1-472/4 | 1-472/4 |
28 MEI 1998
De RAAD VAN STATE, afdeling wetgeving, tweede kamer, op 13 maart 1998 door de voorzitter van de Senaat verzocht hem, binnen een termijn van ten hoogste een maand, van advies te dienen over een wetsvoorstel « strekkende tot het invoeren van een summiere rechtspleging voor het Hof van Assisen om daadwerkelijke bestraffing van racistische drukpersmisdrijven te bewerkstellingen » (Gedr. St. Senaat, 1997-1998, nr. 1-472/1), alsook over een reeks amendementen op dit voorstel (Gedr. St. Senaat, 1997-1998, nrs. 1-472/2 en 3), heeft op 4 mei 1998 het volgende advies gegeven :
I. ONDERWERP VAN HET VOORSTEL
In tegenstelling tot wat uit het opschrift van het voorstel zou kunnen worden opgemaakt, heeft het een tweevoudig doel. Het strekt enerzijds tot het invoeren van een summiere rechtspleging bij het hof van assisen op het gebied van racistische drukpersmisdrijven en anderzijds tot het toewijzen van een nieuwe taak aan het Centrum voor Gelijkheid van Kansen en voor Racismebestrijding.
II. SUMMIERE PROCÉDURE BIJ HET HOF VAN ASSISEN
A. Overeenstemming van het voorstel van wet met artikel 150 van de Grondwet
Artikel 150 van de Grondwet luidt als volgt :
« De jury wordt ingesteld voor alle criminele zaken, alsmede voor politieke misdrijven en drukpersmisdrijven. »
Deze bepaling dankt haar reden van bestaan, wat de persmisdrijven betreft, aan het grote belang dat sedert 1789 is gehecht aan de vrijheid van meningsuiting en de persvrijheid die daaruit volgt, « droit naturel, droit inaliénable et sacré » (1). De bestraffing van eventuele misbruiken van de persvrijheid moet bijgevolg gepaard gaan met een zo groot mogelijk aantal voorzorgen. In die zin kan het volgende worden aangehaald : « le jury apparaît à la fois plus proche de l'opinion qu'il doit sanctionner et plus indépendant du pouvoir... » (2).
Uit het vorenstaande blijkt dat zonder voorafgaande grondwetsherziening de persmisdrijven niet geheel of gedeeltelijk zouden kunnen worden gecorrectionaliseerd.
Hoewel het Nationaal Congres voor de berechting van politieke en persmisdrijven een jury heeft ingesteld, heeft het evenwel de procedure niet geregeld in de Grondwet zelf (3). Het Nationaal Congres heeft zulks gedaan in het decreet van 19 juli 1831 « waarbij de jury opnieuw wordt ingesteld » (4), waarvan artikel 8 het volgende bepaalt :
« Wanneer het om politieke misdrijven of om drukpersmisdrijven gaat, wordt het onderzoek gevoerd en de uitspraak gedaan zoals in criminele zaken. »
De volgende leden voeren een bepaald aantal afwijkingen in van de gewone assisenprocedure (onder meer de plaats waar de beschuldigde gaat zitten en het ontbreken van voorlopige hechtenis voor gewone persmisdrijven).
Door het aantal gezworenen terug te brengen van twaalf tot zes (5), wordt in het voorstel van wet geenszins een algemene hervorming van de assisenprocedure beoogd, maar alleen het oprichten, naast de gewone jury, van een speciale jury van zes gezworenen om recht te spreken over een bijzondere categorie van persmisdrijven.
Het oprichten van zulk een jury is in strijd met de letter en de geest van artikel 150 van de Grondwet.
Artikel 150 bepaalt dat de jury wordt ingesteld voor criminele zaken, voor politieke misdrijven en drukpersmisdrijven. De woorden « de jury » en niet « een jury » of « jury's » wijzen erop dat het in de drie gevallen om dezelfde jury gaat. Die analyse wordt bevestigd door artikel 8, eerste lid, van het voormelde decreet van 19 juli 1831. De procedure is identiek voor politieke misdrijven, persmisdrijven en misdaden, zodat de jury a fortiori ook uit eenzelfde aantal gezworenen bestaat.
Zoals hierboven is uiteengezet, streefde de Grondwetgever van 1830 ernaar in de eerste plaats de plegers van politieke en persmisdrijven, vervolgens de plegers van misdaden, de naar zijn mening sterke waarborg te bieden dat ze door een uit de bevolking gekozen jury zouden worden berecht. Uit de discussie in het Nationaal Congres blijkt dat de Grondwetgever een jury samengesteld uit twaalf gezworenen op het oog had, zoals het Wetboek van strafvordering van 1808 voorschreef (6). Het zijn trouwens de bepalingen van dat Wetboek met betrekking tot de jury die bij artikel 1 van het voormelde decreet van 19 juli 1831 opnieuw van kracht zijn geworden en thans nog steeds gelden (7).
Uit het vorenstaande blijkt dat het onttrekken aan de jury, zoals deze thans bestaat, van alle of van een gedeelte van de persmisdrijven, terwijl de jury zou worden gehandhaafd voor misdaden, politieke misdrijven en ten minste een gedeelte van de persmisdrijven, in strijd zou zijn met artikel 150 van de Grondwet. Het woord « jury », dat in dit artikel wordt gebruikt, kan alleen verwijzen naar de traditionele jury, samengesteld uit twaalf gezworenen, op zijn minst zolang die jury in ons recht blijft bestaan.
Een onderscheid maken tussen misdaden enerzijds en persmisdrijven anderzijds, zou ook een schending inhouden van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, als men ze niet afzonderlijk beschouwt maar in samenhang met artikel 150 (8). Het zou immers discriminerend zijn categorieën van strafbare feiten, die de Grondwetgever duidelijk op identieke wijze heeft willen behandelen wat het bevoegde rechtscollege betreft, verschillend te behandelen.
B. Overeenstemming van het voorstel van wet met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet (in bijkomende orde)
Een onderscheid maken tussen racistische persmisdrijven en andere persmisdrijven houdt niet alleen een schending in van artikel 150 van de Grondwet (cf. supra), maar ook van de artikelen 10 en 11, zelfs afzonderlijk beschouwd.
Het Arbitragehof heeft herhaaldelijk op het volgende gewezen:
« De grondwettelijke regels van de gelijkheid der Belgen voor de wet en van de niet-discriminatie sluiten niet uit dat een verschil in behandeling tussen bepaalde categorieën van personen zou worden ingesteld, voor zover voor het criterium van onderscheid een objectieve en redelijke verantwoording bestaat. Dezelfde regels verzetten er zich anderzijds tegen dat categoriën van personen die zich in situaties bevinden welke, ten aanzien van de ter beoordeling staande norm, volkomen verschillend zijn, op identieke wijze worden behandeld, zonder dat daarvoor een objectieve en redelijke verantwoording aanwezig is. Het bestaan van een dergelijke verantwoording moet worden beoordeeld rekening houdend met het doel en de gevolgen van de bestreden maatregel en met de aard van de in het geding zijnde beginselen; het gelijkheidsbeginsel is geschonden wanneer vaststaat dat de aangewende middelen redelijkerwijze niet evenredig zijn met het beoogde doel. » (9)
Het is de Raad van State niet duidelijk om welke objectieve redenen alleen voor overtredingen van de anti-racistische wetgeving de nieuwe procedure zou worden gevolgd (10).
Uit de lezing van de toelichting bij het voorstel kunnen de drie volgende redenen worden opgemaakt om een summiere procedure te volgen.
Luidens het opschrift van het voorstel zou het volgende doel worden nagestreefd: « daadwerkelijke bestraffing van racistische drukpersmisdrijven ». Men kan evenwel ervan uitgaan dat voor elke aangelegenheid voorzien behoort te worden in een « daadwerkelijke bestraffing » van strafbare feiten. Dat gegeven alleen kan het ingevoerde onderscheid dus niet rechtvaardigen.
In de eerste plaats is « de hoofdbedoeling van deze summiere rechtspleging (...) de behandeling voor het Hof van Assisen zo kort en vlot mogelijk te houden » (blz. 13). Gelet op dat doel is het niet gerechtvaardigd een onderscheid te maken tussen enerzijds persmisdrijven en andere misdaden en anderzijds racistische persmisdrijven en andere persmisdrijven. De bedenking dat het voorstel de aanzet zou zijn tot een meer algemene hervorming van de assisenprocedure, volstaat niet om het gemaakte onderscheid aanvaardbaar te maken.
Vervolgens wordt in de toelichting bij het voorstel vastgesteld dat in de praktijk drukpersmisdrijven niet meer worden vervolgd (11) (blz. 2). De redenen voor die situatie worden evenwel niet opgegeven. Deze zouden moeten worden opgegeven opdat kan worden uitgemaakt of het uit dat oogpunt met racistische persmisdrijven anders gesteld is. Bovendien zou nagegaan moeten worden of de nieuwe taak van het centrum niet zou volstaan om te zorgen voor een betere werkzaamheid van de vervolgingen.
Ten slotte voeren de stellers van het voorstel als reden voor het instellen van de summiere procedure ook de ingewikkelde procedure aan en de samenstelling van de jury, die bepaalde personen ertoe hebben gebracht te twijfelen aan de opportuniteit om persmisdrijven voor het hof van assisen te brengen (blz. 7). Ook die rechtvaardiging zou ertoe moeten aanzetten een afwijkingsregeling in te voeren voor alle persmisdrijven en niet alleen voor racistische.
III. HET OPDRAGEN VAN EEN NIEUWE TAAK AAN HET CENTRUM VOOR GELIJKHEID VAN KANSEN EN VOOR RACISMEBESTRIJDING
1. Artikel 2 bepaalt :
« Art. 2. Artikel 3, tweede lid, van de wet van 15 februari 1993 tot oprichting van een Centrum voor Gelijkheid van Kansen en voor Racismebestrijding wordt aangevuld met een tweede volzin, luidende :
« Het Centrum zal met betrekking tot deze wanbedrijven, in zoverre die als drukpersmisdrijven worden gekwalificeerd, de verdachte kunnen dagvaarden voor de kamer van inbeschuldigingstelling, welke de voor haar aanhangig gemaakte zaak zal behandelen overeenkomstig de bepalingen van hoofdstuk I, titel II, van boek II van het Wetboek van Strafvordering; »
De memorie van toelichting stelt het volgende :
« De bedoeling is, onafhankelijk van een beschikking van de raadkamer waarbij de stukken overeenkomstig artikel 133 van het Wetboek van Strafvordering aan de procureur-generaal worden toegestuurd, aan een bepaalde burgerlijke partij toe te laten, wanneer zij vaststelt dat het om een drukpersmisdrijf gaat, deze zaak rechtstreeks aanhangig te maken bij de kamer van inbeschuldigingstelling.
Dit kan gebeuren door dagvaarding, uiteraard aangezegd aan de procureur-generaal, waarbij de rechtstreeks dagende partij zich als burgerlijke partij identificeert. »
2. Bij de huidige stand van ons recht, kan de benadeelde partij degene die een overtreding heeft begaan of een wanbedrijf heeft gepleegd, rechtstreeks voor de correctionele of politierechtbank dagvaarden, op voorwaarde dat naar aanleiding van het strafbare feit geen beschikking of arrest van verwijzing of van buitenvervolgingstelling is gewezen en er evenmin een rechtstreekse dagvaarding door het openbaar ministerie is geweest (12).
Rechtstreekse dagvaarding is niet mogelijk voor de onderzoeksgerechten noch voor het Hof van Assisen, dat geen permanent rechtscollege is (13). Het voorstel van wet voert dus een totaal nieuwe opvatting in van het begrip rechtstreekse dagvaarding.
3. In zoverre de onderzochte tekst alleen voor het racistische persmisdrijf rechtstreekse dagvaarding voor de kamer van inbeschuldigingstelling mogelijk maakt, wordt er verwezen naar de opmerking onder punt II.B.
4. Naast het feit dat in het dispositief duidelijker tot uiting moet komen dat het Centrum voor Gelijkheid van Kansen en voor Racismebestrijding niet optreedt als vervolgende partij maar als burgerlijke partij, behoort bij de bepaling van het voorstel de volgende tweevoudige opmerking te worden gemaakt.
Enerzijds staat het aan de stellers van het voorstel genoegzaam de redenen op te geven waarom alleen het Centrum voor Gelijkheid van Kansen en voor Racismebestrijding zulk een vordering kan instellen bij de kamer van inbeschuldigingstelling, terwijl het slachtoffer van het racistische persmisdrijf zulks niet kan.
Anderzijds laat het zich aanzien dat het centrum rechtstreeks kan dagvaarden voor de kamer van inbeschuldigingstelling zonder zich burgerlijke partij te hebben gesteld bij een onderzoeksrechter. Zulk een regeling moet door de stellers van het voorstel worden gerechtvaardigd. Bij ontstentenis daarvan dient te worden bepaald dat de dagvaarding die uitgaat van het centrum alleen aanvaardbaar is indien de procureur-generaal, na afloop van de procedure, van oordeel is dat een racistisch persmisdrijf niet behoeft te worden vervolgd voor het Hof van Assisen.
Gelet op het vorenstaande heeft de Raad van State zijn onderzoek niet voortgezet, te meer daar verzocht is het advies binnen een termijn van één maand uit te brengen. Het stilzwijgen van de Raad van State over andere kwesties dan de onderzochte, mag geenszins worden uitgelegd als een vermoeden van overeenstemming of niet-overeenstemming van het voorstel van wet met onze rechtsordening.
De kamer was samengesteld uit :
De heer J.-J. STRYCKMANS, voorzitter;
De heren Y. KREINS, P. QUERTAINMONT, staatsraden;
De heer P. GOTHOT, assessor van de afdeling wetgeving;
Mevrouw B. VIGNERON, toegevoegd griffier.
Het verslag werd uitgebracht door de heer X. DELGRANGE, auditeur. De nota van het Coördinatiebureau werd opgesteld en toegelicht door de heer A. LEFEBVRE, adjunctreferendaris.
De overeenstemming tussen de Franse en de Nederlandse tekst werd nagezien onder toezicht van de heer J.-J. STRYCKMANS.
| De Griffier, | De Voorzitter, |
| B. VIGNERON. | J.-J. STRYCKMANS. |
(1) Pandectes, Vº Délit de presse, blz. 223, waarin de verklaring van de rechten van de mens en de burger wordt aangehaald : « La libre communication des pensées et des opinions est un des droits les plus précieux de l'homme; tout citoyen peut donc parler, écrire, imprimer librement, sauf à répondre de l'abus de cette liberté dans les cas déterminés par la loi. » Die ware verering van de persvrijheid vindt men weer in de gezamenlijke vroegere rechtsleer. Zie onder meer : H. Schuermans, Code de la presse ou commentaire du décret du 20 juillet 1831 et des lois complétives de ce décret, Brussel, Larcier, 1881 en inzonderheid de voorafgaande opmerkingen, blz. 5 tot 34.
(2) M. Franchimont, A. Jacobs et A. Masset, Manuel de procédure pénale , éd. du Jeune barreau de Liège, 1989, blz. 260 en de talrijke geciteerde literatuurplaatsen; H. Schuermans, op. cit. , blz. 304 e.v. Schuermans haalt onder meer Lally-Tollendal aan, die voor de « Chambre des pairs » het volgende verklaard heeft : « Point de liberté de la presse ni des journaux partout où les délits de la presse et des journaux seront jugés sans intervention du jury. » Uit het onderzoek van de werkzaamheden van het Nationaal Congres blijkt dat de Grondwetgever meer uit was op het heroprichten van de jury in politieke en persmisdrijven dan in strafzaken. De oorspronkelijk door de centrale afdeling voorgelegde tekst luidde trouwens als volgt : « L'institution du jury sera établie au moins pour les crimes et délits politiques et pour les délits de presse. » Bij de stemming over de wet van 21 december 1930 tot wijziging van sommige bepalingen van de wet op de rechterlijke inrichting, het Wetboek van Strafvordering en de wet van 3 mei 1889 », ging de wetgever ervan uit dat de redenen van bestaan van het instituut « jury » nog steeds golden : « sa complète indépendance vis-à-vis du pouvoir, surtout en matière politique et de presse, et n'être pas entaché de la déformation professionnelle » (J. Vanderveeren, « Le jury en Belgique », Rev. dr. pén., 1954-1955, blz. 493). Meer recentelijk schreef Francis Delpérée het volgende : « Mais enlever le délit de presse à la compétence du jury, n'est-ce pas priver l'auteur d'une protection élémentaire de ses droits » (Droit constitutionnel, 1980, Brussel, Larcier, nr. 126, blz. 220).
(3) Behalve wat de bijzondere kwestie van het sluiten der deuren betreft, dat inzake politieke en persmisdrijven, krachtens artikel 148, tweede lid, van de Grondwet, alleen met algemene stemmen mag worden uitgesproken. De openbaarheid van de vergaderingen is dus nog beter gewaarborgd voor de politieke en persmisdrijven, dan voor de andere strafbare feiten.
(4) De jury was afgeschaft bij het besluit van de souvereine vorst (Willem van Oranje-Nassau) van 6 november 1814 waarbij de instelling van de gezworenen wordt afgeschaft (Officieel Dagblad, deel 3, C IV, blz. 488). Artikel 1 van het decreet bepaalde onder meer : « ... de schikkingen van het Wetboek van Strafvordering, van 1808, aangaande den jury, worden, onder de wijzigingen vervat in de volgende artikelen, weder in werking gesteld; ».
(5) Een zodanige hervorming zou eventueel aanleiding kunnen geven tot interpretatie- en beoordelingskwesties : is een jury die samengesteld is uit slechts zes gezworenen nog een jury in de zin van artikel 150 van de Grondwet ? Over de interpretatie van de Grondwet, zie de talrijke studies van F. Delpérée en onder meer : « La Constitution et son interprétation », in L'interprétation en droit. Approche pluridisciplinaire , Brussel, Publications des facultés universitaires Saint-Louis, blz. 187; « La vie de la Constitution », A.D., 1972, blz. 187; « Ce que je crois ou le constitutionnalisme », in Présence du droit public et des droits de l'homme, Mélanges offerts à Jacques Velu , Brussel, Bruylant, 1992, nr. 6, blz. 216.
(6) Artikel 399, laatste lid, van het Wetboek van Strafvordering van 1808 bepaalde : « Het lichaam van gezworenen zal gevormd zijn en bestaan, zoo dra er twaalf namen van ongewraakte gezworenen uit de bus zullen zijn getrokken. » Tijdens de debatten van het Nationaal Congres zijn de volgende betogen gehouden :
« Quelle plus grande garantie que le concours de douze citoyens, pris indistinctement dans toutes les professions et dans toutes les opinions ? » (betoog van eerwaarde heer Dehaerne, die vervolgens berekent hoeveel kans er is dat een jury samengesteld uit twaalf burgers zich vergist);
« Le grand jury se compose, aux États-Unis, de 12 à 24 citoyens; pour qu'une accusation puisse être admise, le suffrage de 12 est indispensable » (betoog van de heer Helias d'Huddeghem).
Zie E. Huyttens, Discussions du Congrès national de Belgique
, Brussel, Société typographique belge, 1884, D. II, blz. 228 en volgende.
(7) Het Wetboek van Strafvordering is uiteraard meermaals gewijzigd. Wat het Hof van Assisen betreft, dienen de wetten van 23 augustus 1919 op de voorlopige hechtenis, de verzachtende omstandigheden en de deelneming der jury aan de toepassing der straffen (Belgisch Staatsblad van 25-26 augustus 1919) en 21 december 1930 tot wijziging van sommige bepalingen van de wet op de rechterlijke inrichting, het Wetboek van Strafvordering en de wet van 3 mei 1889 (Belgisch Staatsblad van 18 maart 1931) (samenstelling van de gedemocratiseerde jury) te worden vermeld.
(8) Indien artikel 150 niet bestond, zou immers niets eraan in de weg staan dat de plegers van misdaden enerzijds en van persmisdrijven anderzijds op verschillende wijze worden behandeld, daar die personen zich kennelijk in objectief verschillende situaties bevinden.
(9) Arbitragehof, nr. 16/92 van 12 maart 1992, aangehaald door R. Ergec, Introduction au droit public , Deel II, Story-Scientia, nr. 787.
(10) Professor Jan Velaers schrijft in verband met een gedeeltelijke correctionalisering van de persmisdrijven het volgende : « Bij een correctionalisering die beperkt zou blijven tot de antiracisme wet rijzen ook vragen m.b.t. de overeenstemming met het gelijkheidsbeginsel en het discriminatieverbod. Reeds minister Wathelet zei over een dergelijke gedeeltelijke correctionalisering : « dat lijkt mij zeer eigenaardig. Als een krant zou schrijven dat een bepaalde Marokkaan een `sale étranger' is je ne connais pas les injures en néerlandais zou dit vergrijp gecorrectionaliseerd worden; maar indien de krant schrijft dat de heer X een pedofiel is, wordt dat een zaak voor het Assisenhof » (J. Velaers « Vrijheid en verantwoordelijkheid : twee grondwettelijke waarden. Enkele beschouwingen over de artikel en 25 en 150 van de Grondwet », blz. 84 en volgende).
Professor Henry-D. Bosly is duidelijker als hij het volgende schrijft : « En effet, on peut difficilement trouver un fondement objectif à la différence de régime juridique : si le délit de presse qui constitue une infraction réprimée par la loi contre le racisme et la xénophobie, mérite évidemment de faire l'objet de poursuites pénales, il en va de même des autres délits de presse. Comment justifier la différence de juges? Ainsi, si les propos racistes sont contraires à la Convention internationale sur l'élimination de toutes formes de discrimination raciale, d'autres injures constituent une violation du droit au respect de la vie privée qui est garanti par l'article 8, § 1er
, de la Convention européenne des droits de l'homme. » (H.-D. Bosly « Les relations entre la justice et la presse. Aspects de droit pénal et de droit de la procédure pénale »).
(11) Er zij evenwel opgemerkt dat het eerste persmisdrijf waarvan een hof van assisen kennis heeft moeten nemen sedert verscheidene tientallen jaren, juist een racistisch persmisdrijf was (arrest gewezen door het Hof van Assisen van Henegouwen op 23 juni 1994).
(12) M. Franchimont, A. Jacobs, A. Masset, op. cit. , blz. 155 tot 157, 518 en 622. Rechtstreekse dagvaarding is ook uitgesloten als een onderzoek wordt ingesteld.
(13) Zoals Schuermans erop wijst, brengt verwijzing naar de formaliteiten van de wet in strafzaken voor het onderzoek van persmisdrijven noodzakelijk de bemoeiing mee van de raadkamers en de kamers van inbeschuldigingstelling en bijgevolg de uitsluiting van rechtstreekse dagvaarding.
Volgens Schuermans is die situatie geenszins het gevolg van een onoplettendheid van het Nationaal Congres, maar van een « intention bien arrêtée de mettre un terme aux abus de la citation directe en matière de presse » (op. cit.
, deel II, blz. 408. De auteur weerlegt vervolgens de argumenten van degenen die in rechtstreekse dagvaarding een middel zouden zien om de procedure te versnellen).
Evenzo wijst Bosly erop dat in geval van correctionalisering van persmisdrijven, in het rechtsstelsel van berechting door correctionele rechtbanken, bepaalde waarborgen zouden moeten worden ingebouwd en onder meer het verbod op rechtstreekse dagvaarding van de burgerlijke partij (op. cit.
, blz. 29).