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24 JANVIER 2011
Les catastrophes naturelles touchent de manière récurrente et de plein fouet les populations civiles partout dans le monde. La désorganisation des secours et de la gestion de l'aide d'urgence — tant l'aide à la recherche des survivants que l'aide médicale, sanitaire et alimentaire — ainsi que la volonté de leadership exercée par certains pays peuvent handicaper et nuire gravement aux régions et aux habitants victimes de ces catastrophes, surtout quand on sait que les premiers jours sont cruciaux pour venir en aide aux populations civiles victimes de catastrophes naturelles. La mortalité due aux catastrophes naturelles a augmenté de 60 % entre 1980 et 2000.
Entre 1994 et 2004, elles ont touché 2,8 milliards de personnes et causé la mort de 796 408 personnes (dont 225 000 par le seul tsunami de décembre 2004 dans le Sud-Est asiatique) et occasionné des pertes économiques estimées à 849 milliards de dollars. La très grande majorité — 95 % — des victimes se trouvent dans les pays les plus pauvres, non seulement parce que ces régions sont très exposées, mais surtout en raison de l'absence de réseau d'alerte, en raison d'un développement urbain anarchique et en raison d'un défrichage des terres favorisant les inondations et glissements de terrain. Ces catastrophes peuvent laisser des traces irréparables dans des pays où les infrastructures médicale, sanitaire, gouvernementale et logistique sont déjà en temps normal sinon inexistantes, à tout le moins fortement affaiblies.
Depuis le tsunami du 26 décembre 2004, l'Union européenne veut en effet, aux côtés d'autres acteurs et en premier lieu des Nations unies, améliorer sa réponse aux crises. Depuis, les présidences successives de l'Union européenne ont montré une volonté d'améliorer les moyens de la solidarité européenne tant à l'intérieur qu'à l'extérieur de l'Europe.
Le manque de visibilité de l'Europe est trop élevé, comme en témoignent justement la tragédie du tsunami ou plus récemment celle d'Haïti. D'abord, l'addition des réponses individuelles organisées dans l'urgence n'équivaut pas à une réponse européenne planifiée, organisée et testée en fonction de scénarios précis. Ensuite, la multiplication des réponses conduit à un manque d'impact et de visibilité de l'Union européenne sur le terrain faute de coordination. Seule une organisation réelle des capacités de protection civile et de l'assistance consulaire des États membres, appuyée sur des scénarios, des formations et des exercices communs, permettra de préparer une réponse moins coûteuse et plus efficace de la part de l'Union européenne. La construction de l'Europe de la protection s'inscrit dans une perspective internationale puisque les différentes instances européennes insistent sur la complémentarité et l'interopérabilité avec les agences spécialisées de l'ONU.
Les outils à la disposition de l'Union sont multiples. Tout d'abord, les moyens nationaux ou régionaux de protection civile peuvent naturellement être sollicités. Dans tous les cas, l'Union européenne est présente à travers l'aide humanitaire, coordonnée au niveau international par les Nations unies, et relayée au niveau européen par le Service d'aide humanitaire de la Commission européenne (European Commission Humanitarian Aid Office — ECHO). D'autre part, les programmes de reconstruction de l'Union européenne sont également mis en œuvre. Ces crises souvent lointaines dépassent le cadre d'un seul pays et nécessitent une projection de capacités. Cette projection d'hommes et de moyens fait toujours cruellement défaut aujourd'hui. Enfin, la réponse à ces crises requiert aussi une assistance consulaire essentielle visant à protéger et à venir en aide aux citoyens européens, naturellement plus vulnérables lorsqu'ils sont éloignés de leur pays d'origine.
Le tsunami de l'océan Indien du 26 décembre 2004 a fait environ 225 000 morts et plusieurs milliers de disparus. Dans la seule Thaïlande, 2 500 touristes étrangers, dont beaucoup d'Européens, ont été tués. Il est essentiel que les États membres de l'Union européenne améliorent l'assistance qu'ils apportent à leurs citoyens en difficulté. Selon l'Eurobaromètre, 78 % des Européens souhaitent la création d'une force européenne de protection civile. L'Union européenne doit donc impérativement mettre en œuvre une force de protection intérieure et extérieure des expatriés européens dans les cas de catastrophes naturelles ou de conflits civils ou militaires. L'intégration de cette politique permettra une efficacité immédiate et la cohérence des interventions sous pavillon européen. Autrement dit, en suivant la recommandation de l'UEO, il convient « d'élaborer une stratégie européenne de veille ayant la capacité d'intervention civile et militaire pour protéger, sauvegarder et si nécessaire évacuer les citoyens européens en danger, dans l'Union européenne et en dehors, cette force d'intervention pouvant être utilisée en cas de nécessité humanitaire au profit de toute population extérieure à l'Union européenne » (1) .
En effet, l'amélioration de la réponse européenne en matière de protection civile devra valoir aussi bien pour les crises externes et lointaines que pour les catastrophes à l'intérieur même du territoire européen, que ce soit des catastrophes naturelles comme des séismes, des catastrophes écologiques comme Tchernobyl qui a touché toute l'Europe ou des attentats terroristes comme ceux qui ont touché Londres et Madrid démontrant par là même qu'un « 11 septembre européen » était devenu tristement de l'ordre du possible.
Depuis la tragédie du tsunami, il n'existe au niveau européen ni scénarios ni protocoles d'action systématiques pour répondre aux sept grands risques suivants: les tremblements de terre et tsunamis; incendies et feux de forêts; inondations et glissements de terrain; accidents industriels et nucléaires; attaques terroristes; catastrophes maritimes; grandes pandémies. Cela est vrai tant pour les crises internes que pour les crises externes dont les scénarios devraient également intégrer les besoins liés à l'action humanitaire. Par ailleurs, les moyens nationaux existants ne sont pas mutualisés par l'Union européenne. Or, les ressources nationales et régionales existent. Prises individuellement, les capacités des États membres n'apportent en effet pas toujours une réponse suffisante aux crises les plus importantes.
L'Union européenne a répondu ces dernières années à de multiples catastrophes naturelles dans le monde — par exemple lorsque l'ouragan Katrina a frappé la Nouvelle-Orléans ou lors des séismes au Pakistan, en Asie du Sud-Est et à Haïti —, mais aussi en Europe — par exemple en dépêchant des équipes de protection civile pour lutter contre les inondations à Arles en France en 2003 ou contre les feux de forêt au Portugal en 2005 ou plus récemment en Grèce en 2007. Il est nécessaire d'activer davantage la combinaison de la politique d'aide humanitaire européenne (ECHO) et de la politique des relations extérieures au sens large (instruments de réponse d'urgence et instruments d'aide à la reconstruction) qui joue un rôle essentiel. L'action de l'aide humanitaire européenne s'exerce dans le cadre de la coordination globale organisée par les Nations unies. Elle permet d'assurer et une réponse d'urgence et une réponse dans la durée.
Cette aide humanitaire européenne présente une triple valeur ajoutée. Tout d'abord, sa couverture géographique (des opérations en cours dans une soixantaine de pays) est beaucoup plus étendue que celle des États membres pris individuellement. Cette extension permet souvent à l'Union européenne d'être déjà sur place lorsqu'un nouveau désastre a lieu. Ensuite, l'Union européenne est un bailleur humanitaire plus impliqué que d'autres. S'il est vrai que la direction générale à l'Aide humanitaire de la Commission européenne finance les projets de partenaires plutôt que de faire de l'action directe, les financements octroyés répondent à une analyse des besoins de terrain, faite par la Commission elle-même et non seulement par ses partenaires. Enfin, l'impartialité de l'aide humanitaire européenne la rend plus acceptable dans certains contextes difficiles où une aide d'un État membre de l'Union européenne serait moins bien perçue.
L'autre atout de l'Union européenne réside dans les programmes de reconstruction. Ainsi l'Europe travaille dans la durée avec un ensemble d'instruments que sont les programmes européens liés aux relations extérieures sur toutes les zones géographiques. Il faut souligner que seuls les grands programmes européens géographiques (tels que ALA, MED, TACIS, CARDS, etc.) inscrivent l'action de l'Union européenne dans la durée. Ils sont donc un facteur important de visibilité.
Depuis 2006, le Parlement européen soutient le projet d'une force de protection civile capable d'intervenir sur son territoire ainsi qu'à l'étranger en cas de catastrophes. Les incendies dramatiques en Grèce durant l'été 2007, qui ont fait soixante-cinq morts et ravagé près de 200 000 hectares, ont à nouveau confirmé tout l'intérêt d'un tel dispositif; en effet, le renfort de leurs collègues européens aurait été crucial pour les pompiers grecs débordés par le manque d'hommes et de matériel. Un premier pas a été franchi avec la création en 2006 de la Force d'intervention rapide européenne (FIRE), qui regroupe des pompiers italiens, français, espagnols, portugais et grecs, lesquels ont déjà procédé à des exercices communs.
L'Union européenne s'est dotée en décembre 2007 d'un cadre de référence pour son action humanitaire: le « Consensus européen sur l'aide humanitaire ». Néanmoins, avec la crise haïtienne, l'Europe a une nouvelle fois fait l'objet de critiques pour son manque de réactivité et de visibilité tant sur la scène internationale que sur le théâtre des opérations. Pourtant, dans cette même crise, l'Europe est le premier donateur avec près de 429 millions d'euros débloqués pour Haïti et de nombreux pays européens, à l'instar de la Belgique et de la France, se sont rapidement mobilisés pour envoyer des équipes de secours et des équipes médicales pour aider les populations locales.
Suite à cette tragédie et aux questions qu'elle a soulevées, de nombreuses voix se sont élevées en Europe pour mettre sur pied une force européenne d'intervention civile et militaire. Le président français Nicolas Sarkozy a plaidé dès le 22 janvier 2010, lors de ses vœux au corps diplomatique, en faveur de la création d'une « force européenne de sécurité civile ». L'absence de cet instrument de projection humanitaire apparaît d'autant plus criante qu'avec 429 millions d'euros d'aide, l'Union européenne fournira trois fois plus de financements que les États-Unis à Haïti. Plus globalement, l'Union européenne est le premier donateur en matière d'aide humanitaire et de développement au monde.
Le tsunami qui a déferlé sur le Sud-Est asiatique en décembre 2004 et le tremblement de terre qui a frappé Haïti en 2010, ont représenté un test pour la capacité de l'Europe d'agir hors ses frontières. Or les deux catastrophes ont chaque fois donné lieu avant tout à des réponses humanitaires nationales. Chaque État membre a envoyé son propre personnel, ses propres chiens pisteurs, ses propres avions, ses propres secouristes, etc. Ces tragédies nous confrontent une fois de plus avec le manque de coordination européenne face aux crises humanitaires. L'idée d'une force européenne de réaction rapide aux catastrophes naturelles n'est pas nouvelle. Elle a été avancée à plusieurs reprises ces dernières années, mais sans résultat à ce jour.
C'est pourquoi nous estimons qu'il est essentiel et urgent de créer une « force humanitaire de réaction rapide », un EU-FAST, permettant à l'Union européenne d'associer des moyens civils et militaires pour dépêcher dans les vingt-quatre heures une première aide humanitaire d'urgence. Si le rôle du Centre de suivi et d'information du mécanisme de la protection civile (MIC) à Bruxelles est salué de manière unanime par les États membres, certains souhaiteraient qu'il puisse disposer de moyens supplémentaires pour assurer une véritable veille opérationnelle. Pour ce faire, il serait nécessaire de créer un centre permanent de coordination, pouvant être activé dans les deux heures après une catastrophe humanitaire, qui gérerait des stocks permanents de matériel d'aide humanitaire à l'échelle européenne et qui rassemblerait des capacités de transport mises à disposition par des États membres. Le 26 janvier 2010, le nouveau président du Conseil européen, Herman Van Rompuy, a également plaidé en faveur de la création d'une « force humanitaire de réaction rapide » pour porter assistance aux populations victimes de catastrophes.
La Commission européenne a également précisé vouloir relancer l'idée d'une force d'intervention rapide de l'Union européenne pour les crises humanitaires, afin d'accroître notamment la visibilité de l'Europe sur le terrain. José Manuel Barroso entend demander à son équipe « des propositions pour améliorer encore les capacités de réponse de l'UE aux crises humanitaires et aux désastres naturels, notamment par la création d'une structure centralisée pour une réaction rapide de l'UE, en pleine coordination avec les États européens ». L'idée est aussi de permettre à l'Union européenne de bénéficier « d'une plus grande visibilité dans ses efforts à la fois vis-à-vis des personnes qui en bénéficieront et du public européen ».
En mai 2006, l'ancien ministre français des Affaires étrangères, Michel Barnier, avait remis un rapport à la Commission Barroso intitulé « Pour une force européenne de protection civile: Europe Aid » (2) . Dans ce rapport, il indique que la gestion européenne des crises est un sujet sur lequel l'Union européenne doit progresser. Selon Michel Barnier, les expériences récentes, dont celles du tsunami, de l'ouragan Katrina et du tremblement de terre au Pakistan, ont souligné le besoin pour l'Union européenne de se doter d'une véritable capacité de réponse aux crises, qui permet de mobiliser l'ensemble des moyens disponibles, humanitaires, civils mais également militaires. Lors de ces crises, la réponse européenne est en effet apparue morcelée, peu visible, avec un manque de coordination dans le déploiement sur le terrain et l'acheminement des secours, même si chaque État membre a répondu de manière significative aux besoins sur place.
La France a proposé à ses partenaires européens la mise en place d'une force d'intervention rapide européenne (FIRE). Le dispositif « Europe Aid » concernerait sept grands types de risques dans les différentes régions du monde: les tremblements de terre et tsunamis, les incendies, les inondations et glissements de terrain, les accidents industriels et nucléaires, les attaques terroristes, les catastrophes maritimes, et les grandes pandémies.
Responsable de la coordination de l'action française lors du tsunami asiatique en décembre 2004, Michel Barnier avait déploré la dispersion des moyens déployés par les pays de l'Union. Sur le terrain, il s'était dit frappé, comme d'autres responsables européens, par la visibilité des forces envoyées par les États-Unis sous la bannière USAID. « Faute d'une organisation d'ensemble de la réponse européenne, impliquant scénarios, protocoles et moyens identifiés, l'absence d'approche européenne coûte cher et manque d'efficacité » avait-il précisé.
Afin de mener à bien ses différents rôles de bailleur européen, d'intervenant politique et d'acteur de terrain, l'Union européenne doit assurer une cohérence en termes d'organisation de la réponse humanitaire et proposer une approche européenne intégrée. Les récentes catastrophes naturelles ont montré certaines limites à l'action humanitaire telle qu'elle fonctionne actuellement. Faute d'une organisation d'ensemble de la réponse européenne, impliquant scénarios, protocoles et moyens identifiés, le coût de la « non Europe » est perceptible tant dans l'inefficacité de la réponse que sur un plan économique. Seulement une organisation préventive et une mutualisation des moyens existants permettront l'émergence d'une force européenne de protection civile.
L'Union de l'Europe occidentale (UEO) a également plaidé en faveur de la création d'une telle force dans deux rapports récents « La révision de la Stratégie européenne de sécurité » de juin 2008 (3) et « Une stratégie de sécurité et de défense commune pour l'Europe » de décembre 2008 (4) . Dans ces rapports, l'UEO propose de renforcer les capacités civiles de gestion de crise, de développer la capacité permanente de planification et de conduite des opérations civiles et militaires, en veillant à la déployabilité rapide des forces d'intervention, tant sur le territoire de l'Union européenne qu'à l'extérieur. Pour l'UEO, il est nécessaire d'élaborer une stratégie européenne de veille ayant la capacité d'intervention civile et militaire pour protéger, sauvegarder et si nécessaire évacuer des citoyens européens en danger, dans l'Union européenne et en dehors, cette force d'intervention pouvant être utilisée en cas de nécessité humanitaire au profit de toute population extérieure à l'Union européenne.
Cette force humanitaire de réaction rapide permettra également de répondre favorablement à l'attente des Nations unies, qui voient une nette valeur ajoutée à un pôle européen doté de capacités d'intervention plutôt qu'à une multitude d'interventions nationales juxtaposées et peu coordonnées.
Cette force de réaction rapide aurait également l'avantage d'être un instrument concret pour les Européens, une preuve tangible de la « valeur ajoutée » de l'Europe dans la vie de tous les jours. Une meilleure réponse européenne à des crises va à la rencontre d'un vrai devoir d'assistance et répond à une attente politique des citoyens.
Elle est enfin au cœur même du projet européen depuis cinquante ans. Depuis 1950, il s'agit bien de solidarité entre les peuples européens mais aussi de notre solidarité avec les autres peuples du monde. D'autant plus que l'Union européenne occupe le premier rang pour l'aide au développement accordée dans le monde, puisqu'elle en octroie 55 % de l'aide mondiale. Toutefois, l'efficacité de l'aide européenne peut et doit s'accroître par un effort renouvelé de coordination.
| Dominique TILMANS. |
Le Sénat,
A. considérant l'ampleur des catastrophes naturelles et l'importance de l'acheminement d'une aide sanitaire, médicale et alimentaire d'urgence;
B. considérant l'importance de la mise en place d'une aide humanitaire internationale et organisée lors d'une catastrophe naturelle;
C. considérant l'importance de disposer d'un système humanitaire pérenne pouvant être mobilisé à tout moment;
D. considérant qu'il convient d'améliorer la réponse internationale aux crises humanitaires par une meilleure coordination des interventions des divers acteurs, et de définir avec précision les priorités d'action;
E. considérant que 95 % des victimes se trouvent dans les pays les plus pauvres souvent désemparés face à l'ampleur de la catastrophe;
F. considérant le devoir moral et éthique de la communauté internationale de faire acte de solidarité et d'assistance avec les pays subissant des catastrophes naturelles;
G. considérant la Stratégie internationale de réduction des catastrophes naturelles de l'ONU (International Strategy for Disaster Reduction — ISDR);
H. considérant le rapport de Michel Barnier pour la Commission européenne intitulé « Pour une force européenne de protection civile: Europe Aid » de mai 2006 (5) ;
I. considérant le rapport d'information nº 237 (2005-2006) du sénateur français, M. Paul Girod, intitulé « La protection civile dans l'Union européenne » fait au nom de la délégation pour l'Union européenne, déposé le 3 mars 2006 au Sénat français (6) ;
J. considérant les nouveaux instruments pour la politique étrangère européenne institués par le Traité de Lisbonne;
K. considérant les dispositions pertinentes du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, notamment l'article 222 contenant la clause de solidarité et l'article 196 relatif à la protection civile;
L. considérant l'article 23 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, libellé comme suit: « Tout citoyen de l'Union bénéficie, sur le territoire d'un pays tiers où l'État membre dont il est ressortissant n'est pas représenté, de la protection de la part des autorités diplomatiques et consulaires de tout État membre, dans les mêmes conditions que les nationaux de cet État. Les États membres prennent les dispositions nécessaires et engagent les négociations internationales requises en vue d'assurer cette protection »;
M. considérant la Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil du 5 mars 2008 intitulée « Renforcer la capacité de réaction de l'Union européenne en cas de catastrophes »;
N. considérant le consensus européen sur l'aide humanitaire, signé en décembre 2007 par le Parlement européen et le Conseil européen (Journal officiel, C 46 du 24 février 2006);
O. considérant la résolution du Conseil du 19 décembre 2002 sur les aides spécifiques en matière de protection civile aux régions ultrapériphériques et isolées, aux régions insulaires et d'accès difficile et aux régions faiblement peuplées de l'Union européenne (Journal officiel, C 24 du 31 janvier 2003);
P. considérant le rapport de l'UEO intitulé « La révision de la Stratégie européenne de sécurité » de juin 2008 (7) ;
Q. considérant le rapport de l'UEO intitulé « Une stratégie de sécurité et de défense commune pour l'Europe » de décembre 2008 (8) ;
demande au gouvernement:
1. de soutenir auprès des États membres de l'Union européenne la création d'une « Force humanitaire civile et militaire de réaction rapide au sein de l'Union européenne »;
2. de soutenir auprès des États membres de l'Union européenne une formation unique des personnels européens à déployer en cas d'urgence humanitaire (y inclus les aspects sanitaires) organisée sous l'égide de l'Institut européen pour la protection civile et l'aide humanitaire.
23 novembre 2010.
| Dominique TILMANS. |
(1) http://www.assembly-weu.org/fr/documents/sessions_ordinaires/rpt/2008/2000.pdf.
(2) http://ec.europa.eu/commission_barroso/president/pdf/rapport_barnier_20060508_fr.pdf.
(3) http://www.assembly-weu.org/fr/documents/sessions_ordinaires/rpt/2008/2000.pdf.
(4) http://www.assembly-weu.org/fr/documents/sessions_ordinaires/rpt/2008/2028.pdf.
(5) http://ec.europa.eu/commission_barroso/president/pdf/rapport_barnier_20060508_fr.pdf.
(6) http://senatrice.fr/rap/r05-237/r05-237.html.
(7) http://www.assembly-weu.org/fr/documents/sessions_ordinaires/rpt/2008/2000.php.
(8) http://www.assembly-weu.org/fr/Reports %20Dec %202008/2028.pdf.