3-2414/1 | 3-2414/1 |
18 APRIL 2007
1. Inleiding
Aasgierfondsen of « vulture funds » zijn hefboomfondsen die tegen uiterst lage prijzen obligaties (schuldvorderingen) van arme, vaak met schuld beladen ontwikkelingslanden opkopen om die landen vervolgens via een uitputtingsslag voor rechtbanken te dwingen tot uitbetaling van de nominale waarde (het oorspronkelijk bedrag van de schuldvordering) waartegen ze ooit werden uitgegeven, vermeerderd met de achterstallige interesten.
De Britse minister van Financiën Gordon Brown — tevens de gedoodverfde opvolger van de Britse premier — omschreef die fondsen in 2002 als pervers en immoreel (1) . : « Vulture funds are companies which buy up the debt of poor nations cheaply when it is about to be written off, then sue for the full value of the debt plus interest. (2) ».
Dergelijke fondsen deinzen er niet voor terug om activa van deze landen mondiaal te blokkeren en te dreigen met faillissementsprocedures.
Een voorbeeld is Argentinië : dit land onderhandelde na de zware crisis in te 2002 over een schuldherschikking van 40 miljard dollar. Een kwart van de schuldeisers ging niet akkoord met Kirchners voorstel en stapte naar een Amerikaanse rechter. Het bleken wederom zogenaamde aasgierfondsen te zijn (in casu NML Capital en EM, ltd (3) ), die voor een aalmoes Argentijnse schuldpapieren opkochten, om alsnog het volle pond van Argentinië terug te eisen. In afwachtig van de uitspraak kunnen er geen nieuwe regelingen uitgewerkt worden en zal het IMF Argentinië geen nieuwe leningen verstrekken (4) .
Die fondsen putten uit een uitgebreid juridisch arsenaal en dwingen de schuldenaar dikwijls op de knieën. Volgens Oxfam International hebben commerciële schuldeisers minstens 40 rechtszaken ingeleid tegen deze categorie van derdewereldlanden met de meeste schulden, de zogenaamde « Heavily Indebted Poor Countries » of HIPC's, conform de definitie van het IMF en de Wereldbank (5) .
2. Probleemstelling
2.1. Die fondsen zijn immoreel
Op 15 februari 2007 slaagde een bedrijf uit de Verenigde Staten, Donegal International, erin om via het Britse Hogerhof een veroordeling te bekomen van het straatarme Zambia ten belope van twintig miljoen dollar.
De oorspronkelijke lening werd aangegaan door Zambia bij de Roemeense overheid in 1979 voor de aankoop van tractoren. Het hefboomfonds kocht in 1999 voor 3 280 000 dollar de Zambiaanse schuld over van Roemenië. Vervolgens diende het een vordering in tegen Zambia ten belope van 55 miljoen dollar, wat hen op zes jaar tijd aldus een return zou opleveren van 1 400 percent.
Uiteindelijk blijkt het terug te betalen bedrag op 20 miljoen dollar uit te komen, wat een winst van 700 % oplevert (zeven maal de inzet op vijf jaar). De Zambiaaanse presidentiële adviseur verwoordt het als volgt : « While the repayment might be legal, it arose from debts accrued when the country was under an undemocratic system. The Zambians at that time did not even have the capacity to know this was happening and that is probably what brings in this issues of Unfairness. The consequences of the debt are impacting on the people of Zambia. (6) ».
Wat de indieners van dit voorstel vooral dwars zit, is dat uit dit recent arrest blijkt dat terwijl de westerse regeringen eindelijk werk maken van schuldverlichting en kwijtschelding van schulden, sommige malafide particuliere schuldeisers gebruik maken van achterpoortjes in de internationale verdragen welke rond schuldverlichting worden gesloten.
Zambia is één van de landen die onlangs een substantiële schuldreductie heeft bekomen. Het bedrag dat heden moet worden afgedragen aan het fonds staat gelijk aan een kwart van het volledige jaarbudget van dat land inzake volksgezondheid.
Zo gaf zelfs de Britse rechter die het vonnis velde ten voordele van de aasgierfondsen aan dat de promotoren ervan oneerlijk waren en dat zij de rechtbanken in drie landen probeerden te misleiden (7) .
Terwijl internationale donors langaanslepende schulden kwijtschelden, gaan malafide privé-schuldeisers met de vruchten van die programma's lopen. Dergelijke immoreel gedrag ondermijnt tevens de millenniumdoelstellingen.
Gordon Brown formuleerde het in 2002 op een VN-forum als volgt : « We particularly condemn the perversity where vulture funds purchase debt at a reduced price and make a profit from suing the debtor country to recover the full amount owed — a morally outrageous outcome. (8) ».
2.2. Die fondsen bedreigen de door ons land toegekende schuldkwijtscheldingen
Het risico op herhaling van dergelijke arresten is groot. Een Amerikaans fonds heeft onlangs een schuld opgekocht van Congo-Brazzaville voor 10 miljoen dollar. Heden wordt Congo Brazzaville vervolgd in de Verenigde Staten voor een bedrag van 400 miljoen dollar. Andere fondsen richten zich op Kameroen, de Ivoorkust en Panama.
Het spreekt voor zich dat het gedrag van die fondsen het beleid inzake schuldverlichting volledig doorkruist. Naar aanleiding van onder meer de Live8-concerten werd de wereld zich bewust van de vreselijke schuldenlast die bepaalde ontwikkelingslanden meetorsen.
Het recente Britse arrest heeft twee grote gevolgen. Vooreerst treft het Zambia in diens mogelijkheden om zijn middelen aan te wenden voor de bevolking; het beknot eveneens de inspanningen van de internationale gemeenschap om Zambia hierbij te steunen door een programma van gerichte schuldverlichting.
Een Internationaal commentator stelt het als volgt : « The effective result is that the international community subsidizes payments into the secondary creditor markets. (9) ».
De heer Kiekens, Executive Director bij het IMF gaf het volgende commentaar tijdens een recente hoorzitting van de bijzondere commissie Globalisering omtrent de aasgierfondsen : « Steeds meer malafide schuldeisers spelen op de schuldenmarkt en proberen dwang uit te oefenen. (10) ».
Bovendien is uit onder meer het Argentijnse voorbeeld gebleken dat de aasgierfondsen de onderhandelingen tussen een land en zijn schuldeisers dwarsbomen. Een ordelijke herstructurering van de uitstaande schulden van een land ingeval van het niet nakomen van de betalingsverplichtingen wordt ondermijnd door de dreiging van een minderheid (enkele schuldeisers) om naar de rechtbank te stappen, aldus Anne Kruger, First Deputy Managing Director van het IMF (11) .
Dit wordt overigens versterkt door de vaststelling dat zij die procederen de baten van de rechtsgang niet moeten delen met anderen.
Overigens is het vooral recente rechtspraak die de aanleiding vormt voor een nakende dijkbreuk wat het aantal processen betreft. Één van de voornaamste hindernissen tegen dergelijke processen was de moeilijkheid om activa te vinden en er beslag op te laten leggen. Door recente rechtspraak in Engeland en de Verenigde Staten werd deze hindernis aan diggelen geslagen. Een vertegenwoordiger van het IMF geeft zelf aan dat in het voorbeeld van Peru dit land gegijzeld werd door rechtbanken in de Verenigde Staten en Europa, waardoor het zijn andere schuldeisers niet kan uitbetalen en het land eigenlijk werd geconfronteerd met een « de-facto »-faillissement.
De Amerikaanse miljardair Paul Singer bedreigde Peru in 1996 met een faillissement, als hij geen 58 miljoen dollar kreeg voor een lening die hij had gekocht voor elf miljoen dollar. Peru kon niet anders dan betalen.
Pittig detail : zijn bedrijf eist nu 400 miljoen dollar van de Democratische Republiek Congo voor een schuld van oorspronkelijk tien miljoen.
2.3. De aasgierfondsen ondermijnen de ontwikkeling van de allerarmste landen
Mogelijkerwijs nog erger is dat sommige aasgierfondsen er niet voor terugdeinzen om de schuldherschikkingsprogramma's voor de allerarmste ontwikkelingslanden aan te vallen, de zogenaamde « Heavily Indebted Poor Countries » of HIPC's.
Het HIPC Initiatief werd gelanceerd in 1996 door het IMF en de Wereldbank, met als doel erover te waken dat geen enkel arm land wordt geconfronteerd met een schuldenlast die het niet kan dragen. Om in aanmerking te komen voor dit HIPC-bijstandsinitiatief moet een land aan zeer strikte en specifieke criteria voldoen. Die zijn terug te vinden op volgende webstek van het IMF : http://www.imf.org/external/np/exr/facts/hipc.htm
De indieners van dit voorstel verwijzen naar de woorden van de toenmalige Franse minister van Economie, Financiën en Industrie, de heer Francis Mer, tijdens een speech bij het IMF op 28 september 2002 : « I would also like to see efforts continued to involve all creditors, in keeping with the universal scope of the HIPC initiative. The lawsuits that vulture funds have initiated against HIPCs are very disturbing in this respect. (12) ».
De heer Thimothy T. Thahane, toenmalig minister van Financiën van Lesotho stelde reeds in 2002 op een vergadering bij het IMF van Afrikaanse ministers volgende oplossing voor inzake de aasgierfondsen : « There is also the problem of what has been called the vulture funds, and these are funds that have purchased the debt that was from the secondary markets, and now they are coming back to the HIPC countries suing for payments. I think this problem has to be looked at and dealt with, and there's a role from the Bretton Woods institutions, as well as all of the donors that have participated in the whole HIPC Initiative. (13) ».
3. Besluit
Dit voorstel wil vooreerst voorkomen dat de vruchten (de vrijgekomen middelen door het wegvallen van de interestlast) van de door België voorgenomen grote schuldkwijtschelding oneigenlijk worden aangewend door de schuld van bepaalde malafide schuldeisers. De indieners verwijzen in het bijzonder naar de geplande schuldkwijtschelding ten bate van de Democratische Republiek Congo om daar het democratisch proces te ondersteunen.
In tegenstelling tot wat velen denken kunnen we die fondsen wel degelijk aanpakken, door bijvoorbeeld in samenspraak met het land wiens schuld wordt weggewerkt een affectatieclausule in te lassen, waarbij duidelijk wordt aangegeven wat er met de vrijgekomen middelen (kapitaal en vooral interestlast die wegvalt) wordt gedaan. Onze regering moet met andere woorden tot het uiterste gaan van wat juridisch mogelijk is om aldus te bekomen dat de schuldverlichting de bevolking van het desbetreffende arme ontwikkelingsland ten goede komt en zeker niet de malafide schuldeisers.
Voor de duidelijkheid : enkel die fondsen worden geviseerd die een schuld van overheid tot overheid hebben overgekocht (secundaire schuldeisers), waarbij de schuldenaar een land in ontwikkeling is met een zware schuldenlast, tegen een prijs die ver onder de nominale waarde ligt, om vervolgens quasi de volledige schuld op te eisen.
Om arbitraire aanpak te vermijden wordt wat de landenlijst betreft verwezen naar de zeer strikte voorwaarden en de bestaande lijst van 40 landen die deel uitmaken van de Heavily Indebted Poor Countries (14) , zoals bepaald door het IMF en de Wereldbank. Het betreft veelal landen uit Subsahara-Afrika.
Benin
Bolivia
Burkina Faso
Cameroon
Ethiopia
Ghana
Guyana
Honduras
Madagascar
Malawi
Mali
Mauritania
Mozambique
Nicaragua
Níger
Rwanda
Senegal
Sierra Leone
Tanzania
Uganda
Zambia
Burundi
Chad
Democratic Republic of Congo
Republic of Congo
The Gambia
Guinea
Guinea-Bissau
Haiti
São Tomé Príncipe
Central African Republic
Comoros
Côte d'Ivoire
Eritrea
Kyrgyz Republic
Liberia
Nepal
Somalia
Sudan
Togo
Dit voorstel van resolutie wil bereiken dat de internationale schuldkwijtscheldingsverdragen, zoals het HIPC-initiatief, er rekening mee houden dat bepaalde privécrediteuren kunnen toeslaan tijdens die operaties. Dit werd tevens bepleit door heer Thimothy T. Thahane, voormalig minister van Financiën van Lesotho (zie supra : punt 2.3).
De Belgische regering moet er tevens op toezien dat ook de privéschuldeisers hun deel van de koek leveren. Zoniet dreigt de hele schuldkwijtscheldingsoperatie een maat voor niets te zijn. Het is immers de bedoeling dat het vrijgekomen geld wordt gespendeerd aan onderwijs, gezondheidszorg, en dergelijke. De Belgische regering moet dit in haar bilaterale verdragen vastleggen en er bij de internationale instellingen op aandringen dat er een sluitend juridisch kader wordt uitgewerkt, dat voorkomt dat de malafide schuldeisers met de vruchten van de kwijtschelding gaan lopen. Ook hier geldt de HIPC-landenlijst van het IMF als uitgangspunt.
Tot op heden hebben de privéschuldeisers slechts ten belope van 5 % van de totale schuldkwijtschelding bijgedragen in het Heavily Indepted Poor Countries Initiative.
Overigens springen ook andere landen heden in de bres voor de HIPC's. Het Democratische Congreslid Amy Goodman had een privévergadering op 16 februari 2007 met de Amerikaanse president George W. Bush. Tijdens dit onderhoud kaartte hij de speculatie rond obligaties van ontwikkelingslanden aan waarbij hun schuld wordt opgekocht tegen een minimale prijs om vervolgens voor de volle pot rechtszaken tegen die landen op te starten : « It's bought up at pennies on the dollar and then they're sued. (15) ».
Op 20 februari jl. gaf de Amerikaanse president aan dat hij maatregelen ging treffen om de activiteiten van « vulture funds » in de Verenigde Staten in te perken, geïnspireerd door een reportage van de Britse omroep BBC (16) . Hij vermag dit op grond van de Amerikaanse Grondwet (Comity Doctrine) en de Foreign Corrupt Practices Act, waarbij hij de rechtbanken kan vragen om particuliere rechtszaken tegen vreemde naties niet in overweging te nemen.
Ook België kan hier concrete bijstand leveren. Ons land heeft terecht zijn ontwikkelingshulp georganiseerd rond 18 partnerlanden. Dit voorstel van resolutie vraagt onze regering en de EU deze landen juridisch bij te staan als ze worden geconfronteerd met rechtszaken vanwege dergelijke malafide schuldeisers. Uit de hogeraangehaalde voorbeelden zoals Peru — waar het hefboomfonds Elliott Associates L.P. erin slaagde om de betaling van 58 miljoen dollar af te dwingen als volledige betaling, inclusief interest, van een lening van 20 miljoen dollar die het in 1996 voor 11 miljoen dollar had opgekocht — en Zambia, blijkt dat de aasgierfondsen erop rekenen dat derdewereldlanden niet altijd de middelen hebben om degelijke juridische bijstand te bekomen.
Dit voorstel van resolutie wil de publieke verontwaardiging omtrent deze fondsen omzetten in concrete acties. Immers, reeds in 2002 noemde de Britse minister van Financiën Gordon Brown het optreden van deze fondsen « moreel schandelijk ». De Britse minister besprak de kwestie met toenmalig VN-secretaris Kofi Annan en met ex-president Nelson Mandela. Helaas leverde dit overleg weinig op.
De problematiek van de aasgierfondsen moet worden aangepakt door het Internationaal Monetair Fonds en de Wereldbank, vermits deze instellingen aan de basis liggen van vele schuldkwijtscheldingsprogramma's.
Medewerkers van het IMF hebben in het verleden reeds diverse denkpistes gevolgd. Één ervan is bijzonder interessant : het betreft de overname van de faillissementsregelingen geldend voor ondernemingen (chapter 11, gerechtelijk akkoord), welke toegepast worden op Staten die overladen zijn met schulden en te goeder trouw handelen.
« Looking to corporate bankruptcy regimes for inspiration makes much more sense. We could put a better set of incentives in place by creating a predictable legal framework that would in all probability rarely need to be activated formally. A country would have legal protection from its creditors for a fixed period while it negotiates a restructuring. In return, it would be under an enforced obligation to negotiate in good faith and to adopt policies that will get its economy back on track. Finally, once a restructuring has been agreed by a big enough majority of creditors, any dissenters would have to accept the same terms on offer.
These key features would need the force of law throughout the world, which won't be easy to achieve. But if and when they are in place, they are likely to act as a catalyst, encouraging debtors and creditors to reach agreement of their own volition. As in domestic bankruptcy regimes, most restructuring would likely take place « in the shadow of the law (17) ».
Onze resolutie reikt concrete pistes aan om de aasgierfondsen in het defensief te duwen. Wij zijn van oordeel dat het niet kan dat terwijl de westerse regeringen werk maken van schuldverlichting en kwijtschelding van schulden, sommige malafide particuliere schuldeisers gebruik maken van achterpoortjes in onder meer de internationale verdragen die worden afgesloten rond schuldverlichting om een georganiseerde kaalslag te doen op landen die reeds zeer zwak staan. Niet voor niets worden dergelijke fondsen aasgierfondsen genoemd : ze pikken een verzwakt land volledig leeg. Wat baat het dat internationale donors lang aanslepende schulden kwijtschelden, als malafide privé-schuldeisers met de vruchten van deze programma's gaan lopen. Dergelijk immoreel gedrag ondermijnt de millenniumdoelstellingen.
| Stéphanie ANSEEUW Luc WILLEMS Nele LIJNEN. |
De Senaat,
A. Gelet op de inspanningen van ons land, de Europese Unie, de internationale gemeenschap alsook het IMF en de Wereldbank om de schulden van de armste landen kwijt te schelden;
B. Overwegende dat de schuldverlichtingsoperaties van cruciaal belang zijn voor de allerarmste landen om de spiraal van interestbetalingen en onderinvestering in onderwijs, in volksgezondheid en in de uitbouw van een rechtsapparaat te doorbreken;
C. Overwegende dat bepaalde malafide hefboomfondsen, gekend onder de naam van « vulture funds » of « aasgierfondsen », zich hebben toegelegd op het opkopen van quasi volledig afgewaardeerde overheidsobligaties van de allerarmste landen ter wereld tegen zeer lage prijzen om dan vervolgens via het gerecht de uitbetaling te bekomen van de nominale waarde en soms ook nog eens de interesten;
D. Overwegende dat deze praktijken de op internationaal niveau geleverde inspanningen tot schuldverlichting ondermijnen en ze bovendien de ontwikkelingslanden meeslepen in geldverslindende rechtszaken;
E. Overwegende dat er momenteel meer dan 40 rechtszaken lopen tegen deze categorie van derdewereldlanden met de meeste schulden en die het meest kwetsbaar zijn (de zogenaamde « Heavily Indebted Poor Countries » of HIPC's conform de definitie gehanteerd door het IMF en de Wereldbank);
F. Gelet op het recente arrest van het Britse Hoger Gerechtshof in de zaak Donegal International and the Republic of Zambia (case No : 2005-190);
G. Overwegende dat het gedrag van de aasgierfondsen de onderhandelingen in het kader van een schuldherschikking tussen een land en zijn schuldeisers dwarsboomt, waardoor het een ordelijke herstructurering van de uitstaande schulden van een land ondermijnt;
H. Overwegende dat ons land op het punt staat om grote schuldverlichtingsoperaties op te starten in onze partnerlanden om de democratisering, het onderwijs en de zorg te versterken;
I. Overwegende dat deze resolutie enkel slaat op die fondsen en particulieren die een schuld van overheid tot overheid hebben overgekocht tegen een prijs die ver onder de nominale waarde ligt, waarbij de schuldenaar op de lijst van de HIPC's staat, om vervolgens nagenoeg de volledige nominale waarde van de schuld op te eisen;
J. Gelet op de internationale veroordeling van het optreden van die fondsen door zowel de EU, de Verenigde Staten, het IMF als de rechterlijke macht;
Vraagt de regering :
1. er alles aan te doen om te voorkomen dat de baten van schuldherschikkingen en/of schuldkwijtscheldingsprogramma's, doorgevoerd ten voordele van de zogenaamde « Heavily Indebted Poor Countries » (HIPC's) — zowel bij bilaterale als bij internationale verdragen —, in de handen vallen van zogenaamde aasgierfondsen, door onder meer het inlassen van de nodige clausules om tot de grens te gaan van wat internationaal en juridisch mogelijk is;
2. bij het Internationaal Monetair Fonds en de Wereldbank aan te dringen op de uitbouw van een sluitend juridisch instrument via een internationaal verdrag om de schuldherschikking en schuldkwijtschelding bij de HIPC bindend te maken voor elkeen en de HIPC landen onder voorwaarden en voor een bepaalde periode te vrijwaren van hun schuldeisers;
3. de partnerlanden waarmee België samenwerkt in het kader van ontwikkelingssamenwerking juridische en financiële bijstand te leveren, wanneer zij door aasgierfondsen voor de rechtbank worden gedaagd;
4. binnen de EU concrete stappen te ondernemen om dit fenomeen uit te bannen en te voorzien in de medefinanciering van juridische bijstand van ontwikkelingslanden, wanneer zij door deze fondsen voor de rechtbank worden gedaagd.
1 maart 2007.
| Stéphanie ANSEEUW Luc WILLEMS Nele LIJNEN. |
(1) De Standaard, 13 mei 2002, « Aasgierfondsen niet laten begaan ».
(2) http://news.bbc.co.uk/2/hi/business/6365433.stm
(3) Executive Intelligence Review, Volume 32, Number 18, May 6, 2005, Cynthia R. Rush.
(4) http://www.edwinkoopman.nl/artikelen/artikel_32.htm
(5) http://www.oxfam.org/en/news/2007/pr070215_vulture_fund
(6) http://news.bbc.co.uk/2/hi/business/6365433.stm
(7) Jones, M., « Bush to act on vulture Funds », BBC News, 20 februari 2007.
(8) Ibid.
(9) http://lcbackerblog.blogspot.com/2007/02/odious-debt-and-vulture-funds-making.html
(10) Bijzondere Commissie Globalisering, Kamer en Senaat, De rol van de internationale financiële instellingen (IFI's) in het ontwikkelingsbeleid, hoorzitting, stuk 3-1516/1 - 2006/2007, DOC 51 2754/1.
(11) http://www.imf.org/external/np/vc/2002/011802.htm
(12) http://www.imf.org/external/am/2002/imfc/state/eng/fra.htm
(13) http://www.imf.org/external/np/tr/2002/tr020928a.htm
(14) http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/TOPICS/EXTDEBTDEPT/0,,contentMDK :20260049~menuPK :64166739~pagePK :64166689~piPK :64166646~theSitePK :469043,00.html
(15) http://www.democracynow.org/article.pl ?sid=07/02/16/1548232
(16) Bush to act on « vulture funds, http://news.bbc.co.uk/1/hi/programmes/newsnight/6370385.stm
(17) http://www.imf.org/external/np/vc/2002/011802.htm