3-1060/6 | 3-1060/6 |
13 JULI 2006
De RAAD VAN STATE, afdeling wetgeving, vierde kamer, op 15 februari 2006 door de voorzitter van de Senaat verzocht haar van advies te dienen over een ontwerp van wet « tot wijziging van een aantal wetten betreffende de dotaties aan het Rekenhof, de federale ombudsmannen, de benoemingscommissies voor het notariaat en de Commissie voor de bescherming van de persoonlijke levenssfeer » (Parl. St., Senaat, 2004-2005 en 2005-2006, nrs. 3-1060/1 tot 5), heeft op 10 mei 2006 het volgende advies gegeven :
Onderzoek van het ontwerp van wet
1. Volgens de adviesaanvraag
« (wordt) in het bijzonder (...) de vraag gesteld of de artikelen 8 en 9 van het door de Kamer van volksvertegenwoordigers overgezonden ontwerp geacht kunnen worden uitsluitend een aangelegenheid te regelen als bedoeld in artikel 78 van de Grondwet, indien die bepalingen ook worden toegepast op de dotaties van instellingen waarvoor de Kamer en de Senaat op voet van gelijkheid bevoegd zijn. »
2. De vervanging in de tweede zin van de artikelen 14 van de gecoördineerde wetten op de Rijkscomptabiliteit en 51 van de wet van 22 mei 2003 houdende organisatie van de begroting en van de comptabiliteit van de federale Staat, van de woorden « Deze bepaling geldt niet voor de kredieten ingeschreven voor de dotaties » door de woorden « Voor de dotaties wordt deze bepaling niet toegepast in de algemene uitgavenbegroting » leidt niet tot een wijziging van de huidige regel betreffende de kredieten die in de algemene uitgavenbegroting worden ingeschreven voor de dotaties : de nieuwe bepalingen die uit die wijziging voortvloeien, zullen er altijd voor zorgen dat die kredieten niet « volgens de economische classificatie (worden) opgesplitst in basisallocaties » in de algemene uitgavenbegroting, zodat ze daarin voort worden opgenomen als niet-gesplitste kredieten in een tabel die als bijlage gaat bij de wet houdende de algemene uitgavenbegroting en waarin, per instelling die een dotatie krijgt, het totale bedrag wordt vermeld dat aan de betrokken instelling wordt toegekend om haar uitgaven te dekken.
De artikelen 8 en 9, zoals ze zijn aangenomen door de Kamer van volksvertegenwoordigers, zijn overbodig, aangezien ze geen wijziging van de huidige juridische regeling inhouden.
3.1. Voormelde artikelen moeten echter ook worden onderzocht in het licht van het doel dat volgens de parlementaire voorbereiding ervan blijkbaar wordt beoogd, ook al komt dat doel niet tot uiting in het dispositief.
3.2. In de toelichting bij het voorstel dat het door de Kamer van volksvertegenwoordigers aangenomen ontwerp nr. 608 is geworden, die op dat punt overeenstemt met de toelichting bij het oorspronkelijke voorstel nr. 986 (1) , staat het volgende over artikel 10 van het voorstel, dat artikel 8 van het door de Kamer aangenomen ontwerp is geworden :
« Ten slotte wijzigt het wetsvoorstel artikel 14 van de gecoördineerde wetten op de Rijkscomptabiliteit dat bepaalt dat « de kredieten [...] volgens de economische classificatie worden opgesplitst in basisallocaties [...] ». Gebeurt dergelijke opsplitsing niet voor de dotaties in de Rijksbegroting, dan dient zij a priori nochtans niet volledig te worden uitgesloten voor de gedetailleerde begrotingen die rechtstreeks aan de Kamer worden overgezonden. Weliswaar hanteren het Arbitragehof, de Hoge Raad voor de Justitie, de Comités P en I en de federale ombudsmannen thans een ander begrotingsschema dat vergelijkbaar is met dat van de Kamer en het Rekenhof » (2) .
De aanneming, door de Commissie voor de Financiën en de Begroting van de Kamer, van artikel 9, dat qua onderwerp identiek is aan artikel 8, vloeit voort uit de aanneming van een amendement nr. 3 (3) dat als volgt verantwoord is :
« Artikel 10 van het voorstel [dat artikel 8 van het aangenomen ontwerp is geworden] is erop gericht de tweede zin te vervangen van artikel 14 van de op 17 juli 1991 gecoördineerde wetten op de rijkscomptabiliteit. Dit artikel wordt bij wet van 22 mei 2003 houdende organisatie van de begroting en van de comptabiliteit van de federale Staat opgeheven (artikel 11, lid 2). De Koning kan de inwerkingtreding evenwel uitstellen tot uiterlijk 1 januari 2005.
Het is niet omdat de gecoördineerde wetten op 1 januari 2005 worden opgeheven en de wet van 22 mei 2003 op dezelfde datum in werking zal treden dat artikel 10 van het voorstel [dat artikel 8 van het aangenomen ontwerp is geworden] hierdoor zonder voorwerp wordt.
Omdat artikel 51 van de wet van 22 mei 2004 identiek is aan het huidige artikel 14 van de op 17 juli 1991 gecoördineerde wetten op de rijkscomptabiliteit, wordt met dit amendement voorgesteld de tweede zin van artikel 51 van de wet van 22 mei 2003 volgens dezelfde bewoordingen te veranderen als voorgesteld in artikel 10 van het wetsvoorstel [dat artikel 8 van het aangenomen ontwerp is geworden] » (4) .
Voorts staan in de toelichting bij wetsvoorstel nr. 1400, dat is ingediend na het advies van de afdeling wetgeving van de Raad van State over wetsvoorstel nr. 9 (5) en, aangezien het vervallen is, vóór de indiening van voorstel nr. 608 dat heeft geleid tot de aanneming, door de Kamer van volksvertegenwoordigers, van het voorliggende ontwerp, de volgende overwegingen :
[... D]it wetsvoorstel (6) (sluit) niet uit dat in de toekomst voor de begrotingen van Kamer en Rekenhof en dientengevolge ook voor deze van Arbitragehof, Hoge Raad voor de Justitie, Benoemingscommissies voor het notariaat, Vaste Comités van toezicht op politie- en inlichtingendiensten en federale Ombudsmannen de economische classificatie bedoeld in artikel 14 van de gecoördineerde wetten op de Rijkscomptabiliteit kan worden gehanteerd.
Eind 2000 werd het Arbitragehof er door de Commissie voor de comptabiliteit zelfs op gewezen « dat elke kredietoverschrijding van een littera (ook wanneer het vaststaat dat deze overschrijding zal worden gecompenseerd door het onderschrijden van een andere littera) vanaf het begrotingsjaar 2001 voorafgaande goedkeuring door een formele begrotingsaanpassing vereist » (verslag Dirk Pieters, DOC 50 1008/001 van 14.12 2000, blz. 20) » (7) .
3.3. Uit de passages uit die toelichtingen blijkt dat de werkelijk nagestreefde bedoeling alleen kan worden begrepen door de artikelen 8 en 9 van ontwerp nr. 608 dat is aangenomen door de Kamer te lezen in samenhang met alle andere bepalingen van dat ontwerp en van de tegelijk onderzochte ontwerpen nrs 590, 722 en 1628 over de comités P en I, de Hoge Raad voor de Justitie en het Arbitragehof.
Volgens die bedoeling kan de opsplitsing in « basisallocaties volgens de economische classificatie » weliswaar niet worden toegepast op instellingen die een dotatie krijgen, maar zou het daarentegen niet uitgesloten zijn dat die economische classificatie voortaan gehanteerd zou kunnen worden voor de begrotingsramingen en -voorstellen die de betrokken instellingen moeten voorleggen aan de Kamer van volksvertegenwoordigers met het oog op de aanneming van die ramingen en voorstellen en met het oog op de goedkeuring van hun dotatie. Het ontwerp bepaalt dat die begrotingsvoorstellen worden opgemaakt volgens een « begrotingsschema » (8) dat vergelijkbaar is met dat van de Kamer van volksvertegenwoordigers waarop de in de eerste zin van de voormelde artikelen 14 en 51 bedoelde opsplitsing van de kredieten toepasselijk zou worden gemaakt.
3.4. De artikelen 8 en 9 lijken, volgens die bedoeling, onlosmakelijk verbonden met artikel 2 van het ontwerp van bijzondere wet nr. 590 (9) , de artikelen 2, 4, 6, b), en 7 van ontwerp nr. 608 (10) , artikel 2 van wetsontwerp nr. 722 (11) en artikel 2 van ontwerp nr. 1628 (12) , aangenomen door de Kamer van volksvertegenwoordigers, krachtens welke de bedoelde instellingen, namelijk het Arbitragehof, het Rekenhof, het College van federale ombudsmannen, de benoemingscommissies voor het notariaat, de commissie voor de bescherming van de persoonlijke levenssfeer, de Hoge Raad voor de Justitie en de Vaste Comités van toezicht op de politie- en inlichtingendiensten (comités P en I), begrotingsvoorstellen en rekeningen — die alle « gedetailleerd » moeten zijn — moeten indienen bij de Kamer van volksvertegenwoordigers, die ook bevoegd is om de uitvoering van die begroting te controleren.
Volgens die uitlegging zou, zelfs als die instellingen nog een « dotatie » krijgen, in die zin dat nog altijd één enkel bedrag op hun krediet op de algemene uitgavenbegroting wordt ingeschreven, hun begroting en de uitvoering ervan kunnen worden onderworpen aan een controle die vergelijkbaar is met die ten aanzien van de uitgaven die worden toegestaan aan de diensten van algemeen bestuur van de Staat, in het bijzonder wat de inachtneming betreft van het specialiteitsbeginsel dat voortvloeit uit het vereiste dat de begroting en de betrokken rekeningen gedetailleerd moeten zijn. Die controle kan zelfs als strenger worden beschouwd, gelet op de blijkbaar beoogde onmogelijkheid om de uitgaven op de begrotingen tijdens het begrotingsjaar opnieuw op te splitsen, in tegenstelling tot de mogelijkheid die in de federale overheidsdiensten aan de minister wordt geboden bij artikel 15 van de gecoördineerde wetten op de Rijkscomptabiliteit en artikel 52 van de voormelde wet van 22 mei 2003 om de basisallocaties binnen bepaalde perken opnieuw op te splitsen.
3.5. Als dat werkelijk de bedoeling is, zou het begrip « dotatie » worden uitgehold.
In dat verband wordt verwezen naar de volgende bedenking uit het voormelde advies 31.626/4 van 11 juni 2001 van de afdeling wetgeving van de Raad van State :
« In het begrotingsrecht verstaat men onder « dotatie » een krediet dat is opgenomen in de algemene uitgavenbegroting, maar waarvan de besteding geregeld wordt door de instelling waaraan het wordt verleend (13) . Zij verschilt van de subsidie doordat degene die ze ontvangt, niet hoeft aan te tonen dat hij ze aanwendt voor een bepaald oogmerk. De bepalingen van de gecoördineerde wetten die betrekking hebben op de controle op het aanwenden van de subsidies (artikelen 55 tot 58) zijn dus niet van toepassing op dotaties.
Dotaties impliceren dus in beginsel dat de instellingen die ze ontvangen over een zekere autonomie beschikken. Het bedrag dat hun wordt toegekend is immers een totaalbedrag, dat niet is opgesplitst in basisallocaties, en waarover ze kunnen beschikken zonder de controles te hoeven ondergaan die subsidieverkrijgers ondergaan » (14) .
Die opmerking moet opnieuw worden gemaakt.
3.6. In principe behoort het recht inzake openbare comptabiliteit, met inbegrip van het begrotingsrecht, tot de aangelegenheden bedoeld in artikel 78 van de Grondwet.
Daar de organieke wetten betreffende het Arbitragehof en de Hoge Raad voor de Justitie, waarvoor de Kamer en de Senaat gelijkelijk bevoegd zijn (15) , de financiering aan een dotatieregeling hebben willen onderwerpen om de onafhankelijkheid van die instellingen ten aanzien van de wetgevende macht te waarborgen, zouden de wijzigingen die daarin worden aangebracht echter zo belangrijk kunnen zijn dat die onafhankelijkheid in het gedrang komt, in welk geval ze alleen kunnen worden aangenomen op basis van artikel 77 van de Grondwet, zoals in het voormelde advies 31.626/4 van de afdeling wetgeving van de Raad van State wordt gesteld. Zulke bepalingen moeten bij voorkeur worden ingevoegd in de specifieke wetten over die instellingen.
Voor het comité P en het comité I moet dezelfde oplossing worden gekozen, aangezien ze instrumenten van de twee Kamers zijn om toezicht uit te oefenen op de uitvoerende macht en aangezien hun werking, bij de goedkeuring van de wet van 1 april 1999 houdende wijziging van de wet van 18 juli 1991 tot regeling van het toezicht op politie- en inlichtingendiensten, beschouwd is als een aangelegenheid als bedoeld in artikel 77, eerste lid, 2ş, van de Grondwet (16) .
In dat verband merkt de afdeling wetgeving op dat uit de aan haar voorgelegde teksten niet kan worden opgemaakt wat de precieze draagwijdte is van de controle die de Kamer van volksvertegenwoordigers wil uitoefenen op de goedkeuring van de begrotingen van die instellingen en de uitvoering ervan, en dat bijgevolg niet kan worden nagegaan of die controle op onrechtmatige wijze afbreuk kan doen aan de onafhankelijkheid van die instellingen.
Het komt de wetgever zelf toe om al die kwesties te regelen in het licht van de beginselen die zo-even naar voren zijn gebracht en van die welke uit het statuut van de betrokken instellingen voortvloeien.
De kamer was samengesteld uit
De heer R. ANDERSEN, voorzitter van de Raad van State,
De heren P. LIÉNARDY en P. VANDERNOOT, staatsraden,
De heer G. KEUTGEN, assessor van de afdeling wetgeving,
Mevrouw C. GIGOT, griffier.
Het verslag werd uitgebracht door de heer J.-L. PAQUET, eerste auditeur.
De overeenstemming tussen de Franse en de Nederlandse tekst werd nagezien onder toezicht van de heer R. ANDERSEN.
| De griffier, | De eerste voorzitter, |
| C. GIGOT. | R. ANDERSEN. |
(1) Gedr. St., Kamer, 2000-2001, nr. 986/1, blz. 7.
(2) Gedr. St., Kamer, 2003-2004, nr. 51-608/1, blz. 8.
(3) Bij dat amendement wordt een artikel 10bis in het voorstel ingevoegd. Die bepaling zal artikel 9 worden.
(4) Gedr. St., Kamer, 2003-2004, nr. 51-608/2, blz. 2 en 3.
(5) Gedr. St., Kamer, 2000-2001, nr. 986/6.
(6) Voetnoot nr. 4 in de aangehaalde tekst : Zie ook DOC 50 0986/001, artikel 10.
(7) Gedr. St., Kamer, 2000-2001, nr. 50-1400/1, blz. 7. De toelichting bij voorstel nr. 736, dat is ingediend tijdens de volgende zittingsperiode, bevat dezelfde overwegingen (Gedr. St., Kamer, 2003-2004, nr. 51-736/1, blz. 7).
(8) De voorzitter van het Rekenhof heeft in dat verband het volgende verduidelijkt : « De besprekingen (...) hebben tot doel een gemeenschappelijke begrotingscontrole in te voeren voor de acht instellingen die een dotatie krijgen » (Gedr. St., Senaat, 2005-2006, nr. 1060/4, blz. 21).
(9) Gedr. St., Kamer, 2003-2004, nr. 51-590/1; 2004-2005, nr. 51-590/3.
(10) Gedr. St., Kamer, 2003-2004, nr. 51-608/6.
(11) Gedr. St., Kamer, 2003-2004, nr. 51-722/1; 2004-2005, nr. 51-722/3.
(12) Gedr. St., Kamer, 2004-2005, nr. 51-1268/1; dit ontwerp gaat terug op artikel 3 van wetsvoorstel nr. 736 (Gedr. St., Kamer, 2003-2004, nr. 51-736/1; zie het verslag dat de Commissie voor de Financiën en de Begroting van de Kamer onder meer over dat voorstel heeft opgemaakt, Gedr. St., 2004-2005, nr. 51-608/3, in het bijzonder blz. 7).
(13) Voetnoot nr. 3 in de aangehaalde tekst : Deze definitie, die geactualiseerd is, grijpt terug op die welke wordt voorgesteld door H. Van Impe, Staatsrechtelijk Begrippenboek, Brussel, Bruylant, 1984, blz. 76. Zie ook R. Senelle en E. Clement, « Dotations », Brussel, La Charte, 1990, blz. 2.
(14) Loc. cit., blz. 4.
(15) Zie de artikelen 77, eerste lid, 3o, en 142 van de Grondwet, wat het Arbitragehof betreft, en 77, eerste lid, 9o, en 151 van de Grondwet, wat de Hoge Raad voor de Justitie betreft.
(16) Zie, inzonderheid, het verslag van de heren Pinoie en Chevalier namens de bijzondere commissies belast met de parlementaire begeleiding van de vaste comités van toezicht op de politie- en inlichtingendiensten aan de commissie voor de binnenlandse en de administratieve aangelegenheden van de Senaat en de verenigde commissies voor de justitie en voor de binnenlandse zaken van de Kamer van volksvertegenwoordigers over een wetsvoorstel tot wijziging van de wet van 18 juli 1991 houdende regeling van het toezicht op politie- en inlichtingendiensten (Gedr. St., Senaat en Kamer, 1997-1998, 1-390/3 [Senaat] en 673/2-95/96 [Kamer], blz. 20-22, in het bijzonder blz. 22). Zie artikel 1 van de wet van 1 april 1999 houdende wijziging van de wet van 18 juli 1991 tot regeling van het toezicht op politie- en inlichtingendiensten (Belgisch Staatsblad, 3 april 1999, blz. 11161, err., 7 mei 1999, blz. 15883).