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5 MAI 2010
I. INTRODUCTION
Lors de sa réunion du 15 décembre 2009, la commission des Relations extérieures et de la Défense a décidé de créer un groupe de travail « Désarmement nucléaire ».
Ce groupe de travail était composé de 10 membres, à savoir: Sabine de Bethune, Elke Tindemans, Armand De Decker, Philippe Monfils, Paul Wille, Karim Van Overmeire, Philippe Mahoux, Fatma Pehlivan, Jean-Paul Procureur et Benoit Hellings.
Le 18 décembre 2009, le groupe de travail a désigné M. Mahoux comme président.
En vue de préparer le travail de la commission, le groupe de travail avait les missions suivantes:
— examiner la problématique du désarmement nucléaire;
— examiner la problématique de la présence d'armes nucléaires dans notre pays dans le cadre de la conférence de révision du Traité de non prolifération;
— envisager les implications d'une interdiction potentielle de la présence sur le territoire belge d'armes nucléaires;
— analyser le rôle de l'arme nucléaire au sein du concept stratégique de l'Alliance atlantique;
— examiner le suivi de la résolution nº 3-985/5, votée le 21 avril 2005, et de la résolution nº 4-1111/1, votée le 29 janvier 2009.
Conformément à l'art. 26, alinéa 3 du règlement du Sénat, le groupe de travail s'est réuni à huis clos.
Dans le cadre de ses travaux, le groupe de travail a procédé à des auditions. Ces auditions ont eu lieu:
— le 14 janvier 2010
Prof. Eric David (ULB): « Aspects juridiques de la problématique du désarmement nucléaire ».
— le 28 janvier 2010
Prof. Tom Sauer (Université Anvers): « La pensée stratégique nucléaire en mouvement ».
— le 2 février 2010
Prof. André Dumoulin (École royale militaire, ULG, réseau RMES): « Le paysage nucléaire européen: socles et scénarios ».
— le 12 février 2010
Prof. Eric Remacle (ULB): « Impact sur la sécurité européenne, transatlantique et globale des pourparlers américano-russes sur la réduction des armements nucléaires stratégiques et les systèmes antimissiles ».
— le 25 février 2010
M. Joseph Henrotin, Docteur en sciences politiques (ULB), chargé de recherches au Centre d'Analyse et de Prévision des Risques Internationaux (CAPRI, Paris) et collaborateur de l'Institut de Stratégie Comparée, rédacteur en chef de « Défense & Sécurité Internationale »: « Tendances et prospectives de la prolifération nucléaire et de ses contre-mesures militaires — une lecture doctrinale ».
— le 2 mars 2010
Prof. Rik Coolsaet (Université Gand): « Les évolutions stratégiques récentes concernant la mission nucléaire résiduelle de la Belgique ».
— le 9 mars 2010
Dr. Luc Mampaey, chercheur au Groupe de Recherche et d'Information sur la Paix et la Sécurité (GRIP): « Les zones exemptes d'armes nucléaires (ZEAN): état des lieux, bilan et nouveaux enjeux ».
— le 17 mars 2010
M. Werner Bauwens, envoyé spécial pour le désarmement et la non-prolifération: « Les 10 ans de politique de non-prolifération et de désarmement de la Belgique et les perspectives pour la prochaine conférence de révision du Traité de non-prolifération ».
Enfin, le mardi 20 avril 2010, le groupe de travail, conjointement avec la commission des Relations extérieures et de la Défense, a tenu un dialogue avec la société civile sur la conférence internationale de révision du Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires. Le docteur Philippe de Salle (Médecins pour la prévention de la guerre nucléaire) et M. Hans Lammerant (Vredesactie) ont été entendus. (1)
Suite à la dissolution anticipée des chambres, le groupe de travail a dû clôturer ses travaux.
II. AUDITIONS
A. AUDITION DE M. ERIC DAVID, PROFESSEUR ÉMÉRITE DE DROIT INTERNATIONAL (ULB)
Aspects juridiques de la problématique du désarmement nucléaire
1. Exposé de M. David
L'orateur expose préalablement qu'il traitera de la présence d'armes nucléaires en Belgique sous l'angle du droit belge et du droit international.
Les travaux parlementaires relatifs à la loi du 11 avril 1965 autorisant le passage et le séjour en Belgique des troupes des pays liés à la Belgique par le Traité OTAN, révèlent que le ministre des Affaires étrangères de l'époque, Paul-Henri Spaak, s'était engagé à ne pas laisser installer des armes nucléaires sur notre territoire national sans que le Parlement en fût d'abord informé. Cet engagement n'a pas été tenu.
Par conséquent, s'il s'avère que pareille installation ait eu lieu, toute personne intéressée pourrait former un recours en annulation de la décision autorisant cette installation devant le Conseil d'État sur la base de l'article 14 des lois coordonnées sur le Conseil d'État, pour excès ou détournement de pouvoir.
La constatation par le Conseil d'État qu'il y a eu excès ou détournement de pouvoir entraînerait la responsabilité politique du gouvernement.
Pour couvrir ce manquement, pourrait-on invoquer l'accord tacite du Parlement ?
Encore faudrait-il démontrer que le Parlement a accepté tacitement cette installation.
Pour y voir clair, il sied de retracer les rétroactes de cette problématique sous l'angle du droit public belge et du droit international.
a. La présence supposée d'armes nucléaires en Belgique au regard du droit public belge
Il faut d'abord considérer la question sous l'angle de l'article 185 (art. 121 ancien) de la Constitution.
Cet article dispose:
« Aucune troupe étrangère ne peut être admise au service de l'État, occuper ou traverser le territoire qu'en vertu d'une loi ».
La loi du 11 avril 1962 (Moniteur belge du 20 avril 1962) autorisant le passage et le séjour en Belgique des troupes des pays liés à la Belgique par le Traité OTAN énonce dans son article unique:
« Les troupes des États liés à la Belgique par le Traité de l'Atlantique Nord peuvent traverser le territoire national ou y être stationnées dans les limites et conditions fixées pour chaque cas dans des accords d'exécution à conclure avec les gouvernements intéressés ».
La loi reste toutefois muette sur le dépôt d'armes nucléaires en Belgique.
Lors de la discussion du projet de loi en 1962, le sénateur H. Rolin avait déposé un amendement, tendant à ajouter à la loi un article 2, disant:
« La disposition qui précède ne peut conduire à l'autorisation du service ou de l'installation de rampes de lancement ni du stockage de munitions nucléaires pour engins de moyenne ou de longue portée ».
Cet amendement fut jugé superflu par le ministre des Affaires étrangères de l'époque, P.-H. Spaak, qui déclara:
« Si un jour, le gouvernement avait l'étrange idée de laisser installer sur le territoire belge des rampes de lancement promises à des forces étrangères, nous ne le ferions pas sans l'accord du parlement. [...] Je prends l'engagement formel de vous assurer que les accords d'exécution seront soumis aux commissions compétentes et que, bien entendu, il n'entre pas dans l'intention du gouvernement de permettre par ce moyen détourné, l'installation en Belgique, au profit d'armées étrangères, de rampes de lancement atomiques » (AP, SO 1961-1962, 1er mars 1962, p. 749).
D'autres déclarations de P.-H. Spaak allaient dans le même sens (ibid.). Ce qui amena le sénateur H. Janne, à déclarer une semaine plus tard:
« qu'[...] en considération des déclarations très nettes faites à la dernière séance par le ministre des Affaires étrangères et par le président du groupe P.S.C., M. Rolin m'a prié de déclarer au Sénat qu'il retirait son amendement » (ibid., 7 mars 1962, p. 762).
b. La présence supposée d'armes nucléaires en Belgique au regard du droit international
À supposer que le problème du passage en Belgique de troupes transportant des armes nucléaires soit ainsi réglé, encore faudrait-il se soucier du stationnement de ces armes sur le territoire national belge.
Le problème du stationnement doit être analysé au regard de diverses sources.
b.1. Au regard des règles de l'OTAN
Le Traité de l'Atlantique Nord instituant l'OTAN est un accord de défense collective conforme au droit de légitime défense collective prévu à l'article 51 de la Charte des Nations unies, à savoir, le droit des États membres des Nations unies de s'assister mutuellement en cas d'agression armée contre l'un d'entre eux « jusqu'à ce que le Conseil de sécurité ait pris les mesures nécessaires pour maintenir la paix et la sécurité internationales ».
Le Traité de l'OTAN ne prévoit rien, ni sur la nature des armes utilisées par les États membres de l'OTAN ni sur les obligations respectives des États membres à propos de l'emploi d'armes nucléaires ou autres par lesdits États membres.
b.2. Au regard du Traité de non-prolifération (TNP)
Le Traité de non-prolifération des armes nucléaires du 1er juillet 1968 dispose que:
« Tout État [partie] non doté d'armes nucléaires [...] s'engage à n'accepter de qui que ce soit, ni directement ni indirectement, le transfert d'armes nucléaires [...] ou du contrôle de telles armes [...], à ne fabriquer ni acquérir de quelque autre manière des armes nucléaires [...] » (art. II).
La présence d'armes nucléaires en Belgique ne violerait pas le TNP parce que ces armes ne sont pas sous le contrôle de la Belgique. Mais cette présence ne contrevient-elle pas aux obligations de désarmement nucléaire contractées par la Belgique ?
Le TNP oblige les États parties:
« à poursuivre de bonne foi des négociations sur des mesures efficaces relatives à la cessation de la course aux armements nucléaires à une date rapprochée et au désarmement nucléaire [...] » (art. VI).
De même, dans son avis consultatif du 8 juillet 1996 relatif à « la licéité de la menace ou de l'emploi d'armes nucléaires », la CIJ répond à l'AGNU, dans le dispositif de son avis:
« 105 Par ces motifs, la Cour [...] répond de la manière suivante à la question posée par l'Assemblée générale:
[...]
F. À l'unanimité,
Il existe une obligation de poursuivre de bonne foi et de mener à terme des négociations conduisant au désarmement nucléaire dans tous ses aspects, sous un contrôle international strict et efficace ».
b.3. Au regard des règles de droit international humanitaire applicables à l'emploi des armes nucléaires
À la question de savoir si l'emploi de ces armes serait légal ou non, la CIJ déclare, dans le même avis:
« 105 [...]
E. Par sept voix contre sept, par la voix prépondérante du Président,
Il ressort des exigences susmentionnées que la menace ou l'emploi d'armes nucléaires serait généralement contraire aux règles du droit international applicable dans les conflits armés, et spécialement aux principes et règles du droit humanitaire;
Au vu de l'état actuel du droit international, ainsi que des éléments de fait dont elle dispose, la Cour ne peut cependant conclure de façon définitive que la menace ou l'emploi d'armes nucléaires serait licite ou illicite dans une circonstance extrême de légitime défense dans laquelle la survie même d'un État serait en cause ».
L'Assemblée générale des Nations unies avait, pourtant, déclaré, le 24 novembre 1961, que l'emploi d'armes nucléaires
« est contraire à l'esprit, à la lettre et aux buts de la Charte des NU et constitue, en tant que tel, une violation directe de la Charte [...] »
et que cet emploi
« excéderait même le champ de la guerre et causerait à l'humanité et à la civilisation des souffrances et des destructions aveugles, et est, par conséquent, contraire aux règles du droit international et aux lois de l'humanité » (A/Rés. 1653 (XVI), § 1er).
2. Échange de vues
Un sénateur constate que depuis la genèse de la loi de 1962 et, sauf le lapsus du ministre De Crem, toute une série de ministres de la Défense et même de premiers ministres ont refusé de formuler une déclaration formelle de reconnaissance de la présence d'armes nucléaires sur notre territoire. Il n'y a jamais eu une déclaration de reconnaissance formelle.
Le professeur David pense qu'il faut considérer les textes juridiques précités pour déterminer dans quelle mesure on peut posséder ou stocker des armes atomiques.
Si le Traité de l'OTAN n'est pas pertinent, il en va autrement du TNP. Celui-ci ne s'impose qu'aux États qui y sont parties.
Certains États ont choisi de ne pas le ratifier ou de ne pas y adhérer.
C'est, par exemple, le cas de l'Inde, du Pakistan, d'Israël. La Corée du Nord qui était partie au Traité, a invoqué un changement fondamental de circonstances (prévu à l'art. IX) pour le dénoncer. C'est toutefois un argument douteux. Cette dénonciation a d'ailleurs été condamnée par le Conseil de sécurité de l'ONU (S/RES. 1695, 1714, 1874).
Il reste que le droit international n'encourage pas la course aux armements nucléaires.
C'est du moins ce qui résulte de l'avis consultatif précité du 8 juillet 1996 (non contraignant) où la CIJ a dit:
« il existe une obligation de poursuivre de bonne foi (...) des négociations conduisant au désarmement nucléaire dans tous ses aspects (...) ».
Si la Belgique accepte ne fût-ce que le stationnement de projectiles nucléaires, ce comportement ne contribue évidemment pas au désarmement nucléaire.
Il faut toutefois constater que la politique d'un État non-nucléaire qui admet la présence d'ogives nucléaires sur son territoire n'a jamais donné lieu à condamnation par la communauté internationale.
Cela traduirait-il une forme de consensus tacite de la communauté internationale à cette situation ?
Certes, l'Assemblée des Nations unies rappelle régulièrement l'obligation de désarmer, mais c'est plutôt rhétorique.
Quant à l'emploi des armes nucléaires, la situation est toute autre.
Dans l'avis précité sur la légalité d'emploi des armes nucléaires, la Cour internationale de Justice a admis au § 105 de l'avis qu'elle ne savait pas [sic] si
« l'emploi d'armes nucléaires serait licite ou illicite dans une circonstance extrême de légitime défense dans laquelle la survie même d'un État serait en cause ».
D'après les informations dont dispose l'orateur, cette affirmation d'ignorance (!) de la Cour était le fruit des négociations de son Président, l'Algérien Mohammed Bedjaoui, auprès de ses collègues: c'était, en quelque sorte, le prix à payer pour obtenir de la CIJ une affirmation de l'illégalité d'emploi des armes nucléaires au regard du droit international humanitaire.
L'Assemblée générale des Nations Unies a bien voté, le 24 novembre 1961, la résolution précitée 1653 (XVI) qui condamne l'emploi des armes nucléaires, mais cette résolution a été votée majorité contre opposition: seuls les États qui ont voté pour la résolution doivent être considérés comme liés par celle-ci.
Une interprétation raisonnable du droit international humanitaire conduit néanmoins à conclure que l'emploi de l'arme nucléaire est interdit, parce que cet emploi aboutit à des conséquences qui violent diverses règles classiques de ce droit, notamment l'interdiction des armes qui causent des maux superflus et ont des effets indiscriminés.
Tel est le sens de l'avis rendu par la CIJ, qui, — il sied de le souligner —, n'a pas été acquis de façon unanime.
En outre, la CIJ ajoute:
« L'apparition, en tant que lex lata, d'une règle coutumière prohibant spécifiquement l'emploi des armes nucléaires en tant que telles se heurte aux tensions qui subsistent entre, d'une part, une opinio juris naissante et, d'autre part, une adhésion encore forte à la pratique de la dissuasion » (avis cité, § 73).
Un autre argument contre la légalité d'emploi des armes nucléaires découle de la Déclaration de St-Petersbourg de 1868 qui dispose que « le seul but légitime » de la guerre « est l'affaiblissement des forces militaires de l'ennemi » et qu'il est interdit d'employer des armes qui « rendraient leur mort inévitable »; or anéantir — qualité spécifique aux armes nucléaires — n'est pas affaiblir et va, donc, au-delà de ce que le droit des conflits armés admet.
Cet interdit est renforcé par la considération qu'il faut éviter des dommages collatéraux qui atteignent les populations civiles et perdurent bien après la fin des hostilités — une autre caractéristique des armes nucléaires.
Une application de bonne foi de ces textes plaide contre la légalité de l'emploi de l'arme nucléaire, même si la Cour a réservé les cas où la survie d'un État serait en jeu.
Si elle tolère des armes nucléaires sur son territoire, la Belgique se met en porte-à-faux avec ces principes.
Un sénateur souhaite qu'on explore, outre les aspects de droit international, les répercussions du droit belge.
Quand on voit la genèse de la loi de 1962 ratifiant l'adhésion à l'OTAN, et les engagements pris par le premier ministre devant le parlement, et plus particulièrement par devant le sénateur Rolin, ne peut-on pas estimer que la volonté du législateur découle des travaux préparatoires, et que cette interprétation fait foi au vu des déclarations gouvernementales.
Quant au droit international, il a relevé l'expression « menace extrême pour la survie » qui prête à interprétation. Il faudrait qu'on puisse préciser cette notion. Quant au Traité de non-prolifération, les États signataires se sont engagés à ne développer aucun de ces armements. Mais ceci appelle certains questionnements.
Qu'en est-il d'abord de la pure acceptation sur son territoire par un État d'un stationnement par un autre État, d'armes nucléaires, même de façon gratuite. Le fait qu'il n'y ait aucune compensation et donc un pur dépôt, pourrait-il être considéré comme légitime dans le chef de l'État « accueillant » ?
Si ces armes sont présentes, il y a nécessairement implication du personnel militaire belge, par les « facilities », voir même par l'utilisation d'avions belges pour les transporter.
Si ces armes sont seulement « présentes », cela suffit-il pour engager la responsabilité de l'État d'accueil au vu du Traité ?
Et ceci d'autant plus quand on a signé une convention même non publiée.
Il rappelle que la Norvège a joué la transparence depuis le début de la question de « stationnement », et a clairement opposé un « non » à un quelconque stationnement.
Il est regrettable que la Belgique n'a jamais confirmé la présence sur son territoire d'armes nucléaires, et n'a jamais fourni une réponse sur les questionnements à ce sujet, même pas dilatoire.
Le professeur David répond qu'il faut partir de la question de savoir si le fait d'accepter sur son territoire des armes nucléaires est, en tant que tel, une violation du Traité.
La question s'est posée lors de l'installation projetée des missiles Pershing et Cruise en Belgique, dans les années 80.
Il faut prendre en compte l'existence d'une simple clef (l'utilisation dépend des seuls États-Unis), ou d'une double clef (il y a codécision).
La Grande-Bretagne a adopté le système de la double clef. Le fait que l'accord du Royaume-Uni fût nécessaire, impliquait un contrôle de leur part.
La Belgique, en se fondant sur le fait qu'elle applique le principe de la simple clef — seuls les États-Unis peuvent décider d'employer des armes nucléaires — pourrait arguer qu'elle ne contrôle pas l'emploi de ces armes et qu'elle ne viole donc pas le TNP en les acceptant sur son territoire.
Le TNP dispose toutefois qu'on « ne peut acquérir de quelque autre manière » de telles armes.
Lors des projets d'implantation des missiles Pershing et Cruise en Europe et, notamment, en Belgique, des pacifistes avaient introduit un recours au Conseil d'État en annulation de la décision de les « tolérer » sur le territoire belge.
Cette procédure n'a pas abouti, à défaut d'intérêt, puisque les missiles n'ont finalement pas été déployés, à la suite des progrès de la détente au plan international.
Il est difficile de deviner quelle aurait été l'issue de cette procédure, qui s'est arrêtée faute d'intérêt des requérants.
Un sénateur se demande ce qu'on pourrait penser d'un transfert indirect d'armes via notre territoire. Cette technique de stationnement ne s'apparente-t-elle pas au recel en droit pénal ? Qu'en pensent les pénalistes ?
Il regrette que le parlement n'a pas reçu de réponse, même pas M. Cornil qui avait pourtant introduit le dernier une question au parlement. Le gouvernement s'est limité à fournir des réponses dilatoires.
Un autre sénateur rappelle que le Traité de Non-prolifération interdit d'acquérir des matières fissiles. L'Irak, aussi bien que l'Iran ont prétendu avoir acquis ce matériel pour un usage civil. Que faut-il en penser si la France elle-même livre la matière fissile ?
Le rapport de la Commission du Droit international (2001) sur la responsabilité des États pour fait internationalement illicite suggère une forme de dol en en droit international, comme cela existe en droit pénal. Un État qui apporte son aide à de telles opérations doit en être conscient.
L'orateur essaye d'appliquer ce principe aux fournitures de matières et d'installations nucléaires par la France. Le détournement par l'Iran serait difficile à faire accepter comme fait crédible. Il faut une intention d'aider les bénéficiaires à en faire usage pour la fabrication d'armes. En droit pénal, ce ne serait pas facile.
Un autre sénateur veut bien croire que pour le passé, il serait difficile de faire accepter ce dol dans le chef de la France. Mais actuellement, on connaît les visées de l'Iran qui veut devenir une nation dotée d'armes nucléaires. Cela change les données.
Le professeur David rappelle que les États doivent exercer une obligation de vigilance. L'application de bonne foi de leurs obligations internationale le requiert.
Ainsi, en droit interne, un cafetier qui laisserait partir un client en état d'ivresse au volant de son véhicule pourrait voir sa responsabilité civile engagée en cas d'accident causé par ce conducteur ivre. En droit international, accepter des armes nucléaires sur son territoire peut juridiquement mener aux mêmes conséquences.
Un sénateur tient à rendre hommage au sénateur Rolin pour son attitude courageuse et prémonitoire dans le débat sur le Traité OTAN.
Il a pris connaissance avec intérêt de l'approche onusienne variable.
Il déduit des déclarations de l'orateur que l'interprétation du TPI est plus contraignante que celle des instances onusiennes.
Le professeur David indique que les majorités des années '60 se réduisent, et que les pays de l'Est qui étaient jadis favorables à une certaine licéité, sont devenus plus restrictifs.
Il y a aussi la nouvelle donne des pays du Tiers-Monde.
Il se crée un consensus qui va dans le sens de l'acceptation de la dissuasion, et cela nonobstant les restrictions contenues dans les traités.
Un sénateur voudrait savoir si les pays non-signataires du Traité forment d'ores et déjà un « club » en décidant de se doter de l'arme nucléaire.
Le risque n'existe-t-il pas dans le chef d'un pays qui se permet de « parquer » ces armes, comme la Belgique, de se voir « assimilé » à un pays qui se dote de l'arme ?
Subsidiairement, ne pourrait-on pas le considérer comme « utilisateur » par la seule présence par rapport à des pays qui s'en sont dotés ouvertement.
Le professeur David renvoie à l'article I du TNP qui interdit à toute puissance nucléaire de transférer même « indirectement » des armes nucléaires à une puissance non nucléaire, et qui interdit à cette dernière « de fabriquer ou d'acquérir de quelque autre manière » de telles armes. La formulation de cette interdiction permet de plaider que la réception de ces armes est contraire au TNP.
On peut toutefois se demander s'il n'y a pas une sorte de consensus international tacite à l'égard de la situation existante.
À l'ONU, la majorité des États insistent régulièrement pour que les États procèdent au désarmement, mais cela ne va pas plus loin que des incantations sans lendemain.
Un autre sénateur critique la situation actuelle qui fait que certains États ont une attitude contradictoire. Comment leur état de puissance atomique est-il compatible avec leur plaidoyer contre l'arme atomique (cf. la France) ?
Le professeur David rappelle que certains États ont une attitude cohérente, comme la Norvège qui refuse l'installation d'armes nucléaires sur son territoire. Il serait intéressant d'analyser la base légale de son refus, et de voir si celui-ci se fonde sur certains des textes évoqués, ou s'il s'agit d'une attitude purement politique.
Un sénateur rajoute qu'il n'y a pas de mystère possible en Norvège, puisqu'il n'y a pas d'armes.
Il indique que parmi tous les pays signataires du Traité, il y en a qui ont l'arme nucléaire sur leur territoire et d'autres qui ne l'ont pas. Il y en a enfin qui gardent des zones d'ombre.
Un autre sénateur indique que des pays comme les Pays-Bas et la Belgique ont accepté les armes sous régime OTAN bien avant la conclusion du Traité. Ceci crée une situation ambiguë. Mais il ne saurait y avoir d'ambiguïté dans le chef des pays signataires, qui sont devenus des « nouveaux » détenteurs.
Le professeur David conclut en louant des gens comme le sénateur Rolin qui manifestaient, de façon prémonitoire leurs craintes, bien avant la conclusion du TNP.
B. AUDITION DE M. TOM SAUER, PROFESSEUR DE POLITIQUE INTERNATIONALE (UNIVERSITÉ D'ANVERS)
La pensée stratégique nucléaire en mouvement
1. Exposé de M. Sauer
M. Sauer commence son exposé par une citation du général Omar Bradley (de 1948):
« The world has achieved brilliance without wisdom, power without conscience. Ours is a world of nuclear giants and ethical infants. We know more about war than we know about peace, more about killing than we know about living. »
Dans un article publié dans le Süddeutsche Zeitung du 4 février 2009, Mohamed El Baradei s'exprime en ces termes:
« Imagine this: a country or group of countries serves notice that they plan to withdraw from the nuclear Non-Proliferation Treaty (NPT) in order to acquire nuclear weapons, citing a dangerous deterioration in the international security situation. « Don't worry, » they tell a shocked world. « The fundamental purpose of our nuclear forces is political: to preserve peace and prevent coercion and any kind of war. Nuclear weapons provide the supreme guarantee of our security. »
« The rational I've just sighted to justify nuclear weapons is taken from NATO's current Strategic Concept ».
Telle est la position défendue au sein de l'OTAN en ce qui concerne les armes nucléaires. Selon M. El Baradei, c'est également ce que l'Iran pourrait avancer pour justifier un retrait du Traité de non-prolifération nucléaire (TNP).
Quels sont les principaux facteurs à l'origine de la prolifération ? Pourquoi l'Iran s'engage-t-il également dans la voie du nucléaire ?
La raison principale est l'effet dissuasif — ou plus précisément l'effet dissuasif perçu — suscité par le potentiel de destruction massive. Les partisans du nucléaire arguent que cela garantit la sécurité et la stabilité et, en définitive, la survie de l'État, ce qui est en fin de compte le plus important pour les tenants de la real politik et, en fait, pour tout le monde. À cela s'ajoute le prestige dont est auréolé un pays lorsqu'il peut prouver sa capacité à maîtriser cette technologie complexe. En 1998, quand des scientifiques indiens sont parvenus à développer des armes nucléaires, une immense fierté a envahi la population indienne toute entière. Il en ira de même en Iran: le pays parviendra à se renforcer en tant que puissance régionale et le gouvernement gagnera en légitimité auprès de sa population.
L'effet de dissuasion prend corps à travers la puissance destructrice de la bombe atomique. La grande différence par rapport aux armes conventionnelles tient à la rapidité avec laquelle il est possible de tuer un nombre énorme de personnes au moyen d'une seule bombe.
La Deuxième Guerre mondiale a fait de très nombreuses victimes, sans armes nucléaires. Des villes entières telles que Tokyo, Hambourg ou Dresden ont été bombardées avec des armes conventionnelles. Une attaque de type conventionnel n'est pas sans risques pour les pilotes. Elle dure un certain temps et nécessite beaucoup d'avions. Par contre, une seule bombe nucléaire peut tuer jusqu'à 70 000 personnes, voire près de 270 000 si l'on tient compte des retombées nucléaires.
Les armes conventionnelles les plus lourdes ont une puissance de destruction équivalente à 7 tonnes de TNT. Il s'agit des armes qui ont été utilisées en Afghanistan et au Pakistan pour chasser Oussama Ben Laden des grottes de Tora Bora. Alors qu'elle n'était qu'une bombe atomique rudimentaire, la bombe d'Hiroshima possédait déjà une puissance équivalente à 14 000 tonnes de TNT. Une tête nucléaire moderne installée sur un sous-marin américain possède en moyenne une puissance de 475 000 tonnes de TNT, soit environ trente fois celle de la bombe d'Hiroshima. Un sous-marin américain transporte 24 missiles, comportant chacun 8 têtes nucléaires: il a donc une puissance de destruction de 91 200 kilotonnes, soit l'équivalent de 6 500 bombes d'Hiroshima. Les Américains possèdent quelque quatorze sous-marins nucléaires qui patrouillent dans les océans du globe.
En d'autres termes, alors que la puissance de destruction utilisée pendant la Deuxième Guerre mondiale se chiffre à 3 mégatonnes, l'arsenal nucléaire des États-Unis atteint déjà 1 500 mégatonnes à lui seul. L'on pourrait à peu près en dire autant de la Russie, à ceci près que Moscou se montre moins transparente que Washington sur la question.
Il existe dans le monde quelque 25 000 armes nucléaires, qui se trouvent principalement entre les mains des États-Unis et de la Russie.
Les États-Unis détiennent 2 202 armes nucléaires stratégiques déployées et environ 500 armes nucléaires tactiques déployées, dont celles de Kleine Brogel, ainsi que 2 700 armes nucléaires en réserve, ce qui représente un total de 5 202 armes nucléaires actives. À celles-ci s'ajoutent 4 200 armes nucléaires à démanteler, ce qui porte à près de 10 000 le nombre total d'armes nucléaires aux mains des États-Unis.
En 1962, des photos ont été prises lors de l'explosion d'une bombe atomique 400 kilomètres au-dessus d'Honolulu. Les effets visuels sont restés visibles plusieurs dizaines de minutes après l'explosion. Même s'il s'agissait d'une grosse bombe atomique, les photos donnent une bonne idée de la puissance de destruction. Il ne faudrait ainsi qu'une demi-minute pour que les effets d'une bombe nucléaire explosant à Anvers soient visibles jusqu'à 5 à 6 kilomètres à la ronde et deux minutes pour qu'ils puissent être observés dans un rayon de 25 à 30 kilomètres, au-delà de Lierre, Nijlen, Lokeren ou Saint-Nicolas.
Tout le monde comprend d'emblée que l'utilisation d'armes nucléaires est disproportionnée. Ces armes ne font aucune distinction entre les civils et les militaires, ce qui constitue une infraction au droit moderne de la guerre. En Afghanistan, les Américains font tout ce qu'ils peuvent pour éviter de tuer des civils, ce qui serait par définition impossible avec une arme nucléaire. Par conséquent, les armes nucléaires devraient être déclarées illégales. Étonnamment, elles ne le sont pas, contrairement aux armes chimiques et biologiques, qui sont pourtant beaucoup moins destructrices. Vu l'évolution du droit moderne de la guerre, c'est probablement vers cela que nous nous dirigeons. Quoi qu'il en soit, il est illégitime, d'un point de vue moral, d'utiliser des armes nucléaires.
a. La Guerre froide: une dissuasion nucléaire qui fonctionne
La Guerre froide fut une situation unique, dans le cadre de laquelle l'effet dissuasif des armes nucléaires a pu jouer, même si la connotation positive qu'on lui attache est quelque peu exagérée. Dans son ouvrage de référence « Deterrence Now », Patrick Morgan, professeur à l'Université de Californie, Irvine, et consultant de l'OTAN, a écrit ceci:
« The Cold War and nuclear weapons gave deterrence an undeserved good name. » ... « The lessons are not just that deterrence worked but that (a) much of the war avoidance was achieved, and could have been achieved, without nuclear weapons, and b) nuclear deterrence was insufficiently stable and reliable — too often we lived close to the edge of the cliff. »
Ce dernier point fait évidemment référence à la crise de Cuba en 1962.
a.1. Armes nucléaires: un avantage (dissuasion) surestimé
Les trois conditions de la dissuasion nucléaire
Tout d'abord, il faut en théorie un ennemi rationnel qui croit en cette dissuasion. Ensuite, des intérêts vitaux doivent être en jeu et, enfin, la menace doit être crédible en termes de capacités et d'intentions.
La première question à se poser est celle de savoir si les dirigeants de pays sont toujours rationnels. Était-ce le cas d'Hitler ou d'Eltsine ? Et quid de certains extrémistes musulmans contemporains ?
Quand aux « intérêts vitaux », ils sont une notion floue, comme l'a démontré la guerre des Malouines. À l'époque, l'Argentine, pays non doté de l'arme nucléaire, avait attaqué la puissance nucléaire britannique, montrant ainsi l'échec de la dissuasion nucléaire. D'une part, on pourrait arguer que les Malouines n'étaient rien de plus qu'un tas de rochers à des milliers de kilomètres de Londres; mais d'autre part, on peut aussi affirmer que si les Malouines n'étaient pas un territoire si important, Margaret Thatcher n'aurait pas fait la guerre pour elles (avec à la clé la mort de plusieurs soldats britanniques).
Par définition, la dissuasion nucléaire ne fonctionne pas contre les acteurs non étatiques, tels que les terroristes ou les soi-disant terroristes, puisqu'ils n'ont pas de pays et que les armes nucléaires ne sont pas adaptées à des frappes chirurgicales.
En outre, c'est précisément la puissance destructrice des armes nucléaires qui nuit à leur crédibilité. Dans son livre intitulé « The Nuclear Taboo », Nina Tannenwald écrit qu'il existe un seuil, toujours plus élevé, qui dissuade toujours davantage les dirigeants des puissances nucléaires à recourir à ces armes. Depuis 1945, plus personne n'a utilisé d'armes nucléaires, ce qui en fait l'un des rares types d'arme à n'avoir jamais ou pratiquement jamais été utilisé, parce que l'on considère généralement qu'il serait illégitime d'y recourir. En effet, on a vu les ravages causés par cette arme en 1945, la seule fois où elle a été utilisée.
Robert McNamara, ministre de la Défense sous Kennedy et Johnson, déclara lorsqu'il prit sa retraite:
« (Traduction) Lors de longs entretiens avec deux présidents successifs, Kennedy et Johnson, je leur ai toujours conseillé sans réserve de ne jamais utiliser d'arme nucléaire sous aucun prétexte. » ... « Je crois qu'ils étaient d'accord avec ma recommandation ».
Il est évident qu'une déclaration publique de ce genre affaiblit l'effet dissuasif: qui croira encore que les puissances nucléaires utiliseront effectivement leurs armes nucléaires ?
La citation suivante est de Dan Quayle, vice-président des États-Unis de 1989 à 1993:
« (Traduction) Je ne peux tout simplement pas imaginer que le président Bush puisse prendre la décision d'utiliser des armes chimiques ou nucléaires dans quelques circonstances que ce soit ». Il fit cette déclaration au cours d'une conférence de presse le 1er février 1991, quelques semaines après que le président Bush eut envoyé à Saddam Hussein une lettre dans laquelle il menaçait d'employer les grands moyens si Saddam Hussein utilisait des armes chimiques ou biologiques ou s'il incendiait les puits de pétrole. Saddam Hussein a bel et bien incendié les puits de pétrole, mais les États-Unis n'ont jamais utilisé l'arme nucléaire. Qui croit encore qu'ils pourront le faire un jour ?
La crédibilité de ce que l'on appelle le « parapluie nucléaire » est encore plus fragile. Patrick Morgan déclare ainsi à ce sujet:
« One of the perpetual problems of deterrence on behalf of third parties is that the costs a state is willing to bear are usually much less than if its own territory is at stake, and it is very difficult to pretend otherwise ».
Qui croyait, même au temps de la Guerre froide, que les États-Unis auraient pu sacrifier Boston pour Berlin ? Déjà à l'époque, le parapluie nucléaire n'était pas crédible.
Effet dissuasif incertain de l'arme nucléaire
La longue paix s'explique par d'autres facteurs.
Dans la pratique, la dissuasion nucléaire a fonctionné, mais il est impossible de savoir quand. D'autres facteurs que les armes nucléaires expliquent pourquoi une troisième Guerre mondiale n'a pas été déclenchée.
Les archives révèlent, d'une part, que les États-Unis n'ont jamais eu l'intention d'attaquer l'Union soviétique et, d'autre part, que Staline n'a jamais eu le projet d'envahir l'Europe avec ses chars. Il est d'ailleurs impossible de tester la théorie de la dissuasion nucléaire, vu qu'aucun des deux États n'a même jamais eu ne fût-ce que l'intention d'attaquer l'autre. Si la troisième Guerre mondiale n'a pas éclaté, c'est surtout parce que le monde en avait plus qu'assez de se battre après la Première Guerre mondiale et ses dix millions de morts et la Seconde Guerre mondiale qui coûta la vie à cinquante, soixante voire septante millions de personnes.
De plus, la dissuasion nucléaire a échoué de manière flagrante à certains moments.
Il est arrivé plus d'une fois qu'un État non doté de l'arme nucléaire attaque une puissance nucléaire. La guerre du Kippour en 1973 en est le meilleur exemple: les présidents de l'Égypte et de la Syrie savaient très bien qu'Israël possédait l'arme nucléaire, mais cela ne les a pas empêchés de l'attaquer. Cependant, personne ne pouvait prédire si Israël allait répliquer en utilisant des armes nucléaires. C'est un échec flagrant de la dissuasion nucléaire.
C'est un mythe de penser que la possession d'armes nucléaires est un grand avantage. Outre la guerre des Malouines en 1981 et la guerre du Golfe en 1991, M. Sauer cite l'exemple du conflit de Kargil en 1999, où deux puissances nucléaires, l'Inde et le Pakistan, se sont attaquées de front. Ce conflit a fait plus d'un millier de morts. Qui pouvait prévoir qu'il n'allait pas dégénérer en guerre nucléaire ?
Les armes nucléaires n'ont pas non plus empêché la défaite de puissances nucléaires dans des conflits les opposant à des États non dotés de l'arme nucléaire. Ce fut le cas de la Grande-Bretagne dans la crise du canal de Suez en 1956. Les États-Unis n'ont pas davantage utilisé d'armes nucléaires au Vietnam, alors qu'ils y ont perdu 50 000 hommes. Ils n'y ont même pas pensé. La Russie a perdu la guerre en Afghanistan, mais n'a pas utilisé l'arme nucléaire. De même, Israël n'y a jamais eu recours contre le Liban en 2006.
Voilà pourquoi certains jugent que l'arme nucléaire est totalement dépourvue de pertinence.
a.2. Minimalisation des inconvénients des armes nucléaires
À deux doigts d'une guerre nucléaire
La crise de Cuba d'octobre 1962 a bien failli dégénérer en une guerre nucléaire. En 1992, les acteurs principaux de cet inquiétant incident qui dura treize jours, une conférence a réuni McNamara et Fidel Castro (pas le président Kennedy bien sûr). M. Castro a déclaré lors de cette conférence que Cuba disposait déjà d'armes nucléaires à l'époque de la crise, ce que les États-Unis ignoraient. Il a par ailleurs affirmé que les Russes avaient délégué la compétence aux Cubains d'utiliser ces armes nucléaires et qu'il avait dit à ses commandants que Cuba utiliserait ces armes en cas d'attaque américaine. Il se fait qu'à plusieurs moments au cours de cette crise, une majorité des experts américains se sont déclarés en faveur d'une attaque contre Cuba. Si le président Kennedy avait écouté ces faucons, Cuba aurait riposté avec des armes nucléaires et nonante millions d'Américains auraient perdu la vie.
Usage autorisé après une fausse alerte
En 1995, des militaires russes ont vu un missile approcher sur leur radar. L'incident fut rapporté au président Yeltsin par la voie hiérarchique. Ce dernier dut prendre une décision dans les minutes qui suivirent l'apparition sur les écrans de contrôles de ce missile qui se dirigeait vers la Russie. L'alarme fut finalement levée. Il s'est en effet avéré par la suite qu'il s'agissait d'un missile civil qui avait été tiré au large des côtes norvégiennes depuis un endroit qui se situait, par hasard, dans le prolongement exact de celui où sont stationnés les missiles américains. La Russie disposait de cette information, mais les contrôleurs radar l'ignoraient. Les Américains ont ainsi appris que les satellites russes n'étaient pas capables de localiser les attaques jour et nuit, sauf dans deux régions. Si les Américains avaient lancé un missile depuis un sous-marin dans l'Océan atlantique, les Russes ne s'en seraient aperçus que lorsqu'il se serait abattu sur leur territoire. En raison de sa situation financière critique, la Russie s'est vue dans l'obligation de mettre ses missiles dans un état d'alerte plus élevé, augmentant ainsi à nouveau le risque d'accidents.
Usage non autorisé
Bruce Blair, un officier qui a servi dans un silo de missiles, écrit:
« The Russian military has all of the codes necessary to initiate a missile attack » ... « Although Russian safeguards on nuclear forces of all types are generally technically impressive, they are really, in the final analysis, just gimmicks to buy time, and their effectiveness depends crucially on the overall cohesion of the Russian military ».
En d'autres termes, les militaires russes sont en mesure d'utiliser des armes nucléaires sans autorisation présidentielle. Il en va d'ailleurs de même pour les sous-marins américains.
Accidents et incidents
La citation suivante est du général Lee Butler qui fut à la tête du Strategic Air Command à la fin des années quatre-vingt et au début des années nonante. À ce titre, il était en liaison directe avec le président des États-Unis. Il a pu accéder à toutes les informations secrètes et, une fois retraité, il a écrit:
« Les risques d'erreurs humaines, de déficiences humaines et mécaniques étaient infiniment grands. J'ai vu des bombardiers nucléaires s'écraser dans des circonstances susceptibles de se reproduire, même si l'on était à mille lieues d'une situation de guerre nucléaire. J'ai vu comment des erreurs humaines avaient entraîné l'explosion de missiles dans leurs silos. J'ai lu dans quelles circonstances des sous-marins, chargés de missiles et de têtes nucléaires, ont sombré au fond de l'océan à cause de pannes, de défaillances mécaniques et d'erreurs humaines ».
L'accident du sous-marin moderne russe, le Koursk, qui a eu lieu en 2000 et dans lequel plus de cent marins ont péri noyés, est encore dans toutes les mémoires. Les faits rapportés par le général Lee Butler se sont produits aux États-Unis, le pays le plus développé au monde. Quels ne doivent pas être les problèmes dans des pays comme l'Inde, le Pakistan ou la Corée du Nord ?
a.3. Conclusion de la Guerre froide
Durant la Guerre froide, la dissuasion nucléaire a sans doute fonctionné à certains moments, mais pas à d'autre. Il est un mythe de croire que la dissuasion nucléaire soit d'une efficacité à toute épreuve. Nous avons surtout eu beaucoup de chance. C'est donc à tort que les armes nucléaires ont une connotation positive.
Entre-temps, le coût de ces armes nucléaires s'élève à 5 500 milliards de dollars. Aux États-Unis, seule la sécurité sociale est plus onéreuse. Nombre de pays ont effectué cette analyse coût-profit. Résultat: il n'y a que huit ou neuf pays qui ont ce genre d'armes. Les 180 autres ne disposent pas d'armes nucléaires, même si nombre d'entre eux sont parfaitement en mesure d'en développer. Ces États estiment de toute évidence que les inconvénients liés à ces armes pèsent plus lourdement dans la balance que les avantages qui en découlent.
b. Armes nucléaires après la Guerre froide
b.1. D'une connotation positive à une connotation négative
Il y avait déjà eu un certain glissement, mais après 1989, nombreux furent les partisans des armes nucléaires à changer de point de vue en raison de la non-pertinence de la dissuasion nucléaire, de la perte de prestige et surtout du risque de prolifération.
La prolifération représente un grave danger. Le président Obama a affirmé le 27 janvier 2010 dans son discours sur l'état de l'Union:
« Nuclear weapons are for the Americans perhaps the greatest danger. »
L'on retrouve aussi cette idée dans la stratégie de sécurité nationale américaine de 2008. La stratégie de sécurité européenne de 2003 pointe cinq dangers dont l'un est la prolifération d'armes de destruction massive, d'armes nucléaires. Le Secrétaire général des Nations Unies, M. Kofi Annan, a écrit dans le rapport des Nations unies de 2005 que « Faute de nous réveiller à temps, nous courons à coup sûr au désastre », pour la simple raison que plus nous tardons à agir, plus nombreux seront les États qui déploieront des armes nucléaires.
b.2. Futurs États nucléarisés
Tous les six à sept ans en moyenne, un nouvel État vient s'ajouter à la liste des États dotés de l'arme nucléaire et cette évolution ne s'arrête pas. Plus longtemps les États dotés d'armes nucléaires conserveront ce type d'armes, plus il apparaîtra d'États nucléarisés et plus le risque sera grand que ces armes soient à nouveau employées. M. Sauer renvoie, à cet égard, au rapport de la Commission internationale de la non-prolifération et du désarmement nucléaires (ICNND) de la commission Canberra et au rapport de Gareth Evans de l'International Crisis Group.
M. Sauer pense que l'Iran est en train de mettre au point des armes nucléaires. Les armes nucléaires sont manifestement le seul moyen de dissuader les États-Unis d'attaquer ce pays. Dans ce cas également, la dissuasion fonctionne, c'est en tout cas la perception qui prédomine. Sous l'administration Bush, en particulier, cette perception a encore été renforcée parce que les États-Unis n'ont pas attaqué de pays dotés de l'arme nucléaire, comme la Corée de Nord et le Pakistan notamment. Ils ont, par contre, attaqué des pays qui en étaient dépourvus, à savoir l'Irak et l'Afghanistan.
Cela amène évidemment tout dirigeant d'un pays non doté d'armes nucléaires à conclure qu'il est préférable d'en développer afin d'avoir une force de dissuasion envers les États-Unis. Compte tenu de ce qui précède, l'Arabie Saoudite, l'Égypte, la Syrie, la Turquie et l'Algérie, par exemple, pourraient être de futurs États dotés de l'arme nucléaire.
b.3. Différences par rapport à la Guerre froide
M. Sauer considère qu'il existe deux différences majeures par rapport à la Guerre froide.
La première différence est que la Guerre froide opposait deux puissances plus ou moins équivalentes alors que, dans le monde de l'après-Guerre froide, il y a plusieurs grandes puissances nucléaires et quelques États nucléaires plus petits — comme le Pakistan, la Corée du Nord et, bientôt aussi, l'Iran — qui géreront différemment (par exemple de manière asymétrique) leur potentiel nucléaire.
La deuxième différence a trait à la religion. Aujourd'hui, il y a des États nucléaires où l'extrémisme musulman est bien ancré, où les services de renseignement sont infiltrés par des extrémistes musulmans et où un extrémiste musulman peut prendre le pouvoir. Au Pakistan, par exemple, Musharraf a déjà échappé à deux attentats, Bhutto a été assassinée, et il est probable que le prochain attentat est déjà programmé. Que se passera-t-il si les Talibans, qui stationnaient il y a quelques semaines à 80 kilomètres d'Islamabad, s'emparent de la capitale ?
b.4. Terrorisme nucléaire
Le plus grand danger, c'est le terrorisme nucléaire, c'est-à-dire, selon les termes de Bush, la combinaison entre la technologie et l'idéologie. Tout le monde s'accorde à dire qu'Al Qaïda manifeste un intérêt évident pour les armes nucléaires. Il n'est pas difficile pour quiconque détient des armes nucléaires de s'en servir. Al Qaïda n'a pas besoin de missiles, qu'il s'agisse de missiles balistiques intercontinentaux (MBI) ou de missiles mer-sol balistiques stratégiques (MSBS). Une arme atomique rudimentaire peut être larguée d'un petit avion, comme ce fut le cas en 1945, mais elle peut aussi être placée à bord d'un camion et être déclenchée à distance.
Dès qu'Al Qaïda sera en possession d'armes nucléaires, il n'hésitera pas à s'en servir. Ce qui l'intéresse, ce n'est pas la dissuasion, mais c'est de faire des morts. Comme il a été dit précédemment, la dissuasion nucléaire ne fonctionne pas contre les terroristes. Avec l'apparition du terrorisme nucléaire, le 11 septembre deviendra une parenthèse dans l'histoire.
La grande question est évidemment de savoir si Al Qaïda est capable de mettre la main sur des armes nucléaires. Il y a deux possibilités: soit acheter, soit voler une arme nucléaire tactique, par exemple en Russie. Dans les années nonante, le problème des missiles en libre circulation (« loose nukes ») était à ce point aigu dans ce pays que les États-Unis dépensèrent une fortune pour sécuriser cet arsenal, mais le problème n'est pas totalement résolu. C'est toutefois le scénario le moins probable.
L'hypothèse la plus vraisemblable, c'est qu'Al Qaïda fabrique elle-même des armes nucléaires avec l'aide de scientifiques. Durant la Guerre froide, l'Amérique comme la Russie ont bâti un complexe gigantesque en faisant appel à des milliers de scientifiques. Dans les années '90 en Russie, ceux-ci n'étaient plus payés ou l'étaient trop tardivement. Une étude a montré que beaucoup d'entre eux se montreraient intéressés s'ils recevaient une offre venant du Moyen-Orient. Avec l'aide de ces scientifiques et à condition de disposer d'une quantité suffisante de matières fissiles, Al Qaïda pourrait fabriquer des armes nucléaires.
Theodore Taylor, qui a collaboré au projet Manhattan dans les années quarante du siècle dernier, a déclaré:
« Given fissile material, building a bomb is very easy. Double underline. Very easy ».
Dans les années soixante, une expérience fut menée en Amérique: on enferma trois post-doctorants en physique dans une bibliothèque en leur donnant pour mission de concevoir une arme nucléaire, et ils y parvinrent. Mais, le pire, c'est que, dans les années septante, un bachelier en physique réussit, lui aussi, à s'acquitter de cette tâche. À l'époque, il y avait déjà beaucoup plus d'informations qui circulaient sur le sujet et il y en a encore plus aujourd'hui avec l'Internet. Fabriquer une arme nucléaire n'est donc plus une tâche aussi difficile.
Le gros problème est de trouver des matières fissiles, mais, cela aussi, c'est devenu moins difficile qu'avant, vu que les quantités nécessaires ne sont pas grandes. Il suffit en effet de disposer de 8 kilos de plutonium — une quantité équivalente à la taille d'un ballon — ou de 25 kilos d'uranium hautement enrichi. Précisons, à titre de comparaison, que, chaque jour, 10 000 kilos de marihuana sont passés en fraude à travers la frontière américaine; cacher une quantité de plutonium de la taille d'un ballon n'est donc sans doute pas très compliqué. Sur l'immense territoire qui est celui de la Russie, des tonnes de cette matière sont stockées de manière mal sécurisée, voire sans aucune sécurisation. À l'heure actuelle, la Russie figure à la 128e place du classement des pays les moins corrompus. Un amiral russe est parvenu jadis à vendre un porte-avions à des fins d'enrichissement personnel. Si cela est possible, alors il est tout aussi possible de vendre des matières fissiles (ou des armes nucléaires).
L'AIEA a d'ailleurs reconnu que de petites quantités de matières fissiles sont régulièrement découvertes. Alors que les scientifiques nucléaires sont au nombre de 25 000, il n'y a que 5 000 emplois civils disponibles. Ceux-ci ont été créés au moyen de fonds américains. Toutefois, 70 % des milliers de tonnes de matières fissiles en libre circulation sont aujourd'hui protégés. La ville russe d'Ozersk, un des sites secrets où sont produites des armes nucléaires, a pu être entourée d'une clôture de sécurité et pourvue d'un système d'alarme grâce à des fonds américains. Mais celui-ci a fini par être désactivé parce qu'il se déclenchait de manière intempestive, par exemple lorsque des habitants entraient dans la ville avec le poisson — radioactif — qu'ils avaient pêché en dehors de la ville.
c. Scénarios pour l'avenir
La réponse qui est apportée actuellement à toute cette problématique est insuffisante. Quels sont les scénarios pour l'avenir ?
c.1. Traité de non-prolifération (TNP) sous pression
Le TNP est fortement mis sous pression. Plusieurs États non nucléaires ne respectent pas leurs obligations: c'était autrefois le cas de l'Irak et c'est à présent le cas de la Corée du Nord. Celle-ci s'est d'ailleurs retirée du Traité et l'Iran pourrait lui emboîter le pas. Si cela se produit, il est certain que d'autres pays se retireront aussi, ce qui ôtera au Traité une grande part de sa valeur.
Mais ce sur quoi on insiste pas assez, c'est le fait que les États nucléaires ne tiennent pas non plus leurs engagements. Ainsi, en 1968, ils avaient promis de démanteler leur arsenal nucléaire et s'engagèrent à nouveau à le faire en 1995 et en 2000. Or, la plupart d'entre eux ne veulent toujours pas entendre parler de démantèlement. Pourquoi, dans ce cas, les États non nucléaires devraient-ils respecter leurs obligations de leur côté ?
En outre, les États nucléaires souhaitent limiter de plus en plus l'aide à la construction d'installations civiles, qu'ils s'étaient engagés à fournir en 1968. Trois États nucléaires — l'Inde, le Pakistan et Israël — n'ont pas signé le Traité. Cela n'a toutefois pas empêché les États-Unis de conclure un accord avec l'Inde, que Gareth Evans, l'ancien président de l'« International Crisis Group » a encore critiqué.
La seule solution durable est de considérer que tous les États sont égaux devant la loi: ou bien ils détiennent tous des armes nucléaires, ou bien aucun d'entre eux n'en a. Le choix le plus logique consiste à dire dans ce cas qu'aucun État ne peut détenir des armes nucléaires.
c.2. Interdiction des armes nucléaires
L'interdiction des armes nucléaires est une obligation légale internationale. Bien sûr, une telle interdiction est plus qu'une utopie Il s'agit d'un objectif politique certes ambitieux, mais réaliste. Nous ne l'atteindrons pas demain ni après-demain, mais peut-être dans vingt, trente ou quarante ans. Mais il faut commencer dès à présent. Cela suppose un nouvel engagement de la part des États qui possèdent l'arme nucléaire. L'élément nouveau est qu'aujourd'hui, certains d'entre eux suivent cette logique, notamment les États-Unis et le Royaume-Uni.
Conditions d'un monde dénucléarisé
Dénucléariser notre monde ne sera certainement pas chose aisée et rien ne dit que les démarches en ce sens aboutiront. Il faudra remplir de nombreuses conditions pour y arriver un jour.
La première à remplir pour aboutir à un monde sans armes nucléaires est l'universalité: chaque État doit participer. Il nous reste donc neuf États à convaincre. Plus nous attendrons, plus la tâche deviendra ardue. Un désarmement unilatéral n'est pas envisageable.
De plus, on aura besoin d'un système de vérification efficace, semblable à celui qui existe déjà pour les armes chimiques. Ce système ne pourra être mis en œuvre de manière effective que si tous les États marquent leur accord.
D'autre part, nous ne pourrons pas non plus faire l'impasse sur un système de sanctions.
Et il faudra également réformer le Conseil de sécurité des Nations unies. L'Inde n'abandonnera jamais l'arme atomique si elle ne devient pas membre permanent du Conseil de sécurité. Cette adhésion de l'Inde est d'ailleurs logique pour bien d'autres raisons. La réforme du Conseil de sécurité n'a que trop tardé.
Enfin, nous avons également besoin d'un meilleur système de sécurité collective. Nous devons améliorer le fonctionnement du Conseil de sécurité et examiner également le problème des armes conventionnelles. Des pays comme l'Iran n'abandonneront jamais l'arme nucléaire tant qu'ils redouteront une attaque conventionnelle de la part des États-Unis. Il faut donc abandonner la doctrine Bush, et le principe des attaques préventives.
Qui se montre idéaliste ? Ceux qui croient en un monde dénucléarisé ou ceux qui pensent que nous pourrons continuer à vivre éternellement avec des armes nucléaires ? Qui se montre réaliste ? Ceux qui pensent qu'un monde dénucléarisé est utopique ou ceux qui croient que c'est à terme la seule issue réaliste ? Conserver la connaissance des armes nucléaires n'empêche pas leur démantèlement. Dans une certaine mesure, la dissuasion nucléaire pourra même continuer à s'appliquer. Plus sous la forme « armes contre armes » mais « entreprises contre entreprises », « savoir contre savoir ». Et même cette forme de dissuasion ira en diminuant.
Des partisans du démantèlement nucléaire de plus en plus nombreux
Les rangs des partisans du démantèlement nucléaire ne cessent de grossir.
Pendant la guerre froide, plusieurs scientifiques se sont prononcés en ce sens, notamment Einstein, Rotblat (qui a quitté le projet Manhattan lorsqu'il s'est avéré que Hitler avait mis fin à son programme nucléaire) et Sacharov. À Reykjavik, les présidents Gorbatchev et Reagan ont été à deux doigts d'éliminer toutes les armes nucléaires. Robert McNamara a déclaré ce qui suit:
« On peut prédire avec une quasi-certitude que la conjonction entre les armes nucléaires et la faillibilité de l'homme mènera inévitablement à la destruction nucléaire. »
Après la guerre froide, l'ambassadeur américain belliciste et conservateur Paul Nitze a plaidé en 1990-1991 pour la destruction des armes nucléaires. Le général Lee Butler a fait de même après avoir pris sa retraite.
En outre, M. Sauer se réfère également au rapport de la commission Canberra de 1996 et à la position défendue en 1997 par l'Académie nationale des sciences américaines.
En 1993, alors qu'il était encore en service actif, le général Charles Horner, responsable des opérations aériennes pendant la guerre du Golfe, a déclaré ce qui suit: « I want to get rid of nuclear weapons ... Nuclear weapons are expensive and lack utility other than for strategic deterrence. Strategic deterrence works only against rational actors. Nuclear weapons are unlikely to deter potential adversaries driven by ethnic, religious, or economic imperatives. Also, as weapons for theater warfare, they are difficult to employ effectively and can be justified only as weapons of terror. A strategy of terror does not fit well in the successful conduct of modern warfare which puts an emphasis on low casualties, especially non military casualties. It should also reduce other nations » aspirations to acquire weapons of mass destruction ... As a nuclear free nation, we could seize the moral high grounds. In concert with other non-nuclear nations, we could demand suspected nuclear weapons sites be opened for inspection with conventional military forces to back up our demands. »
Nous qui possédons aujourd'hui un stock de dix mille ogives nucléaires, sur quoi fondons-nous notre légitimité pour interdire à l'Iran l'arme atomique ? Sans armes nucléaires, nous aurons une bien meilleure force de conviction et une plus grande légitimité.
En 2007, Kissinger, Schultz (ministre des Affaires étrangères sous Ronald Reagan), Perry (ministre de la Défense sous Clinton) et le sénateur Nunn, quatre Américains conservateurs, tant républicains que démocrates, ont publié dans le Wall Street Journal, un quotidien de droite, très à droite selon les normes européennes, un article dans lequel ils ont plaidé pour le démantèlement nucléaire, pas uniquement en tant qu'utopie, mais en tant que seule issue réaliste à terme.
En Grande-Bretagne, plusieurs hommes politiques se sont prononcés en 2008 pour la destruction des armes atomiques: Douglas Hurd, Michael Rifkind (ancien ministre de la Défense), Georges Robertson (ancien secrétaire général de l'OTAN) et David Owen. Ce fut également le cas en Italie, en Norvège et en Pologne. En Allemagne, Helmut Schmidt (SPD), Von Weizsäcker (CDU), Bahr et Genscher (FDP), se sont prononcés l'an passé pour le désarmement nucléaire, tous partis politiques confondus. Il y a peu, Ruud Lubbers, Van Mierlo, Van der Stoel et Korthals Altes ont fait de même aux Pays-Bas.
Jadis, la série Adelphi Papers, de l'IISS, à Londres, s'est penchée sur le thème de la dissuasion strategique. Aujourd'hui, ce même IISS, qui est l'un des groupes d'experts les plus conservateurs au monde, publie des articles sur le thème de l'abolition des armes nucléaires. En novembre 2008, Ivo Daalder, conseiller d'Obama, aujourd'hui ambassadeur américain auprès de l'OTAN, et Jan Lodal ont écrit The Logic of Zero. Towards a World Without Nuclear Weaponsdans Foreign Affairs, un journal très conservateur et très respecté. Sans oublier les ministres des Affaires étrangères Margaret Beckett et David Milliband. En 2009, David Milliband a publié « Lifting the nuclear shadow: creating the conditions for abolishing nuclear weapons ». Toutes ces personnes étaient — ou sont encore — ministres en fonction au moment où elles ont plaidé pour le démantèlement nucléaire.
Mais la palme revient bien entendu au discours que le président Obama a tenu le 5 avril 2009 à Prague, et qui n'a pas été couvert par la presse belge.
« So today, I state clearly and with conviction America's commitment to seek the peace and security of a world without nuclear weapons ».
Le président a réitéré ces propos le 27 janvier 2010 dans son discours sur l'État de l'Union.
« Some argue that the spread of these weapons cannot be stopped, cannot be checked — that we are destined to live in a world where more nations and more people possess the ultimate tools of destruction. Such fatalism is a deadly adversary, for if we believe that the spread of nuclear weapons is inevitable, then in some way we are admitting to ourselves that the use of nuclear weapons is inevitable. »
c.3. Mesures concrètes
Les puissances nucléaires, en ce compris l'OTAN, peuvent délégitimer à nouveau les armes nucléaires dans leur doctrine. Une première étape consiste à limiter la dissuasion nucléaire et à n'y recourir que pour contrecarrer la menace nucléaire et non plus la menace conventionnelle, chimique ou biologique. Une autre étape consiste à signer des déclarations de No first use. Elles peuvent fournir des garanties de sécurité négatives juridiquement contraignantes, faire baisser les niveaux d'alerte et démanteler progressivement les parapluies nucléaires.
Autres mesures:
— une réduction significative des armes nucléaires stratégiques et tactiques, comme le prévoit le nouveau Traité START, et des armes nucléaires tactiques;
— la ratification du TICE (Traité d'interdiction complète des essais nucléaires) par les États-Unis et peut-être ensuite aussi par la Chine;
— les négociations en vue de la ratification du Traité d'interdiction de la production de matières fissiles (Cut-off Treaty);
— les négociations multilatérales en vue de la ratification d'une Convention sur les armes nucléaires (NWC), par analogie avec les conventions sur les armes biologiques et chimiques.
c.4. Le retrait des armes nucléaires américaines stationnées en Europe et à Kleine Brogel
La présence d'armes nucléaires tactiques en Europe, en ce compris à Kleine Brogel, constitue un anachronisme. Ce parapluie ne fonctionnait déjà pas pendant la Guerre froide. Sur le plan militaire, ces armes ne sont pas utiles — les militaires belges le reconnaissent eux aussi — et elles ne rapportent rien à la Belgique en tant que membre de l'OTAN. Le Nuclear Planning Group est bien moins influent que pendant la Guerre froide. Il faudrait que la solidarité de l'OTAN s'exprime différemment, par exemple en Afghanistan. La présence de ces armes encourage la prolifération. En outre, depuis la Guerre froide, les États-Unis sont la seule puissance nucléaire qui déploie encore des armes nucléaires en dehors de son territoire. Actuellement, des armes nucléaires américaines sont toujours stationnées en Belgique, aux Pays-Bas, en Italie, en Allemagne et en Turquie. Il est grand temps d'y mettre un terme, si du moins l'élimination des armes nucléaires est réellement à l'ordre du jour.
Le retrait s'inscrit parfaitement dans le courant prônant la dissuasion minimale/le démantèlement. Dans un article d'opinion, MM. Kissinger et consorts évoquent le retrait des armes nucléaires américaines du continent européen. Le libéral Guido Westerwelle est parvenu à convaincre Mme Merkel d'inscrire le retrait des armes nucléaires américaines dans la déclaration gouvernementale allemande d'octobre 2009.
Lors de la prochaine conférence d'examen du TNP qui se tiendra en mai 2010, l'on pourrait envoyer un signal parfaitement clair et tangible aux puissances non nucléaires, qui ne font absolument pas confiance aux puissances nucléaires. En 2005, la dernière conférence d'examen a été un échec total. Mais le même scénario pourrait se reproduire en mai 2010 parce qu'au fond, les puissances nucléaires n'ont pas encore beaucoup changé. La Grande-Bretagne et les États-Unis feront peut-être exception, mais il faut voir si elles joindront le geste à la parole.
Enfin, il faut encore citer la révision fondamentale du concept stratégique de l'OTAN, qui date de 1999. Il est grand temps qu'à cette occasion, l'OTAN examine également la politique nucléaire.
En Belgique, le retrait bénéficie d'un très large soutien. D'après les résolutions parlementaires adoptées en 2005 et 2009, tous les partis politiques à l'exception du Vlaams Belang et du Front National sont favorables au retrait. Selon une étude du Vlaams Vredesinstituut, 70 % des Flamands sont favorables au retrait et 10 % se disent sans opinion. Des manifestations ont lieu chaque année à Kleine Brogel et des parlementaires y participent, y compris de la majorité. L'on a même vu un ministre escalader la clôture. Une section de Mayors for peace a été ouverte dans notre pays. Jean-Luc Dehaene et Theo Kelchtermans sont parmi ceux qui soutiennent la campagne. En Flandre, cela représente 228 communes sur 308 mais ce nombre a peut-être encore augmenté entre-temps. Sur l'ensemble de la Belgique, 336 communes sur 589 sont concernées.
Aux États-Unis, le retrait bénéficie également d'un très large soutien. Au sein du Defence Department et de l'Air Force, des voix s'élèvent pour réclamer le retrait de ces armes parce qu'elles n'ont pas d'utilité militaire et qu'elles engendrent des problèmes de sécurité. En 2008, la Blue Ribbon Review of nuclear weapons policies and procedures a montré que la sécurité des bases américaines en Europe pose problème. Il suffit de penser à M. Trabelsi. En outre, il y a un coût financier à couvrir: 200 millions de dollars par an et par base. Les militaires préféreraient consacrer cet argent à d'autres armes plus utiles. Procéder au retrait équivaudrait également à lancer un signal positif aux puissances non nucléaires.
Voici une citation du Defense Science Board:
« to consider eliminating the nuclear role for Tomahawk cruise missiles and for forward-based, tactical, dual-capable aircraft » ... « because there is no obvious need for these systems, and eliminating the nuclear role would free resources that could be used to fund strategic strike programs of higher priority ».
Le retrait des armes nucléaires américaines ne doit pas être subordonné à celui des armes nucléaires tactiques russes. Il ne s'agit pas (encore) d'armes nucléaires tactiques en général, mais bien de la présence d'armes nucléaires américaines en Europe. Il est vrai qu'autrefois, la Russie stationnait des armes nucléaires dans d'autres pays, mais ce n'est plus le cas aujourd'hui, si bien qu'il est parfaitement logique que les États-Unis effectuent la même démarche sans l'assortir de conditions.
Voici une citation du EU Command de 2008:
« There is no military downside to the unilateral withdrawal of nuclear weapons from Europe. »
Les Américains sont donc favorables au retrait unilatéral de ces armes. Si l'Europe le demande, ils accepteront de retirer leurs armes; les pays européens semblent disposés à y participer si la demande vient des États-Unis. En fait, les parties s'observent et rien n'avance. L'Allemagne en fait aujourd'hui l'expérience et a inscrit le retrait dans son accord de gouvernement.
Le seul problème, c'est qu'il y aura toujours des partisans du maintien des armes nucléaires. Leurs motivations ne sont pas claires. L'un des arguments invoqués est la nécessité de réunir d'abord un consensus au sein de l'OTAN. Il semble donc bien plus difficile de faire sortir des armements de l'OTAN que de les y faire entrer. Pourquoi faut-il réunir un consensus au sein de l'OTAN pour retirer ces armes ? Il ne faut pas que le retrait prenne encore plusieurs années car d'ici là, le nombre de puissances nucléaires aura considérablement augmenté.
Les armes nucléaires ont été retirées de la Corée du Sud en 1991, de la Grèce en 2001, d'Allemagne (Ramstein) en 2007 et de Grande-Bretagne et d'Italie (Ghedi Torre) en 2008. La question qui vient à présent à l'esprit est la suivante: quand viendra le tour de Kleine Brogel ?
2. Échange de vues
Un membre du groupe de travail se réfère à la Norvège qui, dès son adhésion à l'OTAN, a décidé de refuser l'armement nucléaire sur son territoire. M. Sauer dispose-t-il d'informations particulières, sur le plan stratégique, quant aux justifications données par ce pays ?
En outre, par rapport à l'argumentation des partisans de l'interdiction de l'armement nucléaire sur le territoire belge, des propositions subsidiaires ont été émises. On pourrait imaginer soit à travers un traité de non-prolifération soit à travers un autre traité d'interdire, dans le cadre d'une riposte, l'utilisation de l'arme nucléaire à l'égard d'un pays qui ne la possède pas. En d'autres termes, l'arme nucléaire ne pourrait être utilisée que contre et sur le territoire d'un pays qui la possède. Évidemment, cette proposition vaut pour une problématique d'État à État, pas pour le terrorisme.
Enfin, à titre plus anecdotique, l'intervenant suggère de préciser que les deux résolutions ont été votées par le Sénat. Et il convient également d'ajouter le dépôt et la prise en considération de propositions qui visent à l'interdiction.
Enfin, s'agissant des « Maires pour la Paix », l'intervenant tient à rappeler que de nombreux signataires se trouvent au sud du pays.
M. Sauer explique qu'il ne connaît pas bien la situation spécifique de la Norvège, mais il peut concevoir que ce pays ait des objections morales à l'encontre des armes nucléaires, à l'instar des autres pays scandinaves relativement progressistes qui n'ont pas non plus voulu d'armes nucléaires sur leur territoire. D'autres membres de l'OTAN, comme l'Espagne et l'Islande, l'ont également refusé. Dès la création de l'alliance, certains pays ont émis des doutes sur la politique de l'OTAN en la matière. La Belgique, elle non plus, n'était pas demandeuse pour que des armes nucléaires américaines soient basées sur son territoire. Initialement, l'OTAN voulait principalement stationner ces armes en Allemagne, mais les États membres ont estimé que cela ne pouvait pas uniquement se faire en Allemagne et que les autres États membres devaient être solidaires. C'est pourquoi le projet a été étendu à la Belgique et à d'autres pays.
La Norvège a toutefois pris en charge d'autres tâches de l'OTAN, qui s'avèrent aujourd'hui beaucoup plus utiles que le nucléaire. Si la force de l'OTAN dépend de systèmes d'armement inutiles d'un point de vue militaire, cela en dit long sur la puissance de l'organisation. Le gouvernement norvégien a l'habitude de mettre le point du désarmement nucléaire à l'ordre du jour pour stimuler la recherche universitaire à ce sujet.
Le gouvernement néerlandais finance, lui aussi, actuellement trois doctorats sur la question. Si l'on demande la même chose à notre département des Affaires étrangères, la réponse sera à coup sûr qu'il n'y a pas de fonds disponibles.
À la fin des années 90, l'Allemagne et le Canada ont également soulevé, au sein de l'OTAN, la question des armes nucléaires. Joshka Fisher l'a fait en 1998 et le Canada en 1999 alors que s'ouvrait la discussion sur le principe de non-emploi en premier (« no first use »). Ce débat fut clos immédiatement: il n'a même pas pu avoir lieu. C'est regrettable car une politique conçue comme s'il s'agissait des tables de la loi est toujours problématique. L'intervenant espère que le concept stratégique actuel de l'OTAN fera l'objet d'un véritable débat.
Ce serait en effet une bonne chose si les puissances nucléaires limitaient la menace résultant de la politique de dissuasion nucléaire aux pays qui possèdent des armes nucléaires. Étant donné que leur nombre est limité, il serait un peu plus facile de continuer à réduire le nombre d'armes nucléaires jusqu'à leur élimination complète.
La dissuasion nucléaire pour se prémunir contre les armes chimiques et biologiques n'a commencé à être évoquée qu'après la Guerre froide, alors que l'on recherchait une nouvelle légitimité pour l'armement nucléaire. Cela avait déjà commencé sous l'administration Clinton, avant de se poursuivre sous l'administration Bush. C'est une évolution très regrettable. Scott Sagan de la Stanford University plaide par exemple également en faveur de la démarche qui est ici défendue.
Un autre membre du groupe de travail déclare qu'il a beaucoup aimé le titre de l'exposé de M. Sauer: « La pensée stratégique nucléaire en mouvement ». Elle est effectivement en mouvement et c'est indispensable. Personne ne conteste cela.
L'intervenant souligne que son problème ne réside pas dans la présence ou non d'armes nucléaires à Kleine-Brogel. Elles peuvent partir demain. La question n'est pas non plus celle de la solidarité au sein de l'OTAN ni de sa survivance liée à la question nucléaire. Tout le monde est favorable à la non-prolifération et à la réduction des armes nucléaires. L'intervenant partage évidemment le discours de M. Obama lorsqu'il prône un monde dénucléarisé. Tout le monde est d'accord avec cela. La question n'est donc pas là non plus. Lorsqu'il était ministre, Sam Nunn était le champion du surarmement nucléaire. Une fois à la retraite, il plaidait en faveur de la suppression de ces armes.
Il faut savoir que le déploiement des Cruise et des Pershing en Europe avait été demandé non pas par les États-Unis mais par les Européens. À l'époque, il était extrêmement difficile de convaincre les Américains de placer ces armes sur le sol européen. Ils n'en voyaient pas la raison d'être. Leur sécurité n'était pas en cause; seule la nôtre était menacée par le déploiement des SS-20 du Pacte de Varsovie.
L'intervenant se souvient d'avoir été un fervent militant de la suppression des armes nucléaires tactiques. Lorsqu'il faisait son service militaire, on lui a montré, en Allemagne, des missiles Honest John entre les mains de l'armée belge qui disposait de plusieurs types d'armements nucléaires à l'époque. Lorsqu'il a appris par le colonel que la portée de ce missile, armé de sa charge nucléaire, était de 35 kilomètres, il a exprimé le souhait que le vent ne tourne pas.
L'intervenant déclare qu'il a été très heureux lorsque Reagan et Gorbatchev se sont accordés sur des suppressions graduelles d'un certain nombre de types d'armes nucléaires.
On peut regretter la puissance des armes nucléaires qui subsistent et le nombre beaucoup trop important d'armes nucléaires en Russie et aux États-Unis. Mais on ne connaît pas les chiffres de la Chine et du Pakistan, ou alors de manière approximative.
Pour l'intervenant, le problème est essentiellement politique. Il ne concerne pas tellement l'OTAN mais l'Union européenne.
En clair, la dénucléarisation complète de la planète sur le plan militaire prendra trente, quarante ou cinquante ans. Que faisons-nous entre-temps ? Nous avons un problème politique à gérer et une responsabilité politique à assumer, à savoir assurer la sécurité de nos populations. Aujourd'hui, la partie du monde probablement la plus dangereuse est celle du conflit potentiel latent entre deux puissances nucléaires: l'Inde et le Pakistan. Les terroristes y travaillent d'ailleurs activement. Le problème du Pakistan est particulier. Si le régime actuel tombe et que des islamistes radicaux prennent le pouvoir, ils auront une arme nucléaire opérationnelle sous leur contrôle politique.
Face à cette situation qui durera encore un certain temps, l'intervenant estime qu'il est indispensable à la sécurité de l'Europe de disposer d'une arme de dissuasion européenne.
Pour les 10 ou 20 prochaines années, il est probable que l'on ne parvienne pas à convaincre les Pakistanais et les Indiens de renoncer à leurs armes nucléaires. On ne sait pas encore ce qui va se passer avec la Corée du Nord ni avec l'Iran. Il est évident que l'Europe doit disposer d'une arme nucléaire de dissuasion.
Il est un fait que l'arme nucléaire et la dissuasion ne fonctionnent que face à des États rationnels. En l'absence de toute rationalité, tout est possible. Malheureusement, nous sommes dans un monde dangereux. Mais à partir du moment où cette menace doit continuer à exister, une dissuasion nucléaire européenne, c'est-à-dire l'arme française, est indispensable.
L'intervenant espère que nous connaîtrons une seule armée européenne et non plus des armées nationales. On peut très bien concevoir qu'une fusion se produise, dans dix ans, entre les armées allemande, française, belge, espagnole, italienne, grecque pour constituer une seule force armée européenne.
C'est là que se pose une question de principe: en tant que responsable politique, peut-on être conscient de la nécessité de disposer d'une arme de dissuasion européenne et refuser que cette arme soit déployée, le cas échéant et de manière totalement théorique, sur le sol belge ?
À titre de conclusion, l'intervenant souligne qu'il est pour la disparition ou, à défaut, la réduction des armes nucléaires; il est contre leur prolifération; mais il est d'abord pour la sécurité de ses concitoyens. Il demande donc à M. Sauer de lui dire quelle réponse il envisage pour assurer leur sécurité.
M. Tom Sauer ne souscrit pas à l'affirmation selon laquelle l'objectif de l'élimination des armes nucléaires fait l'unanimité. Il est en effet facile de déclarer que l'on y adhère, mais sans véritablement joindre le geste à la parole. Le nombre d'armes nucléaires dépasse encore les 20 000 alors que l'on a déclaré en 1968 vouloir les éliminer. L'élimination des armes nucléaires est donc un objectif qui manque quelque peu de crédibilité et qui nécessite un engagement renouvelé, formulé dans un langage plus clair qui se traduit par des actions concrètes. C'est ce qu'ont fait Obama et Gordon Brown. La France et la Russie ne leur ont pas emboîté le pas; quant à la Chine, on a moins de visibilité sur ce qu'elle fait. Les quantités d'armes détenues en Chine sont largement inférieures à celles des États-Unis et de la Russie. Elles peuvent être comparées à celles de la France et du Royaume-Uni.
Il est un fait que beaucoup de discours en faveur de l'élimination des armes nucléaires ont été tenus par des pensionnés, qui étaient probablement grands-pères et qui pensaient à l'avenir de leurs petits-enfants. Mais il y a des exceptions. Le général Charles Horner était en service actif lorsqu'il a fait ses déclarations. D'autres intérêts ont bien sûr pu jouer: il était sans doute intéressé avant tout par les systèmes de défense spatiaux.
La question relative à l'UE et à l'« européanisation » des armes nucléaires françaises et éventuellement britanniques est une question complexe et il n'y a de réponse facile à y apporter. Du point de vue du désarmement nucléaire et de la non-prolifération, il s'agit d'une nouvelle légitimation des armes nucléaires. En donnant aux armes une étiquette européenne, l'UE réaffirme qu'elles constituent un instrument utile et l'on envoie de nouveau à d'autres pays comme l'Iran le message que les armes nucléaires ont leur utilité. Il va de soi que les Français sont intéressés par une nouvelle légitimation de leur arsenal nucléaire et surtout par le prestige qui lui est associé, même si ce prestige décline de plus en plus.
Ce qui nous fait encore défaut à cet égard, c'est une Europe européenne, comme en témoigne la crise économique et financière actuelle dans laquelle chaque pays fait cavalier seul. Si l'on franchissait le pas vers des armes nucléaires européennes, il faudrait aussi réexaminer la situation au Conseil de sécurité et accorder à l'UE le statut de membre permanent. La France est-elle prête à renoncer à son siège ? L'Inde, l'Afrique et le monde musulman pourraient peut-être également être admis au Conseil de sécurité par la même occasion. M. Sauer n'est pas vraiment favorable à une européanisation des armes nucléaires françaises et britanniques ni à l'idée de remplacer les armes nucléaires américaines par des armements défensifs tels que la défense antimissile, principalement aussi pour des raisons stratégiques: ils ne fonctionnent pas.
La France ne renoncera pas à ses armes nucléaires tant que des pays comme le Pakistan ne le feront pas. L'« exportation » de ces armes vers l'UE soulève aussi des questions pratiques en matière de contrôle et de commandement. Qui sera chargé d'appuyer sur le bouton ?
L'idée de l'« européanisation » pose à M. Sauer essentiellement des problèmes de principe.
Un autre intervenant estime que si l'objectif déclaré d'une armée européenne implique l'européanisation des armes nucléaires françaises et britanniques, il ne risque pas d'entraîner un enthousiasme fou en faveur de l'idée d'une armée européenne. Il faut demander à certains pays comme l'Autriche ou la Finlande ce qu'ils en pensent.
Par ailleurs, il lui semble déceler une position du type « Oui, mais pas dans mon jardin », avec toutefois une nuance supplémentaire. En effet, face au discrédit des armes nucléaires dans l'opinion publique, certains n'osent plus défendre cette option. Ils prônent alors une réduction de ces armes, tout en préconisant de ne surtout pas être les premiers à la pratiquer.
En outre, l'argumentaire évolue. L'intervenant se rappelle des réactions de certains au moment où le débat a été relancé en Belgique autour de Kleine-Brogel et il constate que les actuels propos sont contradictoires: selon lui, il ne s'agit pas d'un problème lié à l'OTAN. Cela a été bien démontré. À l'époque, l'opposition à une proposition de cette nature se fondait sur l'idée que « l'on ne pouvait pas faire ça à l'OTAN ».
Un intervenant suivant explique qu'une décision de cette nature, comme elle avait été prise dans un sens, au sein de l'OTAN, devait être prise dans l'autre sens, par une concertation au sein de l'OTAN. Si nous décidons d'interdire ce type d'armement sur notre territoire, étant donné que c'est au sein de l'OTAN que la Belgique l'a accepté dans les années '50, c'est au sein de l'OTAN et en concertation avec elle, que la décision inverse devrait être prise, le cas échéant. Il précise qu'il n'a nullement été dit que cela était indispensable à l'unité de l'OTAN. D'ailleurs, ces armes ne sont plus sur notre territoire. Personne ne le sait.
L'idée de l'intégration dans une armée européenne est une idée personnelle. Ce genre de débat pourrait apparaître dans dix ou quinze ans. Il ne faut pas l'écarter. Ce n'est pas une condition parce qu'on ignore d'ailleurs si les Français renonceraient à leur caractère national mais cette question pourrait se poser.
Un membre du groupe de travail ne pense pas que l'idée d'une intégration des armements nucléaires français et britannique soit de nature à renforcer le courant favorable à une armée européenne.
Selon un autre membre du groupe de travail, il suffit d'aborder le sujet avec d'anciens présidents français pour constater qu'un président français est dans une situation très difficile par rapport à la dissuasion française. L'idée a été conçue au temps du Général de Gaulle, à une époque de grand nationalisme où l'Union européenne n'avait guère progressé. Aujourd'hui, il est totalement inconcevable qu'un président français prenne seul la décision d'utiliser l'arme française. Elle est européanisée politiquement de fait. Un jour, à l'instar du NPG de l'OTAN, existera un Groupe des Plans Nucléaires européen, au sein de l'Union européenne. Ce n'est pas pour autant que l'arme ou la décision seront européanisées. Mais l'arme française est européanisée de fait.
M. Tom Sauer trouve cet ajout utile. Cela ne concernera jamais toute l'Europe, mais un noyau dur, comme le permet d'ailleurs le Traité de Lisbonne. L'Autriche et la Suède n'y participeront jamais. En revanche, cela intéressera évidemment la Belgique. Concrètement, nous allons de facto vers une intégration européenne de plus en plus poussée, y compris en matière de défense. Le Traité de Lisbonne comprend une clause de solidarité, et il est logique que notre défense soit, elle aussi, intégrée. Il faudra alors répondre un jour à cette question: que faire des armes nucléaires françaises et britanniques ? À cet égard, il convient de noter que les Français et les Britanniques collaborent de plus en plus, y compris dans le domaine nucléaire.
Il faut ensuite se poser cette question importante qui est de savoir si nous voulons créer une « bombe européenne » ou bien donner au reste du monde le signal positif que nous n'avons plus besoin de ces armes de destruction massive, qui en fait ne sont pas destinées à être utilisées, et que nous avons l'intention de dénucléariser la zone euro (comme le souhaite l'intervenant). C'est un choix politique qui devra être fait par nos élus.
Observation finale: il y a un fossé qui sépare l'opinion publique des responsables politiques: 70 % de la population ne veut plus d'armes nucléaires sur notre territoire et pourtant il y en a toujours. Nous ne sommes même pas autorisés à savoir si elles sont présentes, ce qui constitue en soi un problème démocratique.
C. AUDITION DE M. ANDRÉ DUMOULIN, PROFESSEUR (ÉCOLE ROYALE MILITAIRE, ULG, RÉSEAU RMES)
Le paysage nucléaire européen : socles et scénarios
1. Exposé de M. Dumoulin
M. Dumoulin précise qu'il parle en son nom propre et qu'il n'implique pas les institutions où il professe. Il précise également qu'il fera parvenir à la commission une série d'articles personnels récemment parus, sélectionnés dans la littérature spécialisée, afin que ladite commission puisse davantage intégrer son point de vue personnel.
Il indique qu'il a tenu compte, pour son exposé, de bien des scénarios, aussi bien actuels que futurs, dans le cadre européen mais aussi à propos du paysage global du nucléaire militaire.
Dans la perception initiale, il n'y avait qu'un seul point de repère, c'est-à-dire Hiroshima. Cet événement ne doit pas être associé à la dissuasion nucléaire dont la conceptualisation s'est construite progressivement dans le futur, mais plutôt comme un emploi d'une munition spéciale très puissante (doctrine d'emploi). Ce sont les effets induits directs et différés sur les populations qui ont fait assimiler son caractère absolu, et donc, par la suite, son cadre particulier qui devait pouvoir être associé à une fonction de dissuasion. En cela, l'arme nucléaire est devenue une arme politique de dissuasion.
Dans l'analyse, il faut bien distinguer, séparer le concept de dissuasion (dialectique) de l'usage. Dès qu'il y a emploi, nous ne sommes plus dans la dissuasion mais dans la guerre. L'arme nucléaire a une fonction politique associée à la dialectique de la dissuasion. La Bombe doit être vue comme un outil politique et non comme une munition comme les autres. Le concept de dissuasion dispose encore d'une assise; il a pour but de détourner un adversaire d'une initiative belliciste, en lui faisant prendre conscience que son propos est irrationnel puisqu'il subira en retour des conséquences sans commune mesure avec les gains escomptés. Nous ne sommes pas là dans l'ordre de l'emploi mais dans celui du discours (politique et stratégique) du non-emploi et de l'assurance de sécurité. Quand on se place sur le terrain de la dissuasion, le discours que l'on tient est un élément important puisqu'il est destiné aux adversaires potentiels.
Dissuader à partir d'armes classiques peut être contourné ou refusé facilement — l'histoire nous l'a maintes fois démontré —, alors que la dissuasion nucléaire repose sur des bases d'absolue prudence. L'arme impose alors une intense circonspection parce que la dissuasion joue bien un jeu dialectique entre le risque (coût/bénéfice) et l'enjeu (proportionnalité). Les outils doivent donc être crédibles, les discours et signaux pertinents et l'autorité doit être centrale dans la décision d'enclenchement.
Actuellement, les États n'ont rien trouvé de mieux pour assurer leur sécurité-défense comme assurance contre les périls les plus extrêmes (sanctuarisation). Au vu de la situation incertaine et complexe actuelle, les États nucléaires peuvent s'engager dans une réduction des potentiels (USA-Russie via START) mais maintiendront un potentiel nucléaire résiduel encore important.
Il ne faut jamais oublier que la dissuasion est associée au sanctuaire à protéger, aux intérêts vitaux nationaux et à ceux des alliés et moins à la nature de l'adversaire.
Il s'agit d'un argumentaire fondamental que maîtrisent bien les nouveaux détenteurs d'armes nucléaires, comme le Pakistan et l'Inde, et les virtuels (seuil) comme l'Iran. Nous sommes ici dans le cadre de la sanctuarisation.
Malgré le peu de médiatisation des débats sur l'avenir du concept de dissuasion dans nos contrées, de nouvelles postures sont bel et bien apparues dans les années 90 et ont été renforcées ces toutes dernières années.
En effet, les facteurs d'instabilité dans le monde contemporain jouent souvent à des niveaux non nucléaires et les liens d'entraînement automatique entre conflit majeur classique et engagement nucléaire sont aujourd'hui fortement distendus, sinon rompus.
Dès lors, un nouveau paysage géopolitique et une évolution technologique ont bouleversé en partie les arsenaux et la sémantique autour des grandes puissances nucléaires que sont les États-Unis, la Russie, la France, le Royaume-Uni (quatrième génération de technologie nucléaire), la Chine suivant un modèle propre à la deuxième génération nucléaire.
Quelles sont ces nouvelles postures ?
1. La renaissance de l'échelon stratégique où s'insinuent certaines armes nucléaires de théâtre avec une nouvelle sémantique [les bombes nucléaires tactiques françaises sont passées au « préstratégique » avant de finir dans la terminologie « stratégique » des Forces aériennes stratégiques et le rapport sur le futur du nucléaire britannique sorti en décembre 2006; nous pouvons constater que la notion de « substratégique » à propos de certaines têtes de Trident II a disparu au profit de la terminologie générale de « stratégique »].
2. La disparition de bon nombre de systèmes nucléaires tactiques et leur remplacement partiel par des armes classiques de haute puissance, capable d'afficher souvent les mêmes résultats létaux sur le terrain. Cela permet de s'affranchir d'un certain nombre d'effets immédiats et différés indésirables: dommages collatéraux conséquents et inacceptables, radioactivité résiduelle, dilemme politique et éthique.
[Citons:
— les missiles de croisière furtifs et perforants à charge conventionnelle JASSM;
— certains missiles ICBM Minuteman III à tête classique dans un rôle de contre-prolifération;
— le B-1B qui est déjà sorti du plan de frappe stratégique au profit de missions classiques;
— le B-2 dont quelques exemplaires ont reçu une mission ISR (Intelligence, surveillance and Reconnaissance) non conventionnelle;
— les quatre sous-marins nucléaires stratégiques Ohio Trident II convertis et aptes à lancer chacun jusqu'à 154 missiles de croisière classiques tout en transportant des commandos de forces spéciales;
— et enfin l'affaiblissement des dépenses nucléaires au profit de dépenses militaires associées à la gestion des crises conventionnelles, asymétriques et urbaines.]
3. La réduction de la puissance des charges nucléaires au profit de la précision. De même, l'introduction de charges électromagnétiques (EMP) sur les têtes nucléaires océaniques françaises permet d'engager un ultime avertissement sans effets nucléaires comme le souffle, la chaleur et la radioactivité (explosion à très haute atmosphère). Quant à la précision, l'introduction du GPS en parallèle à l'inertiel et à la visée stellaire permettent de garantir une erreur circulaire probable (ECP) de 10 m pour les Trident II dès 2011.
4. L'amélioration de la furtivité des vecteurs aériens (B-2, nouvelles ogives M-51 française).
5. La tendance au retrait des armes nucléaires déployées hors des sanctuaires [retrait de bombes britanniques WE-177 du continent européen avant démantèlement; retrait partiel charges B-61 américaines d'Europe; mise en dépôt pour réserve des missiles de croisière SLCM à charge nucléaire et stockage à King's Bay; transfert vers des dépôts centraux des armes nucléaires tactiques russes à la fin de la guerre froide].
6. L'extension de la virtualité faite de dépôts vides d'armes nucléaires sur des territoires sanctuarisés [silos factices de missiles russes SS-24 ou de missiles sol-sol chinois DF-5, programme WS-3 anti-intrusion mais avec quelques chambres fortes vides de bombes B-61 américaines en Europe, mobilité du Topol-M entre les bases].
7. Renforcement des mesures de protection des armes nucléaires en dépôts. Voir à ce sujet les mesures de sécurité adaptées dans les dépôts WS-3 américains en Europe et entièrement terminées en été 2005 (2) , le soutien international au regroupement et à la sécurisation des sites nucléaires russes, le développement d'une nouvelle arme nucléaire américaine « robuste » (fabriquée via la simulation) décidée début décembre 2006 qui devra disposer d'une technologie d'autodestruction sans explosion et sans émission de radioactivité (ce qui est le cas aujourd'hui). Il s'agira de désintégrer les blocs électroniques et mécaniques des bombes et ogives et rendre inutilisable le plutonium et l'uranium.
8. La recherche d'une flexibilité opératoire et politique avec l'avènement de charges variables (principe du panachage):
— Trident II britannique avec quelques mono-charges nucléaire (en fait récupération des têtes de bombes WE-177 des Tornado), de même que sur quelques M-45 français;
— charges variables possibles du nouveau missile air-sol ASMP amélioré;
— charges réglables vers le bas kilotonnique pour les dernières versions des bombes aéroportées américaines allant jusqu'à 0,3 kilotonne.
9. La capacité de relocalisation rapide des cibles grâce au progrès satellitaire et à l'informatique [modification en vol de la puissance des charges et des objectifs des B-2 pour cibler les ICBM mobiles Topol M) et adoption d'une stratégie du tout azimut.
10. La capacité de tir fractionné plutôt que la salve massive (SSBN/SNLE) permise à la fois par la réduction des menaces de lutte anti-sous-marine et l'allonge des portées favorisant les tirs en zones protégées. Ceci va de pair avec le panachage des charges et la relocalisation des cibles.
11. L'effacement des discours sur l'anti-cité (anti-démographique) au profit de posture associant anti-forces, contre les centre de commandement et de contrôle et contre-leadership. En effet, moralement difficilement supportable et peu crédible si la doctrine reste anti-cités (sauf éventuellement en représailles de même type), déstabilisante et largement dispendieuse en charges dans son aspect anti-forces (cette dernière n'est véritablement opérante qu'en initiative nucléaire de première frappe); la dissuasion pourrait puiser sa légitimité dans la décapitation des centres de pouvoir et plus largement les centres de gravité (« leadership targeting ») de l'adversaire.
12. La réduction-musculation des potentiels nucléaires résiduels: moins d'armes, réduction de 51 % des missiles balistiques intercontinentaux et de 97 % des missiles de portée intermédiaire] mais armes plus performantes et mieux protégées, avec maintien de la permanence et la mer et/ou la mise en priorité des ICBM et missiles de théâtre. Réduction du nombre de patrouilles océaniques. À horizon prévisible et selon le principe dit de précaution, les États nucléaires occidentaux maintiennent un potentiel nucléaire certes plus réduit que par le passé, mais qui est suffisamment puissant pour crédibiliser une première frappe désarmante décapitante et une seconde frappe assurée par une réserve à réactiver rapidement.
13. Augmentation aux États-Unis et en Russie du potentiel d'armes mises en sommeil, qui sont placées, par prudence, dans la réserve stratégique. Il s'agit de répondre au scénario d'une reprise de situation type guerre froide mais aussi de se prémunir en partie des conséquences de l'arrêt des essais souterrains grandeur nature.
14. Développement des capacités de simulation pour les États (France, USA, UK) ayant unilatéralement renoncé aux essais souterrains grandeur nature. Il s'agit de la création de charges robustes moins sensibles aux évolutions physiques des matériaux et garantissant un fonctionnement plus stable (même si cela impliquera des charges un peu plus lourdes et un peu plus volumineuses). Plus précisément, la simulation permettra de reproduire, à l'aide d'expériences ou par le calcul, les phénomènes observés au cours du fonctionnement d'une arme nucléaire. L'objectif étant de valider les écarts par rapport aux charges effectivement testées par le passé mais aussi et surtout de certifier les nouvelles équipes d'ingénieurs qui auront à apporter la garantie de sûreté des armes. Il s'agit donc avant tout d'un facteur humain lié au départ à la retraite des concepteurs civils qui ont connu les essais grandeur nature.
15. Importance accordée aux capacités de renseignements à propos des ADM visant à mieux comprendre les doctrines nucléaires des États nouvellement nucléaires, détenir la capacité de détection de départ des missiles, posséder l'expertise à propos de l'origine des matières fissiles en cas de terrorisme nucléaire;
16. La contrôlabilité actuelle des rapports complexes entre armes nucléaires, contre-prolifération, terrorisme ADM, systèmes anti-balistiques:
— simulation d'attaque nucléaire terroriste de 10 KT sur Bruxelles organisée le 3 mai 2004 par les instances de l'Union européenne et de l'OTAN (exercice « Black Dawn »);
— exercice français R-53 de bombe sale à Paris le 10 octobre 2004;
— accord lors du G-8 de Sea Island sur le financement de sécurisation, de destruction et de reconversion tournant autour des ADM;
— exercice naval multinational organisé par le Japon visant à l'interception de transferts illégaux de cargaisons d'ADM, dans le cadre de l'Initiative de sécurité contre la prolifération (PSI);
— alignement des États nucléaires à la notion de riposte adaptée aux États soutenant des actes terroristes et affirmation du rôle complémentaire des défenses anti-missiles au regard de la dissuasion. Nous nous rappellerons à cet égard le discours de Jacques Chirac en janvier 2006 et la triangulation américaine de la dissuasion nucléaire et classique;
— adoption le 12 décembre 2003 de la Stratégie de l'Union européenne contre la prolifération des ADM avec sa mise à jour en décembre 2008;
— adoption par la Commission européenne de programmes de soutien à la lutte contre les ADM;
— etc.
La planification nucléaire pour la prochaine vingtaine d'années ne renvoie pas à un désarmement nucléaire généralisé mais soit à un dégraissage quantitatif au profit du qualitatif, soit au statu quo, soit à des modernisations qualitatives et quantitatives. Ainsi:
A. Aux États-Unis, la planification nucléaire inclut la modernisation du guidage et de la motorisation des ICBM Minuteman III, le programme Complexe 2030 sur les charges robustes et sécurisées (Reliable Replacement Warhead) et le remplacement futur des sous-marins Ohio et des missiles en silos par de nouvelles générations de systèmes d'armes, très certainement à double capacité, nucléaire et classique. Les réserves de charges nucléaires en dépôt se comptent encore en milliers d'armes et la posture nucléaire américaine sera en toute hypothèse maintenue. La Global zero Option et les discours d'Obama de Prague (avril 2009) et de New-York (septembre 2010) indiquent d'abord une volonté d'approfondir la politique de non-prolifération, et d'intégrer la menace de terrorisme nucléaire. L'hypothèse d'un monde dénucléarisé reste conditionnée au maintien de la sécurité du pays, et à la résolution des nombreux problèmes posés par la prolifération. Ceci peut expliquer le refus américain de s'engager à lever l'état de haute alerte de tous ses missiles (de-alerting), en dépit des promesses du candidat Obama de le faire, de concert avec les Russes. Dans le discours de Prague d'avril 2009, le thème n'est plus abordé; et Washington a émis un vote négatif contre la résolution « Reducing nuclear danger » présentée le 27 octobre dernier à la première Commission de l'Assemblée de l'ONU.
B. En Russie, le retrofit des sous-marins Typhoon, les tests, certes mitigés, du nouveau SLBM SS-30 Boulava (issu du Topol-M ICBM) pour les nouvelles classes de sous-marins « Borey » et « Akoula », sur fond de nouvelle doctrine pour 2010, confirment l'état d'esprit russe où l'atome est bien redevenu un régulateur identitaire de la puissance et un outil d'équilibrage des faiblesses technologiques conventionnelles, ainsi que des difficultés générées par la crise économique. La stratégie déclaratoire orchestrée autour des vols de vecteurs aériens à capacité nucléaire loin de leurs bases, l'annonce d'un nouveau bombardier nucléaire pour 2025, les études menées sur les missiles de croisière supersoniques, constituent autant de signes de la volonté de maintenir le nucléaire, au niveau stratégique, mais aussi et surtout au niveau tactique face à une obsédante menace Sud.
C. Quant à la Chine, son programme de sous-marins stratégiques de la classe « Jin », dont le premier exemplaire a été lancé en 2004, déployés dans la base souterraine de Sanya sur l'île de Hainan, tout comme le déploiement d'ICBM mobiles DF-31, expriment une claire volonté de modernisation qualitative et quantitative (programmes de recherche autour du mirvage), ainsi que celle de disposer rapidement d'une véritable capacité de frappe pour riposter à partir de sous-marins; l'édification de tunnels, aussi longs soient-ils, ne pouvant constituer qu'un pis aller.
D. Au Royaume-Uni, le débat est engagé sur l'avenir du potentiel nucléaire sous-marin, autour des Vanguard. Il s'agit concrètement du nombre de lanceurs, et de l'allongement de la durée de vie des Trident II. Plusieurs propositions ont été émises: réduction de 4 à 3 bâtiments SSBN porteurs de missiles Trident II D-5 d'origine américaine; fin de la présence permanente en mer; non-déploiement des ogives en période « stable »; mise en sommeil de l'alerte et reconstitution possible après quelques semaines/mois (adoption d'une posture de dissuasion virtuelle), ou abandon des Trident et déploiement de cruise missile. Les débats autour de ces hypothèses n'ont aucune chance de déboucher sur la disparition complète des moyens nucléaires de Sa Gracieuse Majesté. Il en va, entre autres, du rang du pays face aux autres puissances, dont surtout l'Hexagone ... Le problème étant, au final, plus économique et budgétaire que doctrinal ou stratégique, les décisions formelles ne seront prises que dans le cadre d'une nouvelle « revue stratégique de défense », qui ne pourra intervenir qu'après les élections du printemps 2010.
E. En France, les programmes nucléaires sont parfaitement synchronisés (3) . Pour preuve, la livraison prévue au budget 2010 du sous-marin « Le Terrible » avec la première dotation en missiles M-51, et la commande pour la première adaptation dudit missile à un SNLE de type Triomphant. L'introduction des M-51 va donner à la France une réelle capacité tous azimuts. Historiquement, le terme renvoyait surtout à la volonté d'afficher une autonomie stratégique; la formulation va désormais impliquer la capacité de tirer sur des cibles partout dans le monde. Dans le champ aéronautique, on relèvera la mise au standard F3 des aéronefs, permettant l'emport du nouveau missile de croisière supersonique ASMP-Amélioré, de plus grande allonge et de puissance énergétique probablement variable, parallèlement à la nouvelle mise en lumière de la base d'Istres (4) dans une vision orientée sud de la dissuasion.
F. Israël, l'Inde ou le Pakistan sont, quant à eux, engagés dans une course à la crédibilité des charges à faible puissance, au durcissement de leurs moyens, et à la construction de capacités de frappe en second. Pour ne pas parler pas de l'Iran, jouant au chat et à la souris avec la dernière proposition des Six, sur fond d'impuissance de l'AIEA et de contradictions internes à Téhéran.
À propos de la place de la dissuasion au sein de l'Alliance, la référence otanienne au nucléaire est associée à la fonction politique de l'arme nucléaire, — « préserver la paix et prévenir la guerre ou toute forme de coercition » —, à la solidarité commune mais aussi au poids transatlantique et américain dans le champ de la dissuasion.
Mais il y a également volonté de réduire la dépendance de l'Alliance vis-à-vis des armes nucléaires, que ce soit dans sa structure des forces, sa politique et sa planification.
Rappelons que la nouvelle géopolitique a permis à l'Alliance de renoncer à une automaticité trop rapide d'emploi des armes nucléaires au profit du concept d'arme de dernier recours. Relevons que l'OTAN n'a pas effacé le « First use » (emploi en premier) même si nous sommes dans le concept du dernier recours. Le « no First use » n'est, en fait, crédible que pour des puissances nucléaires qui ne possèdent pas de capacités de seconde frappe crédible comme la Chine.
La déclaration de l'Alliance au sommet de Strasbourg (avril 2009) adoptée par tous les États membres de l'OTAN dont la Belgique (à travers le gouvernement de coalition (Open Vld, CD&V, MR, PS, cdH), renouvelle l'importance du nucléaire, en indiquant, que
« la dissuasion, reposant sur une combinaison appropriée de capacités nucléaires et classiques, demeurera un élément central de la stratégie de l'OTAN. ».
En ce qui concerne les puissances nucléaires européennes (France, UK), elles sont engagées à la fois dans des programmes de modernisation autant que dans une réflexion d'ordre budgétaire. Il faut noter au demeurant que lors du passage de pouvoir de Chirac vers Sarkozy, il y a eu une sorte de « purification » du discours de la dissuasion (5) .
Quant à la Grande-Bretagne, qui dispose de quatre sous-marins nucléaires stratégiques, elle doit fixer dans les prochains mois, après les élections, une nouvelle politique nucléaire dont les aspects budgétaires seront importants. Il y aurait plusieurs options: le désarmement, la réduction du niveau d'alerte ou l'introduction de missiles de croisière nucléaires mer-sol.
Plusieurs scénarios concernant le nucléaire en Europe peuvent être posés:
A. Le statu quo relevant de la pause stratégique sur fond d'incertitudes internationales. Le Traité de réduction stratégique qui doit être finalisé est l'objectif premier avant d'aborder éventuellement les armes nucléaires tactiques à l'avenir dans le cadre de discussions russo-américaines.
B. Le retrait complet unilatéral ou négocié. L'effacement du nucléaire américain sur le sol d'Europe. La décision pourrait aller que de pair avec un discours rassurant américain, concrétisé par le nouveau Concept stratégique 2010 et en pratique par des dispositifs de reconstitution de forces, avec une certaine gesticulation sur le caractère dissuasif, flexible et « visible » du bombardier intercontinental furtif B-2.
C. Le retrait complet unilatéral ou négocié + démantèlement des chambres fortes WS-3 localisées sous certains hangarettes durcies pour avions de combat.
D. Le retrait partiel:
— soit concentrer les dépôts dans un nombre de bases plus réduites comme Incirlik (Turquie), Aviano (Italie), Volkel (Pays-Bas) ou Kleine Brogel (Belgique), ce dernier site ayant pour « avantage » politique d'être situé dans le pays hôte qui accueille les installations politico-stratégiques et de commandement militaires majeures de l'Alliance atlantique. En d'autres mots, ladite base est bien le centre de gravité par proximité des centres de décision otanien autant que l'élément moteur du discours de la dissuasion dont chacun espère qu'elle pourra fonctionner comme « arme politique de non emploi »;
— soit la réduction partielle pourrait se traduire par le retrait des armes des seules bases alliées hôtes selon le régime de la double clef (6) , les B-61 étant conservées dans les dépôts WS-3 des bases proprement américaines en Europe — Aviano, Incirlik, Ramstein, Lakenheath. Si les deux dernières bases sont confirmées comme ayant été dénucléarisées respectivement en 2005 et 2008, il s'agirait alors de deux bases résiduelles: Incirlik (Turquie) et Aviano (Italie);
— soit le retrait des armes nucléaires des États « centraux » (comme la Belgique, les Pays-Bas ou l'Allemagne), pour les transférer dans les installations sud (en Italie et en Turquie), en fonction d'un tropisme moyen-oriental, ou dans le cadre d'une manœuvre de contournement — comme cela a pu être un temps le cas pendant la guerre froide.
E. Le désarmement nucléaire par défaut par certains alliés. Ainsi, par exemple, la recommandation (non contraignante) des sénateurs belges du 28 novembre 2006 sur le non-renouvellement d'avions de combat disposant de la double capacité, quand bien même les F-16 MLU pourraient encore, après 2015, être à nouveau engagés dans un nouveau programme « retrofit » et être dès lors encore aptes à l'emport de bombes B-61. De la même manière, l'Allemagne va retirer ses Tornado en 2012 au profit de l'Eurofighter dont Berlin a annoncé en 2004 qu'aucune certification nucléaire n'avait été prévue, sur cet avion. Cependant, certains Tornado pourraient être maintenus en service jusqu'en 2020. Quant à l'Italie, l'arrivée des Eurofighter et JSF (ce dernier étant à capacité nucléaire) laisse ouverte la question du nucléaire aéroporté si la flotte mixte n'est pas maintenue vu les incertitudes et les coûts de l'appareil américain (7) . Et cette thématique pourrait également concerner le futur des F-16 turcs et néerlandais face à la question de l'avenir opérationnel du F-35.
Entre ces hypothèses, peuvent s'insérer de multiples argumentaires politiques, géostratégiques, conjoncturels et budgétaires complexifiant les lectures, et autorisant des postures plus complexes encore.
La présence d'armes nucléaires américaines en Belgique comme dans d'autres pays européens n'est pas une violation du TNP par les pays hôtes. En vérité, c'est l'histoire diplomatique dans la construction dudit traité qui nous donne la réponse. En réalité, sur base d'un accord américano-russe de fin 1966, le projet d'article II du futur Traité de non-prolifération fut modifié, afin de distinguer la notion de transfert (cession) d'une arme nucléaire à un autre État (qui est interdite), de la notion de stationnement d'armes nucléaires sur le territoire d'un État non nucléaire mais dont le contrôle d'emploi des armes est assuré par le seul État producteur d'armes nucléaires, à savoir les États-Unis (qui est acceptée).
C'est en sens qu'il faut comprendre le terme « contrôle » de l'article II qui vise à interdire le transfert du contrôle (8) à l'État hôte (par exemple la Belgique) des armes stationnées sur son territoire par un État doté d'armes nucléaires (les États-Unis). Les avions sont pilotés par des officiers belges et les bombes gardées, chargées et activées électroniquement par les États-Unis (système de la double clef).
Par conséquent, la Belgique, en accueillant dans le cadre de l'OTAN des armes nucléaires américaines, n'a en aucun cas enfreint juridiquement les obligations contractées dans le cadre du Traité de non-prolifération qu'elle a signé. Ce qui implique que tous les gouvernements belges qui se sont succédés depuis 40 ans n'ont jamais eu à se justifier juridiquement à propos de cette hypothèse de « violation » qui n'est défendue que par les mouvements de paix et certains juristes y associés (9) .
Relevons que pour André Flahaut, alors ministre de la Défense, le Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires « n'empêche pas que des armes nucléaires soient éventuellement entreposées sur le territoire d'un État non nucléaire, dans ce cas la Belgique » (1999).
2. Échange de vues
Un membre du groupe de travail tient à rappeler qu'il est apparu, lors de l'audition du professeur David, que le problème du nucléaire en Belgique a commencé à se poser lors du vote de la loi de 1962, qui habilitait de fait le gouvernement en ce qui concerne le stationnement des troupes étrangères en Belgique. Suite à une question du sénateur Rolin lors du débat précédant le vote, le ministre des Affaires étrangères de l'époque a déclaré qu'une réserve implicite existe à l'égard de l'installation effective d'ogives, en ce sens qu'il revient au parlement d'en décider ou que le parlement doit être consulté.
M. Dumoulin trouve la remarque intéressante, en tant qu'il s'agit d'un argumentaire qui est erroné.
En effet, la Russie voulait que toutes les armes nucléaires qui pouvaient, voire devaient, être déployées en Europe, le soient mais sous contrôle américain, parce qu'il apparaissait plus rassurant (au vu d'une hypothétique résurgence belliciste allemande) mais aussi plus facile pour Moscou, comme toujours maintenant d'ailleurs, de travailler avec un seul interlocuteur; la multiplicité des acteurs nucléaires posant question.
Un autre membre du groupe de travail estime que la portée de certaines décisions politiques manque parfois de clarté. L'intervenant prend pour exemple le Kazakhstan, qui a décidé de renoncer à la technologie nucléaire et à ses applications militaires et autres.
M. Dumoulin explique que le Bélarus, l'Ukraine et le Kazakhstan sont des États qui, lors du démantèlement de l'URSS, ont été « pris en charge » par Moscou et certains pays occidentaux. Il y a eu de sérieuses pressions pour que ces États fassent cession de leurs vecteurs nucléaires qui, en réalité, étaient toujours restés aux mains de servants russes (codes). Dans un processus de non-prolifération réussi, ces États ont donc été dénucléarisés. Ceci n'a pas empêché certaines relations d'exister dans les systèmes conventionnels ou dans ce qui touche aux lanceurs balistique. Il faut reconnaître que nous sommes ici dans un cas de figure différent de celui qui nous occupe aujourd'hui en Europe occidentale.
Ce même membre du groupe de travail formule ensuite une remarque concernant l'interdépendance entre les implications militaires de la technologie nucléaire et ses dimensions économiques.
M. Dumoulin suggère d'inviter le professeur Quentin Michel (Ulg) qui est un conseiller de la Commission européenne en matière de contrôle des « dual use » et des matériaux nucléaires. Le professeur Henrotin (ULB) est, de son côté, plutôt spécialisé dans la prolifération dans un cadre géopolitique.
Le membre du groupe de travail déduit de l'exposé de M. Dumoulin que l'échange de savoir-faire nucléaire entre des États tels que l'Inde et le Pakistan serait contraire au Traité de non-prolifération. Est-ce à dire que nous n'avons aucune garantie que la technologie nucléaire sera utilisée à des fins exclusivement civiles ?
L'ancienne amitié indo-russe a fait place à des liens très clairs entre l'Inde et les États-Unis. Quelle sera l'incidence de ce rapprochement sur les pays limitrophes ? L'Iran a réorganisé le ravitaillement en pétrole à destination de l'Inde, tant au niveau des prix que de la logistique. En même temps, le triangle Chine-Inde-Pakistan a des conséquences sur l'armement.
M. Dumoulin pourrait-il resituer le Traité de non-prolifération dans le contexte civil et dans le contexte militaire ? L'Occident n'applique-t-il pas une politique de deux poids deux mesures en réagissant très timidement aux utilisations de la technologie par les États-Unis ?
Au sujet de la question sur la non-prolifération convenue entre l'Inde et les États-Unis, M. Dumoulin précise qu'il ne suit pas ces questions, si ce n'est sous l'angle de l'émergence de ces deux puissances qui se trouvent entre la deuxième et la troisième génération, puisqu'ils maîtrisent l'arme thermonucléaire et les charges de très faible puissance. La question est moins de savoir si l'Inde va, grâce à l'aide des États-Unis, davantage maîtriser la question de la prolifération nucléaire, mais plutôt vers où s'orientent les technologies civiles et militaires américaines. Cette question rejoint aussi celle de savoir comment les transferts de matériel dual use provenant des pays occidentaux ou des pays émergents vers des pays tiers sont organisés.
Une autre question du membre du groupe de travail concerne les pays de l'ex-bloc de l'Est, qui sont aujourd'hui nos plus fidèles alliés, du moins pour l'Alliance atlantique. Dans quelle mesure pouvons-nous considérer que ces pays de l'ex-bloc de l'Est respecteront les règles du jeu ? Ou préférons-nous ne pas le savoir ?
Enfin, dans le cadre de l'ancienne rivalité entre les États-Unis et la Russie, le membre du groupe de travail attire l'attention sur les évolutions dans le Grand Nord (notamment autour de la mer de Barents), où la Russie conclut des alliances militaires avec certains pays de l'ex-bloc de l'Est. Étant donné la situation financière précaire de certains pays de l'ex-bloc de l'Est, l'intervenant se demande si ces alliances ne devraient pas être examinées de manière plus approfondie, surtout sous l'angle du désarmement nucléaire.
M. Dumoulin explique que la Russie a des problèmes très importants en matière de budget, à tel point que le budget militaire russe est inférieur à celui de la France.
En ce qui concerne leurs armes nucléaires, il est un fait qu'il s'agit surtout d'une réduction du potentiel, en ce sens que la Russie élimine tout ce qui est trop ancien et peu sécurisé. C'est une forme de désarmement afin que ce qui reste, dont les nouvelles générations de systèmes d'armes, soient davantage pertinentes pour maintenir la dissuasion nucléaire telle que l'envisage Moscou. Tous les États nucléaires historiques suivent actuellement ce type de démarche.
Le membre du groupe de travail fait référence à la décision américaine de livrer à Taiwan pour 6 milliards de dollars de matériel. Il ne faut pas s'étonner par après que dans la nouvelle « amourette » sino-russe, le manque d'argent de l'un pourrait être compensé par la capacité de réalisation de l'autre. C'est ainsi qu'un jeu de domino commence avec des transactions commerciales, en Inde, pour se terminer par un événement accélérateur, au lieu d'être un élément multiplicateur.
M. Dumoulin réplique que l'accélération de la prolifération est aussi associée au trafic, qui implique de grosses entreprises. Il y a d'un côté la surface de l'iceberg (la problématique du contrôle du nucléaire industriel et civil) et la partie immergée, des trafics et contournements de toutes sortes. Dans la dialectique de la maîtrise nucléaire militaire, il y a des pièces et outillages spécifiquement militaires. Lorsqu'on voit que l'Iran développe certains éléments spécifiquement liés au nucléaire militaire, il y a lieu de supposer qu'elle passe par des canaux parallèles. Cela implique que certains des chercheurs ou des étudiants qui travaillent aux États-Unis, en Europe ou ailleurs, sont là pour acquérir cette technologie ou la maîtrise des technologies au niveau des ingénieurs et autres. Il est vrai que la question sur le TNP implique ce balancement.
Le membre du groupe de travail regrette que cela s'est passé de façon silencieuse, sans qu'on trouve même une certaine indignation.
M. Dumoulin prétend que l'on parle beaucoup de cette question dans la littérature spécialisée et que ces matières sont abordées au sein de l'AIEA, à l'ONU et au cœur des organes de l'Union européenne dans le cadre des stratégies de lutte contre la prolifération.
Le membre du groupe de travail réplique que cela pourrait se trouver dans le monde académique, mais que par contre rien de cela ne filtre dans la politique ou dans le monde des ONG.
Un autre membre du groupe de travail voudrait observer en guise de remarque préalable qu'on peut être pour la dénucléarisation, et donc pour le désarment nucléaire, sans être un pacifiste bêlant et sans contorsionner les faits. La réalité, — c'est le mérite d'une approche libre-exaministe —, est que la perception dépend de l'observateur et de l'attention que celui-ci peut avoir.
Une première question de l'intervenant concerne la dissuasion.
Il est frappé par le fait que, par rapport à la notion de dissuasion, M. Dumoulin explique cela par une illustration des Twin Towers. Qu'est-ce que cela aurait à voir avec la dissuasion nucléaire ? Si tel était le cas, jamais on aurait envoyé des avions-suicides sur ces tours. La dissuasion nucléaire ne joue pas par rapport au terrorisme. Si l'orateur est convaincu du contraire, il y a un paradoxe par rapport à la première image qui traite de la dissuasion. L'orateur peut-il confirmer que, quand on parle de dissuasion nucléaire, on parle d'États et non de terroristes.
Ensuite, l'intervenant perçoit presque une forme de paradoxe qu'on sort du tactique pour aller vers le stratégique. Dans ces cas-là, puisqu'on veut améliorer la recherche de précision, cela signifie-t-il que la logique d'utilisation devient plus crédible, et de manière corollaire, que les dégâts appelés collatéraux mais qui visent en fait les dégâts issus de l'utilisation éventuelle, même dans l'armement nucléaire perfectionné, ce n'est rien d'autre que les populations civiles ?
L'orateur s'étonne que M. Dumoulin, en tant qu'historien, gomme Hiroshima et Nagasaki, alors que c'est ceci qui forme le fondement du « fantasme nucléaire » — pour beaucoup d'autres pourtant, plus qu'un fantasme —, puisque le nucléaire a bel et bien été utilisé.
Le membre du groupe de travail souhaite également savoir si M. Dumoulin partage l'opinion qu'on ne peut utiliser le nucléaire — si on devait l'utiliser un certain moment —, que contre des forces qui sont dotées du nucléaire.
En ce qui concerne le concept de coopération renforcée, l'intervenant estime que ceci mène à imaginer qu'à l'Union européenne, l'arme nucléaire française, et subsidiairement la britannique pour peu qu'elle subsiste, deviendrait une arme européenne au travers d'un processus politique de coopération renforcée. Cette thèse a été formulée par un autre membre du groupe de travail lors d'une précédente réunion du groupe de travail.
Cette hypothèse est-elle envisageable ou souhaitable ? Dans ce cas, plutôt que de parler de désengagement nucléaire, on viserait un engagement supplémentaire qui n'aurait plus rien à voir avec les États-Unis mais plutôt avec la force européenne.
M. Dumoulin explique en inversant l'ordre des réponses qu'il s'agit probablement de la coopération renforcée tout simplement, pas au sens juridique européen, ni évidemment de la coopération structurée permanente, mais d'une coopération renforcée militaire ad hoc entre États qui le souhaitent. En effet, pour disposer d'un cadre de coopération renforcée en matière nucléaire associé au Traité de Lisbonne, il faudrait un vote à l'unanimité et huit États membres partants, ce qui, vu le thème et les divergences de lecture des pays européens sur le thème, lui semble illusoire.
Le membre du groupe de travail entend bien ce qu'on veut mettre dans la coopération renforcée militaire: elle permet pour ceux qui souhaiteraient cette coopération, d'abaisser le niveau de la condition à laquelle elle puisse s'appliquer. Imaginez que la dissuasion « française » devienne ainsi un outil européen au sens de l'Union européenne !
Selon M. Dumoulin, cela est en principe impossible si on est dans le champ strictement européen. Mais la coopération renforcée ad hoc dans le domaine de la défense n'est pas chose facile.
De plus, le nucléaire n'est pas un outil de partage. S'il devait y avoir coopération, c'est simplement que quelques États pourraient très bien coopérer autour de discussions doctrinales, dans la dialectique antimissile/stratégie nucléaire, dans certaines coopérations techniques, sans qu'il y ait des transferts de bombes ou ogives. Par exemple: la France et la Grande-Bretagne ont imaginé coopérer sur les zones de patrouille, sur le fait qu'on puisse récupérer des équipages en cas de sous-marins coulés accidentellement, etc. Toute coopération plus approfondie va se heurter à la prégnance nationale dans les fonctions régaliennes absolues du discours de la dissuasion.
Le membre du groupe de travail demande si cela implique que, sans transfert, on pourrait imaginer que la maîtrise du nucléaire français devienne une maîtrise multilatérale européenne, comme il a déduit du discours du Président Sarkozy ?
M. Dumoulin dément. On peut le faire que lorsque l'on est en supranationalité. Qu'il y ait des discussions, un rapprochement ou une enculturation nucléaire intra-européenne, avec la France et d'autres États. Il peut alors y avoir une survisibilité française et, accessoirement, britannique. Dès lors, certains États à qui cela ne pose pas trop de problème de discourir sur la dissuasion, engageront des contacts approfondis avec Paris. M. Dumoulin rappelle d'ailleurs que Paris a testé les positions belges et allemandes indirectement ces dernières années.
Un autre membre du groupe de travail trouve l'idée intéressante puisqu'elle implique que, dans le cas d'un intérêt européen, la matière ne peut nullement être transférée au domaine du Parlement européen, mais doit rester dans une enceinte comme l'UEO où les États et leurs parlementaires peuvent continuer à s'exprimer et à prendre des décisions sur des choses qui intéressent, comme la participation à des conflits, et autres.
M. Dumoulin rétorque que l'UEO, qui est d'ailleurs un organisme en phase terminale, n'a que très peu d'influence aujourd'hui (10) . En France, il y même des interpellations à l'Assemblée nationale pour savoir combien la diminution des budgets accordés à l'UEO peut rapporter à la France. À partir du moment où l'assemblée de l'UEO dépend du budget des États-membres et que le Traité de Lisbonne est ratifié, cela implique une accélération prochaine de la dénonciation du Traité de Bruxelles modifié.
La défense est du domaine régalien de l'État. Il y a déjà beaucoup « d'intergouvernementalité » au niveau de l'OTAN. Le Parlement européen peut encore davantage porter des discussions sur des sujets de défense. Mais il est clair que la défense est un sujet protégé par les exécutifs. Il prend comme exemple les nombreux accords secrets signés entre gouvernements dans le domaine de la défense.
Un membre du groupe de travail indique que pareils accords secrets sont non démocratiques, et renvoie au texte des discussions parlementaires de 1962 qui sont éclairants.
M. Dumoulin suggère de demander à l'ancien ministre socialiste de la défense, M. Flahaut, ce qu'il en est pour la Belgique. Les ministres eux-mêmes sont sous la contrainte des règles juridiques qui leur imposent de la réserve.
Le membre du groupe de travail veut encore soulever un dernier point: le problème de la politique de renseignement par rapport aux armes de destruction massive irakiennes et la décision de M. Blair de suivre les États-Unis à propos de la guerre en Iraq. On assiste, à cet égard, à un va-et-vient de déclarations concernant un monde sans armes nucléaires, mais la discussion semble se nuancer.
À propos de l'idée que les armes nucléaires sont destinées à détruire des villes, M. Dumoulin répond que l'objet du discours de la dissuasion ne tourne pas autour du tout ou rien. Il n'y a pas lieu (plus lieu) d'intégrer dans les discours, l'objectif de casser ou de détruire des villes entières. La précision de la frappe depuis une vingtaine d'année permet de faire passer un autre message:
« Attention à vos centres de gravité vitaux, politiques et militaires qui peuvent désormais être ciblées et atteignables, grâce aux nouvelles technologies. ».
On l'annonce et on le montre via les médias (tirs inertes, démonstrations, discours, livre blanc de la défense, etc.).
Il y a une différence entre l'emploi et le discours. Le discours est prédominant. Un discours de dissuasion doit être associé à des moyens, qui doivent être pertinents: quand on pense « moyens », on pense « crédibilité de l'emploi ». La dissuasion n'est toutefois pas l'emploi.
Au niveau doctrinal, les discours sur la question des populations civiles visées se sont estompés depuis qu'on a les capacités de neutralisation plus précise.
Par ailleurs, et du point de vue du discours général placé de l'anti-cité, comme on a vu dans les textes politiques des années 1950-1960, (ce qui serait incongru et condamnable aujourd'hui), nous sommes dans des doctrines de ciblage de systèmes militaires. Il y a évidemment une collatéralité possible entre ces objectifs et la population civile dans la proximité, si de fait on était dans l'action. Mais du point de vue militaire, et dans la logique de l'escalade, une frappe anti-démographique est l'échelon d'une guerre totale, qui n'est plus imaginable à la fois ni dans les doctrines, ni dans les outils militaires ni dans les cibles préenregistrés, ni dans l'environnement actuel.
La notion d'anti-cités n'a pas de sens dans une telle hypothèse, puisque même dans la logique conventionnelle, on essaye de séparer les dirigeants des populations qui sont souvent considérées comme « victimes » de leurs dirigeants. En ciblant les villas de certains dirigeants serbes, on a fait passer le message qu'on distinguait bien le peuple serbe des dirigeants.
Dans la logique nucléaire, on arrivera un jour à l'idée éthiquement plus admissible de ne plus cibler les villes et à préférer la neutralisation sociétale sans destruction.
Le membre du groupe de travail rétorque que si le résultat est tellement ciblé, il désirerait en avoir la certitude. Si les frappes nucléaires deviennent chirurgicales, à quoi bon encore utiliser le nucléaire et ne pas utiliser les armes conventionnelles ?
M. Dumoulin explique qu'il y a actuellement un tel enfouissement des centres de commandement et des centres de gravité où se trouve stockés les ADM, qu'il n'y a plus de possibilité de décapiter ces pays à travers ses dirigeants, sans capacité de perforation nucléaire. Cependant, des tests inertes de bombes B-61, modèle 11, ne réussissent pas à réaliser des perforations suffisamment profondes pour simuler des pénétrations dans des matériaux ultra-durcis. Avec les charges perforantes actuelles, le nucléaire de faible puissance ne peut avoir les effets escomptés face aux cibles les plus enfouies. Le conventionnel n'y arrivera pas non plus, sauf à imaginer des opérations de forces spéciales sans garanties de succès. Pour que les cibles les plus enfouies soient détruites, il faut des charges soient extraordinairement puissantes, de plusieurs fois la puissance d'Hiroshima, pour faire un cratère et retourner, comme une bêche, les installations enfouies. C'est le rôle assigné à une partie des missiles nucléaires stratégiques en silos américains ou russes. Il y a effectivement des limites physiques actuelles à propos de la perforation avec des faibles charges nucléaires.
Selon M. Dumoulin, Hiroshima et Nagasaki n'entrent pas encore dans le champ conceptuel et dialectique de la dissuasion. La logique dans l'usage de ces grosses bombes était différente de celle de la dissuasion, concept qui est apparue progressivement, quelques années plus tard autour de la guerre froide. On s'est en effet rendu compte que les effets de ces armes étaient tels, qu'on ne pouvait considérer ces bombes comme des armes classiques, mais plutôt y voir des armes « politiques » de dissuasion. La prudence devenait de mise dans les zones sanctuarisées; le parapluie nucléaire permettant aux Européens à se reconstruire et à édifier l'Union européenne.
Le membre du groupe de travail fait observer que par la même occasion, les États-Unis les avaient tout de même testées.
Un autre membre réplique que la dissuasion vue par la Chine n'est pas faite pour influencer l'extérieur, mais pour influencer l'intérieur et l'opinion publique intérieure. Ils veulent solidifier leur situation par rapport à leu propre population, même s'il faut passer pour cela par un abus de l'élément nucléaire pour justifier une augmentation exponentielle de leurs dépenses militaires.
Le discours de M. Kim Jung Il a peut-être été « reworded » mille fois, pour l'utilisation intérieure, pour servir les intérêts de la Chine quand même belligérante et pour les commentaires chinois sur les positions coréennes. Tout ceci est aussi important et du domaine de la dissuasion.
M. Dumoulin n'émet pas un jugement ni positif ni négatif sur les discours, mais il estime qu'il faut être attentif à ces discours. Les discours officiels, du moins quand ils sont disponibles, sont fondamentaux et ils sont ouverts à tout le monde. La Chine est une puissance qui veut acquérir une capacité de seconde frappe protégée par sous-marin et qui enterre ses missiles en sous-sol ou sous les montagnes. Sa plus grande dissuasion reste sa population. Qui pourrait « occuper » la Chine ? Elle n'a pas de velléités nucléaires agressives. Elle est dans une logique de protection, comme l'Iran est dans une logique de volonté de sanctuarisation parce qu'elle a une perception de l'environnement qui lui semble défavorable (géopolitique perse).
En ce qui concerne l'utilisation du nucléaire contre le nucléaire, M. Dumoulin renvoie à la littérature doctrinale. La dissuasion neutralise et répond à une menace de dissuasion nucléaire. Mais on n'en est pas là au niveau officiel et dans certaines logiques, même la logique de l'OTAN, c'est du nucléaire aussi contre une menace classique avérée.
Un membre du groupe de travail intervient en s'imaginant que si la Grande Bretagne décide d'attaquer un pays nucléaire, la réaction ne peut aller que contre le pays nucléaire. Finalement cela devient un problème puisque l'on vit dans un système où un pays qui décide de se doter de l'armement nucléaire ou de permettre qu'il y ait de l'armement nucléaire sur son territoire, risque d'être l'objet de visées spécifiques.
Et en même temps, puisque « le discours vaut pour l'autre », le pays qui a une arme nucléaire ne peut pas attaquer, car en termes de droit international et humanitaire, le processus de dissuasion n'est véritable que si en fait, l'autre croit qu'on va pouvoir l'utiliser. On intègre l'utilisation automatiquement dans la dissuasion.
M. Dumoulin rétorque qu'on est dans le domaine du bluff. À savoir, que le discours de la dissuasion est censé persuader un adversaire potentiel à ne pas s'engager dans une « aventure » au vu des conséquences.
Le membre du groupe de travail s'élève contre une telle affirmation qui reviendrait à dire que tout le monde, depuis 50 ans, vit dans cette logique.
Il souligne qu'il ne peut pas y avoir de dissuasion sans possibilité d'emploi. Qui va imaginer en droit humanitaire que la dissuasion peut être efficace si ce n'est que du bluff ?
Personne ne croirait cela. Dissuader et en même temps dire que c'est du bluff, c'est donner des tentations y compris à ce qu'on a appelé, à tort ou à raison, des états-voyoux et aux structures terroristes, d'utiliser ces armes.
M. Dumoulin insiste sur l'idée que les États nucléaires jouent plutôt sur l'incertitude, sur la crédibilité. Si on est dans une dialectique qui consiste à mettre en avant l'outil destructeur et la destruction à l'image du champignon, — l'idée d'une arme d'emploi comme les autres — on ne maîtrise pas ce qui fonde la dissuasion depuis des décennies. La dissuasion est la volonté de certains États et des alliances qui les soutiennent, et non des moindres, de jouer sur la pertinence des outils, — quelque soit l'évolution en post-guerre froide-, pour conserver cette crédibilité, mais faire en sorte que l'on n'aille pas aux extrêmes grâce à cette dissuasion.
Le discours est éminemment politique et non du domaine d'une frappe avérée. Relevons que la notion de dissuasion est acceptée par la Cour Internationale de Justice. Ce n'est que l'emploi qui est condamné Personnellement, M. Dumoulin est d'avis qu'il faut, par contre, être attentif, à tout ce qui qui peut altérer le discours purifié de la dissuasion, par exemple la logique des armes perforantes, préventives, la question d'un usage d'armes nucléaires tactiques, etc. Est-ce que le nucléaire ne dissuade aujourd'hui que le nucléaire, c'est toute la question que certains États et autres experts se posent.
Le nucléaire pourrait éventuellement dissuader du biologique, mais non plus du chimique, car on est là dans des rapports différents. Les effets effrayables des armes nucléaires font qu'il y a de la part des États une énorme circonspection.
Un autre membre du groupe de travail ne croit pas qu'avec du bluff on va impressionner le monde politique. Si on a pour but de décimer une population donnée, ce n'est pas l'utilisation du nucléaire qui s'indique, mais bien de tuer les gens parce qu'on veut les décimer.
M. Dumoulin explique que le bluff est un élément dans les rapports entre États nucléaires à certains moments de l'histoire. La dissuasion nucléaire pousse à la prudence. Le reste est une posture nationale spécifique. Il ne joue pas dans le cadre juridique ni éthique, mais dans le cadre d'une description de la situation stratégique.
Concernant l'éthique, le membre fait observer qu'en utilisant le nucléaire, on laisse les bâtiments et on élimine les gens. Ceci rentre parfaitement dans le cadre nucléaire.
M. Dumoulin rétorque que les millions de morts qu'on a connus depuis 1945 sont des morts provenant de guerres conventionnelles et classiques. La meilleure arme de destruction massive en termes de temporalité/morts, ce sont les machettes, comme au Rwanda ou les armes légères.
L'histoire depuis 45 ans démontre qu'il faut travailler sur des mesures de confiance, la gestion des crises conventionnelles et tout ce qui touche au domaine du commerce des armes conventionnelles. S'il y a bien un outil protégé, c'est davantage les armes nucléaires que les dépôts d'armes classiques et la législation sur les armes. Quant au processus de désarmement nucléaire, il doit être partagé, codifié et vérifié, tout en sachant que dans le monde réel d'aujourd'hui, la « dissuasion conventionnelle » (contournée par emploi de la force) n'a pas les mêmes garde-fous que la dissuasion nucléaire (non emploi). Au final, la dissuasion nucléaire ne peut opérer que dans les espaces sanctuarisés correspondant aux intérêts vitaux.
D. AUDITION DE M. ERIC REMACLE, PROFESSEUR (ULB)
Impact sur la sécurité européenne, transatlantique et globale des pourparlers américano-russes sur la réduction des armements nucléaires stratégiques et les systèmes antimissiles
1. Exposé de M. Eric Remacle
D'après le professeur Eric Remacle, l'actualité a remis le désarmement nucléaire au goût du jour. Pour le monde universitaire, il reste un thème de recherche important. Le 30 avril 2010, l'ULB et l'Université de Montréal organiseront un colloque à Bruxelles sur le thème de l'Alliance atlantique et de l'Union européenne face au défi de l'armement et du désarmement nucléaire.
Les débats actuels autour des négociations américano-russes nous ramènent à ce jour d'octobre 1986 où le secrétaire général Gorbatchev et le président Reagan s'entendaient quasiment à Reykjavik sur un projet d'abolition complète de l'arme nucléaire à l'horizon 2000, fondé sur un accord pour l'élimination complète des armes nucléaires de portée intermédiaire, les « euromissiles », qui était le grand enjeu de l'époque, et sur une réduction progressive des armes stratégiques et des armes tactiques pour arriver à un niveau zéro. Cette négociation avait été empoisonnée par la question du bouclier spatial antimissiles. La décision du président américain d'activer l'Initiative de Défense Stratégique, l'IDS, le concept de l'époque pour le bouclier antimissiles, a amené le dirigeant soviétique à indiquer qu'il fallait un lien entre ces différentes matières car l'Union soviétique ne pouvait pas envisager le déploiement de systèmes antimissiles si l'on visait à terme à la suppression des armes nucléaires américaines et soviétiques.
Ces négociations ont laissé des traces importantes puisqu'un an après, les missiles nucléaires intermédiaires ont effectivement fait l'objet d'un traité spécifique, le Traité de Washington, qui a conduit à l'élimination complète d'une classe d'armes nucléaires extrêmement nouvelles sur le plan technologique, donc pas simplement de la « vieille quincaillerie » comme dans d'autres accords, mais aussi à la volonté de poursuivre un objectif de réduction de l'armement stratégique, ce qui s'est concrétisé en 1991 par le premier traité START.
1. Pourquoi la question du nucléaire stratégique est-elle importante ?
Les armements stratégiques sont un élément important du dossier nucléaire car ils constituent le fondement de la dissuasion. Ils en sont véritablement l'armature puisque c'est la capacité de destruction mutuelle des deux superpuissances qui est la clé de voûte de la dissuasion. Cette capacité n'a pu se mettre en place que grâce à des armes de longue portée, dites stratégiques — au départ les bombardiers à long rayon d'action — puis, à partir du développement des fusées dans la conquête spatiale des années soixante, le développement de missiles intercontinentaux ayant une portée de plus de 5 500 kilomètres, technologie qui a été assurée grâce à la course à l'espace durant cette période.
La fin de la guerre froide avait pu laisser l'impression que les arsenaux nucléaires des États-Unis et de la Russie ne possédaient plus guère de fonction politique, que leur seule fonction résiduelle était le core business de la dissuasion, c'est-à-dire dissuader l'emploi des armes nucléaires par l'autre puissance, soit une dissuasion purement en miroir.
Néanmoins, dans les années 1990, d'aucuns et pas seulement des auteurs de science-fiction ou des scénaristes hollywoodiens ont imaginé de nouveaux argumentaires en faveur du maintien de la légitimité des armes nucléaires stratégiques. Ils insistaient sur le fait qu'une telle technologie ne peut pas être « désinventée ». L'argument était surprenant. À la même époque, en 1993, on est arrivé à un accord sur la convention d'interdiction des armes chimiques, une technologie pourtant plus difficile à contrôler que l'arme nucléaire et dont les vecteurs sont potentiellement beaucoup plus discrets et donc plus difficiles à identifier.
Dans les années nonante sont apparus des scénarios catastrophes: chutes d'astéroïdes sur la Terre, emploi des armes nucléaires par des puissances émergentes ou par des régimes peu sympathiques aux yeux des principales puissances. Un ancien ambassadeur français, François de Rose, avait appelé cela la dissuasion du « fort au fou », soit une modification de l'esprit initial de la dissuasion qui n'amènerait pas à dissuader les autres puissances nucléaires présumées être devenues tout à fait rationnelles mais bien des puissances qui auraient la tentation d'employer ces armes nucléaires. Cet argument nous est toujours familier aujourd'hui. Dans les années 1990, ces éventualités contribuaient plutôt à légitimer le maintien de l'arme nucléaire et à imaginer une nouvelle forme de dissuasion par rapport à de nouveaux acteurs ou de nouveaux enjeux.
Ces dernières années, nous avons assisté au renversement complet de la perspective dans le chef de nombre de décideurs, en tout cas du monde occidental, puisque c'est précisément pour combattre l'hypothèse de la prolifération elle-même, soit par des États présentés comme voyous, soit par des groupes terroristes non étatiques, que s'est instaurée la nouvelle doxa résumée dans la carte blanche publiée en janvier 2008 dans le Wall Street Journal par MM. Kissinger, Shultz, Christopher et Nunn.
Dans les années 1990, les nouvelles menaces, prolifération et terrorisme, servaient pour d'aucuns de base pour tenter de maintenir la légitimité de la dissuasion. Dans les années 2000, elles sont devenues la clé de voûte d'un discours sur l'intérêt du désarmement nucléaire. On est donc passé d'une philosophie majoritairement inspirée par la dissuasion comme élément pour faire face à la prolifération et au terrorisme à un discours qui insiste sur le désarmement comme moyen de rendre la non-prolifération possible. On a même vu récemment apparaître un nouvel argument dans les justifications de l'abandon de l'armement nucléaire, celui du risque de provoquer un hiver nucléaire qui perturberait définitivement le climat. Voilà une préoccupation typique de notre époque.
Dans un cas comme dans l'autre, il s'agit d'une sorte d'alarmisme nucléaire, pour reprendre un concept de Francis Gavin, professeur à l'Université d'Austin, qui a été au cœur de la réflexion sur les raisons qui peuvent mener soit au maintien, soit au retrait de ces arsenaux. Notre pays se rattache lui-même à cet argumentaire prédominant, soit par l'acceptation de la résolution 1887 du Conseil de sécurité adoptée le 24 septembre dernier, soit par la Stratégie européenne de sécurité du 12 décembre 2003 et son corollaire, la Stratégie sur la prévention de la prolifération des armes de destruction massive, ces documents présentant le désarmement comme un élément visant à la non-prolifération.
Dans la préparation de la Stratégie européenne de sécurité, Javier Solana insistait d'ailleurs sur la combinaison dangereuse « terrorisme, armes de destruction massive et États en déliquescence » comme source de préoccupation majeure pour la sécurité de l'Union européenne.
Le président américain, Barack Obama, a très largement appuyé son discours sur les armes nucléaires sur une rhétorique faisant du désarmement la condition à la fois nécessaire et par essence suffisante d'une politique de non-prolifération. Cela se retrouve dans son discours de Berlin en juillet 2008, dans son discours de Prague d'avril 2009 et dans celui qu'il a prononcé à New York en septembre dernier. Le fait que les Américains rejoignent le camp abolitionniste qu'ils avaient parfois combattu avec une certaine ferveur amène un important renversement de perspective.
Dans les années 1990, cette rhétorique a servi à justifier le maintien de l'arme nucléaire. Aujourd'hui, elle est utilisée pour plaider en faveur de son abolition. L'argumentaire risque donc de présenter des faiblesses internes. Dans un cas comme dans l'autre, on considérait que soit le maintien, soit l'abolition de l'arme nucléaire était nécessaire pour combattre une forme d'antithèse à la puissance sage, voire à la démocratie.
Les nouvelles menaces présentées depuis lors — Saddam Hussein, Oussama ben Laden ou Mahmoud Ahmadinejad — incarnent une sorte de vision d'un mal absolu qui passe bien auprès des opinions mais qui ne reflète probablement pas suffisamment la finesse nécessaire dans la réflexion sur ce que peut être soit la dissuasion, soit l'abolition de l'arme nucléaire. Il y a un risque car en liant totalement désarmement et non-prolifération, on oublie qu'il y a d'autres justifications possibles et qu'il y a même un certain pluralisme à l'échelle internationale dans l'approche de cette question.
Dans une large mesure, l'évolution vers des positions abolitionnistes n'a été possible aux États-Unis que parce que les Américains disposent aujourd'hui d'une supériorité conventionnelle écrasante sur toutes les autres puissances de la planète alors que pendant la guerre froide, ils pouvaient présumer que l'Union soviétique était à tout le moins à égalité, voire prédominante, en matière conventionnelle. N'oublions pas la phrase fameuse de George Bush qui, au lendemain des attentats du 11 septembre, s'était exclamé « Aujourd'hui, la dissuasion n'existe plus ». Il anticipait largement, sans le savoir, la politique de son successeur. En effet, la prédominance dans les relations internationales de demain et même déjà d'aujourd'hui ne s'appuie plus essentiellement sur la technologique nucléaire, qui est déjà une technologie militaire du siècle passé, mais sur les technologies du XXIe siècle, qu'elles soient bio, nano ou cyber.
Cette remarque amène à relativiser le caractère universaliste de l'actuel discours abolitionniste américain. Ce discours est autant, si pas davantage, inspiré par des considérations d'intérêt national que de portée universelle.
Il n'est donc pas étonnant de retrouver moins d'éléments de ce discours dans les considérations des puissances qui regardent le monde avec d'autres yeux. Il en est ainsi de la France, de la Chine et de la Russie, qui abordent la problématique du futur des armes nucléaires en fonction d'autres visions du monde et d'autres visions de leur sécurité nationale.
Dans la pluralité des visions du futur du nucléaire militaire, il faut rappeler que d'autres arguments, peut-être plus rationnels d'ailleurs, fondent tout autant, voire mieux, le choix abolitionniste. Ce sont ceux que des États comme le Mexique ou l'Afrique du Sud ont présenté à la conférence du désarmement; ce sont aussi ceux qui ont inspiré les différents traités instaurant des zones dénucléarisées dans le monde. Ils n'insistent pas sur la non-prolifération comme raison pour le désarmement mais plutôt sur le caractère inévitablement déstabilisateur, déséquilibrant pour l'ordre international, que revêt l'existence de puissances nucléaires et sur le fait que la possession de l'arme nucléaire conduit à des phénomènes de domination d'États forts sur les États faibles, ce qui augmente les risques d'escalade néfaste à la sécurité globale de l'humanité.
Selon cette vision, le retrait de l'armement nucléaire — ou la fin de la dissuasion — s'inspire avant tout de ce que le rapport d'une commission indépendante présidée par Olof Palme qualifiait déjà en 1982 de sécurité commune. Il viserait non pas à conjurer un « Autre » défini comme menaçant mais à accroître la sécurité de tous en créant des relations politiques internationales plus égalitaires.
Si nous nous plaçons dans cette perspective plus large et que nous prenons en compte un certain pluralisme du débat politique, nous pouvons mieux comprendre à la fois l'importance, la « centralité » même, du désarmement nucléaire stratégique américano-russe mais également son ambiguïté et les divergences d'objectif entre les États négociateurs. La possession des arsenaux stratégiques par Washington et Moscou constituait une des clés de voûte de l'ordre bipolaire de la guerre froide et, dans une certaine mesure, leur régulation et leur « symétrisation » par les accords d'arms control des années 1970, en particulier les accords SALT et le Traité ABM, contribuaient à maintenir leur suprématie dans l'ordre international.
La réduction maîtrisée et négociée des arsenaux stratégiques, combinée au Traité de non-prolifération, assurait la mainmise des États-Unis et de l'URSS sur la scène internationale, le désarmement et la non-prolifération contribuant à un monde fondé sur les have et les have not, sur une domination assurant la stabilité, ce que d'aucuns ont appelé un condominium américano-soviétique permettant d'éviter les risques de guerre majeure comme ceux que la crise de Cuba ou la crise de Berlin avaient mis en évidence une dizaine d'années plus tôt.
Après la fin de la guerre froide, les motivations américaines et russes ont en quelque sorte divergé tout en conservant un intérêt commun pour le désarmement stratégique. Dans le chef de Moscou, il s'agissait de s'assurer le maintien d'un statut international — d'un rang, aurait dit le général de Gaulle — le plus égal possible avec les États-Unis, même s'il n'était plus question de se partager le monde. Pour Moscou, le nucléaire garantit la sanctuarisation du territoire d'une Russie qui a perdu entre 1989 et 1991 une bonne part de sa profondeur stratégique sur le plan territorial avec la fin du Pacte de Varsovie et la perte de contrôle des quatorze républiques autres que la Russie (sauf celles qui ont accepté de signer un accord de défense avec Moscou, à ce jour Belarus, Kazakhstan et Kirghizistan). Le nucléaire stratégique constitue pour la Russie une pierre angulaire de la prévention de l'érosion de sa puissance et de sa profondeur stratégique ou de la compensation de cette profondeur.
Le rang et la sanctuarisation sont au cœur de la vision russe, ce qui explique que l'on retrouve beaucoup moins le discours abolitionniste dans la vision stratégique de Moscou, sans doute moins qu'à l'époque soviétique, et qu'il y a probablement dans le niveau des arsenaux un seuil en dessous duquel aucun dirigeant russe ne souhaite descendre.
À l'inverse, du côté des États-Unis, les négociations sur le stratégique furent conçues après la fin de la guerre froide dans une optique de supériorité militaire globale non seulement nucléaire mais aussi conventionnelle et spatiale. Dès 1991, Washington lie les projets de réduction des ogives nucléaires à la prévention de la prolifération, en particulier au contrôle de la dissémination du combustible, des vecteurs et du know how nucléaire.
Le programme du candidat Obama a remarquablement résumé ces projets en un triptyque désormais en voie d'application depuis son arrivée au pouvoir. Reprenons les termes de son discours de Berlin pour en percevoir les contours.
La première étape est la sécurisation de tous les matériaux en circulation, en particulier le combustible. Un thème sur lequel, lorsqu'il était sénateur, Obama avait d'ailleurs pris quelques initiatives législatives avec le républicain Lugar. La deuxième étape porte sur ce qu'il appelle The spread of nuclear weapons, à savoir l'arrêt de la prolifération du nombre d'États détenant l'arme nucléaire mais aussi de l'ensemble des activités nucléaires, ce qui implique la ratification par le Congrès du Traité d'interdiction totale des essais, le TICE, l'adoption d'un Traité international sur l'interdiction de la production de matériaux fissiles, le Cut-off treaty, et les initiatives de non-prolifération collectives relancées par l'administration Obama avec la Chine, la Russie et les Européens, en particulier concernant l'Iran mais aussi la Corée du Nord. La troisième étape consiste à réduire les « arsenaux d'une autre époque » — reduce the arsenals from an another era — par la négociation sur les armes stratégiques, vue comme une première étape par le président Obama.
Le lien entre désarmement et non-prolifération sur fond de supériorité américaine globale se situe donc au cœur de la vision américaine. Il y a néanmoins en son sein deux variantes importantes.
La première, que l'on pourrait appeler la variante Bush, se fonde sur la recherche de gains de sécurité absolus par une domination dans tous les domaines impliquant de maintenir le volet nucléaire de cette domination, voire de le rendre plus performant par des modernisations technologiques, ce qui fut le cas dans la nuclear posture review de l'époque du président Bush.
La deuxième, que l'on peut appeler la variante Obama mais qui s'inspire aussi largement du premier président Bush, fait plutôt le pari de la recherche de gains de sécurité relatifs dans laquelle le global zero, c'est-à-dire l'abolitionnisme nucléaire, apportera à terme des gains de sécurité plus importants en termes de non-prolifération, de réduction des risques et des ennemis possibles que la dissuasion elle-même ne le permettrait. De ce point de vue, il sera important de vérifier le contenu de la nouvelle nuclear posture review américaine, censée être publiée le 1er mars prochain et qui indiquera sous quelle forme et avec quel policy mix la nouvelle administration développe sa vision du réaménagement des arsenaux et maintient ou non le global zero comme objectif à long terme. En effet, le global zero n'est partagé que par une partie des conseillers du président, y compris l'actuel ambassadeur américain auprès de l'OTAN. Une autre partie de l'entourage économique, industriel, scientifique et politique du président est beaucoup moins favorable à la perspective abolitionniste. Il est donc probable que la nuclear posture review, au moins en termes d'organisation du calendrier et de choix d'investissements, soit un compromis entre ces différentes visions.
C'est sur cette base que l'on peut comprendre comment les États-Unis et la Russie pourraient s'entendre sur une nouvelle réduction des armements stratégiques mais aussi sur quoi ils pourraient diverger, tout comme d'autres puissances nucléaires, absentes pour le moment de la scène puisque leurs arsenaux sont numériquement beaucoup plus modestes.
2. D'où venons-nous ?
Depuis la négociation de SALT I en 1972, les négociations bilatérales américano-soviétiques — et maintenant américano-russes — sur le nucléaire ont plusieurs objectifs:
— tout d'abord, « symétriser » les arsenaux — une demande clé des Soviétiques et, aujourd'hui, des Russes —;
— ensuite, réduire les composantes perçues comme les plus offensives chez l'autre pour limiter les risques de guerre;
— se garantir néanmoins une certaine supériorité dans ses propres points forts;
— disposer de mesures de transparence mutuelle permettant d'éviter les accidents et le risque de mauvaise perception qui conduirait éventuellement à un tir par erreur;
— dans certains cas étendre le régime bilatéral à de nouveaux vecteurs;
— et enfin, utiliser ce type de négociation comme levier pour résoudre des questions de sécurité connexes, notamment dues à des proximités technologiques.
Il y a un lien entre le nucléaire stratégique et les systèmes antimissiles puisque, dès 1972, les accords SALT I ont été inscrits dans le Traité ABM.
Les négociations pourraient aussi porter sur des thématiques telles que les missiles porteurs de têtes conventionnelles, donc sur des technologies à ce point similaires qu'on ne peut pas dans les mesures de vérification différencier le vecteur porteur de la charge nucléaire du vecteur porteur d'une tête conventionnelle.
Les accords START I ont été signés le 1er juillet 1991 par Mikhaïl Gorbatchev et George H. W. Bush. En 1992, START I a été élargi aux États successeurs de l'Union soviétique par le protocole de Lisbonne du fait de l'éclatement de l'Union soviétique puisque, parmi les États successeurs, quatre — la Russie, le Kazakhstan, l'Ukraine et le Bélarus — étaient des États de stationnement des armes nucléaires soviétiques.
START I était entré en vigueur le 5 décembre 1994 pour une période de quinze ans. Son expiration nécessitait donc une négociation à l'horizon de décembre 2009. Les accords START I portaient sur les missiles de plus de 5 500 kilomètres de portée, donc exclusivement sur les missiles intercontinentaux ou sur les bombardiers à long rayon d'action. Ils tendaient à une réduction qui représentait à l'époque approximativement 25 à 30 % des arsenaux, à savoir une parité de 6 000 ogives de part et d'autre, étant entendu que les États successeurs de l'Union soviétique se sont mis d'accord pour que le Kazakhstan, l'Ukraine et le Bélarus deviennent des États non détenteurs au titre du Traité de non-prolifération et que seule la Russie soit détentrice de l'arme nucléaire. À l'époque, un des grands enjeux de l'action internationale fut d'ailleurs de convaincre ces trois États de ne pas avoir la tentation de grossir le club nucléaire, la Russie au premier chef d'ailleurs puisque c'était pour elle un moyen de se situer à égalité avec les États-Unis.
Les plafonds fixés à 6 000 ogives par État ont été atteints en 2001 selon les notifications prévues par le Traité. Déjà à l'époque, les demandes différaient en termes de vecteurs à réduire, les États-Unis considérant que le principal danger du côté soviétique était la modernisation des ICBM lourds — donc des fusées intercontinentales sol-sol qui y étaient en pleine modernisation et sont beaucoup plus lourdes que ceux des États-Unis.
L'Union soviétique quant à elle insistait surtout sur les domaines dans lesquels les États-Unis étaient prédominants, les missiles sur sous-marins, les SLBM, et missiles de croisière lancés de navires, les SLCM, pour lesquels se pose le problème de la technologie duale, civile et militaire, puisque les missiles de croisière américains lancés de navires sont abondamment utilisés par les États-Unis dans les guerres conventionnelles. Ils y ont eu recours pour bombarder la Yougoslavie, l'Irak et l'Afghanistan. Il s'agit typiquement d'une technologie où la question de la dualité entre le nucléaire et le conventionnel est importante.
Par ailleurs, dans START I, les Soviétiques ont renoncé à ce qu'il y ait un lien avec les défenses antimissiles, dans une certaine mesure parce que les États-Unis y accordaient une moindre importance. Le projet IDS avait été réduit par le président George H. W. Bush. L'enjeu n'était plus le même.
Le grand acquis du traité START I était la sophistication de son régime de vérification. S'il n'y a pas de traité pour succéder à START, la transparence sera considérablement réduite puisque START prévoyait douze types d'inspection différents sur place, un monitoring permanent agréé, des échanges de données, une notification des forces et facilités selon lesquelles sont stationnées l'ensemble des capacités nucléaires stratégiques des deux puissances. Or l'inspection est cruciale, même dans une situation où les États se font confiance. La vérification n'est pas seulement nécessaire pour créer la confiance, elle assure les stratèges qu'ils peuvent fonder des scénarios de dissuasion nucléaire qui ne soient pas des worst case scenarios mais qui soient fondés sur une connaissance pointue des arsenaux de l'autre puissance.
Le traité START II a été négocié dans la foulée entre George H. W. Bush et Boris Eltsine. Signé le 3 janvier 1993, ratifié en 1996 par le Congrès et en 2000 par la Douma, il n'est jamais entré en vigueur puisque les instruments de ratification n'ont jamais été échangés. Il débouchait sur l'objectif commun d'un plafond de 3 000 à 3 500 ogives à atteindre, tant pour les États-Unis que pour la Russie. Un niveau équivalant à la moitié des plafonds de START I était donc déjà prévu par START II en 1993, avec un important accord sur le plan qualitatif, à savoir le renoncement à la possibilité que des ICBM, des fusées basées au sol, ne portent des têtes multiples, selon le procédé du mirvage. Le mirvage est un système qui, du fait que la fusée envoie plusieurs ogives, augmente son efficacité et permet notamment de percer des défenses antimissiles. Il est très déstabilisateur puisque l'incertitude qu'il génère peut conduire à un accroissement des mesures de protection, y compris des fameuses défenses antimissiles. Dans START II, on s'est mis d'accord pour qu'il n'y ait plus de mirvage des ICBM, pour que le mirvage ne soit possible que sur les missiles sur sous-marins.
En 2002, la Russie a formellement dénoncé START II à la suite de la décision du président Bush de retirer unilatéralement les États-Unis du Traité ABM le 13 décembre 2001. Cette décision signifiait que le fils d'un des négociateurs de START I relançait le projet de boucliers antimissiles. Elle a mené à une intense négociation américano-russe qui a abouti en 2002 à la conclusion d'un nouveau traité, le traité SORT sur la réduction des capacités stratégiques offensives des deux pays.
Ce traité a été négocié dans un contexte d'assez bonne entente américano-russe après le 11 septembre. Malgré la critique russe de la décision unilatérale des Américains de se retirer du traité ABM, les signataires se sont montrés disposés à agir dans de nombreux domaines, que ce soit la lutte contre le terrorisme ou même, en tout cas dans un premier temps, les questions énergétiques.
Le traité SORT du 24 mai 2002 prévoit des plafonds situés à 1 700 et 2 200 ogives par superpuissance d'ici à 2012. La Russie a obtenu que ses fusées ICBM puissent être davantage placées sur des trains, ce qui permet qu'elles soient mobiles et les rend quasiment indestructibles et, surtout, rend le moment où une frappe peut être envisagée difficile à prévoir.
Le traité laissait de très larges possibilités de modernisations. Les États-Unis étaient dans un processus de modernisation, de développement des mini-nukes auquel tenait beaucoup Donald Rumsfeld, à la tête du département de la Défense à l'époque. Et les Russes souhaitaient aussi moderniser leurs propres missiles.
Ce traité a été critiqué car il était souvent jugé plus déstabilisateur que stabilisateur puisqu'il ouvrait la voie à de nombreuses modernisations et surtout parce qu'il ne contenait aucun dispositif de vérification. C'est donc le dispositif de START I qui devait également servir à vérifier la mise en œuvre du traité SORT.
Une autre critique, emblématique des débats de l'époque Bush, portait sur le fait que l'administration américaine ne souhaitait pas devoir détruire les ogives retirées. Elles seraient stockées, pourraient même être éventuellement réutilisées, soit en étant redirigées vers le secteur civil pour produire du MOX, soit en étant mises en réserve pour pouvoir être rapidement replacées en cas de nécessité sur des missiles en principe destinés à porter des têtes conventionnelles. La Russie a toujours considéré qu'il y avait là un déséquilibre et qu'il fallait le traiter, les États-Unis pouvant en quelque sorte augmenter plus rapidement la capacité de leur armement nucléaire stratégique.
Pour sa part, la Russie a en réserve beaucoup plus d'ogives encore à détruire parce qu'elle vient de niveaux beaucoup plus élevés de l'époque de la guerre froide mais, si l'on examine la capacité à réemployer les ogives à des fins militaires sur des missiles (capacité de upload), les États-Unis sont prédominants car ils ont beaucoup plus de missiles conventionnels équivalents.
L'avenir de START I a fait l'objet de nouvelles négociations à partir de 2007. Le président Poutine avait prononcé un discours extrêmement vigoureux à la conférence de Munich sur la sécurité contre les défenses antimissiles américaines. C'était le signal qu'il fallait commencer la négociation. Les pourparlers pour START III ont débuté en juillet 2007.
Le 6 avril 2008, Bush et Poutine s'entendent à Sotchi pour que soit signé un nouveau traité comprenant un régime de vérifications moins complexe que START I, retenant pour principe de base un monitoring coopératif. Mais en août 2008, à la suite de la guerre de Géorgie, les États-Unis réduisent la fréquence des rencontres pour protester contre la position adoptée par la Russie et ce n'est qu'au sommet Obama-Medvedev d'avril 2009 que la négociation est relancée, ce qui laissait très peu de temps pour aboutir.
3. Quelles sont les positions en présence ?
La vision russe implique la poursuite de la réduction du plafond autorisé d'ogives pour chaque pays. Mais les Russes insistent pour que l'on y intègre non seulement les ogives déployées mais aussi les ogives non déployées pour réduire la capacité américaine de upload, de réutilisation d'urgence des ogives dans le cas d'une crise internationale. La Russie est d'accord pour limiter les ICBM, les SLBM et les bombardiers. Les Russes plaident pour une parité numérique d'autant plus importante pour eux que la négociation touche les missiles équipés de têtes conventionnelles puisque, dans leur esprit, ils ont globalement la même fonction. Même s'ils n'ont pas le même impact en termes de destruction massive, ils ont la même fonction stratégique dans le chef des deux puissances, en particulier des États-Unis, prédominants en la matière depuis que sous le président Bush, le département de la Défense a proposé une utilisation massive de l'ensemble des missiles à disposition des États-Unis, y compris conventionnels, en cas de guerre. C'est ce que l'on a appelé global strike initiative.
La Russie essaie encore de mettre définitivement le bouclier antimissiles au placard mais elle est prête à faire quelques concessions, comme elle l'avait fait au moment de START I et au moment de SORT. L'important pour la Russie n'est pas qu'il n'y ait aucun bouclier antimissiles américain puisqu'elle ne peut pas convaincre les États-Unis de signer un nouveau traité ABM. C'est de faire en sorte que le bouclier antimissiles ne réduise pas la crédibilité et la dissuasion dans le chef des forces stratégiques russes. La localisation des intercepteurs est particulièrement sensible du point de vue russe puisque, selon l'endroit où ils sont placés, ils peuvent ou non abattre un missile intercontinental soviétique dans sa phase de lancement.
Un dernier point sur lequel insiste la Russie, qui n'est pas lié aux armes stratégiques mais pour lequel elle demandera certainement un effort et même un soutien des États-Unis, est l'universalisation du traité sur les forces nucléaires intermédiaires de 1987 afin qu'il concerne également les missiles intermédiaires à têtes conventionnelles, secteur en pleine expansion en Chine. La Russie redoute en effet une Chine plus forte dans le domaine des missiles intermédiaires à têtes conventionnelles, domaine dans lequel les États-Unis et la Russie se sont interdit tout développement avec le traité de 1987.
La vision de l'administration Bush était de ne pas avoir de réductions supplémentaires mais des réductions au niveau réel, tel qu'il est aujourd'hui. L'administration Obama a plaidé pour des réductions véritables des arsenaux, en dessous du niveau de 1 700 ogives fixé par SORT. L'administration Bush maintenait la position que seules les têtes déployables devaient être touchées par la réduction. Sur ce plan, l'administration Obama n'a pas beaucoup évolué. Elle est prête à accepter des notifications et des vérifications mais la fixation des plafonds ne porterait toujours pas sur les têtes non déployées. L'administration Bush ne voulait pas que les accords aboutissent à une révision de la posture nucléaire américaine. L'administration Obama nous révélera bientôt sa nouvelle posture. Elle a insisté pour que l'on étende le monitoring et les mesures de vérification prévues par START, ce qui explique pourquoi la négociation dure aussi longtemps. Il s'agit de négocier des mesures de vérification — ou en tout cas des mesures de transparence — très précises qui seront vraisemblablement à mi-chemin entre la sophistication de START I et l'absence totale contenue dans SORT.
Les États-Unis veulent utiliser un tel accord comme levier d'une politique à long terme, en trois étapes, incluant une action diplomatique intensive en faveur de la non-prolifération et un accord aussi proche que possible avec la Russie sur le type de pression à l'égard de l'Iran puisque dans ce dossier, sans la Russie, les États-Unis n'arriveront à rien dans la mesure où, en tant que fournisseur d'armement, fournisseur de technologies nucléaires civiles et possible source d'enrichissement à l'étranger, la Russie est le principal partenaire de l'Iran.
En outre, nous sommes toujours dans un contexte où d'autres questions liées au désarmement nucléaire doivent être abordées. Il y a ainsi la négociation sur l'interdiction complète de la production de tout matériau fissile, ce que l'on appelle le Traité cut-off, également à l'agenda de la conférence sur le désarmement et qui permettrait d'éviter la prolifération par l'assèchement de toute source de combustible militaire. Cette négociation a débuté en 1998. Ce n'est pas une affaire facile et il faut aboutir à l'accord de tous pour une ratification du traité de l'interdiction complète des essais nucléaires. Les États-Unis devraient montrer l'exemple mais la perte du soixantième siège par la majorité démocrate au Congrès ne facilitera pas la tâche du président.
Le lien avec le bouclier antimissiles est à nouveau relativement ténu. Depuis l'accord SORT de 2002, les Russes ont l'assurance que les formes de protection antimissiles déployées par les États-Unis et leurs alliés ne toucheront pas au cœur de la dissuasion russe. Néanmoins, le message politique des États-Unis, qui ont décidé de renoncer aux intercepteurs basés en Pologne, est un élément important aux yeux de Moscou en termes de confiance politique pour signer un accord START III ne comportant pas de dispositions spécifiques sur les antimissiles.
Les craintes russes portent tout autant sur la Chine que sur les États-Unis. Les Russes constatent que les technologies nouvelles qui sont à l'œuvre dans le développement du bouclier antimissiles sont des technologies en matière de radar, de laser, d'armes antisatellites ou de surveillance spatiale où ils risquent d'être complètement dépassés. Leur souci est plutôt d'éviter un nouveau gap technologique, un peu comme dans la micro-informatique dans les années 1980, qui avait quasiment conduit à l'effondrement de l'Union soviétique. Ils veulent être en mesure de limiter la prédominance américaine dans les technologies du futur.
Le signal politique donné outre-Atlantique est rassurant pour les Russes. En 2008, la Chambre des représentants a réduit d'un tiers les dépenses du budget 2009 pour le bouclier en Europe de l'Est. La décision de geler le déploiement des intercepteurs en Pologne et des radars en Tchéquie est une bonne indication de la volonté de l'administration Obama de rassurer Moscou sur ce plan. Selon une infographie publiée par Le Figaro, le contenu probable de l'accord visera avant tout à ce que les plafonds soient situés entre 1 500 et 1 675 charges déployées de part et d'autre. Actuellement, le nombre de têtes déployées est légèrement supérieur et la diminution ne sera donc pas aussi drastique que d'aucuns le disent.
Et si l'on prend en compte le nombre de têtes non opérationnelles, on a une masse importante de possibles ogives réutilisables, à condition de disposer de missiles supplémentaires.
4. L'impact de cet accord sur la sécurité globale et européenne
Il s'agit d'un traité dont il faudra se féliciter le jour où il sera signé car il contient d'importantes mesures de transparence qui permettront aux puissances signataires d'éviter les malentendus ou les worst case scenarios. Il constitue une étape dans un processus incluant d'autres enjeux nucléaires concernant les missiles intermédiaires conventionnels, la ratification par les États-Unis du traité d'interdiction complète des essais, la négociation d'un traité d'interdiction de la production de matériaux fissiles et, surtout, la limitation des missiles de plus courte portée, puisque c'est dans ce domaine qu'il y a une véritable prolifération conventionnelle à travers le monde, qui n'est pas directement traitée par cette négociation.
Les deux grandes puissances montrent donc l'exemple en répondant en partie aux exigences de l'article 6 du Traité de non-prolifération qui invite les puissances nucléaires à réduire leurs arsenaux. Néanmoins, cela n'aboutira pas au global zero, ni même à situer ces deux puissances à un niveau équivalent à celui de la France, de la Grande-Bretagne, de la Chine, de l'Inde, du Pakistan ou d'Israël. Les plafonds que les deux négociateurs se sont autorisé restent plusieurs fois supérieurs à ceux des autres États nucléaires. Même si l'on combinait les forces françaises et britanniques, l'Europe serait encore trois fois moins dotée que les États-Unis ou la Russie. D'ailleurs, l'Europe n'a certainement pas besoin de plus en la matière. L'impact de ce traité sur la France et la Grande-Bretagne sera quasiment nul. La pression qui pourrait en résulter pour que Français et Britanniques s'impliquent dans un processus de désarmement stratégique serait très faible. Une partie notable de la classe politique et militaire française l'a d'ailleurs fait remarquer. Paris a de fortes réticences à entrer dans une négociation multilatérale globale sur une réduction des arsenaux de toutes les puissances nucléaires. Si cela devait être un objectif dans un calendrier nucléaire mondial proposé par les États-Unis, ce serait plutôt pour le deuxième mandat du président Obama ou pour son successeur et certainement aussi pour le deuxième mandat du président Sarkozy ou pour son successeur.
Un autre impact sur le plan européen est certainement le faible lien avec la question des défenses antimissiles. La conjoncture est favorable puisque l'administration américaine n'a pas fait des défenses antimissiles une question centrale. Cependant, les retournements de conjoncture ne sont pas à exclure. Les propositions qui viennent d'être déposées sur la table du Congrès par l'administration Obama indiquent que le budget de la défense ne sera pas gelé, contrairement aux dépenses d'éducation. Bien entendu, les demandes principales de l'administration ne portent pas sur les défenses antimissiles. La réduction du budget opérée en 2008 par la Chambre des représentants sera certainement confirmée par un Congrès à majorité démocrate.
Le professeur Remacle ignore ce qui se passera à cet égard après le mois de novembre 2010 mais, en tout état de cause, ainsi qu'en atteste le retour de l'importance accordée aux défenses antimissiles sous George W. Bush en 2001, position contrastant avec celle adoptée par son père en 1991, il n'est pas impossible que dans un cycle long les Américains songent sérieusement à investir à nouveau dans les défenses antimissiles, pour des raisons de sécurité bien entendu mais aussi parce que cela a trait aux technologies du futur, avec des retombées sur les télécoms, les lasers ou d'autres secteurs qui touchent à toute l'économie.
L'impact d'un possible retrait des 240 ogives américaines stationnées dans six pays membres de l'OTAN sera relativement faible sur l'Europe. Même s'il est souhaitable aux yeux de plusieurs États (dont la Belgique) et créerait une zone dénucléarisée dans une partie de l'Europe, il n'entraînerait pas une dénucléarisation complète de l'Europe (surtout si l'Italie et la Turquie sont laissés en dehors de ce processus), et pas davantage de l'Asie, de l'Océan pacifique, de l'Océan indien, de la Méditerranée et de l'Atlantique où croisent des navires ou sous-marins porteurs d'armes nucléaires américaines et parfois d'armes nucléaires russes.
Le traité n'inclut nullement les armements de portée tactique et l'on peut imaginer que les arguments utilisés pour justifier le maintien en Europe de 240 charges soient poursuivis par l'administration américaine ou fassent l'objet de demandes de certains gouvernements européens puisque les six pays concernés ne se sont pas tous prononcés avec la même force en faveur d'une demande de retrait des ogives américaines.
L'hypothèse la plus vraisemblable, c'est que les États-Unis prennent unilatéralement la décision dans la nouvelle nuclear posture review de retirer les missiles de courte portée des pays où ils sont actuellement stationnés (en tout cas l'Allemagne et le Benelux) pour prouver leur volonté de réduire les arsenaux nucléaires, d'aller vers une dénucléarisation dans le domaine tactique et d'arriver à des accords internationaux sur les missiles de courte portée, conventionnels ou nucléaires. Dans leur souci d'utiliser le désarmement comme levier de la non-prolifération, les États-Unis insistent énormément — et la déclaration adoptée en décembre 2008 par le Conseil européen va dans le même sens — sur la nécessité d'étendre les efforts de désarmement au secteur des missiles de courte portée, qu'ils soient à charges conventionnelles ou nucléaires. En effet, c'est dans ce secteur qu'il y a le plus grand nombre de producteurs à travers le monde et que la prolifération est donc la plus importante, la technologie étant maîtrisée par davantage de pays.
Dès lors, si les États-Unis veulent obtenir l'ouverture de négociations sur le plafonnement ou la réduction du nombre de missiles de courte portée dans le monde, ils doivent donner l'exemple, et ils doivent le faire avec un coût politique relativement faible. Pour ce qui est du stationnement des obus, des missiles ou des ogives dans les pays de l'OTAN, cela ne devrait pas poser de problème aux États-Unis mêmes. Les protestations viendraient plutôt de certaines forces politiques européennes redoutant le découplage. Cet argument politique a toujours été utilisé pour maintenir des forces tactiques résiduelles dans les pays de l'OTAN. Il s'agit d'un argument critiquable et qui, en tout état de cause, risque d'avoir peu d'impact sur une administration et un Congrès qui essayeraient avant tout de faire pression sur les pays émergents pour réduire la circulation de missiles de courte portée à travers le monde.
L'impact global de ce traité serait cependant considérable dans la mesure où il porterait sur des réductions numériques qui, cette fois, s'accompagneraient, davantage que dans le traité SORT de 2002, d'une mise en cause des possibilités de modernisation qualitative des armements russes et américains. SORT ouvrait la porte à beaucoup de possibilités de modernisation. Cette fois, les États-Unis sont moins demandeurs. La nuclear posture review nous indiquera s'ils sont encore vraiment désireux de moderniser leurs propres forces et s'ils sont prêts à autoriser la Russie à le faire.
Globalement, ce traité s'inscrit dans un processus qui a commencé avec START I. Il possède deux caractéristiques principales. La première, c'est de réduire considérablement le risque d'une guerre nucléaire stratégique puisque ces deux puissances, tout comme les autres États nucléaires, mettent l'accent sur la composante sous-marine — ou les ICBM mobiles (sur train) dans le cas de la Russie — qui, étant quasi indestructibles de facto, ne seraient pas a priori à la base d'une tentation de first use, d'usage en premier, ce qui est un élément de forte stabilisation, de forte prédictibilité pour les deux camps car il peut leur permettre d'éviter de recourir aux extrêmes, voire leur permettre de prévenir tout accident lié à l'absence de transparence, facteur crucial s'il en est.
La seconde est que ce traité nous amènerait à des niveaux numériques qui nous permettraient de commencer à évoquer l'existence dans le monde d'un « multipolarisme nucléaire », ce qui, avec 6 000 ogives, n'était pas le cas de START I. Avec des niveaux de l'ordre de 1 500 ogives et une limitation des vecteurs — des véhicules de lancement — à environ 800, on commence à arriver à des nombres comparables, même s'ils sont encore trois à quatre fois plus élevés, à ceux de la France, de la Grande-Bretagne et de la Chine, sans parler de l'Inde, du Pakistan et d'Israël. Par conséquent, si les cinq membres permanents du Conseil de sécurité font l'objet d'une pression intense des autres États et de l'opinion publique au moment de la conférence sur le traité de non-prolifération, ils pourraient envisager d'entamer des pourparlers à cinq au lieu de se contenter de pourparlers à deux.
2. Échange de vues
Selon un membre du groupe de travail, les questions relatives au non-opérationnel pourraient être en partie résolues par la limitation des vecteurs, mais l'intervenant s'interroge sur ce qui est stratégique et ce qui ne l'est pas. Dans la négociation à cinq, le stratégique est l'intercontinental. Entre la Russie et la Chine, par exemple, qu'est-ce qui est continental et qu'est-ce qui ne l'est pas ?
Le professeur Remacle précise que la définition de ce qui est stratégique s'avère politiquement très sensible et a déjà provoqué des difficultés majeures.
Les arsenaux ne sont pas définis comme étant stratégiques ou pas. C'est avant tout la capacité technologique qui est en cause, notamment le nombre d'étages des fusées puisqu'il permet de savoir quelles distances peuvent être parcourues.
Dans un traité, il est possible de définir le type d'armement concerné en référence à l'ensemble des technologies disponibles mais l'enjeu politique fait que les négociateurs définissent les armes du point de vue de l'envoyeur mais aussi du « destinataire » (l'ennemi). Un armement est stratégique s'il vous permet de garantir vos intérêts vitaux tout en menaçant les intérêts vitaux de l'autre. Cela fait partie de la logique interne de la dissuasion.
Quand les États-Unis et la Russie menacent mutuellement leurs territoires respectifs, chacun est dans une logique stratégique, tant du point de vue de l'envoyeur que du « destinataire ». À l'échelon régional, la définition de ce qui est stratégique n'est plus du tout évidente. Et c'est bien ce qui a été au cœur de la controverse des « euromissiles » dans les années 1980. Les Soviétiques pouvaient considérer comme stratégiques les missiles américains déployés en Europe, même s'ils avaient une portée intermédiaire, entre 1 500 et 5 500 kilomètres, puisqu'ils pouvaient frapper le sol soviétique, alors que pour les États-Unis ils pouvaient apparaître comme des missiles de portée intermédiaire n'ayant pas la même fonction. Les missiles intermédiaires ne sont pas considérés de la même manière par l'État qui les possède et par celui qui se sent menacé. La profondeur stratégique n'est pas la même pour l'un et pour l'autre, selon le territoire, selon les cibles sur le territoire national.
Le compromis Reagan-Gorbatchev de 1987 (Traité de Washington) a finalement abouti à un traité spécifique pour abolir cette catégorie d'armes, bien qu'elles ne possèdent pas la même signification en termes stratégiques pour les deux parties. On revient dans une dimension négociable pour des armements de portée intermédiaire se situant dans une logique régionale. La relation sino-russe pourrait donc être rationalisée. C'est ce que souhaitent les Russes en indiquant aux Américains qu'ils doivent les aider à convaincre les Chinois d'entamer une négociation sur les armes de portée intermédiaire. Les Russes qui, par le traité de 1987 avec Washington, se les sont interdites, voient monter la puissance nucléaire intermédiaire — et aussi la puissance conventionnelle — chinoise à leur frontière. Même s'ils ont d'excellentes relations diplomatiques et de nombreux accords militaires avec les Chinois, ils estiment que cela affaiblit leur sécurité puisqu'ils ne disposent pas d'armements équivalents. En 2002, Poutine pensait à la Chine quand il a menacé de redéployer des missiles de portée intermédiaire à Kaliningrad. Il réagissait au bouclier spatial en Pologne mais il avait sans doute en tête d'ouvrir une brèche pour pouvoir produire à nouveau des missiles de portée intermédiaire pour lesquels, aux yeux des Russes, la vraie menace se situe en Chine.
Au niveau sous-régional, il est question de missiles (ou d'autres systèmes d'armes telles les bombes embarquées dans l'avion de combat) de moins de 500 kilomètres de portée, prévus pour des guerres locales. Il n'en existe plus beaucoup puisque les hypothèses d'usage de l'arme nucléaire sur les champs de bataille ont été considérablement réduites dans le chef de toutes les puissances, qui ont plutôt conservé des formes de stationnement résiduel comme celles des États-Unis en Europe.
Du point de vue militaire, c'est la dimension conventionnelle qui est préoccupante. Pas tellement dans un territoire comme le nôtre, mais dans des territoires voisins. Les missiles de courte portée sont très nombreux au Proche-Orient. Parmi les principaux détenteurs, possesseurs et fabricants, il y a des États qui sont en guerre: Israël et la Syrie, Israël et l'Iran, par exemple. Le potentiel d'utilisation des missiles conventionnels est réel. En 1991, l'Irak les a utilisés contre l'Arabie saoudite et contre Israël. En Asie de l'Est, la tendance est similaire mutatis mutandis.
Ce qui n'est pas stratégique n'est pas pour autant stable, au contraire. Souvent, ce qui n'est pas stratégique est lié à un réel risque de guerre ou à des guerres en cours. Ou, en tout cas, à des menaces ou à des états de guerre entre États, donc à une autre course aux armements pour laquelle il n'existe pas de forum de négociation à ce jour. C'est pourquoi il serait intéressant de montrer le lien entre un pas qui serait fait au niveau des armements stratégiques et les enjeux d'autres types de négociations, avec d'autres acteurs — pas seulement les États-Unis et la Russie —, sur d'autres missiles, conventionnels ou nucléaires, pouvant avoir un impact déstabilisateur ou même faire l'objet d'un usage direct.
De ce point de vue, contraindre notre allié américain sur les missiles de croisière n'a pas été possible. Le Traité INF de 1987 contenait des dispositions permettant de poursuivre leur production à des fins de guerre conventionnelle. Depuis lors, ils ont été abondamment utilisés et continuent à l'être par les États-Unis. À mon avis, les missiles de croisière pourraient aussi faire l'objet d'un traité international puisqu'ils sont un des éléments des guerres actuelles.
Un membre du groupe de travail fait observer que, selon l'infographie reproduite, nous assistons depuis 1990 à la formation d'un triangle dont le sommet est le point zéro. Sur le schéma que le professeur Remacle a montré, il y a deux droites qui tendent vers le point zéro. Mais à partir de 2009, le schéma indique un infléchissement de la pente et une ligne quelque peu brisée. Cela signifie que l'on se rapproche moins du point zéro que si la ligne avait été continue.
Le professeur Remacle estime que cette question comportait déjà un élément de réponse. La pente est en effet de moins en moins pentue. On arrive à peu près à ce que les stratèges des deux camps considèrent comme le niveau de suffisance. Chaque État évalue combien il doit avoir de missiles nucléaires en fonction des menaces potentielles. Les États qui pensent avant tout en termes régionaux — la France, la Grande-Bretagne, la Chine, Israël — ont pour objectif de disposer de 200 à 250 ogives nucléaires. Avec ce stock, ces États et les États de taille moyenne estiment être en mesure de dissuader les plus forts, les Américains et les Russes — c'est la dissuasion « du faible au fort » comme l'appelaient les stratèges à l'époque du général de Gaulle — et de dissuader en même temps les États qui les entourent de les envahir. Israël a développé ce point de vue et l'Iran est en train de faire pareil. Il s'agit pour ces États de se donner les moyens de n'être menacés de guerre par personne.
Américains et Russes pourront donc difficilement descendre en dessous de 1 500 ogives. Pour ces deux superpuissances, le niveau de suffisance n'est pas de 250. Pour les Américains et les Russes, il est inconcevable de penser leur arsenal nucléaire stratégique en des termes qui deviendraient quasiment régionaux. Pourtant, avec 200 ogives, les États-Unis peuvent sans aucun doute dissuader Pyongyang, Téhéran et Pékin. Étant une puissance globale, les Américains seront peut-être prêts à aller jusque-là.
Par contre, pour la Russie, descendre en dessous de 1 500 remettrait en cause son statut stratégique et la manière dont elle assure sa sécurité. La position géographique de la Russie implique plusieurs fronts: à l'est, à l'ouest, au sud et même au nord puisque les missiles balistiques américains pourraient passer au-dessus de l'Arctique. La Russie ne peut se contenter de 250 ogives nucléaires pour assurer sa dissuasion.
Pour arriver au point zéro, il faudrait que la Russie se sente plus en sécurité. Apparemment, les dirigeants russes actuels n'ont pas ce sentiment puisque sous la présidence de M. Medvedev, la première menace mentionnée dans la nouvelle doctrine russe est l'Organisation du Traité de l'Atlantique Nord, c'est-à-dire l'ensemble des États occidentaux, y compris trois États nucléaires, ni plus ni moins.
Il est probable que la Russie freinera au-delà de ce traité et que la divergence des motivations américaines et russes s'accentuera après la ratification en ce qui concerne l'ouverture de négociations ultérieures. Pour atteindre le global zero, il faudrait ouvrir la discussion à des thèmes nouveaux, à des vecteurs nouveaux, à des charges nouvelles et aussi à des acteurs nouveaux. Et il faudrait que les conditions politiques en termes de sécurité soient différentes de ce qu'elles sont aujourd'hui. Les relations internationales et régionales devraient être sensiblement apaisées sur une série de fronts.
Un membre du groupe de travail se réfère ensuite au Kazakhstan qui préside l'OSCE et qui met en avant le fait qu'il est, avec les pays d'Asie centrale, une zone dénucléarisée. Il ramène cela à START I, ce qui est un élément historique. En 1991, avant l'éclatement de l'Union soviétique, c'était Gorbatchev qui négociait. La concentration sur le territoire actuel de la République de Russie est donc postérieure à l'éclatement de l'URSS.
Le professeur Remacle précise qu'en août 1992, les quatre États nucléaires issus de l'URSS ont fait l'objet de pressions considérables de la part des États-Unis, des pays occidentaux et, dans une certaine mesure, de la Russie pour que les ogives nucléaires situées sur le territoire de l'Ukraine, du Belarus et du Kazakhstan soient toutes rapatriées vers le territoire russe, sous contrôle impliquant de facto la CIA ou les agences de renseignement américaines. Russes et Américains s'étaient entendus pour être des plus transparents, notamment pour rassurer quant à la prolifération. Dans un premier temps, cette décision a fait que le traité START a été ratifié par cinq États au lieu de deux. Du côté soviétique, les quatre États nucléaires ont ratifié START I. Ils en sont signataires au titre d'États successeurs. Dans la foulée, ils ont rapatrié toutes les ogives stationnées sur leur territoire en Russie et les facilités nucléaires ont été fermées dans les autres États.
Il y a eu aussi de grandes négociations financières, en partie pilotées par Al Gore dès 1993. Le Kazakhstan a été le dernier à tout rapatrier; l'Ukraine et le Belarus sont allés beaucoup plus vite. Il en a fait un élément de marchandage économique jusqu'à la conférence d'examen du TNP, en 1995. La pression internationale exercée sur le Kazakhstan l'a alors amené à déclarer lors de la conférence qu'il signerait le TNP en qualité d'État non détenteur.
La zone dénucléarisée qui résulte du Traité d'Almaty, signé par les cinq républiques d'Asie centrale avec l'accord de la Russie, est plus récente. La Russie s'est engagée à ne pas stationner d'armes nucléaires dans les cinq pays d'Asie centrale, ce qui est en soi un engagement important. Elle a aussi obtenu que personne d'autre ne puisse stationner d'armes nucléaires en Asie centrale, ce qui, quand elle regarde vers la Chine et vers les États-Unis, est dans son intérêt objectif. C'est une forme de sanctuarisation de la zone tampon au sud de la Russie, très utile pour garantir la sanctuarisation de l'arsenal stratégique russe.
Il est difficile d'imaginer que les républiques d'Asie centrale acceptent d'installer des intercepteurs de défense antimissiles sur leur sol. Aux yeux de la Russie, ce serait une catastrophe.
Dans ce contexte, le Kazakhstan a agi volontairement, en utilisant son faible intérêt à devenir une puissance nucléaire pour en retirer un maximum d'avantages. Sur la scène diplomatique, cela lui permet à présent de tenir la dragée haute aux puissances nucléaires.
De nombreux États non nucléaires — même ceux qui comme la Belgique, le Japon ou la Suède pourraient devenir des États nucléaires militaires en quelques semaines ou en quelques mois — s'appuient sur cet acquis de leur histoire pour faire la leçon aux grands et les inciter à se rapprocher du global zero.
En 1986, le monde s'est réveillé en entendant Reagan et Gorbatchev déclarer qu'ils avaient failli adopter un agenda pour la dénucléarisation complète de la planète. Finalement, ils se sont contentés d'accords beaucoup plus modestes. Demain, le global zero de Barack Obama pourrait aussi se dégonfler comme une baudruche, ce qui indique que ce thème ne sera pas réglé à court terme par un président charismatique qui serait le deus ex machina de l'ordre international. Des États comme la Belgique ont toute leur place à prendre dans cette discussion.
Les étapes de la réduction des arsenaux nucléaires stratégiques
Têtes nucléaires stratégiques déployées (armes de longue portée, intercontinentales)
| Les principaux traités | |||
| 1 | START I | 1991 | signature des États-Unis et de l'URSS. Expire le 05/12/2009 |
| 2 | START II | 1993 | signature des États-Unis et de la Russie, ratification par les États-Unis en 1996 et en 2000 par la Russie |
| 3 | SORT | 2002 | signature, entrée en vigueur en 2003. Doit ramener le nombre de charges nucléaires stratégiques déployées entre 1 700 et 2 200 d'ici à 2012 |
| 4 | ACCORD OBAMA-MEDVEDEV | Juli 2009 | négociation d'un nouveau traité autorisant un déploiement maximum de 1 500 à 1 675 têtes |
| Arsenal total — estimé aujourd'hui | ||
| États-Unis | Russie | |
| Nombre de têtes déployées | ||
| Stratégiques | 2 200 | 2 800 |
| Non stratégiques | 500 | 2 050 |
| Nombre de têtes non opérationnelles | 6 700 | 8 150 |
| Total | 9 400 | 13 000 |
E. AUDITION DE M. JOSEPH HENROTIN, CHARGÉ DE RECHERCHES (CENTRE D'ANALYSE ET DE PRÉVISION DES RISQUES INTERNATIONAUX — PARIS)
Tendances et prospectives de la prolifération nucléaire et de ses contre-mesures militaires — une lecture doctrinale
1. Exposé de M. Henrotin
Ces dernière années, les développements en matière de prolifération nucléaire et de contre-mesures militaires possibles on été longs et complexes. Ils s'intègrent dans un contexte international très mouvant. Toutefois, la lettre de MM. Verhofstadt, Dehaene, Michel et Claes, publiée récemment dans la presse n'a pas vraiment affecté les analyses des chercheurs et les prises de position des responsables étrangers.
L'évolution historique
M. Henrotin distingue trois grandes vagues:
— La première vague, de 1945 à 1969: les États-Unis, la Russie, la Grande-Bretagne, la France, la Chine et Israël possèdent des armes nucléaires depuis 1963-1964.
— La deuxième vague, de 1970 à 2000: l'Afrique du Sud développe six armes nucléaires avant de les démanteler à la suite du processus démocratique et, surtout, de la disparition de ses adversaires; la Libye abandonne son programme; l'Inde et le Pakistan possèdent des armes nucléaires.
— À partir de 2000, la Corée du Nord, l'Iran, la Syrie, qui a toutefois vu son programme arrêté par l'opération Orchard menée par Israël en 2007, quand un réacteur nucléaire a été détruit. Il faudrait encore ajouter l'Irak, qui renvoie plutôt à la deuxième vague, et dont le principal réacteur nucléaire, Osirak, a été détruit par Israël en 1981.
Au-delà de la troisième vague émergente, il y a une quatrième vague potentielle qui voit ses premiers « pions » commencer à se positionner sur l'échiquier nucléaire. Tout d'abord, l'Arabie saoudite. Les Saoudiens ont financé une bonne partie du programme pakistanais. Avec l'achat de missiles chinois à la fin des années 1980, ils disposent d'une capacité balistique de 2 300 kilomètres de portée. Il n'existe aucune preuve formelle mais il se dit qu'en cas de menace grave sur l'Arabie saoudite, les Pakistanais transféreraient des armes à l'Arabie saoudite.
Les Émirats Arabes Unis sont actuellement dans un processus de course à des armements extrêmement développés et importants. D'une façon générale, une quarantaine de pays disposent des savoir-faire nécessaires pour produire des armes nucléaires. Entre autres: la Turquie, l'Égypte, l'Algérie, sur laquelle pesaient déjà des soupçons dans les années 1980 et le Japon, considéré comme une puissance nucléaire virtuelle qui aurait la capacité de développer des armes nucléaires en moins de deux mois dans la mesure où il dispose de l'ensemble des savoir-faire. Cela va de la maîtrise des processus de fission, voire de fusion, jusqu'à la maîtrise de matériaux et de métaux spécifiques, la maîtrise des lentilles et de ce genre de choses, bref de tout ce qui peut faire une arme nucléaire.
À l'heure actuelle, à l'exception des États-Unis, de la Russie, de la Grande-Bretagne et de la France, tous les États dotés de l'arme nucléaire poursuivent la diversification de leurs arsenaux et l'accroissement quantitatif du nombre d'armes.
La progression est à la fois quantitative et qualitative.
Les quatre puissances historiques se sont engagées dans un processus évident de modernisation de leurs forces. En France, quatre nouveaux sous-marins sont entrés en service il y a peu de temps et de nouveaux missiles, avec de nouvelles têtes nucléaires, les TNU, entreront en service cette année. La Grande-Bretagne maintient ses capacités nucléaires. Les États-Unis viennent de lancer un nouveau programme de sous-marins nucléaires stratégiques à l'occasion de la Quadrennial Defense Review.
Les constats de base
L'évolution de la stratégie nucléaire et des stratégies nationales montre que les États ayant abandonné toute ambition nucléaire militaire après l'avoir sérieusement envisagée, même parfois après le lancement de leurs programmes, l'ont fait sur la base de débats stratégiques internes. C'est le cas de la Suisse et de la Suède, dont le premier réacteur civil était d'abord destiné à un programme nucléaire militaire. Ces deux pays neutres ont envisagé à un moment donné de posséder cette arme pour assurer leur neutralité. La Corée du Sud et Taiwan l'ont abandonnée à la suite des pressions américaines mais font partie du groupe des quarante pays susceptibles de développer à nouveau cette arme si les choses venaient à déraper. Ces armées ont développé des forces conventionnelles particulièrement puissantes en contrepartie de l'abandon des capacités nucléaires militaires.
D'autres pays, tel l'Afrique du Sud, ont abandonné leur programme du fait de la disparition de l'adversaire perçu, contre lequel il fallait mettre une dissuasion en place. La rétrocession à la Russie des armes nucléaires dispersées sur le territoire de l'ex-Union soviétique, avec l'appui financier massif de la CEE et des États-Unis, entre dans ce deuxième cas de figure.
La troisième éventualité résulte de négociations directes entre adversaires perçus. C'est le cas de l'Argentine et du Brésil qui ont conclu le Traité de Tlatelolco.
Le seul cas historique où la pression internationale en faveur du désarmement a joué un rôle est celui de la Libye. Mais il convient de le relativiser. La Libye a surtout misé sur les armes chimiques, son programme nucléaire était peu avancé. En outre, un embargo sur le matériel utile — machines-outils, ordinateurs de forte puissance, etc. — avait été mis en place à la suite des attentats de Lockerbie et du DC-10 de l'UTA. Par ailleurs, Kadhafi avait conçu son programme comme une « monnaie d'échange ». Il a créé une menace, qu'il a ensuite retirée en échange de la levée de l'embargo.
Le Traité de non prolifération a été signé en 1968. Depuis lors, de nouvelles puissances nucléaires ont continué à apparaître, les capacités déployées n'ont cessé d'être modernisées et les systèmes ont été diversifiés: bombes aéroportées, sous-marins, missiles, etc. De facto, le traité ne limite aucunement les ambitions nationales: la France et les États-Unis ne cessent de moderniser leurs programmes. Il s'agit d'un accord de droit international qui n'engage que les signataires. Et rien n'empêche un État de se dédire et de ressortir du TNP. Le Traité de non prolifération est avant tout un gage de bonne volonté. Si la sécurité nationale prédomine dans la perception de l'État disposant de l'arme à ce moment là, il y a fort à parier, comme dans le cas du Pakistan, où certaines installations sont sous clause de garantie du TNP, que l'intérêt national l'emportera.
In fine, les États gardent la main sur leur programme, qui n'est pas mis sous tutelle internationale.
Tous les États qui ont passé le cap du feu vert politique pour le développement de leur arme nucléaire sont parvenus à leurs fins, sauf la Syrie et l'Irak, exceptions malheureuses puisqu'elles ont impliqué l'emploi de la force. Même la Corée du nord, particulièrement sous-développée et dont le budget militaire serait de l'ordre de 540 millions de dollars seulement, a réalisé des tests nucléaires. Pas tout à fait probants certes, mais les conséquences d'une charge de quelques kilotonnes sur Séoul, seulement distante de 40 kilomètres de la zone démilitarisée, seraient considérables.
La tendance historique lourde dans le long terme braudélien est à la prolifération. Toutefois, quatre éléments la relativisent.
— Les États contrôlent de mieux en mieux leurs arsenaux. Un tir nucléaire accidentel devient de moins en moins probable, y compris dans le chef d'États, le Pakistan par exemple, qui se sont dotés plus récemment de l'arme nucléaire. Les Américains ont d'ailleurs dépensé des sommes considérables pour sécuriser l'arsenal nucléaire pakistanais.
— Tous les États, y compris l'Iran, ont assimilé les principes de la dissuasion. En France, la parution d'une monographie signée Bruno Tertrais a provoqué une polémique à ce propos. L'auteur a beaucoup travaillé sur la question des armes nucléaires et a participé aux travaux du dernier Livre blanc. Selon lui, les Iraniens, qui ont fait débouler des centaines d'hommes à découvert pendant la guerre Iran-Irak, sont toujours dans une logique de révolution islamique khoméniste et seraient prêts au martyre nucléaire. Cette opinion dénote une mauvaise connaissance des débats stratégiques en Iran. Les centres de recherche iraniens ont produit un certain nombre de travaux qui démontrent que les principes de la dissuasion sont assimilés. Il y a des cercles de dissuasion chez les chercheurs iraniens: ils commencent par de la dissuasion conventionnelle, avec des charges conventionnelles montées sur leurs missiles et poursuivent avec l'hypothèse d'une dissuasion nucléaire.
En fin de compte, ce n'est pas seulement la dissuasion qui est assimilée. C'est aussi ce que Edward Luttwak appelait la « suasion » par la contraction de « dissuasion » et de « persuasion ». Cela mène à un système d'équilibre de la puissance, relativement classique à l'échelle des relations internationales.
— Corrélativement à ces évolutions, le concept d'arme nucléaire tactique disparaît. Tout le monde se rend compte que la différence qui peut exister entre l'explosion d'une d'arme dite « tactique » de 30 kilotonnes et l'explosion d'une d'arme nucléaire stratégique de 200 ou de 300 kilotonnes est purement rhétorique, purement philosophique, purement conceptuelle, en particulier si une arme nucléaire tactique est larguée sur un centre urbain alors que tous les systèmes de dissuasion visent les centres décisionnels, fréquemment situés dans des centres urbains.
La plupart des gouvernements sont installés dans une capitale, qui est elle-même un centre urbain et souvent la plus grosse ville du pays. Autre cas qui ne relève plus de logiques d'ordre tactique: plus classiquement une prise de gages anti-démographique qui viserait les populations urbaines de l'adversaire.
— Certaines choses restent à clarifier. La Chine a déployé des armes à neutrons, qui sont des armes susceptibles d'être utilisées sur les champs de bataille. Le principe consiste à diminuer la charge explosive et à concentrer son énergie vers le rayonnement. C'est l'arme antichars par excellence. D'une façon générale, la différence entre discours politiques et doctrines mises en œuvre au plan national montre, même dans le cas de l'Inde ou du Pakistan, que l'on sort tout à fait de la logique de l'emploi tactique pour entrer dans des logiques purement politiques, avec manœuvres de dissuasion. Finalement, l'emploi de ces armes est uniquement rhétorique.
La révélation de la nouvelle doctrine russe montre que des variations très offensives peuvent exister sur le plan stratégique. L'emploi du nucléaire stratégique par les Russes ne serait plus seulement préemptif, juste au moment où l'adversaire pense passer à l'attaque, mais il serait désormais aussi préventif.
Il y a clairement un problème russe. Un chercheur en poste à Moscou qualifiait la Russie de « manchot stratégique avec une batte de base ball nucléaire » dans la mesure où les tentatives de modernisation des forces conventionnelles russes des années 1990 ont échoué. Une nouvelle réforme sous la direction de Serdyukov est en cours. Plusieurs chercheurs estiment qu'elle est en train d'aboutir; d'autres considèrent qu'à terme l'armée russe représentera une menace supérieure à celle qu'elle constituait à l'époque de la guerre froide, en tout cas sur papier et du point de vue des évolutions qualitatives.
De toute manière, même derrière cette variation offensive russe, la fonction stratégique principale de l'arme nucléaire reste de se ménager une marge de manœuvre politique. Ne pas subir la loi de l'autre est un grand classique de l'art de la guerre, dans le contexte actuel plus que jamais. Pour les États dotés ou se dotant de l'arme nucléaire, il s'agit d'un retour paradoxal à la doctrine de l'OTAN des années 1950, à savoir disposer d'une lance conventionnelle et de la faire avancer à l'abri du bouclier nucléaire; d'utiliser le nucléaire pour mieux progresser avec le conventionnel.
Historiquement, toute remise en question de la dissuasion nucléaire aboutit à l'avancement des options antimissiles. L'option antimissiles est techniquement délicate. Elle ne tient pas la route par rapport à des attaques de saturation. Elle est potentiellement déstabilisante; ce qui se passe au regard des relations entre les États-Unis, la Russie et l'OTAN en témoigne à suffisance. Sur le plan technique, son caractère dissuasif est douteux.
Il s'agit d'une option qui répond à un lobbying industriel, beaucoup d'argent étant en jeu. Off, la majorité des chercheurs reconnaît que c'est très cher payé pour une protection loin d'être assurée alors que l'on dispose de l'arme nucléaire.
Bon nombre d'États développent leurs armes nucléaires en fonction de la puissance américaine. Lors des débats des années 1990 en Inde et en Iran, juste après la deuxième guerre du Golfe, des gens comme le général Nair disaient que les forces armées américaines étaient devenues tellement puissantes que la seule façon de se défendre était d'avoir du nucléaire. Les États-Unis, parce qu'ils sont une hyperpuissance, focalisent l'attention des autres. Selon Chilton, le général à la tête du Strategic Command, les États-Unis envisagent de garder leur arsenal jusqu'en 2040 au moins. Par conséquent, il est vain d'espérer le Global Zero avant cette date. En toute logique, ils sont occupés à moderniser leur arsenal. Un nouveau type de sous-marin nucléaire lanceur d'engins sera probablement mis en service à partir de 2029-2030. Les Américains envisagent d'en construire une dizaine et non plus quatorze, soit un léger tassement, mais l'effet dissuasif sera toujours bien réel. De même, en ce qui concerne les antimissiles, la plupart des segments du système de bouclier antimissiles américain sont poursuivis nonobstant les positions électorales de Barack Obama. Le développement de tout cela est appuyé par la dernière Quadrennial Defense Review. En 2004, lors d'une réunion avec un sénateur américain favorable au Global Zero et des membres de la Chambre des représentants en vue de sonder les positions, le sénateur a plaidé pour le Global Zero. Cependant, en répondant à une question sur le sort à réserver aux armes nucléaires des États-Unis, il a répondu: « Ah non, nous on les garde ». Or il est évident que tant que les États-Unis en garderont, les autres voudront en posséder, à commencer par la Russie puisque pour elle c'est une des seules façons d'avoir prise sur le jeu international.
Supposons qu'il n'y ait plus d'armes nucléaires, les États devraient continuer à assurer leur sécurité, ce qui impliquerait un accroissement de la course aux armements conventionnels, déjà importante à l'heure actuelle. Par exemple, la prolifération des sous-marins dans le monde. Autre exemple: d'ici 2018, on envisage dans le monde l'achat de 6 500 chars de combat supplémentaires. À tous les niveaux, il y a une prolifération, technique, qualitative et quantitative. En outre, en enlevant une arme absolue, on risque de générer une course à la recherche d'autres armes absolues:
— des armes antisatellites avec une arsenalisation de l'espace;
— un retour à la guerre chimique, que l'on commence d'ailleurs à observer, y compris de groupes subétatiques, comme le Hezbollah ou le Hamas qui pourraient à terme développer des arsenaux chimiques; en Irak, les insurgés ont utilisé des armes chimiques improvisées à dix-sept reprises;
— des armes électromagnétiques capables de détruire, à faible coût, tous les systèmes électriques et électroniques d'un pays; dans l'histoire de l'art de la guerre il a toujours fallu une arme absolue.
M. Henrotin souligne qu'il n'aime pas l'arme nucléaire et qu'il n'a aucune envie de voir des pays entiers disparaître. Mais, au moins, le nucléaire est connu depuis cinquante ans. En revanche, nous ignorons totalement comment pourraient se conduire des dissuasions impliquant des armes électromagnétiques ou des armes chimiques. Avec un nouvel arsenal chimique, il y a une dissuasion. En 1962, quand Herman Kahn, un des grands spécialistes américains du concept de la dissuasion a écrit son livre sur la dissuasion nucléaire, il a pris l'exemple de la dissuasion chimique entre la Grande-Bretagne et l'Allemagne durant la seconde guerre mondiale. Les deux pays possédaient d'énormes stocks d'armes chimiques mais aucun ne les a utilisés en raison du phénomène de dissuasion.
En droit international, il y a peut-être un problème. La Cour internationale de justice ne s'est pas prononcée sur l'arme nucléaire dès lors que les États développeraient des armes nucléaires dans le but d'assurer leur défense. Or les Nations unies reconnaissent aux États le droit de se défendre. Selon l'argumentaire iranien, un grand nombre d'États possèdent l'arme nucléaire en dépit du TNP. Pourquoi eux et pas l'Iran ? Cette objection mérite que l'on s'y attarde. Force est aussi de constater qu'un Global Zero pourrait ranimer des conflits plus ou moins gelés, ou en tout cas gardés à faible intensité, par la dissuasion nucléaire. En 1999, l'affaire de Kargil, c'était 200 morts. C'est trop mais, à l'échelle de l'histoire des conflits indo-pakistanais, c'est peu. Dans leur perception, c'est ridicule, une affaire de deux semaines. Ce n'est pas une guerre en bonne et due forme comme celles de 1948 et de 1971.
La problématique belge
La Belgique est un petit pays, qui en soi n'a pas d'armes nucléaires; ce sont les armes nucléaires de « quelqu'un d'autre ».
Les Pays-Bas, le Luxembourg, l'Allemagne suivent la position belge en matière de dénucléarisation des États. Toutefois, ces trois États, y compris le minuscule Luxembourg, modernisent leurs forces conventionnelles bien au-delà de ce que fait la Belgique. Ils conservent la possibilité d'avoir l'oreille de Washington. La Belgique a l'oreille de Washington surtout parce qu'elle a leurs armes nucléaires sur son territoire. Elle ne modernise pas ses forces et ne fait pas davantage d'efforts pour l'Afghanistan. Dès lors, devenant un partenaire mineur, militaire et politique, la Belgique a moins l'oreille de Washington. Le fait d'être sous le système de la double clé signifie que Bruxelles garde la main, n'est pas obligée de dire « oui » dans l'hypothèse où les Américains voudraient employer des armes qui seraient éventuellement stockées à Kleine Brogel. C'est un élément à prendre en considération. La probabilité que notre premier ministre donne un jour son accord est extrêmement faible. En termes d'équilibre politique, les armes rapportent finalement beaucoup et coûtent peu.
L'autre problème ne réside pas tellement dans les armes nucléaires américaines mais dans la position à adopter à l'égard du voisin français qui, lui, ne compte pas vingt têtes mais deux ou trois cents. Que vont penser les Français de tout cela ?
Une des premières réactions à la suite de l'appel lancé par MM. Verhofstadt, Dehaene, Claes et Michel, est venue de confrères français: qu'est ce que les Belges pensaient des armes françaises et qu'attendaient-ils de la France.
Finalement, il me semble que si le retrait des armes nucléaires américaines de Belgique était décidé, il serait nécessaire de rassurer les Français.
Quant à la réduction des forces conventionnelles belges, petit à petit, sur le plan technique, dans le quotidien de la sécurité des Belges, la France est devenue un partenaire non pas majeur mais crucial. D'un point de vue politique, la Belgique a plus qu'intérêt à rassurer la France et à s'engager à mener une réflexion attentive si l'idée d'une dissuasion nucléaire européenne devait se faire jour, sans préjuger de la suite des débats, évidemment. L'armée belge ne peut plus rien sans l'armée française, que ce soit pour la formation de ses pilotes, le transport, etc. Le désinvestissement dans les forces conventionnelles aboutit à un phénomène de mise sous tutelle de l'armée belge par l'armée française. Dès lors, il convient peut-être de ne pas indisposer un allié loyal et fidèle.
2. Échange de vues
Un membre du groupe de travail se demande si l'idée que notre sécurité dépende tellement de la France revient à considérer que le périmètre de sécurité de la France englobe la Belgique.
M. Henrotin estime que c'est de facto le cas. La Belgique n'a plus de chars d'assaut, plus d'artillerie. Les seuls éléments corrects qui méritent le respect de la France sont notre Force aérienne, nos forces spéciales et nos para-commandos. Pour le reste, on a sabré dans la marine. Il fut un temps où la situation était plus équilibrée. Les Français dépendaient partiellement de nous pour la chasse aux mines, par exemple. Avec la nouvelle réforme, un chasseur de mines a encore été supprimé. Dans le rapport de forces politique, la Belgique a perdu des points considérables. En matière de transport stratégique, nous avons abandonné l'idée d'un bâtiment de transport stratégique belgo-luxembourgeois, une idée pourtant intéressante et peu coûteuse qui aurait pu rapporter énormément à l'Europe et à la Belgique. Il y a de nombreux cargos roll on roll off sur le marché et il n'est pas bien compliqué de les militariser. Le coût n'était pas élevé et cela aurait apporté une capacité que l'Europe n'avait pas.
Le membre du groupe de travail fait observer que d'autres pays de l'Union européenne — l'Allemagne, les Pays-Bas, l'Italie, le Grand-Duché de Luxembourg — sont aussi proches de la France. Y a-t-il, en quelque sorte, dans la défense européenne, une exception belge en termes de dépendance par rapport à la France ?
M. Henrotin répond affirmativement. Des États comparables à la Belgique sur le plan de la masse démographique et du PIB (les Pays-Bas, le Danemark, la Suède et le Portugal) ont considérablement renforcé, développé, modernisé leurs forces. Ils entretiennent d'excellentes relations politiques avec Paris, mais ils n'en sont pas dépendants. Ils participent, comme les autres pays d'ailleurs, aux opérations multinationales, mais ils restent indépendants. Aux Pays-Bas, le gouvernement Balkenende vient de tomber sur la question afghane. En réalité, ce n'est pas la seule cause; la question afghane a juste servi de détonateur. Les Pays-Bas comptaient 2 000 hommes sur place, des hélicoptères de combat et des hélicoptères de transport de toute dernière génération, des chars de bataille et toute une capacité autonome d'appui et de fonctionnement que l'armée belge n'a plus.
Le membre du groupe de travail souhaite savoir si, dans l'état actuel des choses, la stratégie russe va jusqu'au préventif.
M. Henrotin répond que les Russes agitent la batte pour faire croire qu'ils sont puissants, au même titre qu'ils ont effectué des démonstrations de force particulièrement peu amicales à l'égard de nos partenaires. Ils ont tiré des missiles de croisière à 160 kilomètres des côtes du Portugal. Ce sont des choses qui ne se font pas lorsque l'on se dit « pays ami ».
Sur Twitter, outil de plus en plus apprécié par les politiques, l'ambassadeur de Russie à l'OTAN, évoquant le futur dispositif antimissiles américain en Roumanie, beaucoup plus léger que celui qui devait être déployé en Pologne et en République tchèque, s'exprimait en ces termes: « Tous ces Américains et leurs alliés ne comprennent pas qu'à chaque fois que l'on a voulu embêter l'Ours russe, il se réveille et » — selon la traduction — « leur botte le postérieur ».
Il semblerait que la traduction soit édulcorée et que la version originale soit moins élégante.
Le syndrome de persécution de la Russie fait partie de son héritage historique; elle se considère sous menace permanente. C'est aussi un facteur de politique intérieure russe. On ne peut prétendre que la Russie soit totalement démocratique.
Le problème est que l'on ne sait pas jusqu'où peut aller la pensée des Russes à cet égard. Leur doctrine est toute récente; elle date à peine d'un mois. Il faut peut-être laisser les choses se décanter un peu, que les militaires commencent à parler et indiquent ce qui est faisable et ce qui ne l'est pas. Les Russes disposent actuellement d'un stock d'environ 6 000 têtes nucléaires. Dans l'immédiat, ils pourraient en utiliser à peine 700 ou 800, ce qui est déjà bien assez, certes, mais ils n'ont pas vraiment les moyens de leurs ambitions. Paradoxalement, cela peut les pousser à montrer les muscles et à faire des déclarations tonitruantes.
Au final, il n'est pas exclu que la Russie envisage des frappes préventives et renonce au no first use. Au demeurant, la doctrine de 2002, le disait déjà: « garder la possibilité de frappes en premier ».
Un membre du groupe de travail estime que la stratégie suppose de définir l'ennemi. La Russie, comme le camp occidental s'il existe toujours, peut au fil du temps définir d'autres ennemis. Quand l'ennemi est figé depuis cinquante ans, la logique reste la même. Or, on assiste à une modification du concept de danger. C'est un élément fondamental par rapport aux moyens de défense dont on se dote. L'ennemi potentiel se modifie.
M. Henrotin explique que nous connaissons des dangers historiques, par exemple, la Russie par rapport à l'OTAN. À force de nous sentir perçus comme des adversaires, nous finirons peut-être par les considérer comme des adversaires.
À cela s'ajoute d'autres strates. On constate de plus en plus de tensions entre la Russie et la Chine. D'énormes parties de la Sibérie russe sont vides et véritablement colonisées par des Chinois qui viennent s'y installer. Sur place se trouvent des richesses à exploiter: des métaux, du pétrole, du gaz, etc. Certains commencent à évoquer la possibilité de vraies grosses frictions entre ce qui apparaît comme deux puissances nucléaires.
Avec un adversaire, on peut discuter. L'ennemi doit être anéanti. Un glissement intéressant a été observé car il laisse davantage de place à la négociation et à la résolution pacifique des conflits. Néanmoins, la notion d'adversaire perdure.
Considérons à présent l'ensemble du panel de la stratégie et plus seulement le nucléaire. La stratégie russe d'origine soviétique utilise l'idée de corrélation des forces. Ce concept montre la liberté de manœuvre politique. Rien n'est plus politique que la stratégie et la sécurité. Le concept de corrélation des forces montre tout le spectre des menaces. D'année en année, on a vu s'ajouter des strates de menaces différentes.
M. Henrotin fait référence à sa thèse qui dessine un schéma qui permet de constater, au cours de l'histoire, des sédimentations de dangers: à partir de 1945, le danger nucléaire; avant 1945, le danger chimique; à partir des années 1920-1930, le danger des bombardements aériens. Aujourd'hui, le danger est polymorphe; il n'est plus uniquement d'ordre militaire au sens strict, classique, historique du terme. Il rejoint aussi la question du terrorisme et de ses évolutions possibles au regard desquelles Al Qaeda pourrait passer pour des amateurs.
Les travaux actuellement réalisés sur la théorie du lone wolf montrent qu'il est possible, à terme, d'être confrontés à des phénomènes tels que ceux observés en Irlande du Nord, au début des années septante. Il s'agit d'une combinaison d'attentats qui se produisent quotidiennement, un peu comme ce qui s'est passé dans les banlieues françaises. Dans une cité on a incendié dix voitures; la cité voisine et rivale voudra en faire brûler vingt. Une émulation est créée, via la télévision, même si ces différents groupes ne sont pas liés. C'est la dimension interne du risque terroriste.
D'autres dangers sont liés à nos sociétés technologiques en tant que telles.
Ruiner l'économie d'un pays n'est pas très compliqué. Pas besoin de virus informatiques; il suffit de s'attaquer à l'électricité. Nos centrales nucléaires sont très bien protégées; nos répartiteurs régionaux ne le sont pas. En faisant sauter quelques-uns, les uns à la suite des autres, on crée des phénomènes de surcharge tels qu'ils se sont produits en Italie, en Suisse et aux États-Unis, avec une destruction en cascade.
La notion de sécurité s'est très largement diversifiée. Or, nous n'y réfléchissons pas beaucoup. La déclaration de politique du ministre De Crem, de 2008 ou 2009, n'aborde aucun de ces aspects: protection des infrastructures critiques, résilience de la population, capacité à faire face à une éventuelle catastrophe climatique, etc.
Il faut que l'État remplisse sa mission car la sécurité est la base du contrat social.
Toutes ces questions ne sont guère prises en compte chez nous mais elles le sont en Chine. Les chercheurs chinois y consacrent beaucoup d'attention, tout comme les Indiens, d'ailleurs. Si l'on veut progresser sur le plan stratégique, il faut tirer sur plusieurs cordes: les cordes diplomatiques et la corde économique. On a beaucoup parlé de la capacité de la Chine à investir massivement aux États-Unis et par conséquent, à tenir l'économie américaine. On peut se poser la question de savoir ce qu'il se passerait si un jour les dirigeants chinois étaient mal intentionnés à l'égard des États-Unis.
Ces différentes lignes d'opération ne sont donc plus uniquement militaires, même si le militaire reste au cœur des lignes d'opération.
Le membre du groupe de travail en déduit l'idée que la dissuasion électronique vaut bien la dissuasion nucléaire, toutes proportions gardées évidemment. Mais la véritable question, comme toujours, est de savoir si la dissuasion peut suffire.
M. Henrotin souligne que la base du concept de dissuasion, c'est la crédibilité. Il faut que l'adversaire y croie. Envisageons l'hypothèse d'une dissuasion électronique et prenons le cas de la Chine et de sa géographie. Si on dit aux Chinois: « Attention, si vous nous attaquez, on vous bousillera vos ordinateurs », quel effet cela aura-t-il ? Le phénomène atteindrait quelques villes, une partie des entreprises mais le reste serait intact. Ce type de dissuasion serait peu crédible pour bon nombre d'États, car ceux-ci ne sont pas au même niveau de développement technologique que nous. A contrario, cette dissuasion appliquée aux pays baltes serait très efficace car l'informatique y est particulièrement développée dans toutes les applications, y compris gouvernementales.
Si l'on compare les avantages des deux types de dissuasion — nucléaire et électronique —, dans le cas de la Chine, le nucléaire l'emportera. L'enjeu doit être tellement fort que personne ne doit vouloir atteindre les extrémités. Ce raisonnement peut sembler paradoxal mais recourir à l'arme électronique, c'est-à-dire à une arme qui vise l'emploi, revient à jouer avec le feu car le risque d'une utilisation est bien plus plausible puisqu'il n'y aura que mort d'hommes à la marge, comme des accidents ferroviaires ou aériens. Par contre, pour le nucléaire, c'est une autre échelle.
Un membre du groupe de travail se réfère à l'exposé introductif de M. Henrotin où il a été dit que le côté tactique n'avait plus de raison d'être.
M. Henrotin répond qu'il n'est plus perçu comme tactique. De plus, les armées ont développé de telles capacités de contrer leurs adversaires — si l'on se base sur un plan purement conventionnel — que le nucléaire n'est plus nécessaire.
Le membre du groupe de travail se demande quelle est l'utilité de maintenir des arsenaux si plus personne ne croit au tactique nucléaire.
M. Henrotin estime que leur maintien sert à donner une liberté de manœuvre d'ordre stratégique au pouvoir politique. Sinon, cela reviendrait à être à la merci de l'autre.
Le membre du groupe de travail fait observer qu'il est très politique de justifier une attitude vis-à-vis du nucléaire, en fonction des répercussions sur le sentiment de la France à notre égard. Cette vision est bien plus politique que stratégique.
Selon M. Henrotin, il est impossible de déconnecter le stratégique et le militaire du politique. Clausewitz disait très justement: « La guerre est la continuation de la politique par d'autres moyens. »
Aujourd'hui, tout le monde sait que les États-Unis n'utiliseront jamais une arme nucléaire, même s'il la qualifie de tactique. Ils l'utiliseront dans le cadre d'une manœuvre stratégique car les capacités de destruction propres à l'arme sont telles que d'emblée son utilisation serait stratégique. On n'a plus utilisé l'arme nucléaire depuis 1945.
La stratégie, c'est comme la politique, l'essentiel est dans la perception. L'utilisation de l'arme nucléaire serait d'emblée perçue comme un acte stratégique et politique.
Le membre du groupe de travail répète que la définition de l'ennemi détermine les choix stratégiques. Un autre élément influe également: la problématique de ce que l'on qualifie parfois, sur le plan idéologique, de secteur militaro-industriel. Cela n'a rien à voir, dit-on, avec une vision théorique de la stratégie mais cela perturbe peut-être l'objectivité de l'analyse.
M. Henrotin rappelle d'abord que dans la stratégie nucléaire, il existe deux façons de concevoir l'ennemi: la dissuasion dite subjective — « je m'arme pour faire face à un pays x, y ou z » — et la dissuasion dite objective — « je m'arme contre tout pays susceptible de me chercher des ennuis. » Cette deuxième option correspond au concept français de dissuasion tous azimuts: « Nous n'avons pas d'ennemi; si nous devions en avoir un, c'est lui qui se percevrait comme tel et nous serions prêts, le cas échéant, à le dissuader. »
Carl Schmitt disait que la définition de l'ennemi est le cœur de la politique. Il se trompe: c'est la sécurité qui est le cœur de la politique. En effet, il faut assurer le style de vie qui est le nôtre et essayer de progresser dans certains domaines. Dans la protection de ces acquis réside l'objectif de la sécurité.
Sur la question du complexe militaro-industriel, M. Henrotin signale qu'il a reçu, cette année, quatre menaces de procès de la part d'industriels parce qu'il avait critiqué leurs matériels.
Pour en avoir souvent parlé avec des responsables politiques et militaires français, M. Henrotin estime qu'il faut se borner à considérer l'industriel comme un fournisseur de matériel et rien d'autre. L'industriel n'a pas, comme en France, à intervenir dans les décisions. C'est également le cas pour l'Union européenne. L'Agence européenne de défense a des contrats de consultance pour examiner telle ou telle capacité. Ce ne sont pas les centres de recherche universitaires ou des sociétés de consultance qui décrochent ces missions, mais ce sont les industriels qui vont utiliser l'argent du contribuable européen pour définir des matériels qu'ils présenteront ensuite comme étant absolument indispensables.
On a beaucoup critiqué le complexe militaro-industriel américain, mais celui qui sévit en Europe est pire. Quand on propose à un officier général — qui tient donc les cordons de la bourse ou qui exerce, en tout cas, une influence sur les processus d'achat — de l'embaucher comme conseiller militaire dès sa mise à la retraite, pour 5 000 ou 6 000 euros mensuels en échange d'une charge de travail légère, avec, à la clé, de nombreux voyages en première classe, beaucoup acceptent. Et la plupart des gens considère cela comme légal alors que c'est de la corruption.
Les industriels n'ont qu'une seule attitude possible: exécuter les ordres de l'État, fournir leur matériel dans les délais et, parce qu'ils ne sont pas élus, « la boucler ».
Le membre du groupe de travail fait observer que dans l'état actuel des choses, aux États-Unis, en Europe, très certainement en Russie et peut-être en Chine, l'influence des industriels n'est pas négligeable. Peut-être les Texans n'étaient-ils pas complètement absents de la guerre préventive contre l'Irak de Bush II ? Il partage l'opinion de M. Henrotin, mais la réalité est bien différente.
La stratégie américaine est définie, sur le plan nucléaire, jusqu'en 2040, ce qui implique jusqu'en 2029, d'améliorer, développer, modifier, produire et multiplier. Force est de constater que cela doit rapporter beaucoup d'argent à certains.
M. Henrotin opine, mais souligne que c'est beaucoup plus vrai pour l'armement conventionnel que pour le nucléaire.
Il cite l'exemple du dernier chasseur américain F-22 qui vaut 350 millions de dollars pièce, sans la maintenance. Une tête nucléaire coûte deux millions de dollars pièce. Du strict point de vue du business, le nucléaire ne rapporte finalement pas grand-chose. Mais il peut y avoir des interrelations. Les industriels peuvent se servir du nucléaire et de son aura stratégique pour obtenir de l'argent qui permettra ensuite de développer des capacités conventionnelles. L'exemple du sous-marin nucléaire lanceur d'engins américain à déployer pour 2029 est révélateur. Du point de vue de la stratégie industrielle, ce n'est pas trop difficile à comprendre. Le but du jeu est de développer de nouvelles technologies propres aux sous-marins, certes en faisant les sous-marins nucléaires lanceurs d'engins (SNLE). On compte dix SNLE américains mais on ignore le nombre des sous-marins nucléaires d'attaque. Actuellement, l'objectif est de 48.
La démarche permet de récupérer des technologies sonar, etc. qui pourront servir au niveau conventionnel. En résumé, cela permet de prendre un peu d'avance et de mutualiser les coûts.
Il en est de même en France pour le programme du missile M51, nouveau missile lancé depuis un sous-marin. Pour EADS, cela ne représente pas le pactole, contrairement à ce qu'aurait représenté, pour cette firme, l'A400M, avant que cette affaire ne dérape, évidemment. Le vrai pactole, pour un industriel de Défense, c'est quand Nexter assure le maintien des conditions opérationnelles des 250 chars Leclerc français. Le contrat est calculé sur la base des heures de fonctionnement. On arrive à plus de 24 000 euros l'heure pour faire rouler un char qu'on a déjà acheté bien cher. Les industriels réalisent ainsi une opération juteuse.
S'agissant du nucléaire, le domaine où le business est vraiment important, surtout pour les Américains, c'est celui de l'antimissiles.
L'exemple français est également instructif. Le président a dit une chose très simple: « Il faut développer certaines briques » — en l'occurrence les capacités de détection pour savoir d'où cela vient, le cas échéant — « et s'arrêter là. » Quelque temps plus tard, sur son blog — grosso modo le plus lu sur les questions de Défense en France — Jean-Dominique Merchet préconise l'antimissiles en France: « Les Américains en ont; il nous en faut aussi. » Cette manœuvre est vraissemblablement directement télécommandée par MBDA, EADS et Thales. M. Henrotin n'a pas de preuve mais son expérience en matière d'évolution des programmes et des contrats militaires le porte à croire qu'un journaliste ne décide pas, sans raison, d'afficher une telle prise de position.
Quand il a fait cette sortie, M. Henrotin lui a conseillé de jeter un œil sur l'ouvrage de Jean-Philippe Baulon qui a fait sa thèse sur la défense antimissiles aux États-Unis. Cette lecture lui ferait prendre conscience de l'erreur stratégique qu'il était en train de commettre, à savoir faire payer aux contribuables français une option qui mettrait la France à nu, au lieu de la protéger. À tous les coups, cela sentait l'industriel, même dans la rhétorique. Certains termes utilisés par les communicants de Défense ne trompent pas. Heureusement, les politiques et les militaires ne sont pas aux ordres des journalistes.
Le membre du groupe de travail se demande si l'antimissiles coûte alors beaucoup plus cher que la dissuasion nucléaire. Pourquoi les États-Unis continuent-ils à prôner l'antimissiles sur le plan européen ? Peut-on imaginer une association de la Russie à un processus antimissiles, argument que l'on entend ces derniers temps ?
M. Henrotin explique que l'antimissiles est vraiment une marotte stratégique américaine depuis 1945, depuis que les Américains ont compris que l'on pouvait utiliser des missiles balistiques pour frapper un adversaire, en l'occurrence l'expérience allemande des V2, etc. De par les cultures politique, stratégique et technologique américaines, ce pays a une sorte de propension naturelle à étudier ces systèmes-là, pour toujours revenir en arrière. Le système Spartan and Sprint, officiellement mis en service en 1973, a duré environ un an. Mais les Américains étaient satisfaits car cela leur a permis de développer des technologies en matière de radar, etc.
Il en a été de même pour l'IDS — Initiative de Défense Stratégique —, la guerre des étoiles de Ronald Reagan. Tous les chercheurs américains savaient que cela ne pourrait pas marcher et que l'on ne pourrait pas envoyer des lasers dans l'espace avant au moins 2050 ou 2060. Mais aux États-Unis, tout le monde avait donné son accord, car pour les laboratoires, les industriels de Défense et les universités, cela représentait des mannes financières très importantes pour la recherche, ce qui a débouché, par exemple, sur l'architecture des ordinateurs portables. Il fallait en effet développer des capacités de calcul informatique très importantes, dans des espaces très clos.
En outre, aux États-Unis, on s'est toujours beaucoup interrogé sur la dissuasion. Dès 1968, Donald Brennan, l'analyste qui avait pourtant mis en évidence le terme MAD — Mutually Assured Destruction — avait posé la question de savoir ce qu'il se passerait si l'URSS attaquait les USA par surprise et si ces derniers seraient en mesure de répliquer. En même temps se posaient des questions d'ordre éthique. Il a écrit des propos tels que: « Nous allons vers une guerre nucléaire et nous nous préparons à anéantir les trois quarts de la population. » Après, il a fait marche arrière, mais en attendant, il a soutenu le développement des sytèmes antimissiles.
Grosso modo, vers 1985, tout le monde avait repris une position beaucoup plus calme.
Les années Clinton ont également vu la mise en place d'un programme avec un bon millier de petits satellites qui devaient percuter ... Ce dispositif a été abandonné. La fin des années Clinton a vu la relance du programme antimissiles tel qu'on le connaît aujourd'hui. Bush n'a jamais fait que poursuivre un programme dont les différentes étapes — le laser antimissiles sur 747, les intercepteurs au sol, les missiles SM-2, SM-3, SM-6 etc. — ont été prévues sous l'ère Clinton. Obama fait la même chose. Il y a une véritable continuité historique, quelle que soit l'administration. Même à l'époque de Carter, on a continué à étudier cela. De plus, Carter voulait développer des abris antiatomiques à grande échelle.
Pourquoi les États-Unis s'intéressent-ils à l'Europe ? D'une part, parce qu'ils s'y sont toujours intéressés et, d'autre part, parce que leur vision géostratégique n'a pas beaucoup changé.
Sur une carte du monde centrée sur les États-Unis, on voit l'Atlantique, le Pacifique et deux barrières contre la masse terrestre: la barrière asiatique constituée par les démocraties maritimes (Japon, Corée du Sud, Taïwan, Thaïlande dans certains cas et plus récemment l'Inde avec laquelle les relations se développent, notamment sur le plan nucléaire) et la barrière européenne composée de l'OTAN, avec aux marges de celle-ci des problèmes potentiels: la Turquie avec laquelle les choses tanguent pas mal actuellement et Israël, même si la largeur de ce pays est si minime qu'on peut le traverser en char en une heure.
Pour les Américains, l'Europe doit être défendue car elle constitue, comme dans un western, la barrière du fort. Les océans représentent les douves, d'où l'intérêt permanent pour la stratégie navale, depuis le début de l'histoire américaine. Mahan est le seul vrai grand stratège que nous aient légué les États-Unis. Il est le père de la stratégie navale contemporaine.
Donc, pour protéger les portes du fort, il faut des dispositifs antimissiles, parce que c'est à la mode mais aussi en raison des pressions des industriels américains et enfin parce qu'il faut bien rassurer le peuple. Cela fait aussi partie de l'argumentaire politique américain. Pour assurer sa légitimité, le pouvoir central doit pouvoir dire aux Américains: « Nous vous protégeons. » Même si cela n'a pas énormément de sens. Objectivement, placer dix intercepteurs en Pologne ... De plus, les essais ont montré que ces intercepteurs échouaient environ trois fois sur quatre. En termes purement statistiques, sur dix intercepteurs, huit missiles resteront au sol et deux partiront. C'est ridicule, d'un point de vue stratégique, mais la pression de la culture politique américaine pousse à cela. D'autant que les Polonais et les Tchèques avaient des compensations financières intéressantes.
L'histoire des alliances de la Russie et de leurs accords militaires montre que les Américains ont toujours voulu avoir le dessus. Il existe une possibilité objective pour que les radars russes soient, par exemple, reliés au système radar américain qui est d'ailleurs en train de s'étoffer autour du monde. On parlait des Émirats Arabes Unis; ils ont commandé des antimissiles beaucoup plus puissants que les Patriot, les THAAD. Cela signifie que des radars seront intégrés au système radar américain. Les Koweïtiens ont demandé des Patriot, également avec intégration des radars. Les Japonais ont des Patriot et ont fait de même. C'est une sorte de toile antimissiles qui est en train de se déployer au niveau mondial.
On peut imaginer, dans l'absolu, que les radars russes rejoignent le dispositif et que tout le monde ait, en quelque sorte, la même vision du monde. Cela dit, deux problèmes vont se poser. Au-delà du problème technique de compatibilité des systèmes qui sera résolu, les Russes ne semblent pas comprendre que les Américains ne leur donneront peut-être pas l'accès aux images des radars perçues depuis le Golfe persique ou le Japon. De facto, les Russes seraient des partenaires de second rang, comparativement aux Européens avec lesquels une certaine confiance politique existe, notamment dans le cadre de l'OTAN. Par certains aspects, les Russes ne se rendent pas compte qu'ils seraient bernés dans cette histoire. En effet, ils devraient donner de l'information pour en recevoir très peu en échange. Et ils ne participeraient certainement pas, comme cela a été le cas historiquement, aux processus de prise de décision multinationaux impliquant les États-Unis et aux décisions relatives à l'envoi de missiles.
D'une façon générale, quand les Américains ont eu à faire feu ou à déployer des procédures leur permettant de faire feu, ils sont toujours partis d'un principe bien connu de la guerre, à savoir l'unité de commandement. Ce postulat se résume par une idée très simple: mieux vaut un mauvais général à la tête des opérations que deux excellents, en raison des contradictions qui ne manqueraient pas de survenir entre eux.
D'où l'opposition américaine au fait que la France se dote de l'arme nucléaire. Selon les Américains, « il ne peut y avoir qu'un seul doigt sur la gâchette ».
Selon le membre du groupe de travail, même dans le cinéma américain, les choses évoluent. Voici longtemps que l'on n'a plus créé, aux États-Unis, de films catastrophes sur le nucléaire. Le film « The day after » correspondait précisément à ce qui a été décrit et, plus ancien encore, le film « La bombe » de Peter Watkins. Les Américains font des films sur diverses catastrophes naturelles mais plus sur l'accident nucléaire militaire, simplement parce que les concepts ont changé.
Selon M. Henrotin, c'est pire aujourd'hui. Nous ne voyons plus les images de champignons atomiques, de destruction totale, mais une série de films mettent malgré tout l'arme nucléaire en question, par exemple lorsque des terroristes risquent de s'en saisir. C'est plus vicieux car la menace est en filigrane. Or, la sociologie du risque et la psychologie nous ont appris qu'une menace non identifiée est encore plus angoissante car elle implique la perte de contrôle. D'où l'importance de l'information: une personne bien informée sera moins surprise, moins choquée par l'occurrence de l'événement.
En conclusion, on ne se départira pas d'une espèce d'héritage de la guerre froide. Nous ne vivons plus la guerre froide, mais elle est en train de migrer. Petit à petit, les États-Unis et la Chine veulent savoir lequel des deux sera la puissance principale. La guerre froide existe aussi entre l'Inde et le Pakistan et le phénomène se produira probablement entre Israël et l'Iran. Les Israéliens savent très bien que les Iraniens entrent dans un schéma de dissuasion. Sur les plans politique et militaire, personne en Israël n'envisage sérieusement une attaque sur l'Iran, sauf si ce pays était prêt à passer à l'action, c'est-à-dire tirer les missiles, pas avoir l'arme.
Il existe une sorte de filiation de cette guerre froide et du marquage qu'elle pourrait avoir sur les cultures populaires, y compris locales. Quand le premier essai nucléaire pakistanais s'est produit en 1998, des défilés de chars ont eu lieu dans les rues, avec l'inscription récurrente « Islamic bomb ». On a assisté à une sorte de communion nationale derrière la bombe. Cela commence d'ailleurs à marquer le rap pakistanais. C'est aussi le cas pour les mangas japonais. Cette tendance est très minoritaire. Le Japon reste fondamentalement pacifiste mais il a tout de même indiqué, par voie de presse notamment, que le retrait définitif des missiles de croisière à charge nucléaire américains, embarqués sur bâtiment, l'indisposait. Il souhaitait savoir s'il était toujours placé sous le parapluie nucléaire américain.
F. AUDITION DE M. RIK COOLSAET, PROFESSEUR (UGENT)
Les évolutions stratégiques récentes en ce qui concerne la mission nucléaire résiduelle de la Belgique
1. Exposé de M. Coolsaet
Description succincte de la mission nucléaire de la Belgique
C'est en 1959 que les premiers missiles nucléaires américains ont été déployés en Belgique. Au fil des ans, la mission nucléaire de la Belgique s'est étendue à cinq composantes:
— les mines nucléaires: stockées auprès des forces belges en Allemagne (retirées au cours de la seconde moitié des années 80);
— l'artillerie de campagne: obusiers (retirés en 1992);
— les missiles sol-sol: Honest John (retirés en 1978), Lance (retirés en 1992), GLCM (1985-1989);
— les missiles sol-air: Nike Hercules (retirés en 1988);
— les bombes aériennes (de 1961 à nos jours).
Dans un cas seulement, l'abandon d'une composante nucléaire a suscité des tensions diplomatiques au sein de l'OTAN. C'était en 1988, lorsqu'il fut proposé au sein de l'Organisation de compenser le démantèlement des missiles à portée intermédiaire GLCM/Pershing II (traité FNI de 1987) par la modernisation des armes nucléaires tactiques restantes (Lance, artillerie de campagne, remplacement des bombes aériennes par des missiles sol-air). Ce projet provoqua des tensions en raison de l'opposition entre, d'une part, les évolutions politiques (fin de la guerre froide) et, d'autre part, l'inertie bureaucratique (11) , ce qui a soulevé la question de l'opportunité politique de la modernisation tactique proposée et de l'utilité militaire de ce type d'armements. En octobre 1988, la Belgique fut le premier pays membre de l'OTAN à faire savoir, par l'entremise du gouvernement, au Nuclear Planning Group à Scheveningen, qu'elle considérait cette modernisation comme inopportune et proposa de reporter toute décision dans ce domaine. Cela suscita de vives tensions entre la Belgique et certains partenaires de l'OTAN. Trois mois plus tard, le gouvernement allemand adopta à son tour la même position, ce qui eut pour conséquence de mettre fin à l'isolement de la Belgique et de voir la modernisation prévue de l'arsenal nucléaire tactique être abandonnée.
Depuis lors, la mission nucléaire de la Belgique ne comporte plus qu'une seule composante, à savoir les bombes aériennes B61 stationnées à Kleine Brogel (les bombes aéroportées sur des avions tactiques « dual-capable »). Cette mission est confiée à des F16 belges du 10e Wing tactique de Kleine Brogel. Les appareils transporteurs appartiennent à la Belgique tandis que l'arme nucléaire (B61-4) est la propriété des Américains. Il s'agit d'une arme tactique. En effet, vu leur rayon d'action restreint en combat, les F16 belges ont un terrain d'opération qui se limite en fait à l'Europe occidentale (12) .
Officiellement, l'existence de cette mission n'est ni confirmée, ni démentie. La présence d'un détachement américain spécialisé à Kleine-Brogel (701 U.S. Munitions Support Squadron, 150 hommes) (13) , de même que la présence sur le même site des 11 Weapons Storage Vaults pour le stockage des armes nucléaires (tactiques) sont toutefois une confirmation indirecte de cette mission nucléaire. Des sources publiques font état de la présence présumée de 10 à 20 bombes B61 (capacité maximum de 44) à Kleine Brogel.
Le déploiement d'armes nucléaires américaines sur le territoire des alliés européens ne découle pas de la Charte de l'OTAN (1949). D'ailleurs, plusieurs États membres de l'OTAN se sont d'emblée opposés expressément au déploiement d'armes nucléaires américaines sur leur territoire. S'il y a déploiement d'armes sur le territoire d'un État membre, il est toujours le fruit d'une décision individuelle de cet État.
Le déploiement d'armes nucléaires sur le territoire d'un État membre de l'OTAN est régi par des accords bilatéraux entre les États-Unis et le pays hôte concerné. Le contenu de ces accords est confidentiel. D'après des sources publiques, il y a quatre types d'accords (14) :
— Atomic Stockpile Agreement: cet accord règle le déploiement et les mesures de sécurité;
— Atomic Cooperation Agreement: cet accord règle ce que l'on appelle l'« Exchange of Atomic information useful for mutual Defense Purposes »;
— Service-Level Agreement: cet accord définit les modalités militaires et techniques de la mise en œuvre du Stockpile Agreement ainsi que les responsabilités collectives et individuelles;
— « Third party » stockpile agreements: il s'agit d'un accord conclu dans le cas où un pays tiers est impliqué dans l'exécution d'une mission nucléaire par un pays hôte.
Aperçu succinct du nombre d'armes nucléaires américaines en Europe
En 1973, le nombre d'armes nucléaires américaines déployées en Europe a atteint son plafond, avec environ 7 300 armes. Depuis lors, on a assisté de manière systématique au démantèlement d'un certain nombre d'entre elles à la suite de décisions unilatérales ou de traités négociés. Depuis le milieu des années quatre-vingt, une tendance se fait jour, à savoir la réduction systématique du nombre d'armes nucléaires tactiques en Europe ainsi que de leur rôle militaire.
En 1995, l'OTAN a décidé qu'il n'était pas nécessaire d'installer des armes nucléaires sur le territoire de ses nouveaux États membres et qu'il n'y avait aucun projet dans ce sens. Le Traité « OTAN-Russie » de mai 1997 stipulait dès lors ce qui suit:
« The member States of NATO reiterate that they have no intention, no plan and no reason to deploy nuclear weapons on the territory of new members, nor any need to change any aspect of NATO's nuclear posture or nuclear policy — and do not foresee any future need to do so. This subsumes the fact that NATO has decided that it has no intention, no plan, and no reason to establish nuclear weapon storage sites on the territory of those members, whether through the construction of new nuclear storage facilities or the adaptation of old nuclear storage facilities. Nuclear storage sites are understood to be facilities specifically designed for the stationing of nuclear weapons, and include all types of hardened above or below ground facilities (storage bunkers or vaults) designed for storing nuclear weapons » (15) .
En outre, il a été mis fin à la présence traditionnelle d'armes nucléaires américaines sur le territoire de plusieurs États membres de l'OTAN. C'est le cas du Canada (1984), de la Grèce (2001) et de la Grande-Bretagne (2008). Toutes les armes nucléaires tactiques américaines ont également été évacuées de la base américaine de Ramstein (Allemagne) en 2005.
Il en résulte qu'en 2010, il n'y a plus d'armes nucléaires américaines que sur les bases aériennes américaines d'Aviano (Italie) et d'Incirlik (Turquie) ainsi que sur quatre bases nationales, en Belgique (Kleine Brogel), en Allemagne (Büchel), aux Pays-Bas (Volkel) et en Italie (Ghedi Torre). D'après des sources publiques, il resterait en Europe entre 150 et 240 armes nucléaires tactiques américaines (toutes du type B 61). Deux tiers d'entre elles se situent sur le flanc sud de l'OTAN (16) .
Le rôle de l'arme nucléaire dans la stratégie de l'OTAN et des États-Unis depuis la fin de la guerre froide: la révision du concept stratégique de 1999
La mission nucléaire résiduelle n'a plus de raison d'être sur le plan militaire, comme chacun s'accorde à la reconnaître depuis un certain temps déjà. En février 2004, la U.S. Defense Science Board Task Force on Future Strategic Strike Forces a confirmé que la mission nucléaire résiduelle était un « vestige de la guerre froide » et a proposé de la supprimer:
« OSD Policy should consider eliminating the nuclear role for Tomahawk cruise missiles and for forward-based, tactical, dual-capable aircraft. There is no obvious military need for these systems, and eliminating the nuclear role would free resources that could be used to fund strategic strike programs of higher priority. To a great extent, their continuation is a policy decision (17) . »
Un processus analogue avait vu le jour dans les années 90 à propos des armes nucléaires tactiques américaines stationnées en Europe. D'une part, l'arme nucléaire tactique était effectivement en perte de vitesse dans la stratégie des États-Unis et de l'OTAN, comme en attestent la diminution systématique précitée du nombre d'armes nucléaires tactiques et du nombre de bases depuis 1999 ainsi que la réduction draconienne de leur délai de disponibilité; en effet, alors qu'auparavant, elles étaient opérationnelles immédiatement, leur utilisation nécessiterait à l'heure actuelle plusieurs mois de préparation (18) . D'autre part, dans le même temps, tout débat conceptuel sur la place de l'arme nucléaire tactique dans la stratégie de l'OTAN et des États-Unis brillait par son absence. Le concept stratégique de 1999 se limitait essentiellement à reprendre la terminologie classique des précédentes déclarations de l'OTAN (cf. annexe).
Selon certains observateurs, cette absence de débat sur le rôle des armes nucléaires tactiques est le résultat d'une image déformée des relations transatlantiques. Les États-Unis ne voulaient pas inscrire ce thème à l'ordre du jour, pensant que cela serait interprété par les Européens comme une limitation de l'engagement américain envers le Vieux Continent. De leur côté, les alliés européens craignaient qu'en évoquant cette problématique, leur initiative ne soit perçue par les États-Unis comme une expression d'antiaméricanisme et un fléchissement de l'engagement européen envers l'OTAN (19) .
Trois motifs ont été (et sont) souvent avancés pour justifier le maintien de ces armements:
— La solidarité entre alliés: « Nuclear forces based in Europe and committed to NATO provide an essential political and military link between the European and the North American members of the Alliance (20) . »
— L'équilibre des forces en Europe: la Russie possède (au bas mot) un avantage de 3 pour 1 en ce qui concerne les armes nucléaires tactiques en Europe.
— La lutte contre la prolifération nucléaire:
« There are numerous nonstate organizations (terrorist, criminal) and about thirty nations with WMD programs, including many [rogue] regional states. Further, the possible use of WMD by nonstate actors either independently or as sponsored by an adversarial state, remain a significant proliferation concern. » (21)
Un observateur américain a relevé une raison supplémentaire qui aurait poussé les États-Unis à maintenir des armes nucléaires en Europe dans les années 90: l'offre faite par la France en 1995 d'étendre la garantie nucléaire française à tous les pays européens, en particulier à l'Allemagne, aurait été interprétée par Washington comme une nouvelle tentative française de réduire l'influence américaine en Europe (22) . La proposition faite par le président Chirac en août 1995 de mettre la force de frappe française à la disposition de ses alliés européens (23) s'inscrivait dans le prolongement de suggestions similaires formulées en ce sens dès 1972 (24) . Il convient cependant de souligner que jusqu'à présent, aucune des déclarations précitées n'a débouché sur des dispositifs opérationnels qui indiqueraient une extension effective de la force de frappe de la France au territoire de ses alliés européens.
En avril 2009, il a été décidé de procéder à une révision du concept stratégique d'avril 1999. En effet, l'évolution de l'Alliance depuis 1999 semblait davantage guidée par des crises et missions successives que par une « grand strategy » à laquelle tout le monde aurait souscrit (25) . Plusieurs visions divergentes, tranchées ou non, coexistent quant au rôle et à l'avenir de l'OTAN. Certains membres de l'Alliance, voyant surtout en elle une garantie de sécurité face à une Russie qui pourrait de nouveau se montrer plus assertive, souhaitent qu'elle s'en tienne à sa philosophie initiale, c'est-à-dire être une alliance de défense dont la clef de voûte reste la « sécurité collective » territoriale classique. Pour un deuxième groupe de membres, l'OTAN doit devenir une alliance de pays occidentaux opérant à l'échelle mondiale et développer ses capacités militaires actuelles, mais aussi des capacités civiles afin de pouvoir apporter une réponse conjointe aux nouvelles menaces mondiales. Un dernier groupe estime que l'OTAN doit devenir une alliance s'appuyant sur deux piliers, les États-Unis et les pays européens, qui pourraient, selon la situation, opérer de manière autonome ou conjointe.
Les discussions sur la révision du concept stratégique portent à l'heure actuelle principalement sur deux aspects relatifs au rôle de l'OTAN dans la gestion de crises à l'échelle mondiale. Il convient tout d'abord de définir une approche, mais encore faut-il savoir comment l'OTAN peut y parvenir: dans quelle mesure l'Alliance doit-elle développer elle-même une dimension opérationnelle civile et/ou conclure des accords avec des partenaires (tels que l'Union européenne, les États-Unis, etc.) capables de prendre en charge les tâches civiles dans le cadre des opérations qu'elle mène ? Ensuite, l'Alliance est à la recherche d'un juste équilibre entre, d'une part, la gestion de crise ou les opérations autres que celles fondées sur l'article 5 et, d'autre part, la défense collective de son territoire, volet sur lequel un certain nombre de ses membres d'Europe orientale souhaitent de nouveau mettre davantage l'accent depuis la crise géorgienne de 2008. Récemment, le secrétaire général Rasmussen a élargi le débat en y ajoutant un troisième point, à savoir le rôle de l'OTAN en tant que forum mondial dans le cadre duquel la problématique de la sécurité peut être abordée avec les grandes puissances telles que la Russie et la Chine. Les débats sur les thèmes susmentionnés sont naturellement éclipsés par l'Afghanistan et le regain de pression exercée par les États-Unis sur les membres européens de l'Alliance pour qu'ils accroissent leurs efforts en matière de défense. Nombre de ces points de discussion sont d'ailleurs à mettre en rapport avec l'antagonisme persistant entre les ambitions de l'OTAN et celles de l'Union européenne, qui ont du mal à s'accorder.
Le volet nucléaire n'est donc abordé qu'à titre subsidiaire, dans le cadre de discussions parallèles. Les déclarations publiques faites à ce sujet se limitent généralement à des reprises pures et simples de formules existantes. Par contre, dans le cadre des discussions menées en coulisse, le retrait des armes nucléaires tactiques américaines stationnées en Europe apparaît bel et bien comme une option envisageable (26) .
Une des raisons pour lesquelles aucun débat n'a encore eu lieu au sein de l'OTAN sur la place de l'arme nucléaire dans le cadre de la révision de son concept stratégique réside dans le fait que l'avenir de cette arme fait actuellement l'objet de discussions bilatérales entre les États-Unis et la Russie, dans la foulée de l'impulsion donnée à Prague en avril 2009 par le président Obama et de sa proposition de dénucléarisation militaire totale. Selon certaines sources, les Américains et les Russes seraient prêts, une fois clôturées les négociations sur la réduction de leurs armes nucléaires stratégiques, à entamer des négociations sur leurs armes nucléaires tactiques respectives (27) .
Jusqu'il y a peu, la majorité des membres européens de l'OTAN préféraient ne pas interférer, par des initiatives de leur part, dans cette (délicate) dynamique américano-russe. Les délibérations au sein de l'OTAN sont en effet secondaires, dans la mesure où les décisions définitives seront le fruit de négociations bilatérales entre Washington et Moscou, auxquelles les membres de l'OTAN ne participent pas.
Un changement de donne a cependant pu être observé lorsque l'Allemagne, la Belgique, le Luxembourg, la Norvège et les Pays-Bas ont annoncé une initiative conjointe, le 19 février 2010, par la bouche du premier ministre Leterme. Dans un courrier du 26 février adressé au secrétaire général de l'OTAN Rasmussen, les ministres des Affaires étrangères de ces cinq pays ont demandé que la stratégie nucléaire de l'OTAN — y compris, implicitement, la place de l'arme nucléaire tactique — soit mise à l'ordre du jour des discussions menées dans le cadre de la révision du concept stratégique.
D'une certaine manière, cette initiative est une réponse à l'appel lancé par deux responsables allemands de la défense qui avaient invité les membres européens de l'OTAN à prendre une initiative en la matière (28) . Dans une démarche similaire, les ministres des Affaires étrangères polonais et suédois avaient auparavant déjà exhorté les États-Unis et la Russie à entreprendre des démarches dans cette problématique:
« We today call on the leaders of the United States and Russia to commit themselves to early measures to greatly reduce so-called tactical nuclear weapons in Europe. These measures could be the result of negotiations, but there is also room for substantial unilateral confidence building efforts. » (29)
Récents développements des armes nucléaires tactiques américaines
L'objectif du président Obama d'un monde dénucléarisé se heurterait à des critiques formulées par les autorités américaines elles-mêmes, ce qui aurait provoqué le report de la publication de la Nuclear Posture Review (NPR). Une NPR fixe la stratégie nucléaire américaine pour les cinq prochaines années et couvre tous les aspects de la stratégie nucléaire. Au départ, la nouvelle version de la NPR était prévue pour décembre 2009. Mais les bureaucrates se seraient montrés réticents à l'égard d'une réduction trop importante du nombre et du rôle des armes nucléaires, ce qui aurait retardé la rédaction de cette NPR (30) .
Pourtant, il semble que les États-Unis continuent d'évoluer aujourd'hui vers une réduction du rôle de l'arme nucléaire dans leur stratégie globale. Au début du mois de février 2010, le président Obama a déclaré: « (...) our Nuclear Posture Review will reduce role and number of nuclear weapons in our national security strategy (31) ». Des communiqués de presse récents sur les derniers obstacles retardant la NPR confirment que les armes conventionnelles sont de plus en plus capables de reprendre le rôle tenu par les armes nucléaires (32) . Cela vaut également pour les armes nucléaires tactiques. Selon certains (33) , cette perte de vitesse des armes nucléaires pouvait déjà être pressentie à la lecture de la Quadrennial Defense Review de février 2010:
« To reinforce U.S. commitments to our allies and partners, we will consult closely with them on new, tailored, regional deterrence architectures that combine our forward presence, relevant conventional capabilities (including missile defenses), and continued commitment to extend our nuclear deterrent. These regional architectures and new capabilities, as detailed in the Ballistic Missile Defense Review 7 and the forthcoming Nuclear Posture Review, make possible a reduced role for nuclear weapons in our national security strategy » (34) .
De surcroît, les discussions américaines semblent moins se focaliser sur la Russie en tant que menace potentielle, pour se concentrer davantage sur la prolifération dans des pays spécifiques tels que la Corée du Nord et l'Iran, sur la montée en puissance de la Chine et sur le terrorisme nucléaire, sujets qui représentent les nouvelles normes de référence de la stratégie des États-Unis en matière d'armement nucléaire (35) . La présence d'armes nucléaires tactiques en Europe est sans pertinence pour ces missions.
Parallèlement à cette évolution au sein même de l'administration américaine, le Congrès américain a refusé en septembre 2009 d'approuver le financement de la modernisation nucléaire (LEP, life extension program) des bombardiers B-61 (année budgétaire 2010). Le motif principal de ce refus était l'absence d'une « stratégie clairement articulée » pour cette arme nucléaire (36) . Dans la foulée de ce refus, le Congrès a également réclamé des études complémentaires afin de déterminer s'il était souhaitable de maintenir les bombardiers B-61 actuels comme composante de l'arsenal nucléaire américain. Le gouvernement américain disposera donc de deux mois à partir de la publication de la NPR pour faire réaliser (par la National Academy of Sciences) une étude « addressing the national security and extended deterrence value of the B-61 for both strategic and tactical purposes in light of nuclear terrorism risks and military threats (37) . » Cette étude devrait prendre un an. Mais le 1er février 2010, le Department of Energy a réintroduit une demande de financement en vue de la modernisation nucléaire des B-61 (année budgétaire 2011) (38) .
Récents développements des armes nucléaires tactiques russes
Étant donné l'absence de négociations sur les armes nucléaires tactiques, on ne dispose pas de chiffres précis sur le nombre d'armes nucléaires tactiques russes. Dans les années 90, la Russie a pourtant, comme les États-Unis, procédé à une forte réduction de son arsenal nucléaire qu'elle aurait ramené, selon ses dires, à un quart de son niveau de 1991 (39) . Les estimations du nombre d'armes nucléaires tactiques stationnées en Russie varient de 2300 à 5400.
À l'instar de ce qui s'est passé aux États-Unis et au sein de l'OTAN, la Russie n'a pour ainsi dire pas non plus organisé, depuis les années 90, de discussion conceptuelle sur la place des armes nucléaires tactiques dans la stratégie (nucléaire). Ici aussi, la faute serait imputable à l'inertie des bureaucrates (40) .
Il semble néanmoins que dans le courant de l'année 2009, Moscou ait amorcé un débat doctrinal sur la place de l'arme nucléaire (tactique) dans une nouvelle stratégie militaire. Au départ, on pensait que l'intérêt militaire pour l'arme nucléaire en ressortirait renforcé dans la mesure où ces systèmes d'armement allaient également pouvoir être mis en œuvre dans des conflits locaux (comme la guerre russo-ukrainienne d'août 2008). Le résultat final de ce débat semble plutôt aller dans le sens inverse. Le 5 février 2010, le président Medvedev a signé la nouvelle Doctrine militaire russe, en même temps que The Foundations of State Policy in the Area of Nuclear Deterrence until 2020 (41) . Contre toute attente, on semble également assister à un recul de la place de l'arme nucléaire dans la stratégie russe de sécurité (42) .
Dans la nouvelle Doctrine, le recours à l'arme nucléaire n'est plus envisagé que dans des scénarios où « la survie de la Russie » serait menacée. Par comparaison avec la Doctrine de 2000, cela réduit les circonstances dans lesquelles un recours aux armes nucléaires peut être envisagé. Il a également été souligné que la nouvelle doctrine met l'accent sur le caractère « stratégique » de l'arme nucléaire et qu'aucun rôle explicite n'a été dévolu à l'arme nucléaire tactique. En résumé, ces indications tendraient à montrer qu'en Russie également, l'arme nucléaire perd de l'importance par rapport à la Doctrine de 2000.
Conclusion
La situation actuelle en matière d'armes nucléaires tactiques est comparable à celle de 1988. Actuellement, les tensions constatées entre les évolutions politiques et l'inertie des bureaucrates conduisent aussi à s'interroger sur l'opportunité et l'utilité militaire de ce type d'armes. Toutefois, l'élément nouveau par rapport à 1988 réside dans le fait qu'il est aujourd'hui généralement admis que sur le plan militaire, il n'est plus nécessaire de maintenir la mission nucléaire résiduelle des pays européens de l'OTAN et que le soutien dont bénéficient les partisans de l'abandon de cette mission nucléaire résiduelle est aujourd'hui plus large et ne se limite pas à la Belgique (et à l'Allemagne). Il y a donc indiscutablement une opportunité à saisir dans la mesure où la tendance amorcée dans les années 90 à la réduction du nombre d'armes nucléaires tactiques et au recul de la place de cette arme dans la stratégie des États-Unis et de l'OTAN, peut déboucher à court terme sur l'abandon de cette mission nucléaire.
En effet, les trois raisons principales justifiant le maintien des armes nucléaires tactiques américaines en Europe sont discutables:
— la solidarité entre alliés: le fait que seulement 5 alliés de l'OTAN sur 28 possèdent encore des armes nucléaires américaines sur leur territoire incite en tout cas à s'interroger sur le maintien de la mission nucléaire résiduelle que l'on motive en invoquant les obligations en tant qu'alliés;
— l'équilibre des forces en Europe: la Russie ne constitue plus une menace militaire pour l'OTAN. Même au sein (de certains) des nouveaux membres de l'OTAN, qui sont les plus attentifs aux éventuelles pressions exercées par la Russie, des voix s'élèvent pour plaider la réduction des armes nucléaires tactiques américaines;
— la lutte contre la prolifération nucléaire: jusqu'à présent, on n'a pas encore démontré comment les armes nucléaires tactiques pourraient être utilisées comme instrument de dissuasion contre des groupes non étatiques (organisations terroristes, gangs criminels) et quelle pourrait être la valeur ajoutée des armes nucléaires tactiques en Europe contre un déploiement éventuel d'armes nucléaires par des pays tels que l'Iran ou la Corée du Nord.
Pour savoir s'il y aura effectivement un retrait à court terme des armes nucléaires tactiques américaines encore stationnées en Europe, il convient de répondre aux questions suivantes:
— Comment M. Rasmussen, secrétaire général de l'OTAN, réagira-t-il à la demande formulée par cinq membres européens de l'OTAN d'inscrire cette question à l'agenda des discussions sur la révision du Concept stratégique de l'OTAN ?
— Quelle attitude adopteront les membres européens de l'OTAN lors des entretiens parallèles avec les États-Unis sur cette matière ?
— Les membres européens de l'OTAN sont-ils prêts à adopter sur cette question une position européenne commune et à prendre si nécessaire des initiatives individuelles ou préfèrent-t-ils que cette question soit examinée dans le seul cadre des négociations bilatérales entre les États-Unis et la Russie ?
2. Échange de vues
Un membre se réfère à l'inertie de l'administration par rapport aux prises de position olitiques. Au-delà de cette inertie, il se demande s'il agit d'une force de résistance dans laquelle intervient le complexe militaro-industriel ?
Le fait de porter la problématique du nucléaire au niveau de l'OTAN était une grande nouveauté. A contrario, cela montre que la problématique du nucléaire européen ne se trouvait jusqu'à présent pas à l'intérieur de l'organisation.
En effet, la présence nucléaire américaine en Europe relevait d'accords bilatéraux, en dehors du cadre de l'OTAN. De manière générale, l'administration américaine, quelle qu'elle soit, a tendance à faire davantage confiance à l'approche bilatérale qu'à l'approche multilatérale.
L'introduction à l'intérieur de l'OTAN est-elle motivée par une question de courtoisie ou s'inscrit-elle dans une approche qui va au-delà ? Les cinq pays qui demandent la mise à l'ordre du jour de cette question à Tallinn savent que les règles régissant la présence du nucléaire américain sur leur territoire relèvent du bilatéral. Quelle est la nature exacte de leur démarche ? Qui prendra la décision de retrait ? Puisque l'installation résultait d'un accord bilatéral, la décision de retrait sera aussi prise sur le plan bilatéral. Quel pourrait être le rôle de l'OTAN à cet égard si ce n'est de tenter de faire une synthèse en termes de sécurité ou d'intervenir dans les accords bilatéraux entre la Russie et les États-Unis ?
Par rapport au concept stratégique de l'OTAN, le groupe de douze experts, sous la présidence de Mme Madeleine Albright, consulte les capitales parties prenantes au traité. Les sénateurs auront l'occasion de rencontrer deux experts lors d'une réunion de la commission des Affaires étrangères du 8 mars 2010, à savoir l'ambassadeur Perpiná Robert Peyra et le professeur Rotfeld, l'un venant d'Espagne et l'autre de Pologne. Les membres de la commission des Affaires étrangères discutent du nouveau concept stratégique depuis un certain temps déjà sans qu'un accord se dessine mais il est vrai qu'il n'a jamais été question de nucléaire dans la redéfinition du concept stratégique. C'est d'ailleurs assez étonnant: nous parlons de l'énergie, de l'informatique, mais jamais du nucléaire.
Selon M. Coolsaet, il ne fait aucun doute que le complexe militaro-industriel exerce une force de résistance. Cependant, dans ce cas précis, les intérêts particuliers ne sont pas tellement explicites, contrairement à ce qui prévaut pour les systèmes d'armements conventionnels, pour autant que la fabrication de chars et d'avions suscite encore une concurrence.
« L'inertie bureaucratique » — ou mieux « la force de résistance » — résulte de la combinaison de plusieurs facteurs. Dans l'ignorance de ce qui pourrait se produire au cours de la prochaine décennie, un planificateur au Pentagone, doit être plutôt enclin à la prudence. Dans l'incertitude, il est toujours pénible pour un planificateur d'abandonner un système d'armement.
Par ailleurs, le département de l'Énergie, qui gère tout le nucléaire militaire, joue un rôle important et est peu disposé à ce que ce rôle soit réduit au profit d'un autre département. Les Américains craignent aussi une perte de leur expertise. Selon des sources publiques, l'administration Obama retiendra le renouveau des laboratoires nucléaires responsables du développement pour que les États-Unis puissent conserver cette expertise. La résistance vient donc surtout d'une administration.
En ce qui concerne la problématique du nucleaire au niveau de l'OTAN, M. Coolsaet souligne que, étant donné la nature de l'OTAN, le nucléaire ne peut être que bilatéral. En effet, l'OTAN est une organisation intergouvernementale qui possède très peu de moyens propres. Elle dispose des Awacs, de certains systèmes de détection pour intercepter des avions, mais tous ses moyens militaires sont mis à sa disposition par les États membres.
En 1949, aucun État européen n'aurait accepté de soumettre sa politique de défense au secrétaire général de l'OTAN, d'où la frustration de tous les secrétaires généraux, de Paul-Henri Spaak à Anders Fogh Rasmussen. Les secrétaires généraux estiment qu'ils sont plutôt considérés comme secrétaires que comme généraux et qu'ils n'ont pas grand chose à dire au sein de leur organisation !
Dans ce sens, le nucléaire, tout comme la mise à la disposition de l'OTAN de nos moyens militaires non nucléaires, ne peut résulter que d'une décision bilatérale — donc nationale —, de chacun des États membres. Par conséquent, l'OTAN n'est pas plus importante que l'Union européenne. En fait, ce sont les même forces qui sont mises à disposition. La grande différence, c'est qu'un acteur extra-européen, les États-Unis, apporte un supplément de forces.
En tant qu'organisation, l'OTAN n'est finalement qu'une superstructure.
Au sujet d'un éventuel retrait des armes nucléaires, M. Coolsaet croit que la Belgique préférait de loin qu'un consensus se dégage au sein de l'OTAN pour arriver à ce résultat, avec l'assentiment des Américains Il semble que la position du gouvernement belge actuel n'est pas la même que celle du gouvernement de 1988, quand il fut décidé, en accord avec certains cercles en Allemagne, d'essayer de retarder la décision.
Le scénario pourrait être que la Belgique et les quatre autres pays concernés demandent pour la première fois que le problème du nucléaire soit abordé lors des discussions relatives au concept stratégique; qu'un accord soit trouvé avec les États-Unis et les autres pays européens, puisque que les motifs avancés pour le maintien ne tiennent plus la route et que la décision de se défaire des dernières missions nucléaires résiduelles soit prise de commun accord. Au terme du processus, tous les accords bilatéraux pourraient être retirés suite à la décision prise dans l'enceinte multilatérale qu'est l'OTAN.
Les cinq grands séminaires dirigés par Mme Albright sont terminés. Le dernier s'est déroulé fin février 2010 à Washington. Il a donné lieu à une grosse discussion sur la révision de la stratégie. En parallèle, s'est tenue une réunion sur le nucléaire dont nous ignorons le contenu.
À présent, les équipes de Mme Albright font le tour de tous les pays de l'OTAN pour prendre connaissance du point de vue de chaque État membre au sujet du concept stratégique. Cette tournée doit s'achever le 1er mai au plus tard. Mme Albright remettra alors à M. Rasmussen un document reprenant une série d'idées relatives au concept stratégique. Ensuite, il est probable que le secrétaire général de l'OTAN déposera un document. Celui-ci sera soumis à approbation lors du sommet de Lisbonne à. l'automne prochain.
Tous les sujets abordés à l'occasion de cette révision sont de la plus haute importance. La question est de savoir si l'OTAN est vraiment une organisation capable de relever ces défis. Par exemple, faut-il, oui ou non, doter l'OTAN de moyens civils dans les opérations de maintien de la paix ? Les opérations en cours en Afghanistan ou en ex-Yougoslavie, par exemple, montrent qu'il s'agit d'interventions complexes, multidisciplinaires, comprenant beaucoup de facettes, aussi bien militaires que civiles.
L'OTAN, qui est une alliance de défense, une alliance militaire, manque de moyens pour assumer ce genre d'opérations. Lors des séminaires, de nombreuses discussions ont porté sur la question de savoir si l'OTAN devait se doter des moyens civils nécessaires pour mener une opération à bien ou si elle devait se limiter à son réservoir militaire technique et conclure des alliances avec les Nations unies ou avec l'Union européenne pour les aspects civils. La Belgique est clairement opposée à cette idée. Elle ne veut pas d'une répartition des rôles dans laquelle les opérations militaires seraient confiées à l'OTAN et les opérations civiles à l'Union européenne. En tout cas, la Belgique est par principe partisane d'une Union européenne disposant de moyens civils et militaires, au besoin combinés aux forces de l'OTAN. La Belgique ne veut pas d'une séparation artificielle entre hard power et soft power sans que l'Union européenne puisse développer ses capacités militaires.
Le membre du groupe de travail souhaite encore connaître l'opinion du professeur Coolsaet quant au rôle que s'assigne ou qui est assigné à la force nucléaire française et à la force nucléaire britannique. Le point de vue développé par la France depuis de Gaulle n'était pas exactement celui des États-Unis. Des divergences existent manifestement au sujet du positionnement de la force nucléaire française. Avec la Grande-Bretagne, il y a plus que des nuances ...
M. Coolsaet rétorque qu'il y a une différence de taille entre la force de frappe française et la force de frappe britannique. Les forces nucléaires françaises sont complètement autonomes et indépendantes — propres développements, propres lanceurs et propres têtes — alors que la force de frappe britannique est le produit de l'association des forces américaines et britanniques puisqu'elle résulte d'un développement conjoint.
Le rôle des forces nucléaires françaises et britanniques au sein de la stratégie de l'OTAN est défini depuis le concept stratégique de 1999, dans lequel il est stipulé que:
« The existence of powerful nuclear forces outside the Alliance also constitutes a significant actor which the Alliance has to take into account if security and stability in the euroatlantic area are to be maintained ».
La reconnaissance de l'apport des forces françaises et britanniques pour l'ensemble des questions de sécurité dans la zone euro-atlantique est une bible. C'est comme les dix commandements. Ces formules classiques, qui sont répétées de déclaration en déclaration, seront reprises dans le nouveau concept stratégique.
En cas de retrait de la dernière mission nucléaire américaine en Europe, le rôle de la France serait d'une certaine manière renforcé. Pour la France, l'adage du général de Gaulle est toujours de mise: le nucléaire ne se partage pas. Dans le chef des Français, M. Coolsaet peut imaginer une évolution à plus ou moins long terme qui aboutirait à des discussions entre pays européens sur la stratégie nucléaire française, étant entendu que l'emploi du nucléaire continuerait à relever d'une décision souveraine du président de la République. Tous les gouvernements français ont laissé planer l'idée que la garantie nucléaire française pourrait être étendue aux pays voisins. Les Français pensent toujours en premier lieu à l'Allemagne. Cependant, pour l'instant, il s'agit d'une force de frappe nationale dont l'utilisation éventuelle n'est absolument pas discutée avec les autres pays européens. Il n'existe aucun lien institutionnel ou militaire reliant la force de frappe française aux forces européennes ou aux forces des pays voisins de la France. S'il existe une force nationale, c'est bien la force française.
Le membre du groupe de travail estime que M. Rasmussen a au moins le pouvoir de mettre ou non la question du nucléaire à l'ordre du jour à Tallinn, mais il croit qu'il ne le fera que s'il y a une perspective de réponse.
Selon M. Coolsaet, un refus de sa part créerait une situation extrêmement difficile pour les cinq gouvernements qui ont demandé de mettre ce point à l'ordre du jour de Tallinn.
3. Annexe
The Alliance's Strategic Concept April 1999
21. The existence of powerful nuclear forces outside the Alliance also constitutes a significant factor which the Alliance has to take into account if security and stability in the Euro-Atlantic area are to be maintained.
46. To protect peace and to prevent war or any kind of coercion, the Alliance will maintain for the foreseeable future an appropriate mix of nuclear and conventional forces based in Europe and kept up to date where necessary, although at a minimum sufficient level. Taking into account the diversity of risks with which the Alliance could be faced, it must maintain the forces necessary to ensure credible deterrence and to provide a wide range of conventional response options. But the Alliance's conventional forces alone cannot ensure credible deterrence. Nuclear weapons make a unique contribution in rendering the risks of aggression against the Alliance incalculable and unacceptable. Thus, they remain essential to preserve peace.
Characteristics of Nuclear Forces
62. The fundamental purpose of the nuclear forces of the Allies is political: to preserve peace and prevent coercion and any kind of war. They will continue to fulfil an essential role by ensuring uncertainty in the mind of any aggressor about the nature of the Allies response to military aggression. They demonstrate that aggression of any kind is not a rational option. The supreme guarantee of the security of the Allies is provided by the strategic nuclear forces of the Alliance, particularly those of the United States; the independent nuclear forces of the United Kingdom and France, which have a deterrent role of their own, contribute to the overall deterrence and security of the Allies.
63. A credible Alliance nuclear posture and the demonstration of Alliance solidarity and common commitment to war prevention continue to require widespread participation by European Allies involved in collective defence planning in nuclear roles, in peacetime basing of nuclear forces on their territory and in command, control and consultation arrangements. Nuclear forces based in Europe and committed to NATO provide an essential political and military link between the European and the North American members of the Alliance. The Alliance will therefore maintain adequate nuclear forces in Europe. These forces need to have the necessary characteristics and appropriate flexibility and survivability, to be perceived as a credible and effective element of the Allies » strategy in preventing war. They will be maintained at the minimum level sufficient to preserve peace and stability.
64. The Allies concerned consider that, with the radical changes in the security situation, including reduced conventional force levels in Europe and increased reaction times, NATO's ability to defuse a crisis through diplomatic and other means or, should it be necessary, to mount a successful conventional defence has significantly improved. The circumstances in which any use of nuclear weapons might have to be contemplated by them are therefore extremely remote. Since 1991, therefore, the Allies have taken a series of steps which reflect the post-Cold War security environment. These include a dramatic reduction of the types and numbers of NATO's sub-strategic forces including the elimination of all nuclear artillery and ground-launched short-range nuclear missiles; a significant relaxation of the readiness criteria for nuclear-roled forces; and the termination of standing peacetime nuclear contingency plans. NATO's nuclear forces no longer target any country. Nonetheless, NATO will maintain, at the minimum level consistent with the prevailing security environment, adequate sub-strategic forces based in Europe which will provide an essential link with strategic nuclear forces, reinforcing the transatlantic link. These will consist of dual capable aircraft and a small number of United Kingdom Trident warheads. Sub-strategic nuclear weapons will, however, not be deployed in normal circumstances on surface vessels and attack submarines.
G. AUDITION DE M. LUC MAMPAEY, CHERCHEUR (GROUPE DE RECHERCHE ET D'INFORMATION SUR LA PAIX ET LA SÉCURITÉ)
Les zones exemptes d'armes nucléaires (ZEAN) : état des lieux, bilan et nouveaux enjeux
1. Exposé de M. Mampaey
M. Jozef Rotblat, né au début du vingtième siècle et décédé en 2005, un grand scientifique et humaniste qui a consacré l'essentiel de sa vie à la question du désarmement nucléaire, a été le seul scientifique à quitter le projet Manhattan en 1945 — avant la première explosion nucléaire sur Hiroshima —, convaincu dès les premières heures des dangers que les innovations auxquelles il avait contribué faisaient courir à l'humanité.
En 1955, il signe avec Albert Einstein et Bertrand Russell un manifeste qui restera dans l'histoire sous l'appellation de « Manifeste Einstein-Russell », lequel mettait en garde les gouvernements contre les dangers de la course aux armements et appelait tous les scientifiques à lutter contre le « danger nucléaire ».
Jozef Rotblat créera dans ce but, en 1957, le mouvement Pugwash pour lequel il recevra d'ailleurs le Prix Nobel de la paix en 1995.
La même année, à Paris, au cours d'une conférence, il a laissé une réflexion qui résume parfaitement les enjeux qui se présentent à nous: « Il est impossible qu'une structure mondiale puisse être maintenue indéfiniment sur la base d'une poignée de nations possédant des armes nucléaires, alors qu'il est interdit à toutes les autres d'en acquérir. L'alternative à un monde sans armes nucléaires n'est pas « l'état actuel des choses. » Mais c'est un monde dans lequel un grand nombre d'États finiront par acquérir la capacité nucléaire. Il deviendra alors inévitable que, tôt ou tard, la dissuasion cesse d'être effective et que des armes nucléaires soient utilisées. »
Nous ne sommes plus très loin de ce « tôt ou tard ». Depuis cette mise en garde de 1995, le club des États dotés d'une capacité nucléaire s'est en effet enrichi de deux nouveaux membres, le Pakistan et la Corée, portant leur nombre à neuf. L'Iran est encore loin de les rejoindre mais les soupçons se précisent en tout cas quant à ses intentions. Des suspicions existent aussi à l'égard de la Syrie, tandis que l'Égypte — qui refuse de ratifier le Traité d'interdiction complète des essais nucléaires, aussi longtemps qu'Israël n'aura pas adhéré au TNP — et l'Algérie ont également fait leur entrée en tant que sources d'inquiétude dans les rapports de l'AIEA.
Certes, aucune arme nucléaire n'a été utilisée depuis 1945, hormis lors des essais, mais les analyses de ces 65 années de croissance nucléaire indiquent clairement que s'il n'y a pas eu d'autres explosions nucléaires, que ce soit volontairement, par mauvais calcul ou par accident, c'est uniquement grâce au pur hasard voire à la chance.
Si les défenseurs de l'arme nucléaire et de ses vertus dissuasives jugent naïf l'espoir d'un monde dénucléarisé, la croissance du nombre d'États dotés d'armes nucléaires nous incite au contraire à penser que la naïveté réside plutôt dans leur conviction que cet état de pur hasard continuera éternellement.
Le risque est peut-être difficile à estimer pour tous ceux qui n'ont pas été, comme beaucoup d'entre nous, bercés de toutes ces notions pendant quarante années de Guerre froide.
Quelques ordres de grandeur:
— l'explosion de l'usine AZF, à Toulouse, voici quelques années équivalait à cent tonnes de TNT;
— une seule ogive nucléaire stratégique actuelle — hors la bombe B-61 tactique de Kleine-Brogel —, par exemple la plus récente ogive américaine de type W-88, représente 455 000 tonnes de TNT, soit 32 fois la bombe d'Hiroshima;
— un seul missile balistique de type Trident peut emporter 8 ogives nucléaires de 455 kilotonnes chacune, soit 3 640 kilotonnes;
— un sous-marin nucléaire peut emporter 24 missiles Trident. Les États-Unis peuvent aligner 14 sous-marins de ce type.
Si les États dotés de l'arme nucléaire considèrent que le jeu en vaut la chandelle, c'est à eux, comme le soulignait récemment Venance Journé, physicienne spécialiste des questions nucléaires au CNRS, que revient la charge de la preuve. Il leur appartient aussi d'expliquer au monde la légitimité sur laquelle ils fondent leur privilège de détenir la bombe alors qu'ils dénient ce droit aux autres. Or, il semble qu'il soit bien difficile de trouver une légitimité autre que strictement juridique, c'est-à-dire fondée sur le TNP. Ceci peut conduire à des raisonnements assez affligeants de simplisme, comme par exemple par M. François Heisbourg sur les antennes de la RTBF. M. Heisbourg, expert avéré, mais aussi ancien patron d'un grand groupe d'armement et conseiller du gouvernement français, expliquait que, ce qui distingue l'Iran de l'Inde, du Pakistan ou d'Israël, c'est que, contrairement à ces trois pays qui ont réussi à imposer leur statut de puissance nucléaire au reste du monde alors qu'ils n'étaient pas États-parties au TNP, l'Iran, lui, avait ratifié le TNP. L'Iran ne peut donc développer de programme nucléaire militaire pour la simple raison qu'il se mettrait de ce fait dans une situation illégale, au regard de ses obligations et engagements résultant de sa signature du TNP. CQFD, selon M. François Heisbourg.
En d'autres termes, ce raisonnement indique implicitement à l'Iran qu'il ferait bien mieux de se retirer du TNP s'il envisage réellement de se doter de capacités nucléaires militaires. Après tout, les États-Unis n'ont pas hésité à se délier des contraintes juridiques que le Traité ABM de 1972 faisait peser sur leur projet de défense antimissile, en annonçant le 13 décembre 2001 leur retrait unilatéral de ce traité.
Bien entendu, il faut absolument dissuader l'Iran d'acquérir l'arme nucléaire, mais c'est illusoire aussi longtemps que durera la règle du « double standard » et aussi longtemps que les États dotés d'armes nucléaires et leurs alliés n'auront pas admis, autrement que par des manœuvres déclaratoires, que non-prolifération et désarmement nucléaire vont de pair.
Ce désarmement nucléaire est d'ailleurs explicitement prévu par l'article VI du TNP, ratifié en 1975 par notre pays, ainsi que par 187 autres depuis 1968. Il stipule: « Chacune des Parties au Traité s'engage à poursuivre de bonne foi des négociations sur des mesures efficaces relatives à la cessation de la course aux armements nucléaires à une date rapprochée et au désarmement nucléaire, et sur un traité de désarmement général et complet sous un contrôle international strict et efficace. »
Le concept de « zone exempte d'armes nucléaires » — ZEAN —, est une manière concrète d'œuvrer en ce sens. Loin de l'utopie, ce concept a démontré son efficacité depuis de nombreuses années, sur une proportion de la planète dont peu ont conscience. L'idée, assez ancienne, est née — chose souvent ignorée — dans l'esprit de dirigeants européens, dès la fin de la Seconde Guerre mondiale.
Le concept de « zone exempte d'armes nucléaires » remonte à la résolution 2028 adoptée lors de l'Assemblée générale des Nations unies du 19 novembre 1965 qui prévoit explicitement en son article 2, alinéa e, que rien, dans un éventuel traité à venir — à l'époque le TNP n'existe pas encore mais on en parle déjà —, ne pourra contrarier le droit d'un groupe d'États de conclure des accords régionaux de dénucléarisation. Trois ans plus tard, le Traité de non-prolifération établi le 1er juillet 1968 confirmera cette possibilité en son article VII:
« Aucune clause du présent Traité ne porte atteinte au droit d'un groupe quelconque d'États de conclure des traités régionaux de façon à assurer l'absence totale d'arme nucléaire sur leurs territoires respectifs. »
En 1975, l'Assemblée générale des Nations Unies confirme son intention de reconnaître désormais les décisions de dénucléarisation prises par un groupe d'États souverains.
La première ZEAN, en Amérique latine et aux Caraïbe, établie par le Traité de Tlatelolco, a été ouverte à la signature en 1967 (donc avant l'adoption du TNP). Elle est entrée en vigueur deux ans plus tard, soit en 1969. Au fil du temps, quatre autres régions du monde se sont ajoutées: l'Océanie et le Pacifique Sud — Traité de Rarotonga signé en 1985, entré en vigueur en 1986 —, l'Asie du Sud-est — Traité de Bangkok signé en 1995, entré en vigueur en 1997—, l'Asie centrale — Traité de Semipalatinsk signé en 2006, entré en vigueur le 21 mars 2009 — et tout le continent africain — Traité de Pelindaba signé en 1996 et officiellement entré en vigueur le 15 juillet 2009, à la suite de la signature du Burundi, vingt-huitième pays signataire.
Selon les termes de ces traités, avec quelques variantes, une ZEAN est un accord régional qui interdit le développement, la fabrication, le stockage, l'acquisition, la possession et l'utilisation d'armes nucléaires à l'intérieur de la zone considérée. Les États parties d'une ZEAN réaffirment également leur engagement pris dans le cadre du TNP de n'utiliser l'énergie nucléaire qu'à des fins civiles. Dans ce cadre, ils acceptent la création d'un instrument spécifique de vérification de l'application du régime et placent toutes leurs installations nucléaires sous la supervision de l'AIEA. En outre, les États reçoivent l'engagement des puissances nucléaires reconnues par le TNP, à savoir, la Chine, les États-Unis, la France, le Royaume-Uni et la Russie, appelés « États dotés de l'arme nucléaire » — EDAN —, qu'ils ne recourront pas ou ne menaceront pas de recourir à leurs armes nucléaires contre les États de la ZEAN.
Enfin — et c'est important de le souligner à ce stade du débat —, la ZEAN permet de combler une faille du TNP en mentionnant clairement l'interdiction pour les EDAN de stationner des armes nucléaires sur le territoire des États parties d'une ZEAN.
L'article I du TNP interdit aux EDAN de « transférer » directement ou indirectement des armes nucléaires vers les « États non dotés de l'arme nucléaire » — ENDAN. Réciproquement, l'article II du TNP interdit aux ENDAN d'accepter directement ou indirectement un tel transfert.
Cependant, la notion de « stationnement » est absente des articles I et II du TNP. C'est la raison pour laquelle, notamment en Belgique, nous ne sommes pas tous d'accord quant à la question de savoir si la présence des bombes nucléaires américaines de Kleine-Brogel est, ou n'est pas, juridiquement en conformité avec les règles du TNP auxquelles la Belgique a souscrit.
Les milieux atlantistes considèrent qu'un « simple stationnement » d'armes nucléaires dont le contrôle reste entre les mains des États-Unis n'est pas interdit et ne peut être assimilé à la notion de « transfert », direct ou indirect, visée par les article I et II du TNP.
Notre lecture est différente et largement partagée par de nombreux autres centres de recherche dans le monde, ainsi que par certains États lors des conférences de révision du TNP, tous les cinq ans. Nous estimons que la situation actuelle nous place, pour le moins, en porte-à-faux par rapport à nos obligations découlant du TNP. C'est un vieux débat, soulevé à chacune des conférences de révision par certains États, le Mexique notamment, sans qu'une réponse satisfaisante ne leur soit jusqu'à présent apportée.
L'imminente nouvelle doctrine nucléaire des États-Unis nous réservera peut-être quelques surprises quant à l'avenir des armes nucléaires tactiques. Les discussions d'avril 2010 dans le cadre de l'OTAN et la conférence de révision du TNP qui suivra en mai devront absolument parvenir à clore cette controverse.
L'existence des ZEAN a donc des implications très fortes au niveau régional. En effet, elle crée un cadre de sécurité commune et de dialogue. Ce faisant, elle favorise la confiance mutuelle entre les États grâce aux engagements qu'ils prennent dans le cadre de l'accord et au système de vérification de sa bonne application. Les ZEAN permettent donc de renforcer la sécurité des États. En outre, en renforçant la sécurité des installations nucléaires et le contrôle de leur utilisation, elles réduisent les risques de vol, de détournement militaire ou d'utilisation sensible des matériaux en question, accroissant de facto la sécurité des États concernés et de leurs populations.
Au niveau mondial, une ZEAN représente aussi une contribution tangible au renforcement du régime international de non-prolifération et de désarmement nucléaire de la part d'une région particulière du monde qui se déclare libre d'armes nucléaires et prend les dispositions permettant à la communauté internationale, par l'intermédiaire de l'AIEA, de le vérifier. De plus, chaque nouvelle ZEAN réduit fortement l'aire géographique où des armes nucléaires peuvent être stationnées ou utilisées et permet d'avancer vers l'objectif d'un monde débarrassé de la menace atomique. Longtemps restées l'apanage des pays du sud, les ZEAN séduisent aussi de plus en plus l'hémisphère nord en ce début de siècle, et certains États ont décidé d'agir seuls. Sans faire partie d'une ZEAN, ils veulent faire reconnaître au monde leur statut non nucléaire individuel, en vertu d'un principe énoncé dès 1974 par la résolution 3261 des Nations Unies, adoptée à la vingt-neuvième session de son Assemblée générale: « Les obligations découlant de la création de zones exemptes d'armes nucléaires peuvent être assumées non seulement par des groupes d'États », « par des continents entiers ou des vastes régions d'États ou même des pays individuels. »
Aux cinq ZEAN citées, nous pouvons ajouter deux initiatives isolées: celle de la Mongolie qui a déclaré, en 2000, seule et bien avant le Traité de Semipalatinsk pour l'Asie centrale, son statut de zone exempte d'armes nucléaires mais aussi le cas assez particulier, et peut-être précurseur, de l'Autriche. À la suite du référendum de novembre 1978 dont le résultat révéla une forte désapprobation de la population à l'égard du projet de centrale nucléaire de Zwentendorf, la loi du 15 décembre 1978 a interdit l'établissement de centrales nucléaires et toute utilisation de la fission nucléaire à des fins énergétiques en Autriche. En 1986, l'accident de Tchernobyl a renforcé cette opposition populaire. À la suite de cela, confirmant ses positions antérieures sur le nucléaire civil, le parlement autrichien a adopté, le 13 août 1999, la loi constitutionnelle fédérale pour une Autriche dénucléarisée dont l'article premier précise désormais explicitement l'interdiction de fabriquer, entreposer, transporter, expérimenter ou utiliser des armes nucléaires en Autriche.
Pour être complet dans l'énumération des lieux de la planète débarrassés des armes nucléaires, il faut encore mentionner le Traité sur l'Antarctique de 1959, entré en vigueur en 1961, qui interdit le déploiement d'armes de toutes sortes, y compris nucléaires, dans l'Antarctique; le Traité sur l'espace extra-atmosphérique de 1967, accord multilatéral qui engage les parties à ne mettre sur orbite autour de la terre aucun objet porteur d'armes nucléaires ou de tout autre type d'armes de destruction massive et à ne pas installer de telles armes sur des corps célestes ou dans l'espace extra-atmosphérique. Ce traité a été renforcé par le Traité sur la lune qui stipule que la lune ne peut être utilisée qu'à des fins pacifiques. Le Traité sur le fond des mers et des océans, traité multilatéral entré en vigueur en 1972 est également cité. Il interdit de placer des armes nucléaires et d'autres armes de destruction massive sur le fond des mers et des océans, ainsi que dans leur sous-sol.
Ainsi, l'arme nucléaire est déjà bannie de tout l'hémisphère sud de notre planète, de l'espace et des océans. De plus, le Traité de Semipalatinsk, celui de Pelindaba, la Mongolie et l'Autriche ont ouvert une brèche dans l'hémisphère nord. Quelles seront les prochaines étapes ?
La question du Moyen-Orient revient régulièrement sur le devant de la scène. La première proposition tangible en faveur d'une zone exempte d'armes nucléaires au Moyen-Orient est due à la délégation égyptienne, en 1963, lors de la dix-septième session de l'Assemblée générale des Nations Unies. Bien entendu, elle fut sans succès. L'initiative sera relancée onze ans plus tard, en 1974, à la suite d'une résolution soumise conjointement par l'Égypte et l'Iran. La résolution a été adoptée à une majorité de 138 voix pour et 2 abstentions: la Birmanie et, sans surprise, Israël.
Les commentateurs de l'époque expliqueront la position israélienne par sa méfiance à l'égard des pays arabes à la suite de la guerre du Kippour de 1973. La véritable raison était quelque peu différente. À l'époque, le programme nucléaire militaire très secret de l'État hébreu était déjà bien avancé puisqu'Israël a procédé à son essai nucléaire en 1979, en collaboration avec l'Afrique du Sud. Le moment était peu propice pour Israël de soutenir un projet de ZEAN au Moyen Orient qui aurait pourtant peut-être éclairé différemment ou permis d'éviter la question iranienne qui nous préoccupe aujourd'hui.
L'idée resurgira régulièrement. En 1991, à la suite d'une proposition du président égyptien Hosni Moubarak, le Conseil de sécurité des Nations Unies adoptera la résolution 687 qui prévoit à nouveau d'établir au Moyen Orient non seulement une ZEAN, mais aussi une zone exempte de toute arme de destruction massive. Les années suivantes ne permettront pas de concrétiser cet objectif, ponctuées qu'elles seront par les attentats du 11 septembre, les invasions américaines en Afghanistan et en Irak, et la méfiance grandissante de la communauté internationale envers le dossier nucléaire iranien.
La création d'une ZEAN dans cette région bénéficierait pourtant à l'ensemble des États, sans exception. Chacun sait qu'Israël n'a pas vraiment d'autre choix, s'il souhaite réellement la paix avec ses voisins tant arabes que perses, de reconnaître un État palestinien viable mais surtout d'adhérer au Traité de non-prolifération des armes nucléaires, ce à quoi il se refuse jusqu'à présent.
Le rôle de l'administration Obama sera probablement essentiel pour restaurer un climat de confiance entre les parties. Un appel américain en faveur d'une ZEAN au Moyen Orient permettrait certainement d'accroître la pression sur le président iranien Ahmadinejad dans la résolution du dossier nucléaire iranien. Début 2009, le ministre russe des Affaires étrangères, Sergueï Lavrov, a souligné l'appui de la Russie à l'idée d'un Moyen Orient exempt d'armes nucléaires. Par ailleurs, le 28 octobre 2008, l'Union européenne n'a pas manqué de prodiguer ses bons conseils par la voix de la représentante permanente adjointe de la France auprès de la conférence de désarmement à Genève. Il s'agissait d'une déclaration faite au nom de l'Union européenne qui disait que:
« L'Union européenne est également favorable à la création au Moyen Orient d'une zone exempte d'armes de destruction massive, y compris les armes nucléaires et leurs vecteurs. Nous appelons tous les États de la région qui ne l'ont pas encore fait à accéder au TNP en tant qu'États non dotés d'armes nucléaires mais aussi aux conventions d'interdiction des armes biologiques et chimiques et à conclure avec l'AIEA un accord de garantie généralisée et un protocole additionnel ».
Les projets européens de zone exempte d'armes nucléaires, principalement nordiques d'ailleurs, sont encore bien plus anciens puisqu'ils remontent à l'immédiat après guerre. Depuis soixante ans, il faut bien constater qu'ils piétinent, comme au Moyen Orient. Au lendemain de la deuxième guerre mondiale, le Danemark, la Norvège et la Suède avaient déjà entamé des discussions sur les moyens d'assurer conjointement leur sécurité. Il faudra cependant attendre 1957 pour que le Danemark, la Norvège et la Suède expriment formellement leur souhait qu'il n'y ait aucune arme nucléaire sur leurs territoires respectifs. Le premier ministre danois, M. Hansen, voyait dans cette initiative un moyen d'encourager une détente politique entre les deux superpuissances de l'époque, les États-Unis et l'Union soviétique.
En 1963, dans le prolongement d'une proposition du ministre suédois des Affaires étrangères Bo Östen Undén de créer un club des États sans armes nucléaires à la fin des années 1950, le président finlandais Urho Kekkonen se prononçait en faveur d'une ZEAN qui aurait englobé cinq États: le Danemark, la Finlande, l'Islande, la Norvège et la Suède, qui n'avaient pas d'armes nucléaires sur leur territoire. Cette proposition s'est heurtée aux réticences des gouvernements danois et norvégien qui, sur recommandation de l'OTAN d'ailleurs, souhaitaient que l'option de l'utilisation des armes nucléaires demeure ouverte en cas de conflit militaire.
Une nouvelle tentative, toujours à l'initiative du président finlandais Kekkonen, échoua en 1972 au motif qu'elle ne concernait pas toutes les armes nucléaires soviétiques présentes sur la presqu'île de Kola, au large de la Finlande et de la Norvège, où elles sont en train de pourrir lamentablement. Dans un discours prononcé le 8 mai 1978, le président finlandais réitéra une fois de plus son souhait d'un traité qui isolerait les États nordiques des effets de la course à la technologie nucléaire militaire. En 1961, le diplomate norvégien Jens Evensen présenta à son tour un plan de traité en vue de la concrétisation d'une ZEAN nordique. Ce plan, appuyé par le premier ministre norvégien Odvar Nordli — travailliste — s'articulait autour de quatre éléments: premièrement, les États parties à ce traité s'accordaient à être exempts d'armes nucléaires aussi bien en temps de paix qu'en temps de guerre; deuxièmement, les puissances nucléaires renonçaient à utiliser leur force de frappe nucléaire à l'encontre des États nordiques; troisièmement, les États parties se refusaient de réceptionner, de tester, de produire ou d'acquérir des armes nucléaires dans la région concernée par le traité; quatrièmement, le territoire concerné couvrait toutes les eaux territoriales, l'espace aérien et tous les vaisseaux ou aéronefs battant pavillon d'un des États parties. Il s'agissait vraiment d'un traité modèle en matière de ZEAN. À l'image des initiatives précédentes, cette tentative sera torpillée, cette fois par l'administration Reagan et par l'arrivée au pouvoir en septembre 1981 du parti conservateur norvégien.
À la fin de la guerre froide, les pays d'Europe orientale, la Biélorussie et l'Ukraine notamment, reprendront le flambeau. Ils proposeront un projet de ZEAN européenne à l'occasion des conférences de révision du TNP de 1990 et de 1995.
Au vu de ces nombreuses tentatives avortées de création d'une ZEAN en Europe, il semblerait qu'une ZEAN couvrant une large partie de l'Europe sera difficile à concrétiser aussi longtemps qu'un ou plusieurs États n'auront pas décidé, à l'instar de la Mongolie et de l'Autriche, d'accéder unilatéralement à ce statut pour ouvrir la voie, comme l'autorise très clairement la résolution 3261 des Nations Unies.
La Belgique a déjà fait une partie du chemin. Le 21 avril 2005, le Sénat a adopté une résolution demandant le retrait des armes nucléaires américaines en Europe (doc. Sénat, nº 3-985/5) et la Chambre a approuvé une résolution similaire le 13 juillet 2005. Près de la moitié des bourgmestres de nos villes et communes ont rejoint l'organisation Mayors for Peace actuellement présidée par les maires d'Hiroshima et de Nagasaki et soutiennent la campagne Vision 2020 pour l'élimination complète de toutes les armes nucléaires en 2020. La position belge a été réaffirmée récemment par plusieurs personnalités et officialisée par l'envoi d'une lettre commune de la Belgique, de l'Allemagne, du Luxembourg, de la Norvège et des Pays-Bas à Anders Fogh Rasmussen, secrétaire général de l'OTAN. À cette occasion, notre premier ministre a rappelé que la Belgique était en faveur d'un monde sans armes nucléaires et défendait cette position au sein de l'OTAN en préparation de la conférence de révision du TNP en mai prochain à New York.
Il faut croire aux vertus de l'exemple, en matière de politique étrangère aussi. Les créations de ZEAN ont démontré leur efficacité depuis plus de cinquante ans. Elles ont aussi montré certaines limites et souffert de quelques entorses. Par exemple: à la poursuite par la France de ses essais nucléaires en Guyane malgré le traité sur cette région du monde ou au transport par le Royaume Uni d'armes nucléaires dans une zone couverte par un traité ZEAN pendant la guerre des Malouines. Il n'empêche que ces outils fonctionnent. En relançant l'idée d'une ZEAN en Europe, nous ouvrons incontestablement un chantier ambitieux. Cette ZEAN devrait être contraignante en temps de paix comme en temps de guerre. Elle devrait impliquer davantage les puissances nucléaires, prévoir des mécanismes de vérification et de sanction, de manière à établir un lien beaucoup plus fort entre une approche régionale et une approche mondiale du désarmement nucléaire. Il ne s'agit pas d'utopie mais bien d'ambition et de réalisme. C'est le désarmement qui donnera de la crédibilité à nos exigences de non-prolifération.
2 Échange de vues
Un membre du groupe de travail se réfère à la proposition de loi complétant la loi du 8 juin 2006 réglant des activités économiques et individuelles avec des armes, en ce qui concerne l'interdiction des armements nucléaires (nº 4-1441/1) qui va dans le sens d'une zone dénucléarisée sur le plan militaire, mais l'approche proposé par M. Mampaey est intéressante dans la mesure où il est question de créer une zone sans armes nucléaires au lieu de passer par leur interdiction. Quelles seraient les limites de cette zone ? En fait, rien n'empêcherait un pays de proposer une zone dénucléarisée sur son territoire.
Le cas de l'Autriche est un précédent intéressant. L'Autriche a commencé par interdire le nucléaire tout court. Cette approche mélange la problématique de l'énergie et celle de l'armement. Cela complique les choses, y compris sur le plan politique. Après avoir interdit le nucléaire, y compris le nucléaire civil — en termes de production mais pas d'utilisation —, l'Autriche a cru nécessaire de confirmer que les armements nucléaires étaient interdits sur son territoire. Pourquoi l'Autriche a-t-elle cru devoir apporter cette précision alors que cela figurait déjà dans sa première prise de position ?
Qu'est-ce qui garantit aux ZEAN les engagements de tiers, de pays qui ne sont pas signataires du TNP, en d'autres termes des puissances nucléaires ? Nous pourrions imaginer que les ZEAN obtiendraient automatiquement la garantie de la part des puissances nucléaires que les armes nucléaires ne seraient pas utilisées contre elles. Cette garantie pourrait-elle obtenue par la simple signature par certains pays d'un traité créant une zone exempte d'armes nucléaires ?
En ce qui concerne des traités impliquant l'exclusion du nucléaire, il serait intéressant de savoir — surtout quand cela se passe ailleurs, en Antarctique ou dans les océans, par exemple — s'ils ont été ratifiés et si la Belgique en est signataire.
M. Mampaey explique que l'Autriche a la particularité d'interdire aussi le nucléaire civil. Une centrale nucléaire civile a été construite en 1978 mais elle n'est jamais entrée en service à la suite de l'adoption d'une loi. Cette loi de 1978, qui ne fait pas du tout référence au nucléaire militaire, a été votée après un référendum, C'est donc le résultat de la pression exercée par la population, qui a très clairement manifesté son souhait. L'article 1er de la loi fédérale autrichienne de 1999 étend l'interdiction à toutes les armes nucléaires. La population autrichienne s'est mobilisée à la suite des accidents de Tchernobyl et d'autres événements pour que la particularité autrichienne soit étendue aux armes nucléaires.
Les ZEAN ont effectivement un certain nombre de limites et ont souffert de nombreuses entorses. Les ZEAN n'apportent pas la garantie absolue aux États qui en sont membres que leurs populations seront définitivement à l'abri de toute explosion nucléaire ou de toute attaque nucléaire. Tout d'abord, pour qu'une ZEAN entre en vigueur, il faut qu'un traité soit signé non seulement par tous les États mais aussi par les cinq puissances nucléaires reconnues, donc à l'exclusion de l'Inde, du Pakistan, d'Israël et d'une série d'autres États nucléaires. Une menace nucléaire assez importante persiste donc. Par ailleurs, il est apparu que les puissances nucléaires reconnues ont parfois freiné l'avancement des ZEAN. Par exemple à l'égard du Traité de Tlatelolco, la France s'est très longtemps opposée à la signature de ce traité qui menaçait la poursuite de son programme nucléaire et de ses essais en Guyane française. La France l'a finalement signé à la suite du moratoire sur les essais nucléaires prononcé au début des années 1990 par François Mitterrand. Mais les essais ont repris sous la présidence de Jacques Chirac et il ne fait aucun doute que des armes nucléaires ont à tout le moins transité par des zones couvertes par un traité ZEAN. Il en a été de même pendant la guerre des Malouines. Le Royaume Uni a reconnu que ses navires avaient transporté des armes nucléaires et ils ont sans doute pas pris la peine d'effectuer de grands détours pour éviter les zones exemptes d'armes nucléaires.
Les ZEAN ne mettent pas à l'abri. Elles sont l'objet de bon nombre d'entorses, y compris des grandes puissances responsables et reconnues. Mais plus elles couvriront une superficie étendue de la planète, plus il y aura d'États à se déclarer zone exempte d'armes nucléaires, plus on les rendra contraignantes et plus elles seront efficaces. En ce sens, la toute dernière proposition de l'Union européenne était assez intéressante puisqu'elle prévoyait aussi d'interdire tout transit de bateaux transportant des armes nucléaires. Ce débat a aussi eu lieu en Nouvelle Zélande à propos de la propulsion nucléaire, qui implique l'emploi d'uranium de qualité pratiquement militaire. Au fur et à mesure que des ZEAN se sont ajoutées, les règles se sont affinées, renforcées et ont comblé des lacunes que ne prévoyaient pas les précédents traités. C'est le meilleur outil actuellement à notre disposition.
Un membre du groupe de travail souhaite savoir si la Belgique a signé tous ces traités.
M. Mampaey répond que la Belgique est généralement assez bon élève dans ce domaine. Notre pays a été précurseur pour bon nombre de conventions et de traités sans avoir été le premier à les ratifier mais la Belgique a ratifié tous les instruments existant à l'heure actuelle.
Un membre du groupe de travail affirme qu'en janvier 1996, aux Iles Cook, des essais nucléaires ont bien eu lieu quand Chirac a décidé de reprendre le programme. Ces essais ont été effectués dans une zone dénucléarisée en vertu d'un traité entré en vigueur en 1986. La France pouvait bien sûr rétorquer qu'elle faisait exploser ses bombes à Mururoa, qui est un territoire français.
M. Mampaey concède qu'il y a des cas particuliers. Tous les territoires français d'outremer font aujourd'hui partie des ZEAN. La France métropolitaine n'en fait pas partie. Les noms de ces traités ont généralement des valeurs symboliques. Pelindaba, par exemple, est la ville où l'Afrique du Sud avait développé son programme nucléaire dans les années 1970.
H. AUDITION DE M. WERNER BAUWENS, ENVOYÉ SPÉCIAL POUR LE DÉSARMEMENT ET LA NON-PROLIFÉRATION
Dix ans de politique belge de non-prolifération et de désarmement, et perspectives pour la prochaine conférence de révision du Traité de non-prolifération
1. Exposé de M. Bauwens
Le Traité
Le Traité de non-prolifération (TNP) a été conclu en 1968 et est entré en vigueur le 5 mars 1970 (il y a 40 ans). En 1995, il a été prolongé pour une durée indéterminée. Il prévoit un mécanisme de suivi par le biais de conférences d'examen organisées tous les cinq ans (la prochaine se tiendra en mai 2010) et précédées de trois comités préparatoires (le dernier a été organisé en mai 2009).
190 États ont adhéré au Traité, dont les 5 puissances nucléaires reconnues. Bien qu'Israël, l'Inde et le Pakistan soient bel et bien des puissances nucléaires, ces pays n'ont pas adhéré au Traité. La Corée du Nord, quant à elle, s'en est retirée unilatéralement en 2003, mais son statut actuel n'est pas clair.
Le Traité a trois objectifs fondamentaux: empêcher la prolifération des armes et de la technologie nucléaires, promouvoir la coopération dans le domaine de l'utilisation pacifique de l'énergie nucléaire, et favoriser la réalisation du désarmement nucléaire et du désarmement général et complet.
Le TNP est généralement considéré comme la pierre angulaire du régime de non-prolifération nucléaire et comme la base de l'objectif de désarmement nucléaire et de l'usage pacifique de l'énergie nucléaire.
En matière de non-prolifération, le Traité a mis sur pied un système de garanties internationales quant à l'usage purement pacifique de l'énergie nucléaire, qui est contrôlé par l'Agence internationale de l'énergie atomique (AIEA) par le biais d'accords de garanties généralisées et de protocoles additionnels (un régime d'inspection approfondi adopté plus récemment qui doit permettre de déceler également la présence non déclarée de matières fissiles, cf. Irak).
Évolutions au cours de la période 2000-2010
La Conférence d'examen de 2000 s'est clôturée positivement par l'adoption d'un document final consistant et équilibré qui comprenait, en particulier, un plan d'action composé de 13 mesures concrètes, lesquelles expriment la détermination à tendre vers l'objectif du désarmement nucléaire (voir le texte des 13 « Practical Steps »).
La mise en œuvre de ce plan d'action ne fut toutefois ni complète, ni cohérente. Par exemple, la conclusion en 2002 du Traité sur la réduction des armements stratégiques offensifs (SORT) entre les États-Unis et la Russie fut un élément positif (malgré l'absence d'une parfaite transparence, d'un caractère irréversible et d'un contrôle). L'abrogation du Traité relatif aux systèmes antimissiles balistiques, bien que conforme au Traité proprement dit, fut cependant considérée contraire à la mesure concrète 7 concernant le respect des traités existants.
L'invasion de l'Irak en 2002 a rencontré un accueil mitigé au sein de la communauté internationale: il n'était pas clair si la menace irakienne concernant les armes de destruction massive était réelle et si l'intervention préventive ou préemptive était un concept utilisable.
En 2002, l'AIEA a constaté que l'Iran menait clandestinement un programme d'enrichissement nucléaire depuis plusieurs années. L'Iran présentait des carences graves en matière de transparence et de collaboration avec l'AIEA. Les tentatives diplomatiques conduites par l'UE3 (Allemagne, France et Royaume-Uni) n'ont pas réussi à persuader l'Iran de prendre les mesures correctives nécessaires.
La Corée du Nord a annoncé qu'elle se retirait du TNP en 2003, ce qui a coïncidé avec le développement et les tests d'armes nucléaires. Des pourparlers à six ont été menés, mais il fut particulièrement difficile d'obtenir des avancées, révocables de surcroît.
Parallèlement à ces évolutions négatives, la communauté internationale a, en revanche, noté en 2003 un revirement positif de la part de la Libye qui a finalement renoncé, de manière vérifiable, à ses programmes ayant trait à des armes de destruction massive.
À la suite des attentats du 11 septembre 2001, le terrorisme nucléaire a fait l'objet d'une attention particulière. Il en a résulté un contrôle accru des exportations dans les régimes existants et, en 2004, le Conseil de sécurité a adopté la résolution 1540 abordant la question du trafic illégal de matières fissiles.
La Conférence d'examen de 2005 s'est déroulée dans un climat défavorable: tensions à propos de l'Iran et de la Corée du Nord (absente à la Conférence), système antibalistique, mobilisation des pays membres du MNA (mouvement des pays non alignés) contre les positions occidentales en matière de contrôle des exportations et d'inspections accrues (protocole additionnel), mécontentement dû à l'inexécution des 13 mesures concrètes de 2000 (en particulier, le désarmement nucléaire, la ratification du Traité d'interdiction complète des essais nucléaires (TICE), le début des négociations relatives au Traité d'interdiction de la production de matières fissiles (TIPMF), aucune avancée sur la proposition prioritaire arabe.
En ce qui concerne la création d'une zone dénucléarisée au Moyen-Orient, il s'est révélé impossible d'adopter un document final. La Belgique a déploré cette absence de résultat tangible et a appelé à donner un nouvel élan au processus du TNP en suivant le principe d'une avancée équilibrée pour tous les aspects du Traité. Une concertation a été entamée à ce sujet au sein de l'UE et avec plusieurs pays amis (OTAN 7).
En 2006, les crises au sujet de l'Iran et de la Corée du Nord se sont envenimées. Dans les deux cas, l'on a eu recours au Conseil de sécurité et une double approche a été adoptée: dialogue si possible, sanctions si les intéressés ne profitent pas du dialogue pour se conformer aux exigences. De nouvelles informations ont été rendues publiques sur la présence d'aspects spécifiques aux armes nucléaires dans le programme nucléaire iranien, un point sur lequel aucune explication n'a été donnée jusqu'ici. La Corée du Nord a procédé au test d'un engin nucléaire explosif dont les radiations ont été mesurées par l'Organisation du Traité d'interdiction complète des essais nucléaires (OTICE).
À l'automne 2007, après un bombardement israélien sur un complexe syrien, il est apparu que la Syrie construisait peut-être un réacteur nucléaire de type nord-coréen sans l'avoir signalé à l'AIEA. Selon l'AIEA, les débris contenaient des traces de matières fissiles non déclarées. La Syrie ne collabore pas de manière constructive avec l'AIEA pour éclaircir ce point.
Au terme de longues négociations, un accord collectif a été conclu, en septembre 2008, au sein du Groupe des fournisseurs nucléaires (GFN) en vue de prévoir une exception pour l'Inde aux propres directives du GFN en matière d'exportation nucléaire (voir note d'évaluation de la Belgique). Cette décision a été critiquée par certains pays parties au TNP, au motif qu'elle sapait la politique visant à universaliser le TNP.
L'entrée en fonction d'une nouvelle administration aux États-Unis en 2009 a fait souffler un vent d'optimisme à propos de l'apport des États-Unis à un développement équilibré et à un approfondissement du TNP (annonces relatives à l'option zéro, ratification du TICE, implication dans des négociations directes avec l'Iran et la Corée du Nord), avec, en point d'orgue, la convocation par les États-Unis d'un Sommet du Conseil de sécurité sur le désarmement et la non-prolifération nucléaires en septembre 2009. Ce Sommet a débouché sur la résolution consensuelle 1887 contenant des signaux encourageants pour la relance du TNP.
La réunion préparatoire relative au TNP qui s'est tenue au mois de mai 2009 s'est certes déroulée dans un climat de négociation nettement meilleur, mais n'a pas permis d'aboutir à une percée sur une proposition commune de texte en prévision de la Conférence d'examen de 2010. L'on attendait des signaux palpables d'avancée dans les dossiers les plus importants (désarmement nucléaire START, TICE, TIPMF, mais aussi l'Iran et la Corée du Nord). En collaboration avec l'OTAN 7, la Belgique a déposé un document de travail détaillé que beaucoup considèrent comme une indication utile de ce qui pourrait éventuellement constituer un consensus plus large en 2010. L'UE a, elle aussi, publié des documents de travail détaillés qui sont destinés à servir d'outils pour les négociations.
À l'initiative du président Sarkozy, une conférence internationale sur l'accès au nucléaire civil s'est tenue à Paris les 8 et 9 mars 2010. 61 pays y ont participé, dont la Belgique. Cette conférence avait pour but de souligner clairement le droit de chacun à un programme nucléaire pacifique (comme prévu dans le TNP) et de préciser que ce droit est assorti d'obligations internationales notamment en matière de non-prolifération, de sécurité et de protection.
L'AIEA illustre le regain d'intérêt mondial pour le nucléaire en annonçant que, d'ici 2030, entre 10 et 25 nouveaux pays posséderont une centrale nucléaire. Cette prévision soulève aussi des questions sur les garanties relatives au combustible nucléaire et sur l'opportunité de lutter contre une propagation généralisée des installations individuelles d'enrichissement et de retraitement qui sont en effet la première source de la prolifération. La problématique de la création d'une banque de combustible nucléaire multilatérale est toutefois très complexe et se heurte souvent à des réserves quant à la libre concurrence et à l'approvisionnement garanti sans restrictions politiques. Ces questions seront certainement abordées au cours de la conférence d'examen du TNP.
Un sommet sur la sécurité nucléaire sera organisé, à l'initiative du président Obama, les 12 et 13 avril à Washington. 44 pays sont invités, dont la Belgique. L'objectif de ce sommet est de mettre sur pied un plan d'action destiné à répondre, dans un délai de quatre ans, aux questions concrètes concernant la menace du terrorisme nucléaire. Cela implique, entre autres, que chaque pays doive garantir une protection physique adéquate, mais aussi que l'on cherche une solution à la propagation des matières fissiles les plus dangereuses (l'uranium enrichi et le plutonium). À cet égard, l'AIEA joue elle aussi un rôle important qu'il convient de soutenir.
Préparation à la Conférence d'examen du Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires de 2010: point de la situation
La Conférence d'examen du TNP débutera le 3 mai à New York. La Belgique a été élue pour occuper un des postes de la vice-présidence et siège à ce titre au sein du Bureau. La préparation de la position belge, au niveau national et dans le contexte européen, bat son plein.
L'un des principaux points à l'ordre du jour au niveau international en matière de sécurité porte sur la formulation d'une réponse efficace aux menaces concernant des armes de destruction massive émanant d'États et d'acteurs non étatiques, y compris de groupements terroristes. La non-prolifération et le désarmement étant intimement liés, notre pays vise une approche globale et équilibrée dans ces deux domaines. Celle-ci doit également prendre en compte tous les éléments qui peuvent entraîner des menaces de prolifération. Une attention particulière est accordée au contexte régional de la prolifération. M. Bauwens plaide pour une approche multilatérale efficace, qu'il considère comme la plus judicieuse pour relever ces défis. Les positions communes de l'Union européenne sont particulièrement pertinentes à cet égard dès lors qu'elles démultiplient l'impact de nos efforts. L'intervenant renvoie à cet égard à l'exécution de la stratégie de l'Union européenne en matière de lutte contre la prolifération d'armes de destruction massive, qui a aujourd'hui atteint sa vitesse de croisière et qui contribue de manière effective à la recherche d'une solution mondiale.
Il n'en demeure pas moins que notre pays entend stimuler le débat sur le fonctionnement et la revitalisation du TNP par le biais de sa contribution personnelle lors des conférences relatives au TNP. M. Bauwens renvoie au document de travail détaillé que la Belgique a déposé en 2009, conjointement avec les Pays-Bas, la Norvège, l'Espagne, la Pologne, la Lituanie et la Turquie lors du dernier Comité préparatoire de la Conférence d'examen du Traité de non-prolifération. Ce document peut être consulté sur le site web des Nations unies, sous le code NPT/CONF.2010/PC.III/WP.33 du 12 mai 2009. La position belge y est parfaitement décrite dans le passage suivant:
« Nuclear disarmament, non-proliferation and peaceful use are all essential to the NPT regime and are complementary to each other. As such, they require equal treatment. Irreversible progress on disarmament will subsequently reinforce the two other pillars of the NPT. Nuclear disarmament requires an incremental but sustained approach in which all treaty-based nuclear arms control and disarmament agreements play distinctive roles. Treaty-based nuclear arms control is indispensable for the active promotion of collective security and cooperation in the pursuit of global disarmament. The unequivocal undertaking by all nuclear-weapon States to accomplish the total elimination of their nuclear arsenals leading to nuclear disarmament, to which all States parties are committed under Article VI of the NPT, is one of the major achievements of the NPT process. This undertaking must now be operationalized, building also on Article VI and the thirteen practical steps for nuclear disarmament agreed upon in 2000. The diminishing role attributed to nuclear weapons in security policies should be maintained and further pursued, minimizing the risk that these weapons will ever be used. Further diminishing the role of nuclear weapons will pave the way for and facilitate their ultimate elimination.
We welcome the steps nuclear-weapon States have taken so far to reduce their nuclear arsenals. While recalling the principles of irreversibility, verifiability and transparency, we welcome and encourage the efforts to replace START with a new legally binding instrument.
We also call for the inclusion of all non-strategic nuclear weapons by those States which possess them, in their general arms control and disarmament processes, with a view to their reduction and elimination.
We encourage states possessing nuclear weapons to publish their aggregate holdings of nuclear weapons, both active and in reserve.
We also call on all nuclear-weapon States to pursue a policy that is fully compatible with the objective of the total elimination of nuclear weapons as foreseen under the NPT.
We maintain a long-standing commitment to arms control, disarmament and non-proliferation as an integral part of our overall security policy, firmly embedded in the broader political context in which we seek to enhance stability and security by lowering arms levels and increasing military transparency and mutual confidence.
Recognizing that progress has been made with regard to the 2000 NPT Review Conference commitments on concrete measures to reduce the operational status of nuclear weapons systems, we call for further progress in this area.
We support initiatives aimed at encouraging Nuclear Weapon States to place nuclear material no longer required for military purposes under the IAEA verification regime. »
Enfin, M. Bauwens renvoie à la communication récente du premier ministre concernant la politique belge en matière de désarmement et de non-prolifération nucléaires. Le gouvernement belge est partisan d'un monde sans armes nucléaires. L'élimination des armes nucléaires tactiques du territoire européen est une étape importante vers un monde sans armes nucléaires. Mais pour atteindre cet objectif, nous devons associer notre vision à une méthode et à une stratégie axée sur les résultats. Il faudra inscrire cette stratégie dans un cadre multilatéral. Nous ne pouvons pas prendre des décisions unilatéralement.
Les armes nucléaires en Europe font partie d'une stratégie nucléaire de l'OTAN. Leur démantèlement et leur retrait constituent une étape à franchir en concertation avec les alliés de l'OTAN.
Nous devrons également tenir compte des réductions de l'armement nucléaire qui ont déjà été convenues, notamment entre les États-Unis et la Russie, ainsi que des autres réductions au sujet desquelles ces pays négocieront encore.
Nous sommes donc conscients du fait qu'il s'agira d'un processus de longue haleine dans le cadre duquel les puissances nucléaires — principalement — devront négocier entre elles, tout en tenant compte des équilibres conventionnels requis.
Dans un passé récent, notre pays a joué à plusieurs reprises un rôle de précurseur dans le domaine du désarmement conventionnel. Il suffit de songer à notre rôle de pionnier dans l'interdiction des mines antipersonnel et des munitions à fragmentation. La Belgique peut aussi apporter sa pierre à l'édifice du désarmement nucléaire. Nous devons saisir l'opportunité que nous offre le président Obama, dans son allocution à Prague en 2009, qui a fixé un agenda ambitieux en matière de désarmement. En effet, nous souhaitons entamer au sein de l'Alliance, avec l'Allemagne, les Pays-Bas, le Luxembourg et la Norvège, une discussion sur la place de la dissuasion nucléaire à la lumière du climat de sécurité international actuel. Le Sommet de Lisbonne de novembre 2010 doit être consacré notamment à la révision du concept stratégique de l'OTAN. Certains membres de l'Alliance estiment qu'une discussion sur le nucléaire n'y a pas sa place. Par contre, la Belgique entend mener ce débat.
Nous réitérerons notre point de vue lors de la conférence d'examen du Traité de non-prolifération en mai à New York, mais nous insisterons tout autant sur la nécessité de déployer autant d'efforts pour la non-prolifération des armes nucléaires. L'application universelle et le strict respect du Traité de non-prolifération sont d'une importance capitale dès lors qu'il s'agit de se rapprocher de l'objectif ultime d'un monde sans armes nucléaires.
Le sommet d'avril à Washington sera axé sur la sécurité nucléaire et la prévention du terrorisme nucléaire. Quarante-quatre pays y ont été invités. La Belgique y participera en tant que pays qui s'est forgé une longue expérience et une compétence technique dans la manipulation du matériel nucléaire. Notre souhait est que ce sommet puisse aboutir à un engagement clair de protéger et sécuriser le matériel nucléaire sensible, afin d'éviter qu'il ne tombe en de mauvaises mains.
2. Échange de vues
Un membre du groupe de travail félicite M. Bauwens pour son exposé, par lequel il a démontré l'importance que revêt la diplomatie dans le domaine du désarmement.
Dans un premier point, le membre du groupe de travail pose la question de l'importance de la diplomatie.
L'orateur a annoncé l'approche d'un accord sur un désarmement. Mais des États tel que l'Inde et le Pakistan font-ils vraiment marche arrière ? De même l'Afrique du Sud et la Libye sont-ils vraiment enclins à se désister de leurs ambitions dans ce domaine ? Un membre du groupe de travail a constaté l'échec de la diplomatie par rapport à l'Irak. Israël n'a pas hésité à bombarder.
L'intérêt de la diplomatie ne consiste-t-il pas dans le fait que certains pays se sont rendus compte que la possession de l'arme ne représente pas seulement qu'un avantage, mais qu'elle peut aussi devenir un inconvénient ?
Une deuxième remarque concerne l'énergie nucléaire, dont l'usage civil est toléré par le Traite. Toutefois, cet usage suppose l'enrichissement des matières fissiles. Dès lors, un membre du groupe de travail se pose la question si sa production est vraiment un souci international au niveau de l'application du TNP.
Enfin, le membre du groupe de travail fait observer que le nombre de partisans qui apprécient l'approche positive de l'Union européenne par rapport au TNP, augmente sur les trois volets cités. Mais il est vrai que la Grande-Bretagne et la France sont possesseurs de l'arme atomique. Cela n'affaiblit-il pas la position de l'UE, surtout au niveau des États-membres qui ne sont pas des états possédant l'arme nucléaire ?
M. Bauwens admet que l'élaboration d'un point de vue commun de l'UE n'est pas facile mais que l'UE réussit quand-même à chaque grande occasion à faire preuve de cohésion. La diversité des positions au sein de l'UE, où cohabitent des pays dotés d'armes nucléaires, des pays membres d'une même alliance militaire et des pays neutres, de même que des pays tant promoteurs de l'énergie nucléaire qu'en opposition à celle-ci, fait que les positions communes de l'UE sont de nature à inspirer d'autres continents. Le TNP ne peut fonctionner que sur la base d'un consensus mondial et celui-ci se construit de pas à pas. La première tâche pour la diplomatie belge a toujours été de contribuer activement à l'élaboration d'une position commune de l'UE, premier pas vers un accord plus large au sein du TNP. Si on n'arriverait plus à s'entendre au sein de l'UE, comment serait-il possible de trouver un compromis au sein du TNP ? Les accents que la Belgique s'emploie de mettre sur certains aspects, tel le désarmement nucléaire et l'avenir des armes tactiques nucléaires, se retrouvent parfois dans les propositions communes de l'UE qui de ce fait renforcent la valeur des propositions que notre pays défend à titre national.
En ce qui concerne la question sur le contrôle multilatéral du combustible nucléaire. M. Bauwens souligne qu'on n'est qu'au début de la discussion internationale. Le point de départ est le droit de chaque pays d'avoir accès à l'énergie nucléaire pour usage pacifique, tel que stipulé dans le TNP. Tenant compte de la renaissance nucléaire mondiale, la question se pose s'il ne serait pas opportun de limiter tant que possible le développement des aspects les plus proliférateurs, comme l'enrichissement, en offrant une alternative multilatérale. C'est dans ce contexte que la proposition de la création d'une banque multilatérale de combustible nucléaire a été faite. Celle-ci offrirait une option supplémentaire, non obligatoire, aux pays qui en ont besoin pour alimenter leurs installations nucléaires et qui ne voudraient pas se doter de leurs propres facilités d'enrichissement. Le but stratégique est de limiter tant que possible la possibilité d'un scénario de « break out » dans lequel des pays qui se sont dotés d'une capacité d'enrichissement au niveau requis pour la production de combustible à usage pacifique pourraient décider de développer cet enrichissement pour des fins militaires.
Le rôle essentiel de l'AIEA dans l'élaboration d'une banque multilatérale doit être souligné afin d'en garantir la gestion objective, transparente et sans préjugés politiques. De même faut-il répéter qu'une telle banque multilatérale n'est pas appelé à remplacer les mécanismes actuellement en vigueur, notamment au niveau européen, qui sont basés sur le respect du marché libre et des prix compétitifs.
La troisième question du membre du groupe de travail a trait au rôle que pouvaient jouer les « incentives » par rapport à l'universalisation du TNP. Les engagements du traité en matière de coopération nucléaire civile s'adressent évidemment en premier lieu au pays qui ont signé le TNP et qui respectent les engagements en matière de non-prolifération. Dans ce sens une telle coopération avec des pays qui n'ont pas signé le TNP serait problématique. La coopération nucléaire civile avec l'Inde, le Pakistan et Israël oblige de ce fait un contrôle rigoureux et constant. Nous appelons ces pays à signer le TNP. Parallèlement nous essayons de les encourager à se rallier de manière unilatérale aux exigences actuelles en matière de non-prolifération. C'est ainsi que dans le contexte de la décision récente du Groupe des Fournisseurs Nucléaires au sujet de la coopération nucléaire civile avec l'Inde, des engagements indiens ont été obtenus dans différents domaines essentiels de la non-prolifération (p. ex. moratoire sur les essais nucléaires, accord de garanties et protocole additionnel avec l'AIEA, renforcement du contrôle à l'exportation, s'inscrire dans le processus de négociations d'un traité sur l'arrêt de production de matières fissiles). Cette approche innovatrice devrait permettre à l'Inde de se rapprocher du TNP et, à terme, de s'y rallier complètement. Nous sommes conscients du fait qu'il s'agit d'un processus délicat qui nécessite une vigilance particulière.
I. AUDITION DE M. PHILIPPE DE SALLE, CARDIOLOGUE (MÉDECINS POUR LA PRÉVENTION DE LA GUERRE NUCLÉAIRE) ET DE M. HANS LAMMERANT (VREDESACTIE)
La conférence internationale sur la révision du Traité de non-prolifération des armes nucléaires
1. Exposé de M. de Salle
Les dommages corporels provoqués par une explosion nucléaire
Les données communiquées reposent exclusivement sur les observations des victimes japonaises provenant des populations d'Hiroshima et de Nagasaki car ce sont jusqu'à présent les seules victimes d'une agression nucléaire.
C'est en étudiant les mécanismes des phénomènes responsables des dégâts corporels et les dégâts matériels au sens large que nous sommes à même d'imaginer les conséquences d'une attaque nucléaire qui pourrait atteindre nos villes.
Néanmoins, il n'est pas possible d'extrapoler. La situation actuelle est tellement différente de celle qui existait alors (Pays en guerre, population civile exténuée par l'effort de guerre, bombe moins puissante, installations urbaines et ménagements très différents de nos villes gorgées de voitures et de matériaux inflammables et de plus hautes constructions).
Les 2 bombes « japonaises » font figures de bombinettes à coté de celles qui reposent aujourd'hui dans les arsenaux militaires.
On considère comme d'une intensité moyenne des bombes de 1 à 10 mégatonnes soit un équivalant de 66 à 660 Hiroshima. Pour mémoire dans les années 60, un essai soviétique avec une bombe de 54 mégatonnes soit plus de 1 300 Hiroshima a entraîné une lumière plus vive que le soleil à plus de 120 km et une pollution équivalente à 2 000 Tchernobyl ou environ 30 % de toute la pollution émise par 2 000 essais dans le monde !
Pour simplifier les données, le docteur de Salle se base sur une simulation faite en 1990 de l'explosion d'une bombe d'une mégatonne au dessus de Bruxelles.
Les formes de libération de l'énergie par l'explosion
Pour décrire les lésions provoquées par la bombe, un bref rappel élémentaire décomposé par séquence les différentes phases de l'explosion:
— Directement après l'explosion: survenue d'une émission d'une lumière vive plus importante que le soleil et visible à des dizaines de km (cette lumière est provoquée par le dégagement brutal d'une chaleur intense provenant d'une boule de feu dont la température atteint plusieurs millions de degrés en son centre. Le diamètre dépendra de la puissance de la bombe (1.2 km pour une bombe d'une mégatonne). Cette boule de feu brûle instantanément et vaporise tout ce qui se trouve dans son périmètre.
— Irradiation. Les réactions de fission produisent une grande quantité de radioactivité pendant la minute qui suit l'explosion. C'est la radioactivité initiale. Elle représente environ 1/3 de la radioactivité totale et est provoquée par une libération rapide de neutrons et de rayons gammas.
— L'onde thermique qui se propage embrase tous les matériaux combustibles placés sur son chemin: papier, tissus, plastiques, installation de chauffage, de conduite de gaz, pompe d'essence, voitures nombreuses dans nos villes avec réservoir source d'explosion en cascade.
Les incendies en cas d'explosion d'une bombe d'une mégatonne en altitude se propagent dans un rayon de 13 km (le rayon de Bruxelles est de 11 km).
— Ensuite après 15 sec, phénomène de surpression provoquant un mur d'air comprimé en déplacement qui se propage en une gigantesque onde de choc entrainant un vent violent (500 km/h soit 2 à 3 × la tempête la plus violente). Balayant toutes les constructions et projetant des masses énormes en l'air dans un diamètre de 4 km et la totalité des maisons et des constructions légères dans un diamètre de 8-10 km. La chaleur intense et les vents violents peuvent entraîner une véritable tempête de feu comme cela a été vu à Hiroshima mais aussi dans les bombardements « conventionnels » de Dresden et de Hambourg.
— Aspiration de l'air et de tous matériaux et débris vaporisés a proximité de l'impact, constitution d'un cratère de plusieurs centaines de mètres de diamètre et formation d'une importante colonne de fumée qui peut atteindre plus de 20 km de haut: le fameux champignon vecteur des matériaux irradiés qui en retombant sur le sol continueront à mettre une radioactivité nocive pendant une période prolongée et sur des grandes distances (importance des vents et de particules fines qui restent plus longtemps en suspension dans l'atmosphère (aire de dispersion de plusieurs centaines de km).
Conséquences pour l'être humain:
Les lésions sont directement liées aux phénomènes qui les provoquent et se classent en trois types (brûlures, traumatismes par onde de choc et irradiation).
Ces lésions sont très souvent combinées dans des proportions qui varient suivant le degré d'exposition à chaque type d'agression. L'intensité évidement varie en fonction de la distance de l'impact de l'explosion:
1) Brûlures
a) Brûlure par rayonnement ou flash par radiation de la chaleur émis au moment de l'explosion pendant un temps très bref. Ce type de brûlure n'atteint que les personnes qui sont a l'extérieur au moment du rayonnement.
Le degré de la brûlure dépend de la pigmentation de la peau, de la longueur d'onde du rayonnement et de la durée de l'émission. Elle dépend aussi des conditions météo. Plus intense par temps clair que par mauvaise visibilité.
La forme de ces brûlures est caractéristique avec délimitation bien nette aux endroits où elles sont protégées par un écran: vêtements, murs, tout objet situé entre la source de chaleur et le sujet.
D'après les sources japonaises, 50 % des décès immédiats ou à court terme seraient causées par ce type de brûlure. Le port de vêtements blancs qui réfléchit la lumière s'est révélé un protecteur efficace sur les zones recouvertes.
b) Brûlure secondaire dues aux flammes et à la chaleur des feux provoqués par la vague de chaleur et les incendies secondaires.
Ces brûlures peuvent être du second degré, quand elles détruisent partiellement la peau, forment de cloques et se surinfectent facilement.
Les brûlures sont du troisième degré quant la peau est totalement détruite.
Dans les deux cas, la perte de liquide et de protéine est importante et entraîne la mort si la surface cutanée détruite est de 40 %. Le traitement comprend la correction des liquides perdus, la prévention des infections. Les brûlures du deuxième degré guérissent facilement si aucune infection n'intervient mais la cicatrisation de la peau au troisième degré est pénible et exige le recours aux greffes cutanés. En Belgique la capacité hospitalière pour traiter les grands brûlés est de 150 lits.
2) Blessures ou traumatismes mécaniques
Suite à l'onde de choc et aux vents violents (plus de 500 km/heure: environ 2 à 3 fois plus que les plus violentes tempêtes naturelles) écroulement de bâtiments, projections en l'air de nombreux débris, pluies de verres des fenêtres des immeubles.
Ces lésions sont du même ordre que celles occasionnées en temps de paix par les accidents de toute nature ou lors des catastrophes naturelles: tremblement de terre, tempête, ...
On y retrouve les fractures du crâne, de la colonne, des membres, rupture d'organes abdominaux, écrasement thoracique, perforation, lacération, etc.
La surpression atmosphérique peut faire exploser des viscères, les conduits auditifs, toutefois les dégâts sont plus fréquents dans la proximité de l'épicentre où la surpression est intense mais où la survie est nulle suite à l'élévation importante de températures. Au delà de 4 km (surpression de moins d'1 atmosphère) ces lésions peuvent se voir si l'organisme a pu échapper au feu et à l'onde de choc. En dessous d'une atmosphère de surpression, le corps humain résiste relativement bien.
3) Irradiation
Il s'agit ici de l'irradiation qui survient dans la minute qui suit l'explosion et non celle émise par les retombées radioactives et qui sortent du cadre des effets immédiats et de la médecine d'urgence.
Elles comprennent les radiations ionisantes comme les rayons gammas, bêtas et les neutrons. Ces rayons vont principalement attaquer les cellules dont le taux de reproduction est rapide comme celles qui se renouvellent à la surface intestinale ou celles qui commandent la formation des lignées sanguines (globules blancs et rouges) dans la moelle osseuse.
Une irradiation totale, brutale ou étalée sur un certain nombre de jours provoque la maladie des rayons qui sera bénigne, sévère ou mortelle suivant la dose de rayon reçue.
Une dose de 450 rads entraîne la mort de 50 % des jeunes adultes exposés, on l'appelle dose létale 50 %
Trois formes de maladie des rayons: forme neurologique toujours mortelle, forme gastro-intestinale très grave et forme médullaire curable si soins appropriés.
a) Forme neurologique
Une forte irradiation (5 000 rads) entraînera des convulsions, un coma et la mort dans les heures qui suivent. Entre 1 500 et 4 000 rads une léthargie suivi d'un coma et du décès après quelques jours.
b) Forme gastro-intestinale (400 à 1 500 r)
Destruction de l'épithélium qui recouvre l'intestin: déshydratation, diarrhées profuses, et surinfection avec septicémie suite à la disparition de la barrière entre l'organisme et la lumière intestinale. Mortalité presque assurée si un traitement d'urgence adéquat n'est pas instauré rapidement.
c) Forme médullaire (150-400 r)
Survenant plus tardivement (deux semaines) elle correspond à la destruction de la moelle osseuse. Les globules blancs diminuent drastiquement ainsi que leur rôle de protection contre les infections. Les plaquettes sanguines qui sont des agents de la coagulation chutent également et entraînent la survenue d'hémorragies spontanées. La mort survient au bout d'un mois mais il existe la possibilité de régénérer complètement la moelle si persistance de cellule mères dans la moelle et d'espérer la survie si un traitement adéquat est installé rapidement (chambres stériles, utilisation massive d'antibiotiques, greffe de moelle,)
4) Perte de cheveux
Conséquences tardives: irradiation des fœtus in utero: malformation en dessous de 15 semaines, au delà avortement ou accouchement prématuré de mort-né.
Les irradiés « non primaires »: les données sont sommaires car elles ne sont pas l'objet de l'exposé. Il s'agit de patients victimes qui ont séjournés pendant un certain temps dans un endroit contaminé par les radiations ou par les retombées radioactives.
5) Cancers et leucémies
Cancers (délai 20-25 ans) en augmentation significative par rapport à l'incidence d'une population non contaminée: seins, thyroïde, poumons, os.
Leucémie (délai 6 ans)
6) Anomalies génétiques
Trop tôt pour se faire une opinion, car elles ne se décèlent qu'après plusieurs générations. Nous savons que sur les cellules humaines et les animaux, le taux de mutation est proportionnel à la dose reçue.
Note: En cas d'explosion par une bombe très puissante, l'effet mortel provoqué par le souffle et la chaleur est tel qu'il l'emporte sur celui des radiations.
C'est l'inverse pour la bombe à neutrons qui fut conçue pour détruire par radiation et respecter les installations.
Les soins de santé face à l'agression nucléaire
Le personnel médical et paramédical subit le même sort que le reste de la population. Il ne faudra compter que sur l'arrivée de secours venant des zones périphériques non touchées par l'explosion.
La majorité des hôpitaux bruxellois seront détruits ou privés de tout personnel soignant.
Le chaos provoqué par l'amoncellement des débris ne permettra pas de porter secours aux centaines de milliers de victimes errant dans les décombres. La capacité de soigner correctement les grand brûlés qui représentent la majorité des victimes et qui se compteront par centaine de mille sera complètement dépassée (150 lits en Belgique). Les grands polytraumatisés n'auront guère plus chance de survie (un millier de lits au grand maximum pour des dizaines de milliers de cas critiques). Les irradiés exigeant des soins très appropriés ne peuvent pas espérer mieux. La médecine devra se contenter de soulager dans leur agonie les victimes accessibles aux soignants et dispenser des soins uniquement à ceux qui ont une chance de s'en sortir. Cela serait un retour brutal dans la passé avec un traitement du même niveau que celui administré sur les champs de bataille au Moyen Âge.
Conclusions
Les dommages corporels suite à une agression nucléaire dépassent largement ceux liés aux plus graves catastrophes naturelles que l'homme a connues.
Les lésions et les décès sont liés à la nature de la forme d'énergie libérée (chaleur, souffle et radiation).
Les atteintes les plus importantes et les plus fréquentes sont les brûlures qui malheureusement sont incurables dans le contexte d'une explosion atomique. Certains polytraumatisés pourraient s'en sortir s'ils parviennent à être évacués mais leur nombre excessif exigera que le secouriste fasse le choix de retenir celui qui a le plus de chance de s'en tirer. En cas d'irradiation dans sa forme la plus bénigne, on peut espérer recevoir des soins appropriés mais également un nombre restreint pourra en bénéficier. Enfin, il n'existe aucune catégorisation franche dans ces pathologies qui se combinent dans des proportions variables.
À noter que l'irradiation secondaire est peu pathologique si l'exposition est de courte durée, ce qui permet au personnel médical de pouvoir travailler sur place sans craindre pour sa santé, tout en respectant les consignes de décontamination.
La Belgique, pas plus que ses voisins, n'est préparée pour ce genre de drame. Elle aura difficile à s'organiser dans le climat de panique suscité par un tel événement.
2. Exposé de M. Lammerant
Vingt ans après la fin de la Guerre froide, l'arsenal d'armes nucléaires reste énorme. Il subsiste encore plus de 23 000 armes nucléaires dans le monde. Les États-Unis et la Russie ont déployé respectivement 2 200 armes nucléaires stratégiques, en plus des armes nucléaires tactiques dont le nombre est de 200 à 300 du côté américain et de 2 000 du côté russe, sans compter l'énorme stock de réserve.
Le mouvement pacifiste remet fondamentalement en cause l'utilité des armes nucléaires. Des grandes manifestations sont organisées pour dénoncer l'irrationnalité des terroristes kamikazes fondamentalistes islamistes ou du régime iranien ou nord-coréen, mais, dans le même temps, on continue à faire reposer notre sécurité sur la menace potentielle d'un suicide collectif. La doctrine DMA, c'est-à-dire de destruction mutuelle assurée,est toujours en vigueur aujourd'hui. On peut même dire que s'il était utilisé, l'arsenal américain restant en Europe provoquerait à lui seul un changement climatique sans commune mesure avec la problématique climatique que nous connaissons aujourd'hui. Quel intérêt politique majeur peut bien justifier que nous assurions notre défense en menaçant d'utiliser un arsenal d'autodestruction aussi démentiel ?
L'emploi des armes nucléaires a des conséquences telles qu'il est fondamentalement contraire aux principes généraux du droit de la guerre. Notre politique en matière d'armes nucléaires est donc, depuis de nombreuses années déjà, la négation de l'État de droit.
C'est pourquoi le mouvement pacifiste demande d'évacuer les armes nucléaires présentes sur le territoire belge, de faire en sorte que les armes nucléaires ne jouent plus aucun rôle dans la doctrine de l'OTAN et d'inscrire dans notre législation l'interdiction d'utiliser et de déployer des armes nucléaires. Il considère en fait cette demande comme une évidence et une question de bon sens.
Malheureusement, le réalisme politique et le bon sens ne font pas toujours bon ménage. Au vu des circonstances politiques actuelles, M. Lammerant s'efforce dès lors de dégager une piste ouvrant la voie à la création d'un monde dénucléarisé et indique les démarches qui pourraient être entreprises dans ce sens à court terme.
Le Traité de non-prolifération est la pierre angulaire de la doctrine internationale de la maîtrise des armes nucléaires. En signant ce Traité, les États non nucléaires ont pris l'engagement de ne pas développer d'armes nucléaires et les États nucléaires ont promis, en échange, de désarmer et d'autoriser les États non nucléaires à avoir accès à la technologie nucléaire à des fins civiles.
Dans la pratique, ce Traité a été suivi d'effets. Au total, vingt à trente pays qui disposaient d'un programme d'armement nucléaire ou qui avaient envisagé d'en développer un ont décidé de mettre fin à leur projet. Toutefois, depuis dix à quinze ans, la crédibilité du TNP est fortement ébranlée, en raison notamment du refus des États nucléaires de respecter leurs obligations en matière de désarmement. Il faut que les choses changent car, sans cela, le TNP risque d'être encore plus mis à mal.
Le monopole nucléaire n'est plus tenable. À moins de parvenir à dénucléariser la planète entière en procédant à un désarmement contrôlé et en activant des mécanismes de vérification une fois l'objectif du zéro global atteint, le monde comptera un nombre sans cesse croissant d'États nucléaires. Au nombre de neuf à l'heure actuelle (les États-Unis, la Russie, la France, la Chine, Israël, l'Inde, le Pakistan, la Corée du Nord), ils pourraient sous peu passer à dix, puis rapidement à quinze, vingt, trente.
L'ancien secrétaire général de l'AIEA, M. El Baradei, a formulé les choses en ces termes:
« When it comes to nuclear weapons, we are reaching a fork in the road. Either we must begin moving away from a security system based on nuclear weapons, or we should resign ourselves to President Kennedy´s 1960s prediction of a world with 20 to 30 nuclear-weapon States. »
On aura alors immanquablement un monde dans lequel des armes nucléaires seront à nouveau utilisées un jour.
Même des vieux faucons de la Guerre froide comme Kissinger et Shultz ont progressivement pris conscience que leur arsenal nucléaire ne rendait pas le monde plus sûr et ne garantissait pas non plus leur propre sécurité. C'est ainsi qu'ils commencèrent à plaider en faveur du désarmement nucléaire. Ce qu'il importe surtout de faire pour garantir sa propre sécurité, dans un monde où la technologie nucléaire est devenue beaucoup plus accessible, c'est non pas de disposer d'un arsenal nucléaire considérable, mais de soumettre celui-ci à un contrôle multilatéral.
Certains de ces vieux faucons iront même jusqu'à remettre en cause l'utilité d'un tel arsenal nucléaire dès lors qu'il empêche la mise en place d'un contrôle strict de la technologie nucléaire. C'est ainsi que la dénucléarisation du monde est apparue subitement comme une perspective politique réaliste. Avec le président Obama, elle est aussi devenue un objectif stratégique américain et a marqué la réapparition du désarmement nucléaire à l'agenda politique international.
Cela soulève les questions suivantes:
— Les nouvelles démarches qui ont été entreprises par les États nucléaires sont-elles suffisantes pour restaurer la crédibilité du TNP ?
— Quelles étapes faudra-t-il encore franchir à court terme ? Cette année sera marquée par deux moments importants en termes décisionnels, à savoir la conférence sur la révision du TNP — cette conférence, qui a lieu tous les cinq ans, sera consacrée à l'examen de la mise en œuvre ultérieure du TNP — et la révision du concept stratégique de l'OTAN.
— Quelles sont les perspectives à long terme ? Comment parvenir à un monde dénucléarisé ?
Les perspectives à long terme: une Convention sur les armes nucléaires
Une question qui se pose régulièrement est de savoir si un monde sans armes nucléaires est encore possible. Les armes nucléaires ont été inventées et elles ne pourront pas être bannies de notre esprit du jour au lendemain. C'est un fait. Mais cela ne signifie pas pour autant qu'un monde dénucléarisé soit impossible. Ce sera non pas un monde dénucléarisé à l'image de celui qui existait avant l'invention des armes nucléaires, mais un monde où l'on veille activement à ce que personne n'acquière ces armes et où le démantèlement des stocks existants est placé sous contrôle international.
En 1997, la Lawyers Committee on Nuclear Policy a mis au point un modèle de convention sur les armes nucléaires, que le Costa Rica a déposé comme proposition auprès de l'Assemblée générale des Nations Unies (document NU A/C 1/52/7). Une telle convention permettrait de réaliser un monde dénucléarisé. En tout cas, ce modèle montre les implications liées à la dénucléarisation du monde, indépendamment du fait qu'elle se concrétise par un traité unique ou par une pluralité d'instruments et de processus.
La dénucléarisation nécessite en premier lieu que l'on définisse un certain nombre de normes juridiques en ce qui concerne les États et les personnes. Il serait alors interdit aux États d'utiliser des armes nucléaires, de les brandir comme menace ou de se livrer à une quelconque activité militaire ou autre destinée à préparer leur utilisation. Cette approche implique aussi l'interdiction de développer, tester, produire ou stocker des armes nucléaires. Il en irait de même pour certains matériaux nucléaires uniquement utilisables à des fins nucléaires et pour certains vecteurs d'armes nucléaires. En ce qui concerne les personnes, on pourrait décréter que la participation à des activités contraires à ces obligations est punissable au regard du droit pénal international.
Il ne suffit pas d'établir des normes. Pour garantir le respect du traité, il faut créer une confiance suffisante quant au fait que les autres parties le respectent aussi. Pour ce faire, il convient d'élaborer un régime de contrôle approfondi qui évolue en fonction de l'exécution du traité. D'une part, la destruction des stocks d'armes nucléaires et les différentes étapes sur cette voie doivent faire l'objet d'un contrôle. D'autre part, il s'agit de vérifier tous les éléments du complexe nucléaire qui sont essentiels pour le développement d'armes nucléaires, afin d'éviter leur détournement à des fins militaires. Le deuxième volet du contrôle consiste en un régime de vérification permanent pour lequel l'on peut mettre à profit la très grande expertise accumulée par les contrôles effectués actuellement par l'AIEA. Le contrôle du démantèlement est un régime de vérification temporaire, pour lequel on ne dispose encore d'aucune expérience en ce qui concerne les têtes nucléaires proprement dites. Selon que certains vecteurs seront, eux aussi, soumis à des restrictions et à des interdictions, il faudra aussi prévoir une vérification à cet égard.
La vérification n'apportera jamais une certitude absolue; le degré de certitude dépend de la confiance entre les parties. Prévoir certaines formes de contrôle social dans le traité est une manière de renforcer la vérification. Dans ce cadre, les personnes ayant connaissance d'activités contraires au traité sont obligées de les signaler à l'organisme de vérification et bénéficient d'une protection en contrepartie. En d'autres termes, une protection internationale est accordée à ceux que l'on appelle les « sonneurs d'alarme » ou les informateurs, comme Vanunu en Israël. Les pays sont tenus de prévoir pareille protection dans leur législation nationale.
Enfin, pour atteindre l'objectif d'un monde dénucléarisé, il est nécessaire de détruire les réserves existantes d'armes nucléaires. Cela implique que les différentes puissances nucléaires se fassent mutuellement confiance pour entreprendre de telles démarches. Pour ce faire, il faut élaborer les mécanismes de vérification de manière simultanée; l'avancement du processus en dépend. Le modèle de traité définit un processus envisageable composé de différentes étapes. Aucune de ces étapes ne menace à ce point la sécurité qu'une puissance nucléaire doive craindre d'être accablée par une première frappe nucléaire contre son arsenal nucléaire ou totalement détruite sans possibilité de se défendre.
La première phase porte sur:
— la transparence: les quantités et emplacements des armes nucléaires, des vecteurs, des matières fissiles et des installations nucléaires sont communiqués à l'organisme de vérification.
En communiquant l'emplacement de leurs sous-marins nucléaires, les puissances nucléaires renoncent en partie à leur capacité de seconde frappe ou de riposte en cas d'attaque nucléaire. Cette concession est compensée par les deux mesures suivantes, qui sont destinées à réduire la disponibilité des armes nucléaires proprement dites (et donc à augmenter le temps de réaction en cas d'attaque imminente).
— le déciblage: toutes les informations concernant les cibles et la navigation sont effacées des armes nucléaires et de leurs vecteurs.
En 1994, les États-Unis et la Russie y ont déjà procédé à une très petite échelle, en faisant en sorte que leurs armes nucléaires respectives ne soient plus dirigées vers des cibles situées sur le territoire de l'autre pays. Dans la pratique, il suffisait de quelques minutes pour déprogrammer les données, mais cette mesure de protection permettait au moins d'éviter un lancement accidentel d'armes nucléaires.
— le « de-alerting »: le niveau d'alerte des armes nucléaires est réduit par des mesures techniques.
La production d'éléments d'armes nucléaires et d'autres activités y afférentes sont arrêtées. Les installations d'essai, de recherche et de production sont fermées.
Au cours d'une deuxième phase, toutes les armes nucléaires et leurs vecteurs sont enlevés de leurs installations.
Cela signifie que les missiles nucléaires ne se trouvent plus sur les sous-marins ou dans leurs silos de lancement sur terre et que les bombes nucléaires ne sont plus stockées dans les bombardiers.
Toutes les têtes nucléaires sont enlevées de leur vecteur (missiles ou bombes aériennes).
Des contrôles préventifs sont effectués sur les stocks de têtes nucléaires, de matières fissiles et sur les installations nucléaires.
Les deux premières mesures réduisent considérablement le degré de disponibilité des armes nucléaires, et la troisième instaure une possibilité de contrôle. Après la mise en œuvre de cette phase, plus aucune puissance nucléaire ne pourra mettre discrètement ses armes nucléaires en état d'alerte et attaquer un autre État par surprise.
La troisième phase prévoit le démantèlement et la destruction de l'ensemble des armes nucléaires, des têtes nucléaires et de leurs vecteurs, à l'exception d'un nombre de têtes nucléaires convenu par puissance nucléaire. Tous les anciens sites d'armements nucléaires (installations de lancement de missiles, sous-marins, ...) sont fermés ou transformés à d'autres fins.
Lors d'une quatrième phase, tous les réacteurs nucléaires fonctionnant à l'uranium enrichi ou au plutonium sont fermés ou transformés, et toutes les matières fissiles indispensables sont soumises à un contrôle strict et préventif. Le nombre de têtes nucléaires conservées peut encore être réduit conventionnellement.
Au terme de cette phase, un mécanisme de vérification effectif doit être mis sur pied afin de déceler à un stade précoce toute tentative de développer des armes nucléaires. Les têtes nucléaires restantes sont démantelées lors de la dernière phase.
La durée d'un tel processus dépend surtout de la confiance dans la nouvelle situation de sécurité et dans les mécanismes de contrôle. En principe, cette durée peut toutefois être estimée à une dizaine d'années.
La principale pierre d'achoppement n'est pas la faisabilité technique de la dénucléarisation de la planète, mais bien le manque de volonté politique pour ce faire.
Une partie de ce processus peut déjà être entamée par les pays individuellement. Les législations nationales peuvent d'ores et déjà intégrer une série d'interdictions et la protection des « sonneurs d'alarme », et l'on peut encourager l'examen des possibilités de contrôle. Le secteur nucléaire civil peut être réformé de manière à réduire le risque de prolifération et à simplifier le contrôle.
Si cela paraît encore utopique, la commission internationale sur la non-prolifération et le désarmement nucléaire (ICNND) a néanmoins présenté un calendrier réaliste pour préparer ce processus. Sous la présidence des anciens ministres des Affaires étrangères australien, Gareth Evans, et japonais, Yoriko Kawaguchi, l'ICNND a présenté, dans un rapport récent, un calendrier réaliste en vue d'aboutir à un monde dénucléarisé en plusieurs étapes. Ladite commission préconise une approche en deux phases.
La première phase de limitation vise à réduire le rôle des armes nucléaires en les reléguant au second plan. Les objectifs suivants sont fixés à l'horizon 2025:
— limiter l'arsenal nucléaire mondial à 2 000 unités et celui des États-Unis et de la Russie à 500 unités chacun. Ce décompte doit inclure toutes les armes nucléaires, qu'elles soient opérationnelles ou en réserve;
— les puissances nucléaires doivent adopter une politique visant à renoncer à être le premier à utiliser l'arme nucléaire (no first use). À court terme, le rôle des armes nucléaires doit se limiter à un effet dissuasif quant à l'emploi de pareilles armes, et des garanties de sécurité claires doivent être données aux États qui ne possèdent pas l'arme nucléaire;
— le déploiement effectif des armes nucléaires doit refléter cette politique de no first use et en garantir la transparence. Il s'agit d'augmenter le temps de réaction pour le lancement d'armes nucléaires afin d'éviter une escalade rapide et un lancement accidentel.
Au cours de la deuxième phase d'élimination, toutes les puissances nucléaires doivent être associées à un processus de négociation multilatéral en vue d'aboutir à un désarmement nucléaire complet et contrôlé.
Les évolutions récentes: le nouveau traité START et la Nuclear Posture Review
Dans la Nuclear Posture Review (nouvelle stratégie nucléaire des États-Unis) qu'elle vient de publier, l'administration Obama s'engage sur la voie du désarmement nucléaire, même si les avancées réalisées sont encore très modestes.
1. Le nouveau traité START: peut-on parler de désarmement ?
Le désarmement effectif se limite essentiellement au nouveau traité START et se traduit seulement par une diminution du nombre d'armes nucléaires stratégiques déployées de l'ordre de 100 à 200 unités. Par armes « stratégiques », il convient ici d'entendre « intercontinentales », autrement dit permettant à un pays d'atteindre le territoire d'un autre. Le nouveau traité START fixe une limite maximale de 1 550 têtes nucléaires et 800 supports stratégiques (missiles lancés par sous-marins, missiles terrestres et bombardiers lourds), dont 700 peuvent être déployés en position de tir.
La Maison Blanche propose de réduire le plafond pour les vecteurs d'armes nucléaires de 50 % par rapport au précédent traité START qui les limitait à 1 600 unités. Cependant, cette comparaison est pour le moins bancale. En effet, la réduction annoncée est essentiellement imputable à une modification des armes comptabilisées. Actuellement, les États-Unis possèdent encore quelque 1 200 vecteurs stratégiques de l'ancien traité START, mais le nombre d'entre eux effectivement équipés de têtes nucléaires avoisine les 900. Les 300 unités restantes sont des bombardiers ou des sous-marins désormais conventionnels ou des silos qui ne contiennent plus de missiles mais n'ont pas encore, pour des raisons financières, été démantelés conformément aux anciennes normes START. Suivant les modes de calcul du nouveau traité START, toutes ces unités ne sont plus comptabilisées. Le « désarmement » nucléaire annoncé s'appuie donc surtout sur le désarmement réalisé précédemment. Dans la pratique, une centaine de vecteurs devraient disparaître effectivement.
Il en va de même pour les têtes nucléaires. Les États-Unis possèdent actuellement quelque 2 200 têtes nucléaires déployées sur des vecteurs stratégiques, ce qui est en-deçà de la limite imposée par le traité SORT. Le nouveau plafond est fixé à 1 550 unités, mais, selon le nouveau traité START, l'ensemble des têtes nucléaires portées par un bombardier sont comptabilisées comme une seule unité.
Les têtes nucléaires pouvant être chargées et déchargées des bombardiers, il convient de convenir d'un mode de calcul à cet égard. Un décompte assimilant un bombardier à une unité induit cependant une forte sous-estimation. Il est donc probable que les têtes nucléaires déployées avoisineront plutôt les 2 000 unités, soit bien plus que les 1 550 annoncées. Il semble par conséquent plus correct de tabler sur un retrait effectif de 200 à 300 têtes nucléaires.
En ce qui concerne l'arsenal américain, le nouveau traité START aura probablement pour effet de réduire d'environ 15 % tant le nombre de têtes nucléaires que celui de vecteurs stratégiques. L'arsenal russe connaîtra un scénario similaire.
On ne peut pas nier les avancées réalisées, mais on est loin des 50 ou 30 % de réduction annoncés. Le nouveau traité START ne contraint ni les États-Unis ni la Russie à revoir fondamentalement leur stratégie nucléaire et leur permet à tous deux de préserver les intérêts de leur establishment militaire. Il ne va pas plus loin que les propositions formulées en 1997 lorsque Eltsine et Clinton ont décidé d'entamer des négociations sur un traité START III. L'objectif était de limiter les armes nucléaires à 2 000-2 500 unités et les Russes ont proposé de porter cette nouvelle réduction à 1 500 unités. L'opposition républicaine s'est toutefois opposée à toute avancée.
Aussi le nouveau traité START visait-il avant tout à poursuivre et à moderniser la vérification mutuelle et était-il moins axé sur le désarmement effectif. Ce traité doit créer la confiance nécessaire pour permettre par la suite la poursuite du désarmement.
La Nuclear Posture Review reste néanmoins évasive sur la forme que celui-ci prendra concrètement. Il semble que l'accent sera plutôt mis sur le démantèlement de têtes nucléaires actuellement stockées et sur les armes nucléaires tactiques. Encore une fois, l'essentiel, c'est que des avancées soient réalisées dans ces domaines, mais que les fondements de la stratégie nucléaire soient à chaque fois préservés.
Pour être complet, il convient de préciser que la Nuclear Posture Review prévoit encore une autre étape dans le désarmement, à savoir l'élimination des missiles de croisière TLAM-N. Il s'agit d'armes nucléaires tactiques destinées à la Navy, dont une centaine jouent encore un rôle opérationnel mais qui sont stockées sur terre depuis 1991 déjà.
2. Limitation du rôle des armes nucléaires
Le principal changement de cap concerne la justification de la stratégie nucléaire. La Nuclear Posture Review est empreinte de la rhétorique chère à Obama sur un monde dénucléarisé. La limitation du rôle des armes nucléaires dans la stratégie militaire y est présentée comme un objectif à atteindre. L'avancée la plus importante qu'Obama a à offrir aux États non dotés de l'arme nucléaire, lors de la prochaine conférence d'examen du Traité de non-prolifération nucléaire (TNP), réside dans quelques déclarations relatives à la stratégie militaire.
Premièrement, le rôle des armes nucléaires dans la stratégie militaire américaine est revu à la baisse, même si la formulation utilisée reste très timide. Une politique de « no first use », c'est-à-dire l'engagement de ne pas utiliser l'arme nucléaire en premier, n'est toutefois pas à l'ordre du jour. Une simple limitation du rôle des armes nucléaires comme moyen dissuasif de recourir à une frappe nucléaire est déjà trop demander, même si d'aucuns forment le voeu de parvenir à une telle stratégie militaire. Les armes nucléaires continuent toutefois provisoirement de jouer un rôle pour dissuader les autres puissances nucléaires d'utiliser d'autres armes de destruction massive ou de lancer une attaque conventionnelle massive. Les États qui ne possèdent pas d'armes nucléaires sont toutefois assurés qu'en pareille situation, ils n'auront pas à craindre l'utilisation de telles armes contre eux.
Cette garantie est la deuxième déclaration importante. Jusqu'à présent, les puissances nucléaires n'avaient consenti qu'en des termes très ambigus à donner des « garanties de sécurité négatives », c'est-à-dire des garanties offertes aux États non nucléarisés qu'aucune arme nucléaire ne sera utilisée contre eux. Les États-Unis promettent à présent de ne pas employer d'armes nucléaires contre les États qui n'en possèdent pas, à condition que ces derniers aient signé le Traité de non-prolifération nucléaire et qu'ils respectent toutes les obligations imposées en matière de non-prolifération. Cette dernière condition prive de facto l'Iran et la Corée du Nord de cette garantie et vise à inciter les États à souscrire pleinement au régime de non-prolifération nucléaire. Alors que, pour l'administration Bush, les armes nucléaires avaient également clairement un rôle à jouer envers des pays susceptibles de posséder d'autres armes de destruction massive, chimiques ou biologiques par exemple, l'administration Obama affirme que sa riposte sera dévastatrice, mais menée avec des armes conventionnelles.
Cependant, le pas n'est pas encore franchi d'ancrer les garanties susmentionnées dans un instrument juridique contraignant tel qu'un traité, comme le demandent de nombreux États non dotés de l'arme nucléaire. Par ailleurs, la possibilité de revenir sur la politique prônée reste ouverte dans l'hypothèse de développements fondamentaux dans le domaine de la biotechnologie.
Bref, l'approche choisie va dans la bonne direction. Il est cependant clair que la bureaucratie militaire et les laboratoires nucléaires ont freiné des quatre sabots lorsqu'il a fallu définir des mesures concrètes. Reste à savoir si les avancées obtenues seront suffisantes pour satisfaire le large éventail d'États non nucléarisés lors de la conférence d'examen du TNP.
3. Désarmement à court terme
Il faut donc aller plus loin. À court terme, il est surtout important d'entreprendre des démarches pour montrer clairement que la volonté de procéder au désarmement nucléaire existe bel et bien.
Pour les États dotés de l'arme nucléaire, le désarmement nucléaire constitue une mission importante. En vue de parvenir, in fine, à un monde dénucléarisé, ils doivent réduire leur arsenal nucléaire et limiter le rôle des armes nucléaires dans leurs stratégies militaires. Mais ce n'est pas seulement leur tâche. En tant que membre d'une alliance militaire attribuant un rôle aux armes nucléaires dans sa stratégie militaire qui assume au sein de celle-ci des tâches nucléaires, la Belgique peut aussi jouer un rôle de pionnier. Dans l'agenda esquissé par l'ICNND, la Belgique a un impact sur la doctrine appliquée et sur le déploiement de fait d'armes nucléaires par l'OTAN. Elle peut, à cet égard, entreprendre des démarches pour participer à la réalisation de cet agenda.
Nous touchons ici à la discussion actuelle sur les armes nucléaires tactiques et le rôle que les armes nucléaires doivent avoir dans le futur Concept stratégique de l'OTAN.
Les armes nucléaires suivantes sont actuellement attribuées à l'OTAN:
— d'après les estimations, 200 à 300 bombes aériennes nucléaires américaines de type B-61, stationnées sur 6 bases européennes;
— TLAM-N ou Tomahawk Land-Attack Missile-Nuclear: il s'agit de missiles de croisière nucléaires américains lancés à partir de sous-marins. Ces armes nucléaires, dont une centaine sont encore actives, sont toutes conservées à terre depuis 1991 et 12 sous-marins sont prévus pour servir de plate-forme éventuelle. Leur suppression est déjà prévue par la Strategic Posture Review;
— les armes nucléaires anglaises équipant les sous-marins Trident, dans un rôle substratégique.
Il y a quasi-unanimité pour considérer que les armes nucléaires tactiques n'ont plus aucune utilité militaire. Aujourd'hui, un nombre sans cesse croissant de personnalités politiques n'hésitent plus à exprimer une telle opinion: ce fut le cas, il y a deux mois, de MM. Dehaene, Verhofstadt, Michel et Willy Claes, dans une carte blanche publiée dans Le Soir et le Standaard. À présent, il semble que le gouvernement belge ose aussi énoncer pareil point de vue.
Au sein de l'OTAN, les États baltes passent pour les principaux partisans du maintien des armes nucléaires. Les autres États d'Europe de l'Est semblent surtout mettre la discussion à profit pour obtenir des garanties supplémentaires.
D'autre part, les partisans se retrouvent surtout au sein même de la bureaucratie de l'OTAN. Ils considèrent que le stationnement de ces armes nucléaires est l'incarnation du lien transatlantique. Cette interprétation interne et assez rituelle va de pair avec la thèse soutenant que l'Europe perdrait de l'influence sur les États-Unis si ces armes nucléaires étaient démantelées. Les armes nucléaires nous permettraient de rester un interlocuteur des États-Unis en matière de stratégie nucléaire. Reste à savoir si ces intérêts bureaucratiques pèsent par rapport à l'avancement du calendrier relatif au désarmement.
Un deuxième argument invoqué est que les armes nucléaires doivent servir à négocier le démantèlement des armes nucléaires tactiques russes. La Russie possède encore un vaste arsenal d'armes nucléaires tactiques et leur assigne encore aujourd'hui un rôle militaire: faire face à une invasion de l'OTAN par des troupes conventionnelles.
L'on peut se demander si cet argument est encore fondé. Étant donné le rôle que la Russie assigne aux armes nucléaires tactiques, il sera difficile de l'inciter à négocier sur l'élimination de ces arsenaux. On n'arrivera pas à promouvoir une négociation en déployant un propre arsenal d'armes nucléaires, inutile sur le plan militaire. Au contraire, ce déploiement pourra être utilisé pour légitimer le maintien de l'arsenal russe.
Ne vaudrait-il pas mieux procéder au retrait des armes nucléaires tactiques d'Europe et laisser aux Russes le soin de découvrir par eux-mêmes que ces armes n'ont plus une grande utilité ? Les négociations bilatérales entre les États-Unis et la Russie porteraient alors sur un démantèlement de la totalité des bombes nucléaires, qu'elles soient opérationnelles (stratégiquement et tactiquement) ou mises en réserve.
Une option différente mais complémentaire consiste à inciter la Russie à négocier en mettant sur pied une dynamique positive prenant en compte davantage d'intérêts que lors des discussions strictement bilatérales sur les armes nucléaires tactiques.
Proposer et promouvoir un traité de no first use dans un cadre multilatéral permettra de mettre en place une telle dynamique et de peser beaucoup plus sur la Russie pour qu'elle participe aux négociations. Pareil traité mettra également un frein supplémentaire à la prolifération des armes nucléaires.
Un traité conforme au principe de non-emploi en premier (no first use) implique que tous ses signataires s'engagent à ne pas être les premiers à utiliser l'arme nucléaire. On pourrait le comparer au Protocole concernant la prohibition d'emploi à la guerre de gaz asphyxiants, toxiques ou similaires et de moyens bactériologiques, signé à Genève le 17 juin 1925. Ce protocole interdisait l'emploi d'armes chimiques mais ne s'appliquait que tant que la réciprocité était assurée. En pratique, cette interdiction a été assez efficace, ayant même été respectée pendant la Seconde Guerre mondiale. Ce protocole a en outre constitué une étape importante sur la voie de l'adoption de la Convention sur les armes chimiques, qui a abouti à une interdiction stricte, assortie du contrôle et de la destruction des stocks existants. Un traité conforme au principe de non-emploi en premier (no first use) pourrait initier une dynamique identique.
Un tel traité de no first use enlève tout rôle aux armes nucléaires tactiques puisqu'il s'agit d'armes de première frappe, destinées à être utilisées sur le champ de bataille pour mettre fin à une attaque conventionnelle de grande envergure. À côté des armes nucléaires tactiques russes, celles des nouveaux États dotés de l'arme nucléaire remplissent ce rôle. C'est aussi dans l'optique de cette option que des États désirent se doter de l'arme nucléaire. Un traité de no first use contribue à réduire le rôle des armes nucléaires, freine leur prolifération et constitue donc une étape importante vers un monde dénucléarisé.
Le débat sur la révision du Concept stratégique actuellement en cours offre une occasion idéale pour aborder ce sujet.
Les autorités belges ne doivent d'ailleurs pas adopter une attitude trop conciliante. Il est compréhensible qu'elles souhaitent discuter de ce changement de stratégie au sein de l'alliance militaire dont elles font partie. Mais cela ne signifie pas pour autant qu'elles doivent se laisser dicter leur conduite. Lors des discussions au sein de l'OTAN, la Belgique peut parfaitement défendre le point de vue qu'elle ne souhaite plus que des armes nucléaires soient stationnées sur son territoire. Les autres États membres de l'alliance devront alors se faire à cette idée et adapter leur stratégie en conséquence. Dans les années 50, un pays comme le Danemark a refusé d'implanter des armes nucléaires sur son territoire et n'a jamais remis cette politique en cause. Le reste de l'alliance a bien dû accepter cette décision. Il est un peu étrange qu'un secrétaire général de l'OTAN, qui n'a jamais modifié cette politique en tant que premier ministre, veuille à présent dicter leur conduite à d'autres États membres dès lors qu'ils font clairement savoir qu'ils souhaitent renoncer à ce rôle de dissuasion nucléaire.
Et si réduire complètement à néant le rôle des armes nucléaires s'avère excessif, il est possible d'agir par étapes, dans la lignée des propositions formulées par l'ICNND. Cela peut se faire en intervenant aussi bien sur le plan du placement effectif des armes nucléaires que sur celui de la doctrine appliquée (le rôle dévolu aux armes nucléaires et les cas dans lesquels elles seront éventuellement utilisées).
Maintenant que les États-Unis eux-mêmes ne tiennent plus de discours ambigu sur les circonstances dans lesquelles ils envisagent le recours à l'arme nucléaire, il est plus que logique que l'OTAN précise également dans son Concept stratégique quel rôle elle entend donner aux armes nucléaires.
L'introduction d'une politique de no first use peut aller de pair avec des négociations en vue de l'adoption d'un traité de no first use. Une étape minimale serait d'inscrire dans le Concept stratégique un rôle beaucoup plus limité pour les armes nucléaires, qui serait seulement de dissuader un autre État d'utiliser l'arme nucléaire. L'on y associerait un retrait des armes nucléaires tactiques pour mettre le déploiement de fait en conformité avec cette doctrine.
Conclusion
En profitant de sa position spécifique en tant qu'État membre de l'OTAN, la Belgique pourrait jouer un rôle de pionnier sur le plan du désarmement nucléaire par les actions suivantes:
— proposer lors de la Conférence d'examen du NPT un traité de no first use;
— proposer une politique de no first use dans le cadre de l'OTAN ou au minimum limiter le rôle des armes nucléaires à celui de dissuader l'utilisation d'autres armes nucléaires, associé au retrait des armes nucléaires tactiques;
— promouvoir comme étape intermédiaire l'insertion de garanties négatives en matière de sécurité dans un instrument juridique contraignant.
3. Échange de vues
M. Hellings a entendu M. Rasmussen déclarer, lors d'une conférence de presse donnée le 19 avril 2010 à Bruxelles, que les 6 pays-membres de l'OTAN qui auraient des armes nucléaires américaines sur leur territoire, lui auraient fait part de la confiance qu'ils avaient dans l'OTAN, qui se penche actuellement sur la réforme du concept stratégique, et s'étonne qu'aucun de ces 6 membres de l'OTAN qui sont supposés avoir des armes nucléaires sur leur territoire, ne demande leur retrait.
Cela l'étonne, en tant qu'opposant de la présence de ces armes sur le sol belge et européen, d'abord, mais aussi parce que cette déclaration intervient alors que cette question doit être considérée comme un des éléments à mettre en discussion quand on débattra au sein de l'OTAN de la révision du concept stratégique. Une remise en cause de cette présence lui semble un des éléments essentiels dans le débat sur la révision de la stratégie, si tant est qu'on veut réaliser une Europe et un monde sans armes nucléaires.
M. Mahoux se félicite du chemin parcouru depuis les 8 derniers mois. Il rappelle qu'il a déposé (avec d'autres collègues) une proposition de résolution tendant au retrait des armes atomiques, alors qu'on n'a jamais admis leur présence en Belgique. Il regrette que la présence de ces armes ait été entouré de tellement de mystères par le passé.
C'est grâce à ces initiatives que l'on peut se féliciter d'avoir assisté à la création du « Groupe de travail sur le désarmement nucléaire » qui a eu le mérite d'initier enfin un débat parlementaire sur ces matières. De nombreux orateurs spécialisés ont déjà été entendus. Depuis lors, on a pu constater que différents gouvernements se sont exprimés sur cette matière. Quatre pays ont confirmé la présence de ces armes sur leur territoire. Il s'agit là d'une évolution importante.
Pour la première fois, il y a eu une demande de retrait venant du premier ministre, et 4 autres gouvernements qui, quant à eux, ont bel et bien confirmé la présence de ces armes nucléaires sur leur territoire et en Belgique, en ont fait de même. Ils demandent que ce débat soit mené à la conférence de l'OTAN qui se tiendra à Riga. Dans ce débat, il y a certes une distinction à faire entre les armes nucléaires tactiques et stratégiques, mais il faut lier l'ensemble des problèmes. Rien n'empêche par ailleurs d'avancer sur les deux plans en même temps, dans les négociations. M. Mahoux craint toutefois que la globalisation des deux aspects risque de provoquer l'enlisement, voire la stagnation des négociations.
Quoi qu'il en soit, il faut souligner le fait que, pour la première fois, un responsable international de haut niveau, comme le Président Obama, fasse des déclarations de cette importance. Outre les accords START, déjà évoqués, il y a aussi lieu de prendre en compte la révision de la stratégie militaire nucléaire des États-Unis, dans son ensemble. La réunion qui s'est terminée à Washington en avril 2010 cadre aussi dans ce mouvement. Enfin, il y a à prendre en considération, en dehors des accords START, la négociation sur le Traité de non-prolifération à New-York au début du mois de mai.
Mme Van Hoof constate que le monde change beaucoup, en particulier du fait du leadership du président Obama dans ce domaine. Il a déjà entrepris quelques démarches, mais le Traité d'interdiction complète des essais nucléaires (comprehensive test ban treaty) n'a toujours pas été signé par les États-Unis.
Des informations provenant du Japon, qui est traditionnellement à la pointe dans le domaine du désarmement nucléaire, indiquent que des tentatives sont entreprises en vue de concrétiser le retrait des armes nucléaires. Par ailleurs, il est aussi question de la mise en place d'un bouclier antimissile dans ce pays. Pourquoi en est-il question à ce moment précis, et ce, malgré la modification de la politique américaine remaniant en profondeur les projets du président Bush visant à mettre en place un bouclier antimissile ? À l'évidence, c'est une réorientation plutôt qu'un démantèlement qui est en cours. Comment devons-nous évaluer cette évolution ?
D'après M. Lammerant, il faut plutôt considérer les propos de M. Rasmussen comme une tentative de la bureaucratie de l'OTAN de clore le débat dans les plus brefs délais. Les lignes directrices qu'il indique ne sont pas nécessairement les mêmes que celles qui dominent le débat interne. L'ancien secrétaire général de l'OTAN lui aussi a parfois anticipé et fait marche arrière par la suite. La prise actuelle est déjà différente et plus politisée que la prise de décision appropriée au sein de l'OTAN. Normalement, le groupe de haut niveau (un organe interne de la bureaucratie de l'OTAN) aurait dû préparer plusieurs propositions, qui ensuite seraient soumises en juin au Groupe des plans nucléaires (c'est-à-dire la réunion des ministres de la Défense), qui les approuverait. On assiste actuellement à un glissement vers les ministres des Affaires étrangères. Le débat aura donc lieu lors du Sommet de Tallinn. Un débat plus ouvert sur la stratégie nucléaire y sera mené pour la première fois.
Ce n'est pas pour autant que les pays qui étaient à l'origine d'une approche plus politique du débat adoptent encore tous le même point de vue. L'Allemagne a nettement opté pour le retrait des armes nucléaires tactiques, sans lien avec des mesures identiques en Russie. La Belgique est traditionnellement discrète en ce qui concerne ses objectifs avant chaque sommet de l'OTAN.
Il importe par ailleurs d'être conscient du fait que les États membres ne doivent pas accepter ipso facto les lignes directrices du débat. Il est singulier que M. Rasmussen, le secrétaire général, tente de dicter les lignes directrices du débat, c'est-à-dire de conserver une composante nucléaire, alors que son pays, le Danemark, a mené depuis les années 50 et durant toute la Guerre froide, une politique interdisant le stationnement d'armes nucléaires sur son territoire. M. Rasmussen ne s'en est pas non plus écarté pendant son mandat de premier ministre qu'il a exercé durant dix années.
La Belgique peut dès lors parfaitement refuser le stationnement d'armes nucléaires sur son territoire dans le cadre de l'OTAN. Il revient alors à l'OTAN de préciser comment elle donnera forme à sa stratégie nucléaire par la suite. La Belgique peut donc tout à fait soulever la question sans se laisser enfermer dans le carcan d'un compromis. La Nuclear Posture Review montre qu'un positionnement clair du Japon contre les missiles de croisière nucléaires a été suivi d'effets. On a encore tenté de justifier in extremis la présence de ces armes en renvoyant à la doctrine la « dissuasion étendue » par rapport au Japon. Toutefois, tant le parlement que le nouveau gouvernement japonais ont laissé entendre que ces armes n'étaient plus nécessaires. Cette approche diplomatique nippone a porté ses fruits puisque les armes nucléaires ont été supprimées.
En ce qui concerne l'OTAN, il est écrit dans la Nuclear Posture Review que le débat est en cours, mais rien n'empêche la Belgique d'adopter une position sur ce sujet. Continuer à accepter ce stationnement a aussi des conséquences négatives.
Le concept stratégique n'est pas revu à tout bout de champ, mais l'est plutôt tous les dix ans. Ce concept a aussi des conséquences financières dans le domaine de la modernisation des avions de chasse. Les coûts seront élevés pour l'Allemagne qui a opté pour l'Euro-fighter. Ce type d'avions n'est en effet pas équipé pour le transport de bombes nucléaires à moins qu'un volet industriel de taille n'y remédie.
En ce qui concerne la meilleure stratégie en vue d'enregistrer des progrès, il n'est pas nécessaire de dissocier les armes tactiques des armes stratégiques. Débattre des armes nucléaires tactiques dans un contexte américano-russe conduit ipso facto à une impasse. Dans les faits, ce débat est d'ailleurs bloqué depuis des années. Les autres pays pourraient justement ouvrir d'autres pistes. Plus les sujets débattus sont nombreux, plus le nombre de négociations est grand.
Par conséquent, le débat sera de préférence étendu à la limitation générale du nombre d'ogives (stratégiques et tactiques, stationnées et en réserve). Une adaptation de la doctrine militaire et un retrait des armes nucléaires tactiques (comme mesure pour restaurer la confiance) n'empêchent donc nullement l'organisation de négociations bilatérales sur les armes nucléaires tactiques russes.
Une autre piste est un traité no first use. Une telle piste est importante au sein de la conférence sur le TNP parce qu'elle permet d'y impliquer davantage de pays et de rétablir la confiance dans le Traité de non-prolifération. Cela permettra enfin de prendre plus facilement au sérieux l'objectif d'un monde dénucléarisé.
Les progrès induits par le leadership américain ne garantissent pas encore que la confiance dans le TNP sera rétablie ni que des avancées seront automatiquement obtenues lors de la conférence chargée d'examiner le TNP. Le traité d'interdiction complète des essais nucléaires (TICE) ne sera pas ratifié ipso facto aux États-Unis.
L'ampleur de ce qui a d'ores et déjà été réalisé est très limitée du point de vue du contenu vu que la réduction de 30 à 45 % n'est que de 10 à 15 % en réalité, étant donné que l'on a principalement modifié les règles de calcul. En fait, cela n'induit aucun changement fondamental de la stratégie nucléaire en tant que telle.
Dans ce contexte, il importe de donner de plus grandes garanties aux États qui ne sont pas dotés de l'arme nucléaire en vue de la réussite de la conférence d'examen du TNP. C'est toutefois insuffisant, parce que la demande de nombreux États dépourvus de l'arme nucléaire comporte justement un engagement juridiquement contraignant. De telles garanties juridiquement contraignantes ne figurent pas dans la Nuclear Posture Review.
En ce qui concerne le leadership des États-Unis, M. Lammerant souligne que, s'il n'est jamais aisé de changer fondamentalement de stratégie, cela engendre inévitablement des résistances de la part de l'appareil militaire et des programmes de recherche militaire, pour lesquels il s'agit de budgets de prestige. Le budget promis aux laboratoires de recherche nucléaires dépassera vraisemblablement celui dont ils disposaient pendant la Guerre froide, le but étant d'être assuré de leur bonne volonté.
À l'évidence, des intérêts bureaucratiques ont une influence, comme le montrent les débats de l'OTAN.
Ces intérêts devraient s'effacer face au débat politique, de sorte que l'Europe puisse soutenir plus efficacement le président Obama, notamment par des prises de position claires. Dans les années '90, la contribution de l'Europe au débat sur le désarmement nucléaire a en effet été insuffisante, ce qui fut l'une des raisons pour lesquelles ce débat a été suspendu aux États-Unis.
Le nouveau traité START ne peut rester le seul résultat des négociations actuelles.
Grâce à la position inflexible du Japon, une modification de la stratégie américaine dans le Pacifique a été obtenue. La dissuasion étendue (extended deterrence) a en effet pu être mise en place sans que le Japon ne conserve un arsenal important d'armes nucléaires.
Cela prouve qu'une prise de position claire extérieure aux États-Unis peut contribuer à vaincre les résistances bureaucratiques.
Enfin, il est également nécessaire de tenir compte du débat sur le bouclier antimissile, bien que ce dernier ait été quelque peu relégué à l'arrière-plan depuis que le président Obama a renoncé aux projets de son prédécesseur. Cela ne signifie pas que tous les projets concernant la défense antimissile ont été supprimés; ils ont essentiellement été remplacés.
Le projet initial du président Bush était de construire une extension européenne du système américain qui servait uniquement à la protection du continent américain. Le président Obama a abandonné cette idée. Cependant, le « phased adaptive approach », une sorte de plan par étapes, est une variante permettant d'élaborer un système de défense antimissile qui évoluerait en fonction de la menace des missiles qui pourraient atteindre l'Europe. Le problème est toutefois que les phases ultérieures, dont la réalisation est prévue d'ici 2018, constitueraient encore une menace tout aussi importante pour la Russie parce qu'elles peuvent être mises en œuvre pour contrer les missiles intercontinentaux et avoir un impact sur la menace réciproque. Ce bouclier antimissile participe ainsi à un nouveau type de course aux armements et le débat doit également être mené dans cette perspective, pour ne pas bloquer la dynamique du désarmement par l'installation de boucliers antimissiles, ou pour prévenir une nouvelle forme de course aux armements. C'est un des aspects importants de la révision du concept stratégique, y compris au sein de l'OTAN.
Un deuxième élément est que le bouclier antimissile est avant tout une bonne affaire pour l'industrie militaire américaine, mais aussi une manière de vaincre les résistances internes et ce, aux frais de l'Europe. Cela se fera ressentir au niveau des budgets de la défense en Europe. Pour l'économie américaine, il s'agit peut-être d'un coup de fouet keynésien, mais ce n'est pas vraiment le cas pour l'Europe.
M. Mahoux se réfère à l'exposé du docteur de Salle qui a décrit de façon très détaillée et scientifique les conséquences pour les populations civiles et autant pour les militaires de l'utilisation de l'arme nucléaire. Le premier questionnement concerne la non-distinction entre victimes militaires et victimes civiles. Les conséquences à distance imposent une autre interrogation.
L'interdiction d'autres armes qui a été approuvée par le Sénat, à savoir les mines antipersonnel, les bombes à fragmentation et les bombes à uranium appauvri n'est qu'une étape d'un chemin qui reste encore long. Il reste encore les bombes à phosphore blanc qui font l'objet d'une proposition déposée récemment.
M. Mahoux se réfère ensuite à l'exposé de M. Lammerant. N'y a-t-il pas un risque, en n'isolant pas le tactique du stratégique, de priver chaque État qui possède ces armes de la possibilité d'agir ? Il rappelle que la Norvège, qui fait partie de l'OTAN depuis toujours, a refusé la présence d'une quelconque arme nucléaire sur son territoire. S'il faut considérer cette problématique dans son ensemble — ce que d'aucuns ont prétendu — de quelle marge de manœuvre disposera encore chaque État dans ce cadre de sa politique propre, si demain toute cette problématique est déléguée aux négociateurs russes et américains en vue d'une négociation globale ?
N'est-ce pas contradictoire, puisqu'on demande non seulement à l'Europe mais aussi à chacun des États membres de l'OTAN d'être plus actifs, ce que le traité de l'OTAN leur permet. En outre, n'y a-t-il pas un problème si on couple les volets tactique et stratégique, puisque tout cela fera nécessairement partie de la grande négociation entre les États-Unis et la Russie ?
Le docteur Firket souhaite souligner que parmi les armes interdites internationalement, il y a non seulement les armes chimiques mais également les armes biologiques. Il y a heureusement toujours un tabou qui entoure ce type d'armes. Il faut souligner que les armes nucléaires relèvent de la même catégorie.
Par ailleurs, il voudrait interroger M. Lammerant au sujet des pays qui ont sur leur territoire quelques bombes « symboliques », comme la Belgique. L'idée sous-jacente de ces gouvernements n'est-elle pas de faire partie du Nuclear planning group, ce qui leur permet d'inhiber des initiatives venant d'Outre-Atlantique et de calmer ainsi le jeu à l'intérieur de ces pays ?
M. Lammerant déclare avoir développé certaines pistes qui permettraient d'élargir la discussion avec la Russie. En ce qui le concerne, il ne faut pas y voir un argument pour restreindre le concept stratégique de l'OTAN. Chaque État membre de l'OTAN peut décider de s'écarter de la position classique. Le problème est que l'on considère normal que tout est négocié d'abord entre les USA et la Russie et que l'OTAN se retrouve de ce fait confiné dans le rôle de spectateur plutôt que d'acteur de la négociation. Cette option est inefficace car, pour la Russie, il n'est guère intéressant de mener cette discussion uniquement avec les États-Unis.
D'autres pistes pourraient donc être envisagées. Il pourrait s'agir de celles qui ont été citées précédemment, mais une autre piste pourrait être aussi que l'OTAN décide unilatéralement de renoncer à son arsenal nucléaire et fournisse ainsi un argument à la Russie pour lui permettre de démanteler son propre arsenal nucléaire tactique qui n'a pour ainsi dire plus aucune utilité.
Cette piste ne pourra aboutir que si un nombre suffisant d'États membres de l'OTAN formulent une demande explicite dans ce sens. Ils y ont en fait tout intérêt puisqu'ils enverraient ainsi un signal positif favorisant la prise d'initiatives plus larges de désarmement au niveau de la conférence d'évaluation du Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires.
La bureaucratie de l'OTAN voit en effet dans le stationnement des armes nucléaires tactiques un moyen pour demeurer l'interlocuteur des États-Unis en matière de stratégie nucléaire. Elle considère dès lors le retrait comme contraire à ses intérêts. L'OTAN pâtit en fait beaucoup trop du phénomène de la pensée de groupe bureaucratique qui frappe ses fonctionnaires.
M. Lammerant souligne à cet égard que les hommes et les femmes politiques doivent en fait mener cette discussion au niveau de leur parlement respectif.
Reste à savoir si ces intérêts bureaucratiques sont une raison suffisante pour conserver les armes nucléaires. Cet argument pèse-t-il d'un poids suffisant face à la nécessité de mettre en œuvre le calendrier de désarmement ? Ce n'est en tout cas pas parce que le stationnement d'armes nucléaires ne ferait plus partie de la stratégie de l'OTAN que le groupe des plans nucléaires doit disparaître pour autant. L'on pourrait maintenir cette instance pour examiner la stratégie militaire nucléaire commune. On pourrait ainsi continuer à exercer une influence même en n'ayant plus d'armes nucléaires sur notre territoire propre.
| Le président-rapporteur, |
| Philippe MAHOUX. |
(1) Les réunions de commission sont publiques (article 23, point 8 du règlement du Sénat). Dès lors, le nom des intervenants est repris dans le rapport de l'audition du 20 avril 2010.
(2) Les bombes sont actuellement stockées par quatre au maximum dans chaque chambre forte souterraine (avec monte charge) directement sous les hangarettes bétonnées (shelters) protégeant les avions des attaques aériennes. Les B-61 stockées en Europe disposent de clefs de sécurité PAL (Permissive Action Link) avec commutateur à codes directement intégré à la bombe. Celle-ci est entièrement « encapsulée » dans un caisson de protection (membranes protectrices) où toute pénétration non autorisée aboutirait à la mise en œuvre automatique (grâce à des circuits électroniques anti-intrusion et des couvertures plastiques rigides avec capteurs) d'une procédure visant à initier l'autodestruction classique des éléments vitaux et électroniques de la bombe nucléaire. Les chambres fortes souterraines sont elles-mêmes durcies et protégées; ce qui signifie qu'une explosion classique (terroriste) ne pourrait avoir d'effets nucléaires conséquents sur ces parties. De la même manière, une explosion classique ne peut jamais provoquer l'explosion nucléaire par effet de proximité vu l'intégration dans la capsule de systèmes de sécurité et de sûreté empêchant celle-ci. L'explosion nucléaire est effet associée à des paramètres particuliers (pression, altimètre, codage électronique). Bref, une bombe nucléaire est inerte tant que les paramètres d'activation et les procédures précises ne sont pas humainement et techniquement engagés par le personnel qualifié. La puissance énergétique est réglée par l'armurier américain dans l'enceinte protégée des bases aériennes en fonction des objectifs définis par les militaires et autorisés politiquement par le président des États-Unis via un code d'activation de la charge.
(3) Pour davantage de détails sur la politique française, « Le paysage nucléaire et les choix français: entre précaution et opportunités », dans Politique étrangère, IFRI, Paris, 1/2010.
(4) André Dumoulin, « La dissuasion nucléaire en posture méditerranéenne », communication au colloque du Club Participation et Progrès, Paris, 15 décembre 2004.
(5) Cf. André Dumoulin, « Les inflexions de la stratégie nucléaire française », dans Défense & sécurité internationale, Lambesc, juin 2006.
(6) Les avions sont pilotés par des officiers nationaux et les bombes gardées, chargées et activées électroniquement par les États-Unis.
(7) André Dumoulin, « La dénucléarisation par défaut », dans EDD, no 16, Agence Europe, Bruxelles, 20 mars 2007.
(8) Sans les codes d'activation des charges détenus par l'autorité politique aux États-Unis, les bombes restent inertes.
(9) Cf. André Dumoulin et Quentin Michel, La Belgique et les armes nucléaires, Courrier hebdomadaire du CRISP, no 1871-1872, Bruxelles, 2005.
(10) Cf. André Dumoulin, Union de l'Europe occidentale: la déstructuration (1998-2006) (préface de Stef Goris) Bruylant, Bruxelles, 2005.
(11) Combinaison d'exigences en ce qui concerne le cycle de planification pour les armements, la prudence stratégique et les intérêts particuliers.
(12) La Russie rejette ce raisonnement au motif que ces avions peuvent être réapprovisionnés en carburant en cours de vol et qu'ils peuvent donc aussi effectuer des missions stratégiques.
(13) http://www.mil.be/Aircomp/units/index.asp?LAN=nl&FILE=&ID=639&PAGE=1&MENU=266
(14) Hans M. Kristensen, U.S. Nuclear Weapons in Europe. Washington, Natural Resources Defense Council, février 2005, p. 12.
(15) The Founding Act on Mutual Relations, Cooperation and Security Between NATO and the Russian Federation. Paris, 27 mai 1997, section IV.
(16) http://www.fas.org/blog/ssp/2008/06/us-nuclear-weapons-withdrawn-from-the-united-kingdom.php
(17) Report of the Defense Science Board Task Force on Future Strategic Strike Forces. Office of the Under Secretary of Defense For Acquisition, Technology and Logistics, Washington, février 2004, pp. 5-9 et 5-13 (http://www.bits.de/NRANEU/docs/fssf.pdf).
(18) NATO Nuclear Forces in the New Security Environment (3 juin 2004): http://www.nato.int/nato_static/assets/pdf/pdf_topics/20091022_Nuclear_Forces_in_the_New_Security_Environment-eng.pdf
(19) Mind the Gap. Healing the NATO rift over US tactical nuclear weapons in Europe. Basic, janvier 2010.
(20) Concept stratégique de 1999 (cf. annexe).
(21) Doctrine for Joint Nuclear Operations. JCS, JP 3-12, 15 mars 2005. Ce document a toutefois été retiré en février 2006, au terme d'une controverse publique concernant les scénarios dans lesquels les États-Unis envisageaient d'avoir recours à des armes nucléaires, y compris dans des circonstances où leurs adversaires n'en auraient pas utilisé.
(22) Kristensen, p. 50.
(23) Le ministre des Affaires étrangères Alain Juppé a précisé en septembre 1995 que l'offre de Chirac devait être perçue comme une invitation lancée à la Grande-Bretagne et à l'Allemagne de participer à un débat sur la création d'une « dissuasion concertée » qui opérerait indépendamment de l'OTAN. (Alain Juppé, discours de rentrée à l'Institut des hautes études de défense nationale (IHEDN), Paris, 7 septembre 1995).
(24) Patrice Buffotot, « L'inflexion de la doctrine française de dissuasion à l'aube du XXIe siècle », dans « Annuaire français des relations internationales », VIII, 2007, p. 407.
(25) Gulner Aybet. The NATO Strategic Concept Revisited: Grand Strategy and Emerging Issues. Paper presented at the annual meeting of the ISA's 50th Annual Convention, 15 février 2009.
(26) New York Times, 28 février 2010.
(27) Miles Pomper, William Potter, Nikolai Sokov, « Reducing tactical nuclear weapons in Europe », in Survival, 52:1, février-mars 2010, pp. 75 et 85.
(28) Wolfgang Ischinger, Ulrich Weisser, « NATO and the Nuclear Umbrella », in New York Times, 16 février 2010.
(29) New York Times, 2 février 2010.
(30) Los Angeles Times, 4 janvier 2010.
(31) http://globalzero.org/en/opening-day-statement-global-zero-leaders
(32) New York Times, 28 février 2010.
(33) http://www.fas.org/blog/ssp/2010/02/nukemission.php
(34) http://www.defense.gov/qdr/images/QDR_as_of_12Feb10_1000.pdf, p. 14.
(35) Boston Globe, 3 janvier 2010.
(36) House of Representatives, Energy and Water Development Appropriations Bill, 2010. Report of the Committee of Appropriations, 13 juillet 2009 (http://thomas.loc.gov/cgi-bin/cpquery/T?&report=hr203&dbname=111&).
(37) Energy and Water Development and Related Agencies Appropriations Act, 2010. Conference report to accompany H.R. 3183, 30 septembre 2009, p. 127.
(38) http://www.cfo.doe.gov/budget/11budget/Content/Volume 1.pdf
(39) Pomper et cons., o.c., p. 76.
(40) Ibid.
(41) La Doctrine militaire est un document public. En revanche, le second document n'a pas été publié. Nikolai Sokov, The New, 2010 Russian Military Doctrine: The Nuclear Angle. Center for Nonproliferation Studies, 5 février 2010.
(42) Ibid.