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8 FÉVRIER 2013
1. Certains arrêts en annulation du Conseil d'État suscitent de plus en plus souvent un grand émoi, dès lors qu'ils concernent des situations dans lesquelles l'annulation d'une décision des autorités est lourde de conséquences sur le plan social (1) .
C'est ainsi que le Conseil d'État a récemment été critiqué pour avoir annulé le permis d'urbanisme accordé pour l'aménagement de la ligne de tram Deurne-Wijnegem, alors que le projet était déjà aux deux tiers achevé (2) . Quelques semaines plus tard, la plus haute juridiction administrative s'est à nouveau retrouvée dans l'œil du cyclone lorsqu'elle a prononcé l'annulation de la décision par laquelle la ville d'Anvers avait imposé la démission d'office à un membre du personnel qui n'avait pas été contacté par la ville depuis cinq ans et qui, pendant tout ce temps, était resté à la maison en attendant de nouvelles instructions (3) . Peu de temps après, les médias ont qualifié un arrêt du Conseil d'État d'« absurde » (4) , car il rendait juridiquement bancals au moins trente plans d'exécution spatiaux provinciaux (5) .
Plus récemment, les médias ont critiqué l'arrêt par lequel le Conseil d'État avait annulé, pour violation de la législation relative à l'emploi des langues en matière administrative, la sanction disciplinaire de la démission d'office d'un inspecteur de police employé par la police fédérale (6) . À la suite de l'arrêt, la police fédérale avait dû réembaucher l'intéressé, bien que l'inspecteur ait été reconnu coupable de tentative d'extorsion et d'escroquerie et condamné à une peine d'emprisonnement de six mois. Plus précisément, l'intéressé avait téléphoné au père d'une jeune femme disparue pour lui dire qu'il savait où celle-ci se cachait. Pour révéler cette information, il avait demandé de l'argent (7) .
2. Une critique souvent entendue est que le Conseil d'État adopte, dans le cadre du contentieux des annulations, une attitude trop légaliste et trop peu axée sur la recherche de solutions.
On oublie toutefois souvent que la compétence dont est investi le Conseil dans le cadre du recours en annulation est limitée.
Lorsque la section du contentieux administratif reconnaît le bien-fondé d'un recours pour excès de pouvoir, il annule l'acte administratif contesté et restaure la légalité violée, mais il n'est pas autorisé à statuer sur le droit subjectif du requérant (8) .
Le Conseil peut donc annuler des actes administratifs illégaux, c'est-à-dire les écarter de l'ordonnancement juridique passé et à venir, de manière à ce qu'ils soient considérés comme n'ayant jamais existé et n'avoir eu aucun effet juridique. Il est toutefois admis que le rayon d'action du Conseil d'État, dans le cadre du recours en annulation, est limité à cette seule et unique mesure.
Le Conseil peut soit rejeter le recours, soit l'accepter. Lorsque le Conseil annule un acte administratif, il ne dispose pas en outre du pouvoir de donner des ordres à l'autorité concernée. Il ne peut pas davantage se prononcer sur un dédommagement éventuel pour le justiciable, pas plus qu'il ne peut condamner l'autorité au paiement d'une indemnité. Il ne lui revient pas de modifier les actes de l'autorité ni d'accorder réparation en nature au justiciable, lorsque celui-ci estime y avoir droit. Une fois que le Conseil a annulé un acte administratif, il incombe à l'administration et, le cas échéant, au juge civil, de déterminer quelles sont les conséquences de cette annulation et ce qui doit se passer en outre, le cas échéant, afin d'accomplir la réparation en droit que nécessite l'exécution de l'arrêt en annulation (9) .
3. Étant donné qu'à l'heure actuelle, le règlement administratif des contentieux n'apporte souvent pas de réponse définitive au citoyen, de nombreux observateurs estiment qu'il est devenu nécessaire d'élargir les compétences du Conseil d'État au niveau décisionnel, lequel pourrait ainsi non seulement disposer d'un pouvoir d'annulation et de suspension, mais serait également habilité à prendre d'autres mesures susceptibles de contribuer plus efficacement au règlement d'un contentieux administratif au bénéfice du citoyen (10) .
4. Dans l'accord institutionnel pour la sixième réforme de l'État du 11 octobre 2011, il était annoncé que l'article 144 de la Constitution serait adapté « afin qu'y soit consacré le principe selon lequel le Conseil d'État et, le cas échéant, des tribunaux administratifs fédéraux puissent aussi se prononcer sur les effets en droit privé d'une annulation. Les modalités de mise en œuvre seront discutées et adoptées, simultanément à la révision de l'article 144 de la Constitution (11) ».
Dans le projet de déclaration de politique générale du 1er décembre 2011 du gouvernement Di Rupo Ier, il est ajouté que le gouvernement « afin de répondre davantage à des préoccupations concrètes dans l'intérêt du justiciable et des autorités administratives, (...) en coopération avec le Conseil d'État, examinera et adoptera des propositions visant à améliorer la procédure devant la section administration du Conseil d'État (12) ».
La présente proposition de loi vise à tenir compte de cette dernière considération.
5. Les mesures proposées s'inspirent clairement du droit administratif procédural néerlandais, qui dispose de tout un arsenal de techniques permettant au juge administratif de trancher les litiges de manière efficace et définitive.
Ainsi, l'Algemene Wet Bestuursrecht (13) accorde notamment au juge administratif les pouvoirs suivants (14) :
— le pouvoir de passer outre à des vices de forme (l'article 6:22 de l'Awb dispose: « Une décision contre laquelle est dirigée une réclamation ou un recours peut, nonobstant la violation d'une condition de forme, être maintenue par l'instance qui se prononce sur la réclamation ou le recours, s'il s'avère que cela ne lèse pas les intéressés. » (traduction));
— le pouvoir de charger l'autorité administrative de prendre une nouvelle décision ou d'accomplir un nouvel acte (l'article 8:72, alinéa 4, a, de l'Awb dispose que « Si le tribunal dit le recours fondé, il peut: a. charger l'autorité administrative de prendre une nouvelle décision ou d'accomplir un nouvel acte en se conformant à ce jugement » (traduction));
— le pouvoir de pourvoir lui-même à la cause (l'article 8:72, alinéa 4, c de l'Awb dispose: « Si le tribunal dit le recours fondé, il peut: (...) c. disposer que sa décision se substitue à la (partie de) décision annulée (traduction));
— la boucle administrative, qui désigne une procédure dans laquelle, lorsque le juge constate un manquement dans la décision contestée, il ne procède pas à l'annulation de celle-ci, mais en informe l'autorité administrative par le biais d'un jugement interlocutoire et habilite celui-ci à réparer le manquement, après quoi le juge contrôle la décision corrigée au cours de la même procédure encore en cours (section 8.2.2.a. Boucle administrative, articles 8:51 a à c inclus) (15) ;
— le pouvoir de prévoir que les effets juridiques de la décision annulée ou de la partie de décision annulée sont totalement ou partiellement maintenus (article 8:72 de l'Awb, alinéa 3).
6. Pour être complet, il y a lieu d'observer que certains des moyens d'action proposés existent déjà, sous l'une ou l'autre forme, dans le droit de la procédure administrative.
D'une part, parce que dans la jurisprudence du Conseil d'État, il est déjà fait usage d'un certain nombre de techniques permettant un règlement plus pragmatique des litiges.
Ainsi, il s'avère qu'une partie de la jurisprudence applique déjà la technique de la mise en balance des intérêts dans le référé administratif (16) . Cette technique implique que le Conseil d'État ne considère pas qu'il est d'emblée tenu d'accéder à la demande du requérant lorsque toutes les conditions de suspension (17) sont satisfaites. Le Conseil peut mettre en balance les intérêts des parties concernées et estimer que les intérêts de la partie défenderesse et/ou intervenante priment le préjudice grave difficilement réparable de la partie requérante. Le cas échant, le Conseil rejettera, pour cette raison, la demande de suspension ou limitera les effets de la suspension.
Force est également de constater que le Conseil d'État a déjà, à titre exceptionnel, maintenu (provisoirement) les effets d'un acte administratif individuel annulé (18) , bien qu'aux termes de l'article 14ter des lois coordonnées sur le Conseil d'État, un tel maintien ne soit possible qu'en cas d'annulation d'actes administratifs réglementaires.
D'autre part, le législateur a déjà instauré quelques-unes des techniques proposées dans des secteurs spécifiques du droit administratif.
Ainsi, en ce qui concerne les marchés atteignant les seuils européens, la suspension de l'exécution de la décision d'attribution contestée peut être ordonnée sans que soit exigée la preuve du préjudice grave difficilement réparable. Une telle décision suppose une mise en balance des intérêts dans la mesure où le juge doit tenir compte des conséquences probables de la suspension de l'exécution et des mesures provisoires pour tous les intérêts susceptibles d'être lésés, ainsi que de l'intérêt public. Le cas échéant, le juge peut décider de ne pas accorder la suspension de l'exécution ou les mesures provisoires lorsque leurs conséquences négatives pourraient l'emporter sur leurs avantages (19) .
Qui plus est, il apparaît que les compétences d'un grand nombre de nouvelles juridictions administratives ne sont pas limitées à la simple annulation d'une décision jugée illégale. Ces juridictions disposent souvent d'un pouvoir d'injonction par lequel elles peuvent orienter l'action de l'administration lors de la prise d'une nouvelle décision (20) .
Récemment, on a introduit la « boucle administrative » dans la procédure devant le Conseil pour les contestations des autorisations (21) .
Articles 2 à 5
L'article 160, alinéa 2, de la Constitution prévoit que le Conseil d'État statue par voie d'arrêt en tant que juridiction administrative et donne des avis dans les cas déterminés par la loi.
Pour ce qui est des possibilités de résolution de litiges, le Conseil ne peut donc statuer que sur les causes dont il a été saisi — en sa section du contentieux administratif. Dans le contexte législatif actuel, il n'existe pas d'autres possibilités de résolution de litiges.
Il est toutefois ressorti de travaux de recherche scientifique qu'il existe une possibilité de médiation avec les administrations publiques (22) .
La loi du 21 février 2005 a inséré, dans le Code judiciaire, la règle de droit commun en matière de médiation (23) . Le nouvel article 1724, dernier alinéa, du Code judiciaire dispose toutefois que les personnes morales de droit public peuvent être parties à une médiation dans les cas prévus par la loi ou par arrêté royal délibéré en Conseil des ministres. Cette interdiction de principe de prendre part à une médiation s'appliquant aux personnes morales de droit public ne concerne cependant pas le contentieux objectif et ne fait donc pas obstacle à la médiation dans le cadre de procédures devant le Conseil d'État. L'interdiction prévue par le Code judiciaire ne s'applique qu'au contentieux subjectif relevant des compétences des cours et tribunaux ordinaires (24) . Elle ne porte que sur les médiations relatives aux litiges relevant du champ d'application du Code judiciaire (25) .
La médiation offre un certain nombre d'avantages importants.
Elle est généralement plus rapide qu'une procédure judiciaire et le plus souvent aussi moins onéreuse.
Les intéressés définissent eux-mêmes la solution et tout le monde doit s'accorder sur cette solution. Cela débouche sur des solutions durables. La plupart du temps, les solutions sont plus créatives.
On recherche des solutions qui satisfont les véritables intérêts des intéressés. Tous les intérêts ne peuvent être pris en considération au cours d'une procédure judiciaire, parce que tous ne peuvent être traduits en termes juridiques. La médiation, quant à elle, peut tenir compte de la situation réelle.
La médiation peut assainir la communication entre les intéressés, ce qui conduit généralement à un rétablissement ou à une certaine amélioration des relations.
Les intéressés sont principalement satisfaits d'une médiation (même lorsqu'elle n'aboutit pas à une solution).
La réglementation prévue aux articles 1734 à 1737 du Code judiciaire constitue le fil conducteur de la réglementation en matière de médiation dans le cadre d'une procédure devant le Conseil d'État, compte tenu de la spécificité de la procédure devant le Conseil d'État.
À cette fin, il est proposé d'insérer, dans les lois coordonnées sur le Conseil d'État (ci-après lois sur le Conseil d'État), un chapitre relatif à la médiation (26) . Nous proposons d'insérer la réglementation dans le chapitre Ier du titre III des lois sur le Conseil d'État, comprenant les articles 8, 9 et 10, qui ont été abrogés.
La mission de médiation pourrait être confiée par excellence à l'auditorat, même si c'est au Conseil d'État qu'il appartient de constater qu'une affaire a été réglée par le biais de la procédure de médiation.
Les chefs de corps concernés devront faire état de l'impact de la mission de médiation sur le fonctionnement de l'auditorat dans le rapport d'activité qu'ils sont tenus de rédiger annuellement conformément à l'article 74/6, § 1er, des lois sur le Conseil d'État.
Article 6
L'article 14ter des lois sur le Conseil d'État confère au Conseil d'État le pouvoir, s'il l'estime nécessaire, d'indiquer, par voie de disposition générale, ceux des effets des dispositions d'actes réglementaires annulées qui doivent être considérés comme définitifs ou maintenus provisoirement pour le délai qu'il détermine (27) .
L'article 14ter a été inséré par l'article 10 de la loi du 4 août 1996 modifiant les lois sur le Conseil d'État, coordonnées le 12 janvier 1973 (28) .
En insérant cet article, le législateur entendait conférer au Conseil d'État une compétence identique à celle dont disposent la Cour constitutionnelle (en vertu de l'article 8, alinéa 2, de la loi spéciale du 6 janvier 1989) et la Cour de justice de l'Union européenne (en vertu de l'actuel article 264, alinéa 2, du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne).
L'article 14ter des lois coordonnées sur le Conseil d'État reproduit dès lors presque tel quel l'article 8, alinéa 2, de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, qui habilite la Cour à indiquer, si elle l'estime nécessaire, par voie de disposition générale, ceux des effets des dispositions annulées qui doivent être considérés comme définitifs ou maintenus provisoirement pour le délai qu'elle détermine (29) .
L'objectif était de limiter éventuellement dans le temps la rétroactivité d'un arrêt d'annulation, car « le principe de la rétroactivité peut avoir des effets importants dans les faits dans la mesure où il peut mettre à mal des situations juridiques acquises » (30) .
La rétroactivité d'un arrêt d'annulation peut en effet avoir de fácheuses conséquences, dès lors que l'acte administratif annulé a bien existé dans les faits et qu'il peut déjà avoir eu de réelles conséquences. Dans ce cas, la rétroactivité de l'arrêt d'annulation implique que l'existence des actes consécutifs à l'acte annulé devient également précaire, avec toutes les conséquences qui s'ensuivent.
La compétence du Conseil d'indiquer ceux des effets d'une disposition réglementaire annulée qui doivent être considérés comme définitifs ou maintenus provisoirement pour le délai qu'elle détermine ne s'applique qu'aux actes réglementaires. Dès lors, l'annulation des actes individuels a toujours des effets ex tunc, sans que le Conseil d'État puisse prévoir, en principe, la moindre exception à cet égard (31) .
La doctrine a déjà déploré la limitation de la « compétence de maintien » aux effets de dispositions réglementaires.
Boes a ainsi indiqué qu'il était regrettable que le législateur n'ait pas octroyé au Conseil d'État la même compétence pour l'annulation d'actes administratifs individuels, alors qu'une telle réglementation est au moins aussi nécessaire (32) .
En dépit de la restriction légale, le Conseil d'État a déjà décidé, dans quelques rares cas, de maintenir les effets d'un acte administratif individuel annulé (33) .
En agissant de la sorte, le Conseil a sans doute voulu donner le signal que l'effet rétroactif des arrêts d'annulation peut également avoir des conséquences négatives dans le cas de décisions individuelles, qui, dans les circonstances données, ne sont pas souhaitables (34) .
À titre de comparaison, la Cour de justice dispose d'une compétence, initialement octroyée par l'article 174, alinéa 2, du Traité sur l'UE, qui l'habilite à désigner les effets du règlement annulé qui doivent être considérés comme maintenus, cette compétence s'exerçant également à l'égard d'autres types d'actes, comme l'annulation d'une ordonnance, l'annulation de l'acte par lequel le président du Parlement européen constate que le budget a été fixé définitivement, l'annulation d'une directive et l'annulation d'une décision sur la base de laquelle des contrats ont été conclus dans le cadre d'un programme d'action communautaire (35) .
Cette pratique a été confirmée par l'article 264 TFUE, en vertu duquel la Cour de justice précise, si elle le juge nécessaire, les effets de l'acte annulé qui doivent être considérés comme définitifs.
Là où il était question, auparavant, de « règlement annulé », on parle donc désormais simplement d'« acte annulé ».
Le droit administratif néerlandais dispose d'un large arsenal de techniques qui permettent au juge administratif de trancher les litiges de manière efficace et définitive (36) .
C'est ainsi que l'Algemene Wet Bestuursrecht (loi générale d'administration) confère notamment au juge administratif le pouvoir de décider que les effets juridiques de la décision ou de la partie de décision annulée sont maintenus en tout ou en partie (article 8:72, alinéa 3, de l'Awb). Cette disposition permet au juge de disposer simultanément que la décision contestée est illicite et est annulée, mais qu'elle conserve malgré tout ses effets juridiques. Aucune distinction n'est établie, en l'occurrence, entre les décisions réglementaires et individuelles des autorités.
Le droit français ne contient aucune disposition similaire à l'article 14ter des lois coordonnées sur le Conseil d'État. Toutefois, le Conseil d'État français s'est reconnu, sans réglementation légale, la compétence de moduler les effets des arrêts d'annulation dans le temps en supprimant l'effet rétroactif de l'annulation, en différant l'annulation ou en la limitant à certains justiciables (37) .
Le Conseil d'État français s'est reconnu, sans aucune réglementation légale, la compétence de décider que même des actes administratifs individuels annulés peuvent continuer à produire leurs effets (38) .
Article 7
En droit néerlandais, si le juge constate qu'une décision est entachée d'un ou de plusieurs vices, il a la faculté de rendre un jugement interlocutoire, par lequel il précise quels sont ces vices et donne la possibilité à l'autorité administrative de les réparer avant de se prononcer définitivement sur le contentieux. C'est le système dit de la « boucle administrative », qui a été instauré par la loi du 14 décembre 2009 complétant l'Algemene Wet Bestuursrecht (loi générale d'administration) par une réglementation visant la réparation de vices dans une décision, un recours étant pendant auprès d'une juridiction administrative (Wet bestuurlijke lus Awb).
Dans le rapport de la commission Projets d'investissements sous la présidence du gouverneur de la province d'Anvers, Mme Cathy Berx (Naar een snellere en betere besluitvorming over complexe projecten, 204 p.; le rapport peut être consulté sur le site du Parlement flamand), il était proposé de donner la possibilité aux autorités administratives de corriger à temps des vices de procédure et de forme, ainsi que des erreurs factuelles.
Ce rapport comprend plus précisément les propositions suivantes:
« Proposition 40: permet à une autorité administrative dont une décision est contestée auprès d'une juridiction administrative de corriger à temps les vices de procédure et de forme qui entraînent ou qui sont susceptibles d'entraîner l'illégalité d'un acte administratif.
Proposition 41: considère les vices de forme et de procédure comme non pertinents lorsque l'on y a remédié et/ou lorsqu'ils ont été rectifiés correctement, après une suspension de la procédure judiciaire à cet effet. Plus concrètement, un acte administratif ne doit plus être annulé au motif qu'il est illégal lorsque par exemple:
— la demande nécessaire à la promulgation de l'acte administratif a été introduite postérieurement;
— la motivation nécessaire a été fournie par après;
— la consultation nécessaire d'un intéressé a eu lieu par après;
— il a été satisfait à l'obligation d'audition par après;
— un avis nécessaire a été recueilli par après.
De plus en plus souvent, les citoyens obtiennent, à juste titre, la possibilité de compléter un dossier incomplet. Au même titre, il faut donner aux autorités administratives l'occasion de rectifier à temps des vices de forme et de procédure.
La rectification a posteriori de vices de forme ne peut effectivement pas être utilisée comme stratégie.
Proposition 42: prévoit la possibilité pour chaque autorité administrative de corriger à tout moment des erreurs linguistiques, de calcul et des inexactitudes flagrantes.
Proposition 43: accorde à l'autorité administrative la possibilité de convertir un acte administratif erroné en un autre, lorsqu'il a le même objet, qu'il a pu être pris légalement par l'autorité de promulgation conformément à la procédure et à la forme prévues et que les conditions pour sa promulgation sont remplies.
Lorsqu'une autorité administrative recourt à une de ces possibilités pour corriger des vices de procédure et/ou de forme, le litige dont la juridiction administrative a été saisie ne concerne évidemment plus que l'acte administratif rectifié et plus celui qui avait été contesté initialement. »
Le décret du 6 juillet modifiant diverses dispositions du Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening, en ce qui concerne le Conseil pour les contestations d'autorisations, a instauré la notion de « boucle administrative » dans la procédure devant le Conseil pour les contestations d'autorisations.
Pour résoudre une contestation portée devant le Conseil, le Conseil peut, par le biais d'un interlocutoire, offrir dans tout état de litige la possibilité à l'autorité administrative accordant l'autorisation de réparer ou de faire réparer la décision contestée dans le délai que fixe le Conseil, à moins qu'il ne puisse être porté préjudice de façon disproportionnée à des intéressés.
La présente proposition de loi vise à offrir à l'autorité administrative la possibilité de réparer ou de rectifier certains vices de procédure ou de forme, le recours en annulation étant pendant (par exemple absence de motivation formelle, d'un avis obligatoire, etc.).
Si ces vices de procédure ou de forme sont correctement réparés, il ne devrait plus y avoir de motifs d'annulation (et/ou de suspension). On peut ainsi éviter que des procédures longues et complexes doivent être recommencées depuis le début (après annulation).
La présente proposition implique que lorsque l'examen de l'affaire fait apparaître — cela ressortira du rapport de l'auditeur — que l'acte administratif attaqué est affecté d'un vice de forme formel, le Conseil d'État, au lieu de procéder à l'annulation de cet acte, doit avoir la possibilité de donner à l'autorité administrative l'opportunité de corriger ou faire corriger un vice affectant la décision attaquée, dans le délai fixé par le Conseil d'État.
Les intérêts de la partie requérante ne sont généralement pas servis par une annulation sur des bases purement formelles. Parfois, cela ne représente pour elle qu'une perte de temps. La confiance dans le Conseil d'État n'en sort pas renforcée, au contraire.
Le Conseil d'État devra formuler la mission dans un arrêt interlocutoire ou une ordonnance, tout en veillant à ce qu'il ne soit pas porté atteinte aux droits des parties à la cause.
Le délai imparti pour procéder à la correction est déterminé en fonction des données concrètes de l'affaire. Il est évident que ce délai sera beaucoup plus court pour corriger un défaut de motivation formel que pour solliciter un avis.
Éventuellement, le Conseil d'État devra déterminer le délai dans lequel les parties peuvent exposer un nouveau moyen concernant le vice de forme corrigé.
Article 8
Article 8, 1º
À l'heure actuelle, la partie requérante qui demande l'annulation d'un acte administratif, que ce soit en extrême urgence ou non, peut également demander la suspension de l'exécution de cet acte administratif.
Pour obtenir la suspension, cette partie requérante doit établir deux éléments (39) . Premièrement, elle doit invoquer des moyens sérieux (40) (et donc susceptibles, à première vue, de justifier l'annulation) et, deuxièmement, elle doit démontrer que l'exécution immédiate de l'acte ou du règlement attaqué risque de causer un préjudice grave difficilement réparable.
Il s'agit de conditions cumulatives.
Très souvent, le Conseil d'État décide, sur avis conforme de l'auditeur ou non, de rejeter la demande au motif que le préjudice grave difficilement réparable n'est pas établi.
Dans ce cas, les moyens proprement dits ne sont pas examinés, de sorte qu'il n'est pas encore statué sur la question de savoir si le requérant a raison ou tort du point de vue juridique.
Il arrive que, lors de l'examen au fond du recours (souvent un an, voire deux ans plus tard), le Conseil d'État conclue que le recours doit être accueilli et que l'acte administratif doit être annulé.
Le cas échéant, cela irrite les justiciables et l'autorité concernée, dès lors qu'ils ne comprennent pas que le Conseil d'État ait précédemment rejeté la demande de suspension et qu'il ait en outre fallu longtemps pour que le Conseil d'État prenne une décision.
En outre, on constate également aujourd'hui que, compte tenu de la baisse du nombre d'affaires, l'introduction d'une demande de suspension implique que la décision définitive intervient souvent plus tard que si le requérant n'avait pas introduit de demande de suspension. Cette situation est notamment liée au fait que la procédure devant de Conseil d'État requiert des actes de procédure supplémentaires, tels que la demande de poursuite de la procédure, après l'accueil ou le rejet de la demande de suspension de la partie défenderesse ou de la partie requérante (voire de la partie intervenante).
En pareil cas, l'introduction d'une demande de suspension est plutôt contreproductive et ne se justifie plus du point de vue de l'économie du procès.
L'évaluation parfois assez restrictive que fait la jurisprudence du préjudice grave difficilement réparable s'avère aussi être un obstacle à l'introduction de recours utiles par les justiciables.
Il est dès lors proposé de supprimer la nécessité d'un préjudice grave difficilement réparable pour introduire une demande de suspension.
Tant que le recours en annulation est pendant devant le Conseil, la partie requérante peut, en tout état de cause demander la suspension, y compris donc lors de l'introduction de l'instance.
Il est en effet possible qu'au cours de la procédure devant le Conseil, l'affaire devienne tellement urgente que la partie requérante est obligée de prendre une initiative. En plus d'invoquer au moins un moyen, elle devra uniquement encore démontrer l'urgence.
Par contre, elle ne devra plus démontrer l'existence d'un préjudice grave difficilement réparable. Cette exigence ou condition est, pour ainsi dire, absorbée par la condition de l'urgence.
En fonction du résultat de cette demande urgente (acceptation ou rejet), le recours en annulation sera traité de manière accélérée ou suivra son cours ordinaire.
D'ailleurs, le législateur ou le législateur spécial n'exige pas toujours que la condition du préjudice grave difficilement réparable soit invoquée.
L'article 16ter de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles, remplacé par l'article 10 de la loi spéciale du 13 juillet 2001 portant transfert de diverses compétences aux régions et communautés, prévoit que la suspension d'une norme ou d'un acte peut être ordonnée par, notamment, le Conseil d'État si des moyens sérieux sont susceptibles de justifier l'annulation de la norme ou de l'acte sur base de l'article 16bis. Ce dernier article, tel que modifié par la loi spéciale du 19 juillet 2012 modifiant l'article 16bis de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles et l'article 5bis de la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux Institutions bruxelloises, prévoit que, notamment, les règlements et actes administratifs ne peuvent porter préjudice aux garanties existantes au 14 octobre 2012 dont bénéficient les francophones dans les communes citées à l'article 7 des lois sur l'emploi des langues en matière administrative, coordonnées le 18 juillet 1966, ainsi que celles dont bénéficient les néerlandophones, les francophones et germanophones dans les communes citées à l'article 8 des mêmes lois.
Dans la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux Institutions bruxelloises, on retrouve une disposition similaire, telle qu'insérée par l'article 20 de la loi spéciale précitée du 13 juillet 2001. L'article 5ter dispose que la suspension d'une norme ou d'un acte peut être ordonnée si des moyens sérieux sont susceptibles de justifier l'annulation de la norme ou de l'acte. Les normes ou actes visés à l'article 5ter sont notamment les règlements et les actes administratifs. L'article 5bis de la même loi spéciale, tel que modifié par la loi spéciale du 19 juillet 2012, dispose que ces normes ou actes ne peuvent porter préjudice au caractère bilingue et aux garanties dont bénéficient les personnes d'appartenance linguistique française et néerlandaise dans les communes de la Région de Bruxelles-Capitale, existantes au 14 octobre 2012.
La condition du préjudice grave difficilement réparable a également été supprimée récemment dans le contentieux relatif à certains marchés publics.
En ce qui concerne les marchés qui atteignent les seuils européens, la suspension de l'exécution de la décision d'attribution contestée peut être ordonnée sans que la preuve d'un risque de préjudice grave difficilement réparable ne doive être apportée. Une telle décision suppose une mise en balance des intérêts dans la mesure où le juge doit tenir compte des conséquences probables de la suspension de l'exécution et des mesures provisoires pour tous les intérêts susceptibles d'être lésés, ainsi que de l'intérêt public. Le cas échéant, le juge peut décider de ne pas accorder la suspension de l'exécution ou les mesures provisoires lorsque leurs conséquences négatives pourraient l'emporter sur leurs avantages (41) .
La suppression de la condition du préjudice grave difficilement réparable est néanmoins tempérée par l'obligation, pour le Conseil d'État, de se prononcer en prenant « également en compte la balance entre l'intérêt public et les intérêts du soumissionnaire ».
Cette dernière portion de phrase (42) vise à répondre à la question de savoir si le Conseil d'État, dans le cadre du référé administratif, peut ou non faire la balance des intérêts (43) (et si le Conseil d'État, bien qu'il soit satisfait aux conditions de suspension, peut décider de ne pas accorder la suspension ou peut limiter les effets de celle-ci).
Il ressort d'une partie de la jurisprudence du Conseil d'État que celui-ci ne s'estime pas automatiquement tenu de faire droit à la demande du requérant lorsque toutes les conditions sont remplies. Le Conseil d'État peut mettre en balance les intérêts des parties concernées et estimer que les intérêts du défendeur et/ou de la partie intervenante l'emportent sur le préjudice grave difficilement réparable de la partie requérante. Le cas échant, le Conseil rejettera, pour cette raison, la demande de suspension ou limitera les effets de la suspension.
On en trouvera un exemple plus récent dans un arrêt du 18 décembre 2008, qui concernait la demande de suspension en extrême urgence de la décision du gouvernement flamand d'attribution d'un marché public en ce qui concerne la fourniture de vaccins destinés à la population flamande. Il y est constaté que les conditions de suspension fixées sont remplies, mais le Conseil décide de ne pas suspendre sur la base des considérations suivantes:
« Conformément à l'article 17 précité, le Conseil d'État « peut » certes ordonner la suspension si les conditions prévues sont réunies, mais il n'y est pas obligé. L'examen des exceptions et des moyens ne semble pas nécessaire si, comme il s'avérera ci-après, il y a de bonnes raisons de ne pas donner plus de poids au préjudice que subirait la partie requérante en cas de rejet de la suspension qu'au préjudice qu'une suspension causerait à l'intérêt général.
Dans l'argumentation susmentionnée, la partie défenderesse a souligné le danger pour la santé publique si l'on ordonnait la suspension demandée. Dans l'état actuel de la procédure, il y a lieu de considérer cette démonstration comme suffisamment convaincante eu égard à la nature très spécifique du marché et à ses répercussions sur la santé publique, et en dépit du caractère partiellement technique de cet exposé. Le risque en soi, que les vaccinations ne puissent avoir lieu en temps utile si la suspension demandée était ordonnée, est toutefois tellement grand que l'on ne peut attendre du Conseil d'État qu'il crée ce risque. Le préjudice privé que la partie demanderesse peut subir du fait qu'elle perd l'opportunité d'exécuter le marché litigieux, doit donc s'effacer devant la menace d'interruption des programmes de vaccination en cas de suspension, ce qui est une menace pour la santé publique, qui est un intérêt général. La demande de suspension est par conséquent rejetée (44) . »
Une partie importante de la jurisprudence rejette toutefois résolument la mise en balance des intérêts dans le cadre du contentieux de la suspension.
Les travaux parlementaires préparatoires de la loi visant à introduire un référé administratif (45) vont cependant dans le sens d'une possibilité de mise en balance des intérêts.
Au cours de la discussion en commission du Sénat, le ministre de l'Intérieur a en tout cas laissé entendre que la mise en balance des intérêts était obligatoire:
« En outre, dans l'appréciation de la demande en suspension, le Conseil d'État doit soupeser les intérêts et il ne peut pas ne prendre en considération que ceux de la partie demanderesse (46) . »
À cet égard, on peut d'ailleurs aussi citer le rapport au Roi sur l'arrêté royal du 27 octobre 1989, entre-temps abrogé, déterminant la procédure devant la section d'administration du Conseil d'État, saisie d'une demande de suspension (47) :
« Dès qu'elle a reçu copie de la requête et de la demande de suspension, l'autorité administrative dont émane l'acte ou le règlement attaqué communique le dossier de l'affaire au greffier en chef, par porteur s'il échet. Elle peut joindre au dossier une note d'observations qui est communiquée sans délai par le greffier en chef à la partie requérante. Cette note d'observations ne se limitera pas nécessairement à l'exposé que le demandeur est tenu de faire pour établir que l'exécution immédiate de l'acte ou du règlement attaqué risque de lui causer un préjudice grave difficilement réparable. Elle pourra d'emblée contester notamment la qualité de la partie requérante, son intérêt à agir et la légitimité de celui-ci, de même que le risque de préjudice grave et le sérieux des moyens. Elle pourra également indiquer les raisons spéciales pour lesquelles l'acte attaqué ne peut souffrir d'être suspendu, fût-ce pendant quelques jours. »
La doctrine a souligné que, lorsque le Conseil d'État procède à une mise en balance des intérêts, il prend certes une décision d'opportunité, mais que cela ne signifie pas qu'il s'arroge le type de pouvoir discrétionnaire dont disposent les autorités lorsqu'elles apprécient l'opportunité d'une décision administrative, mais bien que le Conseil statue sur l'opportunité de l'attribution de ce qui est demandé en justice (48) .
À l'instar d'E. Lancksweerdt, nous considérons que la mise en balance d'intérêts dans le cadre du référé administratif peut favoriser une gestion pragmatique et équitable des conflits. Il ne faut en effet pas perdre de vue que la suspension vise, dans une large mesure, à créer une position d'attente équitable pour l'appréciation de laquelle il convient de prendre en considération les intérêts en présence. Qui plus est, dans le cadre du contentieux de la suspension, aucun jugement définitif n'est prononcé sur la légalité d'une décision. C'est précisément parce que l'examen de la légalité de la décision contestée des pouvoirs publics n'est que prima facie, qu'une mise en balance des intérêts est indiquée (49) .
On notera du reste qu'à la suite de l'instauration du référé administratif, le Conseil d'État a, dans une certaine mesure, repris les compétences des présidents des tribunaux siégeant en référé. Or, si l'on admet que le juge des référés ordinaire peut mettre en balance les intérêts en jeu, on ne voit pas pourquoi le Conseil d'État qui, au fond, s'est en partie substitué au juge des référés ordinaire, se verrait refuser le droit de procéder à une telle mise en balance (50) .
Il ressort enfin de la jurisprudence, et plus particulièrement du fait que, bien que le Conseil soit souvent invité à mettre les intérêts en balance, cette mise en balance n'a que rarement véritablement débouché sur une non-suspension ou sur une limitation des effets d'une suspension, que cette technique est appliquée avec la réserve et la prudence nécessaires (51) .
Article 8, 2º
La présente proposition vise également à réformer l'actuelle procédure en suspension de façon à ce que le requérant ne soit plus obligé d'introduire sa demande en suspension en même temps que le recours en annulation. Il peut en effet arriver que l'extrême urgence ne survienne qu'après l'introduction du recours en annulation, et que ce soit seulement alors que la nécessité se fait sentir de suspendre l'exécution de l'acte attaqué.
Par conséquent, la disposition contenue à l'article 17, § 3, de la loi sur le Conseil d'État, prévoyant que, sauf en cas d'extrême urgence, la demande de suspension et le recours en annulation doivent être introduits par un seul et même acte, est abrogée.
Article 9
Cet article vice à conférer à la section du contentieux administratif du Conseil d'État la compétence de donner des instructions contraignantes sur la manière dont un arrêt d'annulation doit être exécuté.
Le Conseil d'État néerlandais dispose d'une telle compétence. L'article 8:72, alinéas 4 à 7, de l'Algemene Wet Bestuursrecht prévoit en effet ce qui suit:
« 4. Si le tribunal dit le recours fondé, il peut:
a. charger l'autorité administrative de prendre une nouvelle décision ou d'accomplir un nouvel acte en se conformant à ce jugement;
b. prévoir que la préparation de la nouvelle décision ne doit pas ou pas entièrement se faire en conformité avec les exigences visées à la section 3.4;
c. prévoir que son jugement se substitue à la décision ou à la partie de décision annulée.
5. Le tribunal peut accorder un délai à l'autorité administrative pour qu'elle prenne une nouvelle décision ou accomplisse un autre acte, et peut aussi, si nécessaire, prendre une mesure provisoire. Dans ce dernier cas, le tribunal fixe le moment où la mesure provisoire arrive à échéance.
6. Le tribunal peut disposer qu'une mesure provisoire arrivera à échéance à une date postérieure à celle où il a statué.
7. Le tribunal peut disposer que, si et tant que l'autorité administrative ne se conforme pas à une décision, celle-ci devra payer une astreinte à une partie désignée par lui et pour un montant fixé dans sa décision. Les articles 611a à 611i du Code de procédure civile (Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering) sont applicables mutatis mutandis » (traduction).
En France, les tribunaux administratifs disposent, eux aussi, d'un pouvoir d'injonction à l'égard d'une administration concernée par le recours. Les dispositions pertinentes du Code de justice administrative sont rédigées dans les termes suivants:
« Article L911-1
Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution.
Article L911-2
Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne à nouveau une décision après une nouvelle instruction, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision juridictionnelle, que cette nouvelle décision doit intervenir dans un délai déterminé.
Article L911-3
Saisie de conclusions en ce sens, la juridiction peut assortir, dans la même décision, l'injonction prescrite en application des articles L. 911-1 et L. 911-2 d'une astreinte qu'elle prononce dans les conditions prévues au présent livre et dont elle fixe la date d'effet. »
La présente proposition entend également remédier au fait que dans la situation actuelle, il est impossible pour le Conseil d'État d'infliger d'emblée — si nécessaire — une astreinte dans l'arrêt d'annulation même, avec pour conséquence que le requérant qui est confronté à une administration récalcitrante, est obligé d'engager une deuxième procédure devant le Conseil.
Article 10
La médiation est par excellence une mission de l'auditorat. L'actuel article 76 des lois coordonnées sur le Conseil d'État est dès lors complété en ce sens.
Article 11
À l'heure actuelle, l'auditorat se compose de quatre-vingts membres. Ce nombre ne tient pas compte des extensions de cadre consécutives aux mesures prises en 2006 pour résorber l'arriéré judiciaire (voir le titre IX des lois sur le Conseil d'État, inséré par les articles 68 et suivants de la loi du 15 septembre 2006 (Moniteur belge du 6 octobre 2006)).
Ce cadre ayant doublé par rapport à 1990, il est indiqué de doubler également le nombre de membres pouvant être détachés. Afin de neutraliser l'incidence budgétaire de cette mesure, il est prévu toutefois, que seuls quatre des huit membres pouvant être détachés peuvent effectivement être remplacés. Aujourd'hui, tous les membres détachés peuvent être effectivement remplacés.
| Guido DE PADT. |
Article 1er
La présente loi règle une matière visée à l'article 77 de la Constitution.
Art. 2
Dans le « Titre III. De la compétence de la section du contentieux administratif » des lois sur le Conseil d'État, coordonnées le 12 janvier 1973, l'intitulé du chapitre Ier, abrogé par la loi du 15 septembre 2006 est rétabli dans la rédaction suivante: « Chapitre Ier. De la médiation ».
Art. 3
L'article 8 des mêmes lois coordonnées, abrogé par la loi du 15 septembre 2006, est rétabli dans la rédaction suivante:
« Art. 8. § 1er. Le Conseil d'État peut constater par voie d'arrêt que le recours en annulation introduit conformément à l'article 14, § 1er ou § 3, a été clôturé par une procédure de médiation.
§ 2. Lorsque le membre de l'auditorat chargé d'examiner l'affaire estime, après consultation du dossier administratif et éventuellement à la demande de l'une des parties, que l'affaire peut faire l'objet d'une médiation, il renvoie celle-ci au magistrat médiateur.
Le magistrat médiateur décide de manière définitive si l'affaire peut faire l'objet d'une médiation.
Les parties sont informées sans délai de sa décision définitive.
La décision du magistrat médiateur que l'affaire peut faire l'objet d'une médiation entraîne la suspension des délais de procédure.
§ 3. Le magistrat médiateur dispose d'un délai de quatre mois pour juger l'affaire par le biais d'une procédure de médiation. Ce délai peut être prorogé une seule fois pour une durée n'excédant pas deux mois.
Il rédige un rapport sur le déroulement et les conclusions de sa tentative de médiation.
§ 4. Si la tentative de médiation ne donne pas de résultat dans le délai fixé, la procédure est reprise. »
Art. 4
L'article 9 des mêmes lois coordonnées, abrogé par la loi du 15 septembre 2006, est rétabli dans la rédaction suivante:
« Art. 9. Les parties peuvent solliciter une médiation, par simple demande écrite adressée au greffe.
Le cas échéant, les délais de procédure en cours sont interrompus à dater du jour où elles formulent cette demande. »
Art. 5
L'article 10 des mêmes lois coordonnées, abrogé par la loi du 15 septembre 2006, est rétabli dans la rédaction suivante:
« Art. 10. Le Roi détermine, par arrêté délibéré en Conseil des ministres, les formes et délais à respecter dans le cadre de la médiation.
Il détermine également les conditions à remplir par le magistrat pour être désigné comme médiateur. »
Art. 6
Dans l'article 14ter des mêmes lois coordonnées, inséré par la loi du 6 août 1996 et modifié par la loi du 15 septembre 2006, les mots « dispositions d'actes réglementaires » sont remplacés par les mots « actes et règlements ».
Art. 7
Dans les mêmes lois coordonnées, il est inséré un article 14quater rédigé comme suit:
« Art. 14quater. § 1er. Lorsque le Conseil d'État constate qu'un acte ou un règlement peut être annulé pour violation des formes, il peut donner à l'autorité administrative qui a établi l'acte ou le règlement, la possibilité de corriger ou de faire corriger le vice de forme constaté.
Le Conseil fixe le délai dans lequel l'autorité administrative peut corriger le vice.
§ 2. L'autorité administrative indique sans délai au Conseil d'État si elle fait usage de la possibilité qui lui est donnée de corriger ou faire corriger le vice.
Si l'autorité administrative procède à la correction du vice, elle informe sans délai le Conseil d'État de la façon dont le vice a été corrigé.
§ 3. Après que l'autorité administrative a informé le Conseil d'État conformément au paragraphe 2, ce dernier avise les parties à la cause de la suite qui sera réservée au recours.
Dans le délai fixé par le Conseil d'État, les parties à la cause peuvent déposer un mémoire dans lequel elles exposent leur point de vue sur la manière dont le vice a été corrigé.
§ 4. Le Roi fixe, par arrêté délibéré en Conseil des ministres, les modalités de la procédure visée dans le présent article. »
Art. 8
Dans l'article 17 des mêmes lois coordonnées, inséré par la loi du 16 juin 1989 et modifié en dernier lieu par la loi du 15 septembre 2006, les modifications suivantes sont apportées:
1º dans le § 2, alinéa 1er, les mots « et à condition que l'exécution immédiate de l'acte ou du règlement risque de causer un préjudice grave difficilement réparable » sont remplacés par ce qui suit: « et à condition que la demande de suspension soit dictée par l'urgence. La décision relative à la demande de suspension prend également en compte la balance entre l'intérêt public et les intérêts du requérant »;
2º dans le § 3, les alinéas 1er à 3 sont remplacés par ce qui suit:
« La demande de suspension et le recours en annulation peuvent être introduits par un seul et même acte. La demande de suspension peut en outre être introduite en tout état de cause par requête distincte. »
Art. 9
L'article 36, § 1er, des mêmes lois coordonnées, rétabli par la loi du 17 octobre 1990 et modifié par la loi du 20 juillet 1991, est remplacé par ce qui suit:
« § 1er. Lorsque le rétablissement de la légalité signifie que l'annulation d'un acte ou règlement en vertu de l'article 14, § 1er et § 3, doit être suivie par un nouvel acte administratif, le Conseil d'État peut enjoindre à l'autorité administrative concernée de prendre une nouvelle décision ou d'accomplir un nouvel acte, dans le délai qu'il fixe, en se conformant à l'arrêt d'annulation.
Le Conseil d'État peut décider que, si ou tant que l'autorité administrative concernée ne satisfait pas à l'arrêt d'annulation, elle encourt une astreinte à fixer dans l'arrêt.
Lorsqu'il ressort d'un arrêt en annulation une obligation d'abstention vis-à-vis de certaines décisions pour l'autorité administrative, la personne à la requête de laquelle l'annulation est prononcée peut demander au Conseil d'État d'ordonner à l'autorité sous peine d'une astreinte, de retirer les décisions qu'elle aurait prises en violation de l'obligation d'abstention découlant de l'arrêt d'annulation. »
Art. 10
Dans l'article 76 des mêmes lois coordonnées, remplacé par la loi du 4 août 1996 et modifié par la loi du 15 septembre 2006, le § 1er, alinéa 1er, est complété par la phrase suivante:
« Les membres de l'auditorat peuvent être chargés d'une táche de médiation décidée par voie d'arrêt par la section du contentieux administratif conformément à l'article 87. »
Art. 11
L'article 111bis des mêmes lois coordonnées, inséré par la loi du 17 octobre 1990, est remplacé par ce qui suit:
« Art. 111bis. Huit membres au plus de l'auditorat peuvent être détachés. Six des membres détachés au plus peuvent appartenir au même groupe linguistique.
Seuls quatre des membres détachés peuvent être remplacés. »
Art. 12
Le Roi fixe la date d'entrée en vigueur de la présente loi par un arrêté délibéré en Conseil des ministres.
4 décembre 2012.
| Guido DE PADT. |
(1) E. Lancksweerdt, « Pleidooi voor een breed perspectief inzake een mogelijke hervorming van de bestuursrechtspraak », TBP, 2011, 407.
(2) C.E. 28 avril 2011, n° 212 825, Lauwers. Cet arrêt annule l'intégralité du permis d'urbanisme, alors que les riverains concernés ne contestaient qu'un aspect partiel du permis, qui risquait de générer un trafic de contournement. Les riverains eux-mêmes se sont déclarés favorables à la ligne de tram (« "Winnaar van Wijnegem" krijgt haatmails », De Standaard, 9 mai 2011).
(3) C.E. 9 juin 2011, n° 213 776, Martens.
(4) « Arrest Raad van State is absurd », De Standaard, 11 oktober 2011.
(5) C.E. 12 août 2011, n° 214 791, Peleman et consorts.
(6) « Taalbrevet ondermijnt tucht », De Standaard, 17 avril 2012.
(7) C.E., 15 mars 2012, n° 218. 494, Parent.
(8) Pour une analyse du recours en annulation, conformément à l'article 14, § 1er, de la loi sur le Conseil d'État, il peut notamment être renvoyé à A. Mast, J. Dujardin, M. Van Damme en J. Vande Lanotte, Overzicht van het Belgisch administratief recht, Mechelen, Kluwer, 2009, 989-1122.
(9) S. Lust, 6. Rechtsherstel door de Raad van State. Raad van State. Afdeling administratie in Administratieve Rechtsbibliotheek, Brugge, Die Keure, 2000, 217-218.
(10) M. Boes, « Evaluatie van de evolutie van bestuursrechtspraak: het dualisme op zijn retour ? », TBP, 2009, 271 en 277; M. Van Damme, « Hervormingsvoorstellen uit het verleden: richtlijnen voor de toekomst van de administratieve rechtspraak ?», Ius & Actores, 2011, 72.
(11) Un État fédéral plus efficace et des entités plus autonomes, accord institutionnel pour la sixième réforme de l'État, 11 octobre 2011, no 3.4.1., p. 36. Voir aussi le Projet de déclaration de politique générale du 1er décembre 2011 du gouvernement Di Rupo Ier, no 3.4.1., p; 40.
(12) Projet de déclaration de politique générale du 1er décembre 2011 du gouvernement Di Rupo Ier, 139.
(13) Wet 4 juni 1992 houdende algemene regels van bestuursrecht (abrégée ci-après: Awb), consultable sur http://wetten.overheid.nl.
(14) Voir notamment à cet égard Damen, LJA, e.a., Bestuursrecht 2: Rechtsbescherming tegen de overheid. La Haye, Den Haag, Boom Juridische Uitgevers, 2009, 245 et suiv.
(15) Voir notamment E.C. Berkouwer, « De eerste ervaringen met de bestuurlijke lus », Gemeentestem, 2010, n° 7345, 580-582; A. Collignon, « De bestuurlijke lus in de praktijk », Bouwrecht, 2010/5, 395-404.
(16) Voir à cet égard M. Leroy, « La balance des intérêts dans le référé administratif », in Liber Amicorum Robert Andersen, Bruxelles, Bruylant, 2009, 343-367; M. Leroy, Contentieux administratif, Limal, Anthemis, 2011, 772-776; L. Lewalle, en collaboration avec L. Donnay, Contentieux administratif, Bruxelles, Larcier, 2008, 599-605; A. Wirtgen, « Bespreking van technieken van pragmatisch en billijk conflictbeheer door de Raad van State », in G. Debersaques, M. Van Damme, S. De Clercq en G. Laenen (eds.), 4. Rechtsbescherming door de Raad van State 15 jaar procedurele vernieuwing, Bruges, La Charte, 2004, 298-316. Voir, par exemple, C.E., 2 avril 1993, n° 42 543, Krier, JT, 1993, 713, note D. Lagasse et JLMB, 1993, 724, rapport M. Quintin, note J. Salmon; C.E. 30 août 1994, n° 48 823, de l'Arbre et consorts; C.E. 22 octobre 1998, n° 76 593, Huart et consorts; C.E. 18 décembre 2008, n° 188 958, Sanofi Pasteur MSD.
(17) La suspension de l'exécution ne peut être ordonnée que si des moyens sérieux susceptibles de justifier l'annulation de l'acte attaqué sont invoqués et à condition que l'exécution immédiate de l'acte ou du règlement risque de causer un préjudice grave difficilement réparable (article 17, § 2, alinéa 1er, des lois coordonnées sur le Conseil d'État).
(18) C.E., 31 mai 1985, n° 25 424, Heyndels; C.E., 9 juin 2009, n° 194 015, Maselyne, RABG, 2010, 375, note S. Lust.
(19) Article 65/15 de la loi du 24 décembre 1993.
(20) D. D'Hooghe et L. De Vuyst, « Stand van zaken en recente ontwikkelingen op het vlak van rechtsbescherming tegen de overheid » in P. Van Orshoven (éd.), Gerechtelijk recht, Themis — School voor postacademische juridische vorming, Bruges, La Charte, 2010, 73-74; D. Verbiest, « Jurisdictionele rechtsbescherming: monistische droom en dualistische realiteit », TBP, 2009, 295-296. Ainsi, le Conseil de règlement des différends en matière de décisions sur la progression des études peut, en cas d'annulation motivée de la décision illégitime sur la progression des études, ordonner à la direction de prendre une nouvelle décision, aux conditions à déterminer par le Conseil (article 2.22, § 1er, du décret du 19 mars 2004 relatif au statut de l'étudiant, à la participation dans l'enseignement supérieur, l'intégration de certaines sections de l'enseignement supérieur de promotion sociale dans les instituts supérieurs et l'accompagnement de la restructuration de l'enseignement supérieur en Flandre) (traduction).
(21) Décret du 6 juillet 2012 modifiant diverses dispositions du Code flamand de l'aménagement du territoire, en ce qui concerne le Conseil pour les contestations des autorisations, Moniteur belge du 24 août 2012.
(22) E. Lancksweerdt, « Bemiddeling in het bestuursrecht », in D. Lindemans (éd.), Gedogen en bemiddelen in het bestuursrecht, Brugge, Die Keure, 2003, 141-184; L. De Geyter, Bemiddeling in het bestuursrecht. Alternatieve methoden tot beslechting van bestuursgeschillen, Brugge, Die Keure, 2003, 366 p.
(23) Loi du 21 février 2005 modifiant le Code judiciaire en ce qui concerne la médiation, Moniteur belge du 22 mars 2005, éd. 2, p. 12772-12778.
(24) E. Lancksweerdt, « Publiekrechtelijke rechtspersonen en de nieuwe bemiddelingswet van 21 februari 2005 (kanttekening) », RW, 2005-2006, 1274-1278.
(25) E. Lancksweerdt, « Naar een faciliterende wetgeving voor bemiddeling met openbare besturen », TBP, 2010, 511-530, nos 21-24.
(26) Il devrait également être possible de recourir à la médiation avant la saisine du Conseil d'État. Une modification des réglementations fédérale et régionale respectives s'impose à cet égard, par exemple par l'instauration d'une loi (ou d'un décret) générale relative à la médiation. Ceci sort cependant du cadre d'une réforme du droit de la procédure administrative.
(27) Voir pour un commentaire détaillé: R. Andersen, « La modulation dans le temps des effets des arrêts d'annulation du Conseil d'État », in Liège, Strasbourg, Bruxelles: parcours des droits de l'homme, Liber Amicorum Michel Melchior, Limal, Antemis, 2010, 381- 395; L. Lewalle, en collaboration avec L. Donnay, Contentieux administratif, Bruxelles, Larcier, 2008, 1116-1122; A. Wirtgen, « Bespreking van technieken van pragmatisch en billijk conflictbeheer door de Raad van State », in G. Debersaques, M. Van Damme, S. De Clercq en G. Laenen (éds.), 4. Rechtsbescherming door de Raad van State 15 jaar procedurele vernieuwing, Brugge, Die Keure, 2004, 283-298.
(28) Moniteur belge du 20 août 1996.
(29) La loi spéciale ne contient pas de règle analogue lorsque la Cour constate, dans un arrêt préjudiciel, qu'une disposition viole la Constitution. Malgré cette limitation (explicitement prévue parle législateur spécial), la Cour s'est habilitée, dans un arrêt récent, à déclarer, également dans le cadre d'un contentieux préjudiciel, le maintien des effets de dispositions invalidées jusqu'à ce que le législateur adopte de nouvelles dispositions (Cour constitutionnelle, 7 juillet 2011, n° 125/2011)
(30) Projet de loi modifiant les lois sur le Conseil d'État, coordonnées le 12 janvier 1973, amendements, doc. Sénat, 1995-1996, n° 321/2, 6-7.
(31) S. Lust, Raad van State, Afdeling administratie, 6. Rechtsherstel door de Raad van State, in Administratieve Rechtsbibliotheek, Bruges, La Charte, 2000, n° 131, 243. Voir également: S. De Taeye, Procedures voor de Raad van State, Malines, Kluwer, 2003, n° 696, 355.
(32) M. Boes, « Evaluatie van de evolutie van bestuursrechtspraak: het dualisme op zijn retour ? », TBP 2009, 271. Voir aussi S. Lust, « Gevolgen van de vernietiging van een individuele beslissing: een nieuwe oplossing voor een oud zeer », (note sous C.E., Maselyne, n° 194 015, 9 juin 2009), RABG 2010, 383.
(33) C.E., Heyndels, n° 25 424, 31 mai 1985; C.E., Maselyne, n° 194 015, 9 juin 2009, RABG 2010, 375, note S. Lust.
(34) S. Lust, « Gevolgen van de vernietiging van een individuele beslissing: een nieuwe oplossing voor een oud zeer », (note sous C.E., Maselyne, n° 194 015, 9 juin 2009), RABG 2010, 383.
(35) K. Lenaerts et D. Arts, Europees procesrecht, Anvers, Maklu, 2003, n° 352, note 419; K. Lenaerts, D. Arts et I. Maselis, Procedural law of the European Union, Londen, Sweet & Maxwell, 2006, 319, surtout 619. Voir aussi R. Andersen, « La modulation dans le temps des effets des arrêts d'annulation du Conseil d'État », in Liège, Strasbourg, Bruxelles: parcours des droits de l'homme, Liber Amicorum Michel Melchior, Limal, Antemis, 2010, 382-384.
(36) Voir notamment, à cet égard, Damen, LJA, e.a., Bestuursrecht 2: Rechtsbescherming tegen de overheid. Bestuursprocesrecht, La Haye, Boom Juridische Uitgevers, 2009, pp. 245 et suivantes.
(37) Cette avancée dans la jurisprudence a été réalisée par l'arrêt du 11 mai 2004 de l'Assemblée du Conseil d'État, (C.E. (Assemblée), Association AC !, n° 255886, 11 mai 2004, AJDA 2004. Voir également le commentaire de cet arrêt et le contexte dans lequel cette percée jurisprudentielle doit être vue: C. Landais et F. Lenica, « La modulation des effets dans le temps d'une annulation pour excès de pouvoir », AJDA, 2004, 1183-1190). Pour une analyse plus détaillée du droit français en la matière, voir: R. Chapus, Droit du contentieux administratif, Paris, Montchrestien, 2008, 1104-1108.
(38) M. Boes, « Evaluatie van de evolutie van bestuursrechtspraak: het dualisme op zijn retour ? », TBP 2009, 277. Il renvoie à la jurisprudence suivante: C.E. (Assemblée), Association AC !, n° 255886, 11 mai 2004, AJD, 2004, 1183; C.E., France Telecom, n° 247886, 25 février 2005, AJDA, 2005, 1000.
(39) Lorsque le requérant demande la suspension en extrême urgence, il doit également établir l'urgence de la cause. Il ne peut pas avoir lui-même attendu trop longtemps avant d'introduire sa demande — la jurisprudence prévoit en principe un délai de quinze jours — et il doit en outre démontrer que l'introduction d'une demande de suspension ordinaire arriverait trop tard.
(40) Un moyen consiste à invoquer la violation d'une règle juridique ou d'un principe juridique ainsi que les motifs pour lesquels on estime que cette règle ou ce principe juridique a été violé.
(41) Article 65/15 de la loi du 24 décembre 1993.
(42) Cette disposition s'inspire de la législation relative au contentieux en matière de marchés publics, et plus particulièrement, de l'article 3, § 2, de la loi du 16 juin 2006 relative à l'attribution, à l'information aux candidats et soumissionnaires et au délai d'attente concernant les marchés publics et certains marchés de travaux, de fournitures et de services.
(43) À cet égard, voir A. Wirtgen, « Bespreking van technieken van pragmatisch en billijk confl ictbeheer door de Raad van State », dans G. Debersaques, M. Van Damme, S. De Clercq et G. Laenen (eds.), 4. Rechtsbescherming door de Raad van State 15 jaar procedurele vernieuwing, Bruges, Die Keure, 2004, 298-316, et la jurisprudence qui y est citée. Voir également M. Leroy, Contentieux administratif, Limal, Anthemis, 2011, 772-776; M. Leroy, « La balance des intérêts dans le référé administratif », dans Liber Amicorum Robert Andersen, Bruxelles, Bruylant, 2009, 343-367, et la jurisprudence qui y est citée; L. Lewalle, en collaboration avec L. Donnay, Contentieux administratif, Bruxelles, Larcier, 2008, 599-605; J. Salmon, J. Jaumotte et E. Thibaut, Le Conseil d'État de Belgique, II, Bruxelles, Bruylant, 2012, 1568-1574.
(44) C.E. 18 décembre 2008, n° 188 958, Sanofi Pasteur MSD.
(45) Loi du 19 juillet 1991 modifiant les lois sur le Conseil d'État, coordonnées le 12 janvier 1973, en vue d'introduire un référé administratif et portant création d'un emploi de greffier-informaticien, Moniteur belge du 12 octobre 1991.
(46) Projet de loi modifiant les lois sur le Conseil d'État, coordonnées le 12 janvier 1973, en vue d'introduire un référé administratif et proposition de loi permettant au Conseil d'État d'ordonner le sursis à exécution des décisions administratives, Rapport fait au nom de la commission de l'Intérieur, doc. Sénat, 1990-1991, n° 1300/2, 6-7.
(47) Moniteur belge du 11 novembre 1989.
(48) E. Lancksweerdt, Het administratief kort geding, Deurne, Kluwer Rechtswetenschappen België, 1993, 144.
(49) E. Lancksweerdt, Het administratief kort geding, Deurne, Kluwer Rechtswetenschappen België, 1993, 144. Voir aussi M. Leroy, « L'excès de droit », Rev. b. dr. Const., 1999, 84-86.
(50) E. Lancksweerdt, Het administratief kort geding, Deurne, Kluwer Rechtswetenschappen België, 1993, 139.
(51) Voir aussi J. Salmon, « Le sursis à exécution n'est pour le Conseil d'État qu'une simple faculté », (note sous C.E. Krier, n° 42 543, 2 avril 1993), JLMB, 1993, 735.