Sénat de Belgique

SESSION DE 2012-2013

20 JUIN 2013

Proposition de résolution relative aux activités et à la transparence des syndicats belges

(Déposée par Mme Nele Lijnen)

DÉVELOPPEMENTS

Les syndicats en Belgique: introduction

La Belgique compte trois grandes coupoles syndicales:

— la Fédération générale du travail de Belgique (FGTB)/Algemeen Belgisch Vakverbond (ABVV), fondée en 1898: 34 % des mandats;

— la Confédération des syndicats chrétiens de Belgique (CSC)/Algemeen Christelijk Vakverbond (ACV), fondée en 1912: de 57 à 59 % des mandats;

— la Centrale générale des syndicats libéraux de Belgique (CGSLB)/Algemene Centrale der liberale vakbonden (ACLVB), fondée en 1920: 6 % des mandats (1) .

Lorsqu'on voit que quelque 52 % des travailleurs belges sont affiliés à un syndicat, on peut affirmer que le taux de syndicalisation est très élevé dans notre pays, par rapport à ce qu'on observe dans d'autres États européens: environ 10 % des travailleurs français sont syndiqués, alors que les Pays-Bas et l'Allemagne affichent chacun un taux de syndicalisation d'environ 20 %. La moyenne européenne se situe aux alentours de 25 % (2) . Le taux de syndicalisation a constamment diminué dans les pays voisins au cours des dernières années, alors qu'il a connu une forte hausse dans notre pays entre 1970 et 1990, demeurant relativement stable par la suite. Seuls la Suède, la Finlande et le Danemark présentent une tendance comparable.

Tableau 1: taux de syndicalisation exprimé en pourcentage par rapport au marché du travail global (3)

Source: Visser, J., ICTWSS database, version 3, de mai 2011.

* Concernant les chiffres de la Belgique, une remarque importante s'impose: (traduction) « En Belgique, aucun organe officiel ne tient à jour les statistiques syndicales. Ni l'Institut national de statistique ni le service public fédéral du Travail n'en sont chargés. De même, les enquêtes sur la population active ne retiennent aucune variable mesurant le nombre d'affiliés à un syndicat. Celui qui veut connaître ces chiffres doit s'adresser aux confédérations syndicales elles-mêmes (4) . »

** Données non disponibles, estimation basée sur les chiffres des années précédentes.

Cette évolution s'explique par le fait que la Belgique et les trois pays scandinaves précités appliquent le système dit « de Gand » (5) . Dans ce système, les syndicats sont activement associés au paiement et à l'administration des allocations de chômage (qui représentent un montant annuel d'environ 7 milliards d'euros) et jouent souvent un rôle essentiel dans ce domaine. « Dans d'autres pays, le nombre de chômeurs affiliés à un syndicat est très peu élevé, voire négligeable. » (traduction) (6) En Belgique, en Finlande, en Suède et au Danemark, des motivations (économiques) autres que les motifs idéologiques sont donc encore beaucoup plus déterminants qu'ailleurs dans la décision de s'affilier à un syndicat. En Belgique surtout, l'affiliation à un syndicat est souvent un choix rationnel lié à des facteurs propres au système « de Gand », qui procurent des avantages à l'individu (7) . Les données nécessaires au paiement de l'allocation de chômage sont fournies par l'Office national de l'emploi (ONEM). En contrepartie de ce service, un syndicat reçoit une rétribution des pouvoirs publics.

Le système de Gand en Belgique

Le « système de Gand », en vertu duquel les syndicats jouent un grand rôle dans le paiement des allocations, est un facteur important pour le développement des syndicats belges. Il incite à s'affilier à un syndicat. Le « système de Gand » est ainsi appelé parce que c'est dans cette ville qu'a été appliqué pour la première fois le système de subventionnement, par les pouvoirs publics, des caisses d'allocations de chômage des syndicats. Étant donné que dans ce système, le syndicat dispose d'un (quasi) monopole dans l'assurance chômage (généralement) facultative, les chômeurs ont tout intérêt à s'affilier à un syndicat et à en rester membres (traduction) (8)  ». « L'affiliation à une caisse d'allocations de chômage et l'affiliation à un syndicat sont, en principe, deux choses distinctes. Mais dans la pratique, nombreux sont ceux qui voient un lien étroit entre les deux. Dans les pays scandinaves, ce lien s'est atténué à partir des années 1990, lorsqu'une série d'alternatives à l'affiliation syndicale ont progressivement gagné en popularité. Selon des experts, ce phénomène permet aussi d'expliquer en partie la diminution récente du taux de syndicalisation, surtout chez les jeunes (traduction) (9) . »

Dans notre pays, il n'est toutefois pas question d'un système de Gand au sens strict du terme, car en Belgique, l'assurance chômage est obligatoire (elle est entrée en vigueur en 1944) et est également financée par les cotisations sociales. À cela s'ajoute que, contrairement à ce qui se passe dans d'autres pays dotés d'une assurance chômage obligatoire, les syndicats belges ont conservé un rôle majeur dans le paiement des allocations de chômage. Légalement, ces organismes de paiement sont dissociés des activités syndicales proprement dites, alors que la perception générale est que l'affiliation à un syndicat est obligatoire, surtout pour pouvoir bénéficier d'une allocation. Mais en réalité, beaucoup ne sont pas conscients de ce lien étroit qui existe entre l'appartenance syndicale et le paiement des allocations de chômage (traduction) (10) . » Même sur le site www.belgium.be, on ne trouve nulle mention d'une quelconque obligation d'affiliation à un syndicat comme condition d'obtention d'une allocation par ce biais.

En Belgique, il existe depuis longtemps une alternative aux instances syndicales de paiement, mais cette Caisse auxiliaire de paiement des allocations de chômage connaît un succès très modeste. Contrairement à son pendant scandinave, cette caisse auxiliaire perd en importance. Le tableau ci-dessous présente l'évolution du nombre d'affiliés à la Caisse auxiliaire de paiement des allocations de chômage pour les années où ces statistiques sont disponibles:

2011: 124 357

2010: 130 755

2009: 130 305

2008: 119 771

2007: 127 13 (11)

Dans son rapport annuel, la Caisse auxiliaire de paiement des allocations de chômage explique sa position par rapport aux autres organismes de paiement: « En tant qu'organisme de paiement, la CAPAC fait partie de l'INTER-OP. L'INTER-OP est un centre de distribution commun aux organismes de paiement des syndicats et à la CAPAC. Il veille à ce que les déclarations relatives au chômage, complétées par l'employeur, aboutissent à l'organisme de paiement de son travailleur. Lors de cet échange, le nom de l'organisme n'est pas communiqué à l'employeur. De cette manière, l'INTER-OP garantit le respect de la vie privée des assurés sociaux, et ce tant dans ses aspects de confidentialité à l'égard de l'employeur que de liberté de choix entre les organismes de paiement (12) . »

L'application du système de Gand en Suède, en Finlande et au Danemark: comparaison avec la Belgique

« Au Danemark, en Finlande et en Suède, le système de Gand rend l'affiliation syndicale attrayante pour tous les travailleurs, quel que soit leur profil. L'assurance chômage y est facultative, en complément ou non à l'assistance ou à l'assurance légale. Les cotisations volontaires ne représentent qu'une petite partie du financement. La plus grande part provient des cotisations et impôts obligatoires. En outre, les allocations de chômage (à court terme) sont relativement élevées et le risque de chômage (à court terme) est réparti de manière relativement égale entre les plus qualifiés et les moins qualifiés. Par ailleurs, le droit à une allocation est conditionné à une période de cotisation minimale (d'un an, en général), de manière à empêcher que seuls s'affilient les travailleurs confrontés à un risque de chômage immédiat. (traduction) (13)  » En Suède et au Danemark, un membre doit payer des cotisations durant un an au moins pour pouvoir entrer en ligne de compte. En Finlande, il faut avoir travaillé au moins quarante-trois semaines au cours des vingt-huit derniers mois, tout en étant affilié à une caisse. Les conditions à remplir pour pouvoir prétendre à l'intervention de la caisse d'allocations ont encore été durcies il y a quelques années: en tant que chômeur, il faut rechercher activement un nouvel emploi.

Au fil du temps, le système a subi un certain nombre d'adaptations en Scandinavie. Celles-ci ont eu un effet sensible sur le lien entre l'affiliation à un syndicat et la participation facultative à une caisse d'allocations de chômage. Au Danemark, il existe quatre caisses « ouvertes » de ce genre qui ne sont pas liées à un syndicat. En 2005, l'ensemble de ces caisses représentaient environ 15 % des membres de tous les fonds confondus (14) . En Suède, les caisses ouvertes connaissent un succès négligeable (environ 2 %), mais beaucoup de Suédois choisissent de s'affilier à une caisse syndicale sans devenir membre du syndicat proprement dit (14 % en 2005). En Finlande, la caisse générale d'allocations de chômage YTK existe depuis 1992. Après dix ans, elle représentait 10 % des affiliés. Böckerman et Uusitalo associent la diminution du nombre de syndiqués — principalement chez les jeunes — à l'existence de cette caisse (15) . Jørgensen a étudié cette tendance et a conclu que les jeunes Danois sont sceptiques pour ce qui est du lien entre ce genre de caisses et les syndicats (16) . Van Rie et al. concluent que le lien entre syndicats et caisses d'allocations de chômage reste fort et que ces caisses restent un argument de poids dans la décision de s'affilier à un syndicat. Ils écrivent à cet égard que cette association s'est atténuée au cours des dernières années, du fait de l'existence d'alternatives « ouvertes ».

Belgique et Scandinavie: quelques remarques concernant les comparaisons

Il convient de faire preuve de prudence lorsqu'on assimile la Belgique à la Suède, à la Finlande et au Danemark dans le contexte de l'application du système de Gand. Il existe en effet quelques différences. De manière générale, le climat de concertation entre les patrons, les syndicats et l'État est meilleur dans ces pays que chez nous, et l'on observe aussi de grandes différences sur le plan des salaires, des charges du travail et de la fiscalité individuelle. Outre l'indemnité de chômage, le système belge offre également une série d'avantages sociaux que nous ne retrouvons pas dans d'autres pays. Le régime spécial concernant le chômage temporaire n'est certainement pas une pratique standard en Europe. En outre, le marché du travail belge est plus stratifié que dans ces pays. Chez nous, les travailleurs peu qualifiés risquent beaucoup plus de se retrouver au chômage. La distinction entre ouvriers et employés, telle que nous la connaissons en Belgique, n'existe pas en Scandinavie. Cela explique pourquoi, dans notre pays, ce sont surtout des ouvriers qui s'affilient à un syndicat. « De plus, contrairement aux pays scandinaves, la Belgique ne prévoit pas d'obligation d'affiliation préalable à un syndicat, ce qui favorise une sélectivité plus approfondie de l'affiliation. » (traduction) (17) L'étude de Rie et al. a montré que le nombre de chômeurs syndiqués augmentait, alors que le nombre de syndiqués ayant un emploi restait stable. « En chiffres absolus, le nombre de membres inactifs est passé d'environ 430 000 en 1990 à près d'un demi-million en 2000. (...) La fluctuation accrue de ce taux de syndicalisation découle du fait que le nombre de syndiqués sans emploi varie au gré des hauts et des bas de l'économie. (traduction) (18)  »

Vers un nouveau rôle et une transparence accrue des syndicats

Le lien perçu entre l'affiliation à un syndicat et le paiement d'une allocation de chômage, conjugué au fait que l'affiliation préalable n'est pas requise dans notre pays, a pour conséquence que les syndicats belges comptent un grand nombre de syndiqués sans emploi. Dans un certain sens, cette situation est logique: les syndicats représenteront toujours un certain nombre de personnes qui ont été licenciées ou qui se sont retrouvées au chômage. Telle est d'ailleurs l'une des missions essentielles des syndicats. Une des conséquences structurelles du système de Gand, tel que nous le connaissons en Belgique, est toutefois que les syndicats accueillent systématiquement des chômeurs dans leurs rangs, ce qui a pour effet de dénaturer en partie leur raison d'être, à savoir la représentation des travailleurs face aux employeurs et aux pouvoirs publics.

La présente proposition de résolution entend faire en sorte que les syndicats puissent en revenir à leurs missions fondamentales. C'est pourquoi son auteur propose qu'à l'avenir, un autre organisme se charge du paiement des allocations de chômage. Par le passé, les syndicats étaient responsables de la majeure partie des paiements. L'État pourrait reprendre cette táche, moyennant la mise en place d'un système de paiement efficace dans l'ensemble du pays et à l'aide des technologies numériques modernes, ce qui ne signifierait pas que les syndicats doivent être délestés de toutes leurs attributions.

La présente résolution propose dès lors de faire en sorte qu'à l'avenir, les syndicats soient avant tout responsables de l'activation des chômeurs, plutôt que du paiement de leur allocation. Si les syndicats parviennent à soutenir efficacement leurs affiliés chômeurs dans la recherche d'un emploi, ils devraient être rétribués. De cette manière, les gens (y compris les jeunes) seront enclins à s'affilier à un syndicat parce que celui-ci les représente en tant que personne active sur le marché du travail. Ils auront dans ce cas la certitude que le syndicat utilise une partie de la cotisation pour les aider, en cas de chômage, à retrouver un emploi.

Deuxièmement, il est proposé de concrétiser cet objectif au moyen d'un fonds de licenciement. Dans les discussions menées actuellement au sujet du statut unique, le droit de licenciement est une question cruciale. Ce droit devrait être réformé, de manière à ce qu'il permette de mieux accompagner les travailleurs licenciés dans leur recherche d'un nouvel emploi et, surtout, de les aider à retrouver plus rapidement du travail. Les syndicats peuvent jouer un rôle majeur en l'espèce, gráce à leur expertise et à leurs structures. Dans cette optique, le mécanisme d'un fonds de licenciement est une piste prometteuse. En vertu de ce mécanisme, l'employeur verserait au fonds, à partir du deuxième mois d'occupation, 1,53 % de la masse salariale brute du travailleur. À cet égard, il n'y a pas lieu d'opérer une distinction entre ouvriers et employés. Chaque travailleur constitue lui-même une indemnité de licenciement, plusieurs options étant envisageables en l'occurrence. En cas de licenciement (forcé), le travailleur pourra choisir d'utiliser cet argent, par exemple pour rechercher un nouvel emploi, ou de ne pas y toucher, afin qu'il soit encore disponible lorsqu'il aura retrouvé un emploi, ou même de le verser dans un fonds de pension. Il s'agit en effet d'un fonds qui sera constitué par le travailleur lui-même.

La présente résolution propose que les syndicats puissent eux aussi constituer un fonds de licenciement de ce type. Les membres pourraient adhérer librement à ce fonds, qui serait géré par les syndicats en contrepartie d'une rétribution octroyée par les pouvoirs publics. Ces derniers pourraient aussi instituer eux-mêmes un tel fonds de licenciement, tant pour les travailleurs non syndiqués que pour les travailleurs syndiqués qui choisissent de ne pas souscrire au fonds géré par leur syndicat.

Gráce à un tel fonds, les syndicats auraient tout intérêt à ce qu'un maximum de travailleurs aient un emploi ou soient accompagnés dans la recherche d'un nouvel emploi, comme suggéré au point précédent, de sorte que le fonds de licenciement soit toujours alimenté en suffisance.

Troisièmement, les syndicats doivent veiller à avoir une comptabilité plus transparente à l'avenir. Cette demande de transparence est tout sauf injustifiée, compte tenu de la grande responsabilité qui est celle des syndicats et du rôle crucial qu'ils jouent dans la concertation sociale. Ils représentent de très nombreuses personnes et agissent en leur nom. Les syndicats perçoivent entre autres de nombreux subsides publics (par exemple pour « la formation permanente ou la coopération internationale, ... » (19) ). Ils sont donc aussi tenus à une plus grande transparence envers les pouvoirs publics et la collectivité, qui doivent pouvoir se faire une idée de la manière dont cet argent est dépensé. Il n'y a aucune raison que la collectivité ne puisse pas avoir un droit de regard sur ce que les syndicats possèdent. Lorsque des insinuations seront lancées contre les syndicats à l'avenir, ceux-ci pourront se défendre gráce à cette comptabilité ouverte et transparente. Ces instruments, combinés aux autres propositions contenues dans la présente résolution, rendront les syndicats plus transparents et leur conféreront une plus grande légitimité dans la concertation sociale face au gouvernement, aux travailleurs et aux employeurs.

PROPOSITION DE RÉSOLUTION

Le Sénat,

A. vu la puissance des syndicats et la position centrale qu'ils occupent en Belgique dans la concertation sociale entre le gouvernement, les employeurs et les travailleurs;

B. considérant que, par rapport aux pays voisins, la Belgique affiche un taux de syndicalisation très élevé;

C. constatant que, dans les pays qui appliquent le « système de Gand » en ce qui concerne les syndicats et le paiement des allocations de chômage, le chômage peut inciter fortement à s'affilier à un syndicat;

D. considérant qu'en Belgique, on peut parler d'un système qui n'est pas tout à fait celui de Gand, dès lors notamment qu'il ne faut pas nécessairement s'affilier à un syndicat pour pouvoir prétendre à une allocation de chômage par le biais d'un syndicat, et qu'il existe encore d'autres différences par rapport au « système de Gand » tel qu'il est appliqué dans d'autres pays;

E. considérant qu'en Belgique, on perçoit clairement un lien entre le paiement d'une allocation de chômage et l'affiliation à un syndicat;

F. considérant que les syndicats perçoivent des subsides des pouvoirs publics pour exécuter un certain nombre de missions;

G. considérant qu'il existe déjà un fonds de licenciement en Autriche, par exemple, et que le coût d'un licenciement y est sensiblement moins élevé (20) ;

H. considérant qu'en Belgique, aucun organisme public n'est chargé de l'enregistrement du nombre d'affiliés aux syndicats, si bien qu'on est tributaire, à cet égard, des chiffres des syndicats eux-mêmes,

Demande au gouvernement,

1. de confier la responsabilité du paiement des allocations de chômage aux pouvoirs publics;

2. d'élaborer une réglementation prévoyant, à l'avenir, l'octroi d'une indemnité aux syndicats concernés pour l'accompagnement d'un chômeur dans la recherche d'un nouvel emploi;

3. de créer un fonds de licenciement ouvrant le droit, pour les travailleurs licenciés, à une indemnité en sus de l'allocation de chômage, et de créer le cadre légal qui permette également aux syndicats de gérer un tel fonds pour leurs membres;

4. de prendre, sur le plan légal, des initiatives destinées à faire en sorte que les syndicats tiennent une comptabilité ouverte;

5. de confier à une instance publique la responsabilité de l'enregistrement central du nombre d'affiliés à un syndicat.

21 mars 2013.

(1) Ces chiffres peuvent varier, mais il existe une nette différence entre les trois syndicats.

(2) Rasking, J. « Vakbondskaart blijft populair », De Standaard, 6 juillet 2011.

(3) Source: Visser, J., ICTWSS database, version 3, de mai 2011.

(4) Vandaele, K. « Het stijgende ACV-ledenaantal in de jaren negentig ... en hoe cijfers niet alles vertellen », in De Gids op maatschappelijk gebied, 9, 2002, p. 1. Vandaele signale par ailleurs: « (traduction) Nous nous limitons dans cette contribution aux membres des « organisations représentatives »: la Fédération générale du travail de Belgique (FGTB), la Centrale générale des syndicats libéraux de Belgique (CGSLB) et la Confédération des syndicats chrétiens (CSC). Pour être représentatives, les confédérations syndicales doivent être établies dans tous le pays, être représentées au Conseil central de l'économie et au Conseil national du travail, et compter au moins 50 000 membres. »

(5) Le système est ainsi appelé parce qu'il a été appliqué pour la première fois à Gand.

(6) Visser, J. « Union Membership statistics in 24 countries. » in Monthly Labor Review, 2006, p. 42.

(7) Tim Van Rie, Ive Marx & Jeroen Horemans (2011). « Ghent revisited. Unemployment insurance and union membership in Belgium and the Nordic countries. », European Journal of Industrial Relations, 17:2, 2011, p. 126.

(8) Vandaele, K. « Het stijgende ACV-ledenaantal in de jaren negentig ... en hoe cijfers niet alles vertellen. », in De Gids op maatschappelijk gebied, 9, 2002, p. 5.

(9) Van Rie et al., ibid., p. 125.

(10) Ibid., p. 130.

(11) Chiffres des rapports annuels de la Caisse auxiliaire de paiement des allocations de chômage http://www.hvw.fgov.be/FR/ID/Report_fr.htm.

(12) http://www.hvw.fgov.be/FR/Info/Report/Report2009_fr.pdf.

(13) Van Rie et al., ibid.

(14) Clasen & Viebrock. « Voluntary Unemployment Insurance and Trade Union Membership: Investigating Connections in Denmark and Sweden. », Journal of Social Policy, 37(3) 2008, 433-452.

(15) Böckerman & Uusitalo. « Erosion of the Ghent System and Union Membership Decline: Lessons from Finland. », British Journal of Industrial Relations, 44(2), p. 283-303.

(16) Jørgensen, D., Low level of membership by young people in unemployment insurance funds, Eironline, 2006.

(17) Van Rie et al., ibid.

(18) Ibid.

(19) Le financement de la CSC. Source: http://www.csc-en-ligne.be/qui_nous_sommes/financement/financement_de_la_csc.asp.

(20) http://www.standaard.be/artikel/detail.aspx ?artikelid=NK31TDLI.