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Le présent rapport est le résultat d'échanges de vues avec Mme Marie Arena, ministre de l'Intégration sociale, des Pensions et des Grandes villes, et de diverses auditions avec d'autres représentants du secteur. Le point de départ de cet échange de vues est la première évaluation de l'application de la loi du 12 janvier 2007 sur l'accueil des demandeurs d'asile et de certaines autres catégories d'étrangers, réalisée par Fedasil, l'agence fédérale pour l'accueil des demandeurs d'asile. Ce premier rapport datait initialement de juin 2008 mais a été actualisé en février 2009. Ce rapport d'évaluation peut être consulté sur le site web de Fedasil (http://www.fedasil.be).

Par la suite, la commission a organisé une série d'auditions avec:

— Mme Isabelle Küntzinger, directrice générale de Fedasil;

— Mme Hilde Van Gastel, Croix-Rouge-Flandre;

— Mme Eveline Dogniez, Croix-Rouge de Belgique;

— Mme Fabienne Crauwels, Union des Villes et Communes flamandes;

— Mme Caroline Termache, Union des Villes et Communes de Wallonie;

— Mme Malou Gay, Centre de Coordination et Initiatives pour et avec Réfugiés et Étrangers (CIRÉ);

— M. Pieter De Gryse, Vluchtelingenwerk Vlaanderen.

À la suite de ces auditions et des discussions qui s'en sont suivies, la commission a eu un large débat sur les recommandations qu'elle souhaite adresser au gouvernement.

Lors de l'évaluation de la loi sur l'accueil, il a été décidé de la distinguer clairement de l'évaluation de la nouvelle procédure d'asile. Il est pourtant unanimement admis que les deux aspects sont étroitement liés et qu'on ne peut évaluer un aspect partiel de la problématique sans l'inscrire dans un contexte général plus large. Il est impératif de tenir compte de l'interaction qui existe entre les deux aspects que sont la politique d'accueil et la politique d'asile. Étant donné que la loi sur l'accueil prévoit une prise en charge matérielle pendant toute la durée de la procédure d'asile, la longueur de cette procédure a un impact incontestable sur le bon fonctionnement de la loi sur l'accueil.

II. EXPOSÉ DE MME MARIE ARENA, MINISTRE DE L'INTÉGRATION SOCIALE, DES PENSIONS ET DES GRANDES VILLES

La première évaluation de la loi sur l'accueil par Fedasil a été effectuée, comme la loi le prévoyait, une année après son entrée en vigueur, en juin 2008. La présentation de cette évaluation étant effectuée plusieurs mois plus tard, une actualisation des données a été incorporée au rapport. Toutes les données qui ont été actualisées apparaissent, pour plus de clarté, dans des encadrés.

Avant l'entrée en vigueur de la loi sur l'accueil, les règles applicables à l'accueil des demandeurs d'asile étaient, d'une part, contenues dans plusieurs dispositions légales éparses et, d'autre part, issues de la jurisprudence ou de la pratique.

À la suite de l'adoption le 27 janvier 2003, par le Conseil de l'Union européenne, de la directive 2003/9/CE relative à des normes minimales pour l'accueil des demandeurs d'asile, la Belgique avait l'obligation d'adapter sa législation nationale. Ce moment constituait une réelle opportunité d'élaborer un cadre uniforme visant à améliorer la qualité de l'accueil des demandeurs d'asile en Belgique.

La loi vise en premier lieu à transposer cette directive. Cette transposition est partielle dans la loi sur l'accueil puisqu'elle ne concerne que la matière de l'aide sociale octroyée aux demandeurs d'asile. D'autres dispositions de la directive relevaient de la compétence d'autres ministres: la ministre de la Politique de migration et d'asile, notamment en matière de documents à remettre aux demandeurs d'asile, modalités de séjour, liberté de circulation des demandeurs d'asile; la ministre de l'Emploi et du Travail pour ce qui concerne l'accès au marché du travail; le ministre de la Justice pour la représentation des mineurs étrangers non accompagnés, les communautés pour la scolarisation et l'éducation des mineurs et, enfin, les régions pour la formation professionnelle.

La loi sur l'accueil fixe un cadre cohérent et clair intégrant dans un texte unique les dispositions légales éparses relatives à l'accueil des demandeurs d'asile et garantit l'égalité de traitement de ces derniers en consacrant une aide matérielle et un accompagnement individualisé leur permettant de mener une vie conforme à la dignité humaine.

Si la pratique belge de l'accueil était déjà en grande partie en conformité avec la plupart des dispositions de la directive, allant dans de nombreux cas même au-delà des normes minimales imposées par celle-ci, la loi qui consacre ces bonnes pratiques comble également les quelques lacunes du système d'accueil, notamment celles relatives à l'évaluation des besoins spécifiques du demandeur d'asile, à l'information de ses droits et obligations via une brochure d'information ou à la formation continue du personnel des structures d'accueil.

L'élaboration de ce cadre légal relatif à l'accueil a été entamée parallèlement à la réforme de la procédure d'asile, dont les conséquences sur l'organisation de cet accueil et l'accompagnement auquel des demandeurs d'asile ont droit sont importantes. Ainsi, certaines dispositions de la loi, telles que l'accueil en deux étapes, sont entrées en vigueur en même temps que toutes les dispositions relatives à la nouvelle loi du 15 septembre 2006 réformant la procédure d'asile, soit le 1^er juin 2007. Les autres dispositions de la loi sont, quant à elles, entrées en vigueur le jour de la publication de la loi, soit le 7 mai 2007.

La question de l'accès au travail pour les demandeurs d'asile n'a pas encore été tranchée par la nouvelle réglementation, mais elle est mentionnée dans l'accord gouvernemental de Leterme I, et a été reprise dans l'accord gouvernemental de Van Rompuy I.

Il faut savoir que l'évaluation de la loi a dû être réalisée dans un délai relativement court. Vu le nombre réduit d'indicateurs disponibles, le présent rapport n'est qu'une première évaluation. Une première analyse des données collectées dans ce cadre a été effectuée au sein de Fedasil. Tous les partenaires de l'accueil, qu'ils gèrent des structures d'accueil communautaires ou des structures d'accueil individuelles, ont ensuite fait part de leurs observations et ont complété l'analyse là où c'était nécessaire.

Depuis cette évaluation, plusieurs initiatives ont été prises afin d'évaluer la mise en œuvre de la loi. Des échanges ont ainsi été organisés entre Fedasil et ses partenaires dans le courant des mois de septembre et d'octobre 2008, afin de réunir les travailleurs de terrain autour des bonnes pratiques et des difficultés dans l'application de la loi. Par ailleurs, dans le cadre de l'audit sur les centres ouverts (effectué en parallèle de l'audit sur les centres fermés), les médiateurs fédéraux ont visité plusieurs structures d'accueil. Le rapport de cet audit devrait être rendu prochainement. Enfin, Fedasil travaille à une évaluation permanente et continue, dont l'objectif est de parvenir à un système de rapportage régulier. Ce travail est toujours en cours.

Il est important de signaler que des arrêtés royaux ou ministériels d'exécution portant sur des thématiques diverses doivent encore être adoptés. Cinq arrêtés royaux ont d'ores et déjà été adoptés et publiés (arrêté royal du 1^er avril 2007 relatif à l'argent de poche, arrêté royal du 9 avril 2007 déterminant la date d'entrée en vigueur des dispositions de la loi sur l'accueil, arrêté royal du 9 avril 2007 sur l'aide et les soins médicaux, arrêté royal du 25 avril 2007 déterminant les modalités de l'évaluation de la situation individuelle du bénéficiaire de l'accueil, arrêté royal du 9 avril 2007 déterminant le régime et les règles de fonctionnement applicables aux centres d'observation et d'orientation pour les mineurs étrangers non accompagnés).

Dans l'attente d'un arrêté royal sur la procédure relative à la désignation, modification et suppression du code 207, des instructions relatives à la désignation, la modification et la suppression d'un lieu obligatoire d'inscription ont été adoptées et adressées le 24 octobre 2007 à l'ensemble des structures d'accueil ainsi qu'au service dispatching de Fedasil. En outre, des instructions relatives à la fin de l'aide matérielle et aux modalités pratiques pour organiser la sortie d'une structure d'accueil et explicitant les articles 6 et 7 de la loi sur l'accueil ont également été adoptées et communiquées le 23 janvier 2008.

D'autres arrêtés royaux ou ministériels ou des instructions portant notamment sur les thématiques suivantes doivent encore être adoptés: régime et règles de fonctionnement des structures d'accueil, procédure de sanction, mesures d'ordre et de plainte; modalités de transition de l'aide matérielle vers l'aide financière pour les personnes reconnues réfugiées ayant reçu la protection subsidiaire ou ayant été régularisées; secret professionnel et devoir de confidentialité; programme de retour volontaire.

La charge de travail sur Fedasil liée à la saturation du réseau d'accueil a malheureusement freiné le travail sur les arrêtés qui doivent encore être adoptés. Ces arrêtés sont néanmoins en cours de préparation, et certains sont sur le point d'être finalisés.

Enfin, dans le cadre de la saturation du réseau d'accueil, Fedasil a pris plusieurs instructions afin notamment d'agir sur les sorties de son réseau.

A. Les objectifs de la loi

La loi sur l'accueil a pour objet d'assurer aux demandeurs d'asile un niveau de vie conforme à la dignité humaine.

Elle consacre le droit à l'aide matérielle pendant toute la durée de la procédure d'asile, en ce compris pendant les recours juridictionnels et administratifs.

Enfin, elle opère une distinction claire entre le droit au séjour et le droit à l'aide matérielle en cas de non-respect par le bénéficiaire de ses obligations. Cela signifie que le non-respect des obligations procédurales ne peut en aucun cas conduire à une sanction dans le cadre de l'accueil; et inversement, qu'un comportement du demandeur d'asile dans le cadre de son accueil ne peut conduire à une accélération du traitement de sa demande d'asile, à titre de sanction.

B. Thématiques évaluées

Le rapport d'évaluation de Fedasil porte sur l'évaluation de l'application des dispositions de la loi qui ont modifié la pratique antérieure, et ceci pour la période de référence du 7 mai/1^er juin 2007 jusqu'au 1^er avril 2008. Ont ainsi été examinés:

1. l'occupation du réseau d'accueil et l'accueil en étapes;

2. la non-désignation et la suppression du lieu obligatoire d'inscription (le « code 207 »);

3. l'impact de la loi sur l'accueil sur le plan de répartition et les CPAS;

4. l'évaluation des besoins individuels du bénéficiaire de l'accueil;

5. l'impact de l'arrêté royal sur l'accompagnement médical;

6. les sanctions, les plaintes et les recours;

7. les mineurs étrangers non accompagnés (MENA).

C. Points d'attention

La ministre souhaite attirer l'attention sur plusieurs passages de cette évaluation. Le premier concerne « les conséquences de la réforme de la procédure d'asile sur l'accueil et l'application de la loi accueil ».

Il n'est évidemment pas question d'évaluer la procédure d'asile, mais il s'agit uniquement d'énumérer les conséquences les plus importantes des modifications apportées à celle-ci pour le réseau d'accueil. La procédure d'asile a été totalement réformée par deux lois du 15 septembre 2006.

Depuis l'entrée en vigueur de la nouvelle procédure d'asile, il n'y a plus de distinction entre l'examen de la recevabilité et l'examen quant au fond d'une demande d'asile.

Le Commissariat général aux réfugiés et aux apatrides (CGRA) examine directement la demande d'asile dans son ensemble.

Avant l'introduction de la nouvelle procédure d'asile, les demandeurs d'asile dont la demande avait été déclarée recevable avaient droit à une aide sociale qui leur était accordée par le CPAS désigné à cet effet. Ces demandeurs d'asile quittaient donc le réseau d'accueil, une fois leur demande déclarée recevable. Depuis la suppression de la distinction entre l'examen de la recevabilité et l'examen quant au fond, les demandeurs d'asile séjournent pendant toute la procédure d'asile dans les structures d'accueil.

Deux autres éléments importants à signaler en rapport avec la réforme de la procédure d'asile sont, d'une part, le droit pour les ressortissants européens d'introduire une demande d'asile en Belgique, et de voir naître leur droit à l'accueil sur cette base et, d'autre part, la hauteur de l'arriéré au Conseil d'État.

Pour ce qui concerne les Européens, la Belgique a décidé de leur permettre d'introduire une demande d'asile. Une procédure accélérée est prévue, mais le droit à l'accueil demeure.

Ceci explique la présence d'Européens dans les structures d'accueil.

Et pour ce qui concerne l'arriéré au Conseil d'État, dont l'apurement était un des objectifs principaux de la réforme de la procédure d'asile, on constate, à la lumière des chiffres, que si l'arriéré diminue en effet de manière significative, la diminution du nombre de dossiers toujours en attente est plus significative encore. En effet, si en juin 2007, 45,8 % des personnes qui séjournaient dans une structure d'accueil étaient en attente d'une décision du Conseil d'État, en avril 2008, ce pourcentage avait atteint 31,5 %. Et en décembre 2008, ce taux avait encore diminué pour atteindre 23,5 %. Il est donc clair que le nombre de bénéficiaires accueillis sur la base d'un recours au Conseil d'État est en baisse. Cependant, malgré cette baisse, 3 400 personnes étaient toujours impliquées dans l'ancienne procédure de recours au Conseil d'État à la fin du mois de décembre 2008. Celles-ci contribuent donc toujours, et en grande partie, à la saturation du réseau d'accueil.

Enfin, pour ce qui est de l'augmentation du nombre de demandes d'asile (premières demandes et demandes multiples confondues), les tableaux nº 1 et 2, en pages 14 et 15 du rapport donnent une vision claire de la situation. Si en juin 2007, on comptait 1 073 nouvelles demandes d'asile (ce qui correspond à 11 745 demandeurs d'asile), un an après, soit en juin 2008, on dénombrait 1 262 nouvelles demandes d'asile (ce qui correspond à 15 240 demandeurs d'asile). Et en janvier 2009, on comptait 1 708 nouvelles demandes d'asile (ce qui correspond à 16 350 demandeurs d'asile) !

À cet égard, il est utile de faire le lien avec les chiffres du CGRA pour l'année 2008. Le CGRA indique qu'en 2008, 12 252 demandes d'asile ont, au total, été introduites, dont 8 921 nouvelles demandes, alors que pour l'année 2007, on dénombrait 11 115 demandes au total, dont 8 315 premières demandes. Les augmentations se remarquent bien, tant dans les premières demandes d'asile que dans les demandes multiples.

Le CGRA fait également état d'un arriéré en augmentation pour l'année 2008, par rapport à l'année 2007, puisque si au 1^er janvier 2008, il y avait 4 966 dossiers dans l'arriéré, il y en a 5 248 au 31 décembre 2008. N'oublions pas que pour une famille accueillie par Fedasil, le CGRA enregistre une demande d'asile par parent, et que les enfants ne sont pas comptabilisés.

À la fin du mois de janvier 2009, le réseau d'accueil comptait 15 850 places structurelles, auxquelles il faut ajouter les places d'urgence créées depuis le mois de décembre.

Le budget supplémentaire de 5 millions d'euros alloué à Fedasil par une décision du cabinet ministériel restreint du 16 janvier 2009, confirmée en Conseil des ministres, devrait permettre rapidement la création de 850 nouvelles places d'accueil. À ce jour, sur le total de ces 850 nouvelles places, 140 ont déjà été ouvertes dans le courant du mois de janvier. Plus de 320 places s'ouvriront d'ici la fin de ce mois de février. À la fin du mois de mars, ce ne sont pas moins de 615 nouvelles places qui auront été créées. La ministre espère pouvoir annoncer l'ouverture de la totalité des 850 places d'ici le mois de mai prochain.

Les données concernant les entrées et les sorties du réseau d'accueil sont également très éclairantes.

Ceci explique notamment comment nous sommes arrivés à une véritable saturation du réseau d'accueil. Des initiatives, telles que l'ouverture des places d'urgence et des places structurelles précitées, ont été prises afin de soulager la pression.

Un second point que la ministre entend souligner concerne « l'accueil en deux phases ».

La loi accueil met en place un nouveau modèle d'accueil en deux phases prévoyant, dans une première phase, un accueil délivré en structure communautaire durant quatre mois et, en seconde phase, un accueil délivré en structure individuelle. Ce modèle d'accueil est entré en vigueur le 1^er juin 2007. Le transfert vers une structure d'accueil individuelle après un séjour de quatre mois en structure communautaire n'est pas obligatoire pour le bénéficiaire ni un droit automatique pour celui-ci.

Ces deux types d'accueil, communautaire et individuel, existaient déjà avant l'entrée en vigueur de la loi accueil. Dans le passé, sur la base des places disponibles, les demandeurs d'asile se voyaient attribuer soit une place d'accueil communautaire soit une place d'accueil individuelle, et en principe le demandeur d'asile séjournait dans cette structure d'accueil aussi longtemps qu'il avait droit à l'accueil.

L'objectif du modèle d'accueil en deux étapes est d'éviter qu'un demandeur d'asile ne soit hébergé trop longtemps dans une structure d'accueil communautaire et de veiller à ce qu'il dispose de plus d'autonomie durant la seconde phase d'accueil. La loi accueil a tenu compte, à cet égard, d'une observation du Haut Commissariat aux Réfugiés.

Le nouveau modèle d'accueil est entré en vigueur le 1^er juin 2007 et les premières demandes pour une place d'accueil de deuxième phase ont pu être introduites à partir du 1^er octobre 2007. À l'heure actuelle, le nombre mensuel de demandes de transfert est supérieur au nombre de transferts effectués. Le nombre de demandes de transfert ne cesse de croître et l'écart entre ce nombre et le nombre de places disponibles pour les transferts s'accroît également. Actuellement, il faut admettre que le modèle d'accueil en deux phases ne fonctionne pas de façon optimale. Ceci est bien sûr lié au taux d'occupation élevé des structures d'accueil tant collectives qu'individuelles.

Des mesures ont été prises depuis cette évaluation, et continuent d'être prises afin de permettre, autant que possible, le transfert des résidents des centres communautaires vers des structures d'accueil individuelles.

Le troisième point important est la situation des mineurs étrangers non accompagnés (MENA).

La loi accueil consacre une attention particulière aux mineurs étrangers. Dans toutes les décisions concernant le mineur, l'intérêt supérieur du mineur prime et un encadrement approprié est assuré aux mineurs non accompagnés durant une phase d'observation et d'orientation dans un centre désigné à cet effet (centre d'observation et d'orientation — COO).

La loi contient un dispositif qui met un terme à l'enfermement des mineurs étrangers non accompagnés en centre fermé. Les MENA qui arrivent à l'aéroport de Bruxelles-National sans titre de séjour valable et pour lesquels l'âge n'est pas contesté, sont désormais accueillis dans un des deux centres d'observation et d'orientation de Fedasil, dans l'attente du traitement de leur demande d'asile ou d'une décision de refoulement. Le dispositif COO est un centre d'accueil ouvert, comme le prévoit la loi et l'arrêté royal.

La grande innovation de la loi accueil concerne la fin de l'enfermement des MENA qui n'ont pas accès au territoire.

Pour les MENA non-demandeurs d'asile, l'arrêté royal COO prévoit qu'à défaut d'avoir pu déterminer, en fin de séjour dans le centre d'observation et d'orientation, un type d'accueil lié à la situation particulière du mineur non accompagné, ce dernier sera dirigé vers la structure d'accueil, gérée par Fedasil ou un partenaire, la plus adaptée. Il faut souligner que les centres d'observation et d'orientation adressent aux sept structures d'accueil fédérales spécifiques la plupart des jeunes, y compris ceux qui nécessitent un accompagnement spécifique. La saturation du réseau d'accueil touche également malheureusement les places adaptées à l'accueil des MENA.

Ainsi, si on constate que l'arrêté royal relatif aux centres d'observation et d'orientation a permis d'apporter une réponse au manque de place dans les communautés pour les MENA non demandeurs d'asile, cette réponse n'est que partielle, et pas entièrement satisfaisante. En effet, avant l'entrée en vigueur de la loi, les MENA non demandeurs d'asile, qui doivent en principe être orientés vers les communautés et/ou l'aide sociale générale, restaient « bloqués » en centre d'observation et d'orientation en raison du manque de places dans les structures d'accueil des communautés et du refus de l'aide sociale générale. L'accueil de ce groupe de non-demandeurs d'asile dans les structures de Fedasil présente néanmoins des difficultés sur le terrain. En effet, ces jeunes ont souvent des difficultés à s'adapter aux structures d'accueil traditionnelles que Fedasil organise.

À cet égard, les chiffres relatifs aux disparitions des centres d'observation et d'orientation qui peuvent paraître inquiétants sont à relativiser. En effet, la plupart de ces disparitions concernent des mineurs qui ne se sont pas demandeurs de l'accueil en centre d'observation et d'orientation. Il y a trois catégories de jeunes disparus: les jeunes signalés comme non accompagnés en Belgique mais qui rejoignent leur communauté, les jeunes qui utilisent l'accueil en centre d'observation et d'orientation quand ils se trouvent en difficulté dans leur communauté et les jeunes pour qui la Belgique n'est pas la destination finale.

Concernant cette catégorie de MENA, des conventions sont à conclure avec d'autres partenaires pour répondre aux besoins spécifiques de certains jeunes en danger, ou d'autres nécessitant un meilleur encadrement que celui offert par Fedasil. Les compétences partagées avec l'Aide à la jeunesse permettront de répondre à ces situations.

Le quatrième point important est l'impact de l'extinction du plan de répartition.

Le plan de répartition avait été introduit en 1994 en tant qu'instrument permettant de répartir entre toutes les communes et les CPAS du pays les charges administratives et les coûts financiers liés à l'accueil des demandeurs d'asile en Belgique. Le CPAS de la commune mentionnée par le code 207 était compétent pour octroyer l'aide au demandeur d'asile. Le plan de répartition était accompagné par l'obligation faite au CPAS de prévoir pour le demandeur d'asile un logement adapté et abordable, la sanction du non-respect de cette obligation consistant en une réduction ou un refus de remboursement par le pouvoir fédéral de l'appui financier ainsi apporté.

La nouvelle procédure d'asile et le nouveau système d'accueil ont opté pour une généralisation de l'aide matérielle, ce qui entraîne progressivement la fin du plan de répartition. Le plan de répartition existe toujours mais il n'est plus appliqué pour les nouvelles demandes d'asile, vu la suppression de la distinction entre l'examen en recevabilité et l'examen au fond de la demande d'asile.

Depuis l'entrée en vigueur de la loi accueil, chaque demandeur d'asile se voit désigner un lieu obligatoire d'inscription dans une structure d'accueil, qui est mentionné dans le registre d'attente. C'est uniquement dans cette structure d'accueil désignée que le demandeur d'asile peut recevoir une aide. Il n'existe aucun droit à une aide sociale du CPAS.

Ces nouveautés ont des conséquences importantes sur les sorties du réseau d'accueil.

La loi prévoit que l'aide sociale est fournie par le CPAS lorsque la désignation d'une structure d'accueil prend fin en raison d'une décision définitive positive dans le cadre de la procédure d'asile. Le droit à l'intégration sociale naît aussitôt que la décision d'octroi du statut est définitive.

Depuis l'entrée en vigueur de la loi accueil, l'éventuel séjour légal est délivré aux personnes lorsqu'elles se trouvent encore sous le régime de l'aide matérielle.

Un des problèmes majeurs pour la personne qui quitte une structure d'accueil est de trouver un logement approprié et abordable. Pour les demandeurs d'asile déclarés recevables, suivant l'ancienne procédure d'asile, il existait une obligation de logement dans le chef du CPAS désigné, dont le non-respect était sanctionné par l'absence de prise en charge par les autorités fédérales des coûts de l'aide sociale octroyée par le CPAS. Pour les résidents qui quittent le réseau avec un droit de séjour, cette obligation n'existe plus. Ces personnes sont donc confrontées aux problèmes d'accès au marché locatif et de constitution d'une garantie locative.

À cet égard, la délimitation des tâches des structures d'accueil communautaires et individuelles et des CPAS dans l'accompagnement du résident de la structure d'accueil dans sa recherche d'un logement approprié se pose. Tant la loi accueil que la loi sur les CPAS mentionnent un devoir d'accompagnement social, sans toutefois préciser à qui il incombe et à partir de quand. Des mesures ont donc été prises afin de clarifier les rôles de chacun et de faciliter la détermination des responsabilités.

Une autre difficulté rencontrée sur le terrain est la détermination de la compétence du CPAS responsable. La compétence des CPAS est régie par la loi du 2 avril 1965 relative à la prise en charge des secours accordés par les centres publics d'action sociale. Il n'existe aucune règle spéciale pour déterminer la compétence du CPAS pour la délivrance d'une garantie locative, d'une prime d'installation ou d'un premier loyer. S'il y a bien une « règle » selon laquelle le « CPAS de départ » est compétent pour la garantie locative, cette règle ne figure pas dans la loi de 1965 et n'est que l'application de la règle générale de compétence. Cette règle générale veut que le CPAS du lieu habituel de résidence soit compétent pour octroyer l'aide. Il s'agit d'une question de fait: on se base sur l'endroit où la personne est « chez elle ». L'inscription au registre national ne constitue qu'une indication possible du lieu de séjour habituel, mais en cas de contradiction avec les faits, ceux-ci priment. En principe, la structure d'accueil peut être considérée comme le lieu habituel de résidence, mais en général aucun CPAS n'interviendra en raison de l'article 57ter de la loi sur les CPAS qui indique qu'aucune aide sociale n'est due par un CPAS lorsqu'une structure d'accueil a été désignée.

Le 22 décembre 2008, un nouveau paragraphe a été ajouté à l'article 2 de la loi du 2 avril 1965. Il prévoit que, pour les réfugiés reconnus, les personnes bénéficiant du statut de protection subsidiaire et les régularisés qui sortent d'une structure d'accueil, est compétent le CPAS de la commune dans laquelle l'intéressé va s'installer. L'impact de cette nouvelle règle de compétence sur les structures d'accueil n'a pas encore pu être déterminé à l'heure actuelle.

D. Conclusions

Cette première évaluation de la loi accueil amène aux conclusions suivantes.

Les données concernant l'occupation du réseau d'accueil indiquent une augmentation du taux d'occupation depuis juin 2007. Le nombre de demandeurs d'asile, le nombre de MENA et le nombre de personnes qui séjournent dans nos structures d'accueil sur la base de l'arrêté royal du 24 juin 2004 ou sur la base de l'introduction d'une demande de séjour pour raison médicale ne cesse d'augmenter. Le nombre de personnes en recours au Conseil d'État diminue sensiblement, mais reste la deuxième catégorie de résidents la plus représentée dans le réseau.

En juin 2007, le réseau d'accueil comptait 11 745 résidents. Fin mai 2008, le cap des 15 000 résidents était atteint. Et aujourd'hui, en février 2008, on compte 16 350 personnes accueillies dans le réseau.

Si cette augmentation n'est pas contenue et si des mesures ne sont pas prises en conséquence, les effets négatifs sur la qualité de l'accueil déjà constatés sur le terrain ne feront que s'aggraver.

Les deux réformes de l'asile et de l'accueil ayant été pensées en parallèle et étant entrées en vigueur simultanément, il importe d'évaluer sans tarder la réforme de l'asile, les effets sur la durée de la procédure d'asile et de mesurer les impacts sur le réseau d'accueil pour demandeurs d'asile. L'application du nouvel article 9ter (titres de séjour pour raisons médicales) qui résulte également d'une forme de protection internationale, doit également être évaluée afin d'en examiner les conséquences sur l'accueil.

Enfin, il faut rappeler que ce rapport est une première évaluation de l'application de la loi accueil. Celle-ci fera à l'avenir l'objet d'une évaluation permanente.

III. AUDITIONS

A. Mme Isabelle Küntzinger, directrice de Fedasil

Le rapport de Fedasil se concentre essentiellement sur huit thèmes. Ce rapport a fait l'objet d'une actualisation, ce qui a son importance vu le temps écoulé depuis juin 2008, date à laquelle, en application de la loi, l'évaluation devait être réalisée. Il importe de s'en rappeler, eu égard à l'actualité de l'accueil.

L'intervention de Mme Küntzinger s'articulera autour de deux points. Dans un premier temps, il importe de rappeller la portée de l'évaluation qui n'est en réalité qu'une première étape puisque Fedasil travaille actuellement à une évaluation permanente de la loi.

Avoir la possibilité d'évaluer l'application de la loi sur l'accueil dans les multiples domaines couverts et ce, un an seulement après qu'elle a été édictée, constitue clairement une opportunité d'améliorer l'accueil en Belgique et nous nous devions de la saisir.

La saturation persistante du réseau d'accueil depuis plusieurs mois donne naturellement une vision tronquée de la réalité de l'accueil depuis l'entrée en vigueur de la loi et pollue en quelque sorte cet exercice d'évaluation. Il n'est en effet pas toujours simple de se détacher de la situation à laquelle on est confronté, de prendre du recul afin de déterminer dans quelle mesure le quotidien de l'accueil est une conséquence de la saturation ou bien révèle une lacune dans l'application de cette ambitieuse et toute jeune loi sur l'accueil ou, encore, constitue seulement ce que l'on pourrait appeler les maladies d'enfance de ladite loi.

Pour poursuivre avec la même image, il faut insister sur la nécessité de ne pas jeter le bébé avec l'eau du bain et de laisser à la loi sur l'accueil la chance de faire ses preuves, d'autant que l'adoption d'un corpus réglementaire complémentaire est encore nécessaire pour permettre l'exécution de la loi. Pour que la loi fasse ses preuves, il faut lui en donner les moyens, notamment budgétaires.

En ce qui concerne les constats susceptibles d'ouvrir de nouvelles perspectives, l'intervenante pense pouvoir résumer en trois mots les défis importants auxquels l'application de la loi sur l'accueil est confrontée: complémentarité, transition et articulation.

Concernant la complémentarité, l'application de la loi sur l'accueil est indirectement affectée par des facteurs externes. Ainsi que l'a relevé la ministre Arena, il s'agit notamment des éléments relatifs à la procédure d'asile tels que sa durée et l'arriéré de certaines instances d'asile ou d'organes de cassation, comme le Conseil d'État. Ces facteurs influent sur la durée pendant laquelle les personnes ont droit à l'accueil.

Dès lors, dans un cadre donné et à moyens inchangés, il est normal qu'à partir d'un certain seuil de saturation du réseau d'accueil, ce soit la qualité même de ce dernier qui est susceptible d'être affectée par ces facteurs externes.

Dans cette perspective et dans le respect des spécificités et de l'indépendance de chacune des autorités compétentes, la complémentarité entre la mission des services d'accueil et celle des instances d'asile au sens large est évidemment fondamentale.

Pour ce qui est de la transition et de l'articulation, assurer un accueil de qualité c'est pouvoir garantir la continuité de la prise en charge de la personne tout au long de son parcours et de son trajet en Belgique. Au cours de ce parcours, chaque point d'articulation doit non seulement pouvoir être identifié — c'est en partie ce qui a déjà été fait dans la loi sur l'accueil — mais surtout être suffisamment huilé pour que les droits reconnus aux personnes puissent être effectivement exercés de manière très concrète sur le terrain. C'est notamment le cas lors d'un transfert entre deux structures d'accueil, mais aussi lors d'un changement de statut administratif qui déclenchera la compétence d'un autre niveau de pouvoir. Ainsi, quand une personne est reconnue réfugiée ou est régularisée, elle passe de l'aide matérielle à l'aide sociale délivrée par les CPAS.

C'est aussi le cas dans beaucoup d'autres domaines de l'accueil. Cela va de la formation pour les adultes au soutien accordé aux personnes reconnues dans la recherche d'un logement, en passant par l'accompagnement spécifique des mineurs non accompagnés et, si nécessaire, la sensibilisation aux programmes de retour volontaire.

Pour tous ces aspects, il est absolument impossible de travailler en vase clos puisqu'ils relèvent en tout ou en partie de la compétence d'autres administrations, qu'elles soient fédérales — la première étant évidemment l'Intégration sociale, mais aussi la Justice quand on pense au service des tutelles par exemple —, régionales ou communautaires pour ce qui est de la formation, de l'accompagnement scolaire des mineurs ou de l'assistance aux mineurs non accompagnés, sans oublier tout ce qui doit être articulé par les pouvoirs locaux.

En plus des partenariats avec le monde associatif et les ONG, caractéristique et spécificité de l'accueil en Belgique, il convient de développer de nouvelles formules de collaboration avec les différents niveaux compétents pour renforcer les synergies et permettre davantage d'effectivité des droits reconnus. Sur le plan concret, les administrations ont également une responsabilité propre pour essayer de travailler en commun et de décloisonner ces niveaux.

Indépendamment des efforts continus que requiert cette complémentarité, le fait d'assurer cette transition, de veiller à huiler les articulations et d'assurer un accueil de qualité conforme au cadre légal n'est possible que si les moyens pour exécuter cette mission sont suffisants.

Travailler au coup par coup dans ce cadre en fonction des nouveaux flux, des nouvelles arrivées ou de l'arriéré des instances d'asile ne peut au mieux que garantir un hébergement sommaire au public que Fedasil doit accueillir.

À cet égard, il est parfois difficile et artificiel, certainement quand on parle de moyens financiers, de faire la part des choses entre l'évaluation de l'application du cadre légal et les dégâts causés par la saturation du réseau d'accueil.

L'intervenante insiste sur le fait que les moyens budgétaires qui ont été octroyés à l'Agence lors du dernier contrôle budgétaire n'ont pas été prévus pour répondre aux nouvelles normes de qualité mises en place par la loi sur l'accueil.

Ces moyens permettent, d'une part, la création de 850 places conformes au cadre légal pour une période de six mois et d'autre part, permettront à l'administration d'honorer les engagements qu'elle a déjà pris en vue de financer l'ensemble des places d'accueil utilisées à ce jour et celles prévues pour 2009.

La loi sur l'accueil a l'ambition d'intégrer pleinement les aspects liés à la qualité de l'accompagnement et à l'évaluation des besoins individuels à la politique d'accueil en Belgique.

Cette loi garantit non seulement un accueil de qualité basé sur les principes d'égalité de traitement, avec, comme point de départ, l'aide matérielle tout au long de la procédure et ce, pour des raisons de dignité humaine; elle entend aussi offrir à ses bénéficiaires la possibilité de favoriser et de renforcer leur autonomie. À cet égard, le modèle d'accueil en deux étapes en constitue l'élément central et doit le rester.

Grâce aux moyens qui lui ont été octroyés, Fedasil s'emploiera ainsi à créer de nouvelles places, la plupart individuelles, notamment en initiatives locales d'accueil (ILA).

Fedasil espère ainsi pouvoir relancer le modèle d'accueil en deux étapes dont l'application a été rendue difficile en raison de la saturation du réseau. C'est une des conclusions qui ressort clairement de l'évaluation du nouveau cadre de l'accueil un an après son entrée en vigueur.

B. Mme Hilde Van Gastel, de la Croix-Rouge de la Communauté flamande

La Croix-Rouge de la Communauté flamande s'occupe de l'accueil des demandeurs d'asile depuis vingt ans. Beaucoup de choses ont changé en vingt ans et cette évolution s'est également traduite dans le texte de la loi « accueil », dont tous les acteurs concernés étaient demandeurs.

L'intervenante souhaite profiter de l'occasion pour aborder certains points pour lesquels aucune solution n'a pu être dégagée au cours des deux dernières années. Si ces points ne figurent pas nécessairement dans la loi « accueil », ils n'en sont pas moins essentiels à une bonne prise en charge des demandeurs d'asile.

Un premier point réside en ce que la loi « accueil » fixe les conditions dans lesquelles les demandeurs d'asile doivent être accueillis en Belgique. Tout cela est très bien, mais la Belgique se caractérise malheureusement par la coexistence de très nombreux niveaux de pouvoir qui travaillent indépendamment les uns des autres.

Prenons un exemple concret: un demandeur d'asile résidant dans un centre d'accueil en Flandre reçoit un formulaire de déclaration fiscale. S'il a des enfants à charge et qu'il a droit, de ce fait, à un crédit d'impôt, il recevra même de l'argent de l'État belge. Après quatre mois de séjour en Flandre, ce même demandeur d'asile reçoit une lettre de l'administration flamande l'invitant à suivre des cours d'intégration dans le cadre de la politique flamande d'intégration. Il n'en reste pas moins que nous devons parfois, en tant que responsables de l'accueil des demandeurs d'asile, expliquer à l'interéssé qu'il n'y a absolument aucune certitude qu'il pourra rester en Belgique. Il arrive même parfois que la Croix-Rouge doive évoquer avec l'intéressé l'hypothèse d'un retour volontaire.

Si la Belgique veut adresser des signaux aux demandeurs d'asile, il faut que ces signaux soient clairs. La Croix-Rouge, en tant qu'organisation humanitaire, a toujours plaidé en ce sens. Les personnes sont capables d'intégrer aussi bien des messages positifs que des messages négatifs, mais il faut qu'elles sachent à quoi s'en tenir, ce qui n'est pas le cas aujourd'hui. Aussi l'intervenante plaide-t-elle en faveur d'une concertation beaucoup plus efficace entre les diverses autorités en ce qui concerne les décisions relatives aux demandeurs d'asile.

Il importe également de conclure des accords beaucoup plus clairs sur les droits des demandeurs d'asile. La loi « accueil » prévoit notamment que chaque demandeur d'asile a droit, si nécessaire, à un accompagnement psychologique. Il doit savoir à cet effet qu'il peut s'adresser aux communautés. L'accompagnement en question doit se faire en concertation avec les communautés, ce qui constitue toujours un sérieux problème. C'est pourquoi la Croix-Rouge est demandeuse d'une concertation systématique avec toutes les parties concernées.

Un deuxième point concerne la cohérence entre l'accueil et la procédure d'asile. Bien que la loi « accueil » prévoie très clairement que l'accueil et la procédure sont rigoureusement distincts, il est indéniable que tout ce qui se passe dans le cadre de la procédure a un impact énorme sur l'accueil.

L'oratrice donne un exemple très concret: si un demandeur d'asile se présente à l'Office des étrangers afin d'y introduire une demande d'asile pour la douzième fois, il y aura des répercussions sur son séjour dans le centre d'accueil et sur le message que nous devrons lui adresser dans ce centre. L'on pourrait discuter durant des heures des répercussions que les décisions des instances d'asile peuvent avoir sur l'accueil. L'intervenante plaide avec force pour une concertation permanente entre les instances d'asile et les instances responsables de l'accueil.

La loi « accueil » avait très clairement pour objectif de définir des directives uniformes en matière de prise en charge des demandeurs d'asile. Tous les demandeurs d'asile en Belgique doivent avoir les mêmes droits, où qu'ils résident. Pour que cet objectif puisse être atteint, il faut que les moyens disponibles soient suffisants et que toutes les personnes chargées de l'accueil bénéficient de moyens identiques. Le ministre compétent et l'administration savent l'importance que la Croix-Rouge attache à cette exigence.

Un autre point, d'un tout autre ordre, concerne l'accueil des mineurs qui résident illégalement en Belgique avec leurs parents. Auparavant, ces mineurs d'âge étaient accueillis exclusivement dans des centres fédéraux, mais depuis un an et demi, ils sont également pris en charge par la Croix-Rouge. Celle-ci recherche la meilleure manière de travailler avec ce groupe. Sans vouloir anticiper sur l'évaluation du projet, Mme Van Gastel tient à souligner à quel point il est inhumain et déraisonnable de faire séjourner des personnes dans un centre jusqu'au moment où, par exemple, leur plus jeune enfant atteint l'âge de 18 ans. En faisant cela, nous ne pouvons pas prétendre que notre pays assure un accueil de qualité. La Croix-Rouge demande par conséquent qu'un trajet d'accueil spécifique soit mis au point pour ce groupe cible et elle formulera elle-même des propositions à cet effet.

L'intervenante constate par ailleurs que cinq arrêtés royaux seulement ont été publiés en exécution de la loi « accueil » et qu'il faut donc encore en prendre une douzaine. Cette situation favorise l'opacité et donne lieu à une grande incertitude sur le terrain. Ici également, la Croix-Rouge plaide en faveur d'un calendrier strict pour la publication des arrêtés royaux manquants.

Il convient enfin d'attirer l'attention sur un point délicat. Selon la loi « accueil », toute personne qui demande l'asile à notre pays bénéficie d'un accueil à tout moment, quoi qu'il advienne. Une telle disposition est logique eu égard à l'état d'indigence dans laquelle se trouve la personne concernée; mais d'un autre côté, force est de constater que certains demandeurs d'asile — peu nombreux, heureusement — constituent une menace pour la sécurité des autres résidents et du personnel du centre d'accueil. Jusqu'à présent, le droit à l'accueil est resté garanti, même si la situation est parfois ingérable. Étant donné que ce problème a déjà été examiné de manière approfondie par un groupe de travail, la Croix-Rouge demande avec insistance que l'on rende les résultats de cet examen opérationnels.

C. Mme Eveline Dogniez, représentante de la Croix-Rouge de Belgique

L'intervenante précise que son intervention est complémentaire à celle de Mme Van Gastel. La Croix-Rouge de Belgique s'associe en effet pleinement à la Rode Kruis avec qui elle assure cette mission d'accueil depuis plus de vingt ans.

La loi est importante pour le travail quotidien de la Croix-Rouge avec les demandeurs d'asile. Elle permet de formaliser des éléments et principes essentiels et ainsi, de garantir la qualité de l'accueil. Celle-ci est également le résultat d'une expérience de vingt ans dans l'ensemble du réseau et des structures d'accueil.

La loi se fonde sur le principe élémentaire de la dignité humaine. Certains éléments sont prépondérants pour pouvoir appliquer cette notion. C'est pourquoi il faut impérativement harmoniser les moyens, les cadres et les outils. Les acteurs de terrain attendent dès lors les arrêtés qui doivent harmoniser la déontologie des travailleurs, les sanctions et l'approche médicale. Toutes ces notions pratiques de la vie des centres sont énumérées dans la loi.

L'accueil en étapes constitue une véritable plus-value pour les résidents qui vivent pendant des mois dans des structures communautaires. Celles-ci ont tendance à institutionnaliser et à déstructurer les gens. Elles offrent toutefois des avantages au quotidien. Pensons notamment à la traduction et à l'accompagnement social et médical. Ils sont bénéfiques mais imposent aussi très vite des contraintes. Une vie plus privative s'impose dès lors pour l'ensemble des personnes et notamment les familles.

Toutefois, les délais et les modalités d'orientation de cet accueil en étapes posent de nombreux problèmes. Les centres en ressentent les effets pervers. En effet, des délais de quatre mois avaient été initialement annoncés. Toutefois, dans les faits, le réseau est saturé et les places en structure privative correspondent peu au profil des intéressés. Il s'agit en effet essentiellement de personnes isolées et de familles monoparentales. Pas mal de personnes restent dès lors dans les centres pendant de nombreux mois. Elles voient parfois d'autres familles passer devant elles, ce qui suscite chez elles frustration, doute, méfiance et découragement par rapport au discours tenu par les travailleurs sociaux. Ceux-ci leur ont en effet annoncé la mise en place de mécanismes auxquels elles n'ont finalement pas accès.

Pour en venir aux modalités de transition de l'aide sociale, il est essentiel d'assurer la continuité avec les divers mécanismes, instances, institutions et pouvoirs. Cependant, cette collaboration n'est pas forcément simple à mettre en place. Certains étrangers bénéficient d'un statut parfois précaire, ne parlent pas bien le français et doivent faire face à la crise du logement. Soumettre ces personnes à une pression importante pour qu'elles quittent les centres pose problème, alors que la Croix-Rouge se fonde uniquement sur des notions relatives à la dignité humaine.

La saturation du réseau a un effet pervers sur l'aide matérielle durant l'ensemble de la procédure. En effet, pendant des jours voire des semaines, des personnes qui viennent d'arriver en Belgique et qui ne trouvent pas de place dans le réseau dit structurel, ne peuvent bénéficier d'un accueil organisé et de l'accompagnement prévu par la loi. Ces éléments amènent la Croix-Rouge à s'interroger sur la possibilité que la loi ait réellement un plein effet sur les modalités d'accueil.

Pour conclure, la Croix-Rouge plaide pour un meilleur centre d'observation et d'orientation des pratiques, que ce soit par des dispositions fixées par arrêté royal ou par l'organisation d'échanges sur ces pratiques. Elle est également demandeuse d'un meilleur centre d'observation et d'orientation des différents pouvoirs compétents pour l'accueil, le séjour, l'aide à la jeunesse ou la justice. Il faut des outils pratiques pour l'ensemble des acteurs de terrain.

D. Mme Fabienne Crauwels de la « Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten VZW » (Union des villes et communes flamandes ASBL)

L'oratrice souligne que le point de vue qu'elle met en avant n'est pas uniquement celui de l'Union des villes et des communes flamandes (Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten), mais aussi celui de l'Union des villes et communes de Wallonie et de l'Association de la ville et des communes de la Région de Bruxelles-Capitale. Il est donc soutenu par les trois régions du pays.

Tout d'abord, il convient d'esquisser brièvement la place qu'occupent les CPAS en matière d'asile. D'une part, ils organisent quelque 7300 places d'accueil dans des initiatives locales d'accueil, soit environ 45 % du nombre total de places. D'autre part, ils s'occupent également de l'assistance après la procédure d'asile.

Lorsque la demande d'asile est accueillie, le demandeur d'asile est reconnu ou obtient une protection subsidiaire, auquel cas le CPAS lui accorde un revenu d'intégration ou une aide financière. Lorsque la procédure s'achève sur une décision de refus et que les demandeurs déboutés se retrouvent dans l'illégalité, ils s'adressent au CPAS pour une aide médicale urgente ou, s'il s'agit d'une famille avec des enfants mineurs, pour être orientés vers un centre d'accueil. Les CPAS sont donc impliqués dans l'accueil tant pendant qu'après la procédure d'asile.

Dans ce cadre, ils sont assurément partisans de procédures courtes. Des procédures longues ne sont jamais une bonne chose, indépendamment du fait que les personnes se voient accorder un accueil matériel ou une aide financière. Lorsqu'une personne a dû attendre plusieurs années avant de connaître l'issue de la procédure, il est absurde de tenter de la convaincre de retourner volontairement dans son pays ou de chercher une perspective d'avenir sensée dans un pays tiers. Les associations ont donc accueilli très positivement la loi relative à l'accueil, associée à une procédure d'asile courte, ne prévoyant plus qu'un accueil matériel au cours de toute la procédure.

Nous voilà vingt-et-un mois plus tard et le moment est venu d'évaluer la loi relative à l'accueil. Force est de constater que la situation sur le terrain n'est pas bonne pour le moment. Cela ne signifie toutefois pas que les CPAS soient d'avis que la loi relative à l'accueil est à mettre au panier. Dans les grandes lignes, ils restent partisans du principe de l'accueil matériel. Mais il est difficile d'évaluer ce système aujourd'hui, parce qu'il n'a encore jamais pu fonctionner vraiment bien dans la pratique. Les CPAS n'ont pas encore eu l'occasion de le tester de façon réellement optimale parce que l'engorgement du réseau d'accueil s'est fait ressentir assez rapidement après l'entrée en vigueur de la loi.

Ils demandent dès lors, en premier lieu, que la loi relative à l'accueil soit mise en œuvre dans son intégralité. À cette fin, il convient de prendre tous les arrêtés royaux et ministériels nécessaires pour permettre une application correcte de la loi. Il s'agit notamment de l'arrêté royal qui doit régler le transfert aux CPAS à la fin de la procédure d'asile, de l'arrêté royal relatif à l'affectation aux structures d'accueil, qui établit où le demandeur d'asile séjournera au cours de la procédure d'asile, et la levée de cette affectation, qui permet au demandeur d'asile de s'établir à nouveau librement sur le territoire. Il s'agit également des arrêtés royaux relatifs à l'accès au marché du travail, aux soins psychologiques. Tous ces arrêtés royaux importants font encore défaut.

Par ailleurs, les CPAS demandent également que la loi relative à l'accueil soit effectivement financée, ce qui suppose que l'on dégage des moyens suffisants pour que les principes de la loi relative à l'accueil puissent être testés dans la pratique. C'est la seule manière de contrôler si le système d'accueil suffit ou non.

En ce qui concerne la loi actuelle relative à l'accueil, l'intervenante souhaite attirer l'attention sur les points suivants.

Un premier point a trait à l'accueil en deux phases, donnant la possibilité au demandeur d'asile de passer d'une structure d'accueil communautaire à une structure d'accueil individuelle quatre mois après sa demande d'asile.

Comme il a déjà été dit, le nombre de places est insuffisant. Les candidats doivent attendre longtemps et ils voient d'autres personnes, plus faciles à placer, passer avant eux.

Cela suscite beaucoup de ressentiment sur le terrain. À cet égard, les CPAS se demandent s'il est bien judicieux, dans le cadre d'une procédure d'asile réellement écourtée, de faire changer les gens de structure d'accueil après quatre mois, en particulier des familles ayant des enfants scolarisés. Elles doivent chercher une nouvelle école, se familiariser avec un nouveau quartier, apprendre à travailler avec de nouveaux travailleurs sociaux avec lesquels elles doivent une fois de plus construire un lien de confiance, qui est particulièrement important au moment où elles doivent habiter de manière autonome.

L'intervenante s'interroge dès lors quant à l'accueil en deux phases. N'est-il pas plus opportun de rechercher une affectation optimale dès le début de la procédure d'asile ? Si cela n'est vraiment pas possible et que l'accueil en deux phases est maintenu, il faut la garantie que l'accueil pour tous soit réalisable dans un délai raisonnable.

Un deuxième élément important est la demande d'un emploi du temps utile. Nombre de demandeurs d'asile n'ont le droit de rien faire. Dans certaines structures d'accueil collectives, des services communautaires sont possibles: des petits boulots grâce auxquels les demandeurs d'asile peuvent se faire un peu d'argent de poche. Ils sont généralement contraints de rester chez eux. Ce n'est pas sain. Tout le monde ne trouve pas facilement une formation adéquate. L'accès au marché du travail, auquel on œuvre, ne procurera pas une solution pour tout le monde. En conséquence, les CPAS insistent pour que soit levée dans les plus brefs délais l'interdiction du volontariat pour les demandeurs d'asile, comme il avait du reste été convenu.

D'aucuns craignent que cela n'aboutisse à des formes d'exploitation. Si le bénévolat fait toutefois l'objet d'un suivi assuré par le CPAS ou par une autre instance, les demandeurs d'asile seront suffisamment encadrés pour pouvoir travailler comme bénévoles sans risque d'exploitation. Le bénévolat est une bonne chose pour les demandeurs d'asile et l'entourage accueille aussi positivement l'insertion des intéressés.

Un troisième point concerne également la coexistence au sein d'une structure d'accueil. Dans les petites structures d'accueil comme dans celles de taille plus importante, les demandeurs d'asile cohabitent dans des situations difficiles. Ils vivent dans l'incertitude concernant leur avenir et dans une certaine dépendance vis-à-vis de l'instance qui les accueille, ce qui est parfois une source de tensions et de conflits. Il faut donc pouvoir intervenir très vite lorsque des demandeurs d'asile ne respectent pas le règlement d'ordre intérieur, afin de garantir la sécurité des autres résidants et du personnel et afin de maintenir l'ordre et la tranquillité dans toute la mesure du possible. Il n'y a que dans ces conditions que l'on pourra offrir à chacun l'encadrement et le respect suffisants.

Pour ces motifs, les CPAS demandent que l'on ajoute dans la loi relative à l'accueil une sanction supplémentaire consistant en la retenue provisoire de l'argent de poche. Ils sont conscients du fait que l'argent de poche est très limité et que le réduire est un coup dur pour les intéressés. C'est précisément pour cette raison que cette sanction a un effet très rapide dans la pratique. Cette mesure ne porte pas atteinte à la dignité humaine qui doit être garantie dans l'accueil matériel. La suppression sera en effet toujours provisoire et la décision de retenue provisoire doit être motivée et tenir compte de la situation personnelle qui explique peut-être pourquoi la personne concernée transgresse le règlement d'ordre intérieur. En outre, la décision est susceptible d'appel. L'accompagnement médical, social, psychologique et l'assistance juridique restent toujours garantis. Seule la partie concernant l'argent de poche est supprimée dans l'accueil matériel. Les CPAS ont du reste l'obligation de suspendre provisoirement les revenus des bénéficiaires d'un revenu d'intégration ou d'une aide financière qui ne respectent pas les conditions d'octroi de cette aide.

Un dernier point qui est lié au précédent concerne l'accès à l'accompagnement psychologique. Nombre de personnes séjournant dans les structures d'accueil ont des problèmes d'ordre psychologique et psychiatrique. Il n'y a pas suffisamment de thérapeutes. On est peu familiarisé avec cette problématique et il y a aussi des différences linguistiques et culturelles qui jouent. Il s'ensuit que beaucoup de demandeurs d'asile n'obtiennent pas l'accompagnement psychologique et psychiatrique dont ils ont besoin. L'intervenante plaide pour que les autorités concernées se réunissent autour de la table dans les plus brefs délais afin de résoudre le problème. Plus vite l'on interviendra, moins nombreuses seront les personnes qui se retrouveront dans le groupe des résidents à problèmes qui sont trimballés d'une structure d'accueil à l'autre parce que la situation n'y est tout simplement plus tenable. Ils sont aussi en partie des victimes et pas uniquement la cause du problème.

E. Mme Caroline Termache, représentante de l'Union des Villes et Communes de Wallonie ASBL

La fédération des CPAS de l'Union des Villes et Communes de Wallonie partage les préoccupations que Fabienne Crauwels vient d'évoquer et qui embarrassent l'ensemble des CPAS du pays, sans distinction de régions.

Il convient d'attirer l'attention sur deux points d'actualité qui, de l'avis des trois fédérations de CPAS, nécessitent des solutions urgentes: d'une part, la saturation du réseau à laquelle l'ensemble des structures d'accueil sont confrontées et qui a des conséquences bien particulières pour les CPAS, d'autre part, les problèmes liés à la transition entre l'aide matérielle et l'aide financière.

Concernant la saturation du réseau, l'Union des Villes et Communes de Wallonie soutient depuis le début le principe de l'accueil matériel des demandeurs d'asile, qu'elle considère comme la meilleure solution.

Cependant, l'accueil matériel implique forcément un nombre de places limité. Or, on assiste aujourd'hui à une saturation structurelle du réseau d'accueil. Bien que la Belgique ne soit pas confrontée à un afflux massif de réfugiés dû à un conflit bien précis dans le monde, force est de constater que, malgré cela, le réseau ne désemplit pas, au contraire.

Pour faire face à cette saturation, la ministre de l'Intégration sociale a pris deux mesures aux conséquences importantes pour les CPAS. La première mesure est la modification de la règle de compétence en matière de garantie locative afin d'accélérer la sortie des structures d'accueil de réfugiés reconnus, de personnes régularisées, de bénéficiaires de la protection subsidiaire. Certains pensaient que si les personnes qui avaient droit à l'aide financière mettaient du temps à sortir des structures d'accueil, ce phénomène était essentiellement dû aux conflits de compétence en matière de garantie locative. Mais Fedasil a démontré que ces problèmes de compétence ne représentaient que 3 % des blocages.

Malgré cela, la règle a été changée dans l'urgence. Depuis lors, la confusion règne encore davantage, non seulement dans les CPAS, qui ne savent plus comment interpréter cette règle, mais aussi parmi les autres structures d'accueil qui ne savent plus vers quel CPAS envoyer leurs résidents.

La deuxième mesure — prise également dans l'urgence — est la suppression du lieu obligatoire d'inscription de certains demandeurs d'asile, en procédure depuis plusieurs années. Cela signifie que ces personnes n'ont plus droit à l'aide matérielle dans des structures d'accueil mais qu'elles peuvent demander une aide financière dans un CPAS. Cela pose un certain nombre de problèmes pratiques. Ainsi, la plupart des personnes qui ont bénéficié de cette mesure sont en procédure devant le Conseil d'État. Elles ont droit à une aide sociale mais elles sont illégales, donc elles ne peuvent pas ouvrir de compte en banque et n'ont pas accès à certains services postaux, autant de choses essentielles à la vie autonome.

Afin d'éviter ce genre de désagrément, il paraît essentiel d'éviter à l'avenir les situations où les illégaux ont droit à une aide sociale; c'est totalement ingérable dans la pratique.

D'une façon plus générale, l'Union des villes et communes de Wallonie s'oppose au principe du retour à l'aide financière, même pour une catégorie restreinte d'individus, comme c'est le cas avec la mesure évoquée ci-avant. Ce serait en parfaite contradiction avec l'esprit de la loi sur l'accueil, et créerait une surcharge de travail pour les CPAS puisque le nombre de dossiers augmente et que le coût de ces derniers n'est pas pris en charge.

Dans la mesure où l'accueil des demandeurs d'asile relève du fédéral, l'Union des Villes et Communes de Wallonie refuse catégoriquement que les collectivités locales paient le prix de l'absence de décision à un autre niveau politique, particulièrement en ces temps de crise déjà très difficiles pour les CPAS.

Pour remédier à tous ces problèmes, il paraît extrêmement urgent de créer des places d'accueil à durée indéterminée. Le Conseil des ministres du 6 février a alloué à Fedasil un budget de cinq millions d'euros pour la création de 850 places d'accueil pour une durée de six mois. L'information n'a pas encore circulé de manière optimale dans les CPAS, mais bon nombre d'entre eux ont déjà marqué leur intérêt pour l'ouverture de nouvelles places. Toutefois, ils comptent sur une extension de cette mesure puisque la plupart d'entre eux doivent louer un immeuble pour créer ces places, et ils ne peuvent évidemment pas le faire pour une durée de six mois.

L'intervenante en vient à deux éléments qui entravent la transition entre l'aide matérielle à accorder dans les structures d'accueil et l'aide financière octroyée par les CPAS. Ces éléments sont intimement liés à la saturation du réseau puisque la sortie des structures d'accueil étant perturbée, les places se libèrent trop lentement pour accueillir les nouveaux arrivants et la saturation s'accentue davantage.

Un premier élément concerne le problème d'accès au logement. Il ne touche d'ailleurs pas uniquement les demandeurs d'asile mais l'ensemble de la population. Les bénéficiaires du CPAS ont déjà des difficultés à se faire accepter par les propriétaires.

Dans le cas des demandeurs d'asile, c'est encore plus complexe puisqu'ils sont d'origine étrangère, qu'ils ne parlent pas forcément le français ou le néerlandais, qu'ils ont des difficultés administratives diverses. La recherche d'un logement adapté prend donc beaucoup de temps, ce qui fait que les places dans les structures d'accueil se libèrent lentement.

C'est un point à prendre absolument en considération si l'on veut vraiment résoudre le problème de la saturation du réseau d'accueil.

Un autre problème y est directement lié, à savoir les garanties locatives qui ne sont prises en charge qu'à hauteur de 25 euros par le niveau fédéral. Les CPAS doivent donc débourser, sur fonds propres, des centaines d'euros en garanties locatives. Dans la plupart des cas, ces montants ne sont jamais récupérés.

L'Union des villes et communes de Wallonie plaide donc pour que les garanties locatives soient prises en charge par le niveau fédéral, par exemple par le biais d'un fonds fédéral pour les garanties locatives. Plusieurs propositions de loi ont déjà été déposées à ce sujet.

F. Mme Malou Gay, représentante du CIRÉ (Coordination et Initiatives pour Réfugiés et Étrangers)

Pour éviter les redondances, le Vluchtelingenwerk Vlaanderen (VWV) et le CIRÉ ont décidé de présenter une audition commune et complémentaire.

Le VWV et le CIRÉ, avec ses organisations membres, sont partenaires de l'accueil des demandeurs d'asile depuis 1998. Ils gèrent ensemble 1 350 lits, dont 95 % sont des logements individuels répartis dans toute la Belgique, c'est-à-dire environ 450 logements. Dans le cadre de la crise, ils viennent de proposer 160 lits supplémentaires. Selon la loi, le VWV et le CIRÉ sont des opérateurs d'accueil de deuxième ligne, c'est-à-dire qu'ils accueillent des demandeurs d'asile après un passage de plusieurs mois en logements communautaires, soit quatre mois selon la loi, mais beaucoup plus dans la pratique.

Le VWV et le CIRÉ ont opté pour un accueil de qualité centré sur l'accompagnement individuel basé sur l'autonomie et le respect de l'unité familiale. Si l'intervenante présente brièvement leur projet, c'est qu'il est souvent confondu, voire ignoré, dans les textes et instructions transmises. Le terme ILA (initiaves locales d'accueil) est souvent employé pour désigner l'accueil en logement individuel. Toutefois, les ILA aussi gèrent des logements tant communautaires qu'individuels.

L'intervenante recommande donc d'adapter le vocabulaire des textes de lois et instructions et de remplacer les termes « opérateurs d'accueil » par « logements individuels » et « logements communautaires ». Ceci permettrait d'éviter les différences de traitement entre les opérateurs, tant au niveau du financement que des instructions de Fedasil. Par exemple, les ILA disposent de 45 jours pour faire sortir les réfugiés reconnus tandis que les autres opérateurs ont 60 jours.

Il s'agit, selon le VWV et le CIRÉ, d'un traitement inégalitaire, tant pour les demandeurs d'asile que pour les opérateurs, qui va à l'encontre du principe d'égalité de traitement inscrit dans la loi. Il faudrait des règles communes aux logements individuels et aux logements communautaires.

Beaucoup de travail a été réalisé au niveau des centres communautaires, mais très peu sur le plan des logements individuels. L'intervenante rappelle qu'il faut attirer l'attention sur le fait que la loi sur l'accueil découle de la transposition de la directive européenne relative à l'accueil des demandeurs d'asile. À ce jour, cette directive n'est pas encore complètement transposée en droit belge. Lors de sa première évaluation réalisée voici un an, la Commission européenne a pointé certains manquements de la Belgique. Il s'agit surtout de la transposition relative à l'accès au marché au travail, à la détention des demandeurs d'asile et aux documents d'identité à remettre à ces derniers.

L'accord du gouvernement du 18 mars prévoit de donner aux demandeurs d'asile l'accès au marché du travail six mois après l'introduction de leur demande. La loi sur l'accueil doit, quant à elle, être complétée par un arrêté royal concernant l'accès à l'aide matérielle des personnes bénéficiant de revenus. L'intervenante plaide pour une modification urgente de la loi en vue de permettre l'accès au marché du travail des demandeurs d'asile après six mois.

Quant à la détention des demandeurs d'asile, la Commission européenne a critiqué la Belgique en ce qui concerne les conditions de leur accueil en centre fermé. Il faut dès lors que des mesures soient prises pour que ceux-ci ne soient détenus qu'en cas d'absolue nécessité et, le cas échéant, qu'ils jouissent pleinement du bénéfice de la directive européenne sur l'accueil.

Pour en revenir à la loi proprement dite, l'intervenante insiste sur la réelle importance de cette loi. Avant la loi, chaque opérateur fonctionnait avec des règles propres et accordait ou non certains droits ou avantages. La loi sur l'accueil des demandeurs d'asile et de certaines catégories d'étrangers rassemble en un tout cohérent les dispositions légales et une jurisprudence dispersée. Elle vise à garantir l'égalité de traitement des personnes concernées et leur assure un niveau de vie conforme à la dignité humaine au moyen d'une aide matérielle globale. Elle constitue donc une avancée en matière d'accueil des demandeurs d'asile.

Si le texte et les principes sont clairs, il reste encore beaucoup de travail sur le terrain pour garantir le principe d'égalité de traitement, notamment en ce qui concerne les normes de qualité d'accueil, car la plupart des centres communautaires existent depuis plus de vingt ans, donc bien avant la loi. Il faudra dès lors plusieurs années avant de voir la totalité des effets de la loi.

C'est pourquoi cette évaluation constitue une première étape importante, mais il serait sans doute plus souhaitable de mettre en place une évaluation annuelle.

Effectivement, la majorité des arrêtés royaux ne sont pas encore publiés. La crise que traverse actuellement le secteur de l'accueil a rendu impossible l'accueil en étapes. Les projets visant à améliorer la qualité de l'accueil sont abandonnés par manque de moyens.

De plus, le législateur a décidé de lier l'accueil des demandeurs d'asile à la réforme de la procédure d'asile. Par conséquent, il est impossible d'évaluer une loi sans évaluer l'autre, car les conséquences de l'une pèsent sur l'autre: si la procédure d'asile s'allonge, la durée de l'accueil en aide matérielle s'allonge également.

La loi prévoit également la publication de vingt-cinq arrêtés royaux et de deux arrêtés ministériels. À cette date, seuls cinq arrêtés royaux ont été publiés. La dynamique mise en place par Fedasil, c'est-à-dire des groupes de travail composés de tous les opérateurs pour élaborer les arrêtés royaux, est très positive car il est très important de tenir compte de la pratique et de l'expérience de chaque opérateur en matière d'accueil et de ne pas élaborer des arrêtés royaux qui ne seraient pas réalisables sur le terrain.

Si la dynamique est positive, sa lenteur est cependant regrettable; pensons au délai entre la fin d'un groupe de travail et la publication d'un arrêté royal.

L'intervenante insiste dés lors sur la publication urgente de plusieurs arrêtés royaux, notamment l'arrêté royal sur la suppression du code 207, l'arrêté royal sur le retour volontaire, l'arrêté royal sur les modalités selon lesquelles l'aide matérielle est octroyée à un bénéficiaire de l'accueil disposant de revenus professionnels, l'arrêté royal sur le secret professionnel et le devoir de confidentialité, l'arrêté royal sur la procédure de sanction des mesures d'ordre et de plainte.

D'autres arrêtés royaux et instructions doivent également être évalués en dehors de la pression engendrée par la crise actuelle, afin de ne pas inscrire des règles difficilement applicables par la suite, contrairement d'ailleurs à l'esprit de la loi. C'est notamment le cas du délai de sortie des centres d'accueil vers l'aide financière des réfugiés reconnus, ce délai étant trop court.

Il faut enfin pointer l'insuffisance des moyens financiers. La loi a élargi le nombre de missions des opérateurs d'accueil. Elle impose des normes supérieures de qualité ainsi qu'une série de droits et devoirs supplémentaires aux demandeurs d'asile, ce qui est très positif, mais les moyens financiers n'ont, quant à eux, pas été revus à la hausse. Il est dès lors essentiel d'adapter les moyens mis à la disposition du réseau d'accueil au nombre de personnes accueillies et aux missions prévues par la loi, et d'augmenter également la capacité d'accueil en logements individuels et adaptés aux personnes vulnérables, pour éviter que cette loi ne devienne un catalogue de bonnes intentions non réalisables. C'est une loi ambitieuse, et équitable, mais qui mérite davantage de moyens pour être entièrement mise en œuvre.

G. M. Pieter De Gryse, Vluchtelingenwerk Vlaanderen

La nouveauté la plus marquante introduite par la loi accueil était que tous les demandeurs d'asile obtiendraient dorénavant du CPAS une aide matérielle au lieu d'une aide financière, pendant toute la durée de la procédure d'asile. Cette mesure n'a pas été prise à la demande du groupe cible ou des ONG, qui ont toujours souligné la nécessité d'octroyer une autonomie maximale aux demandeurs d'asile. Ceux-ci sont en effet des adultes qui ont déjà un vécu dans leur pays d'origine et qui peuvent vivre de manière autonome dans notre société. La mesure a été prise à la demande des autorités, dans l'intérêt général, afin de contrer l'effet dit d'aspiration généré par l'aide financière.

L'aide matérielle pose cependant des problèmes. Loger des personnes pendant une longue période dans une structure communautaire est source de problèmes et a de nombreuses répercussions sur leur santé mentale. Par conséquent, en vue de maintenir l'équilibre entre l'autonomie et l'aide matérielle, la loi accueil a intégré trois principes importants pour son bon fonctionnement. Le premier principe veut que les personnes séjournent dans un centre communautaire pendant quatre mois au maximum. Passé ce délai, elles ont la possibilité d'être transférées vers un logement individuel, tout en recevant encore une aide matérielle au lieu d'une aide financière. Le deuxième principe impose de toujours rechercher la structure d'accueil la mieux adaptée. Tout demandeur d'asile bénéficiant d'une aide matérielle doit séjourner dans la structure d'accueil la plus appropriée. Le troisième principe veut que l'aide matérielle soit limitée à une durée maximale, de sorte que personne ne puisse être dépendant de cette aide matérielle pendant des années.

Deux ans après l'entrée en vigueur effective de la loi, aucun de ces trois principes n'a été mis en pratique.

Le principe selon lequel les personnes peuvent être transférées d'une structure d'accueil communautaire à une structure d'accueil individuelle après quatre mois, n'a pas été appliqué. Cette non-application résulte non pas tant de la crise, mais plutôt du fait que les conséquences du système introduit par la loi accueil ont été sous-estimées. En effet, la loi accueil opère une révolution copernicienne. Auparavant, il était clair que l'accueil des demandeurs d'asile était l'apanage des centres communautaires. En introduisant le principe des quatre mois, c'est maintenant l'accueil individuel qui devient primordial.

Cependant, le nombre de places disponibles pour un accueil individuel est aujourd'hui beaucoup trop réduit pour pouvoir appliquer ce système. À l'heure actuelle, il y a 7 300 structures d'accueil communautaires et 8500 individuelles, ce qui correspond à une proportion 46/54. Pour pouvoir assurer le transfert après un maximum de quatre mois d'accueil communautaire, la proportion de l'accueil individuel doit fortement augmenter.

Le deuxième principe est celui de l'accueil le mieux adapté: un demandeur d'asile bénéficie de l'accueil qui répond le mieux à ses besoins. Le manque de places d'accueil est l'écueil le plus important dans ce domaine. Mais le principal instrument prévu par la loi n'est pas appliqué dans la pratique. La loi dispose en effet que la situation individuelle de chaque demandeur d'asile est évaluée dans le mois en vue de déterminer si l'accueil est adapté. Le rapport de Fedasil indique cependant que, dans 54 % des cas, l'évaluation individuelle n'a pas lieu dans le mois. Parmi les situations qui, elles, font l'objet d'une évaluation, on recommande dans 51 % des cas de mieux adapter la structure d'accueil aux besoins du demandeur d'asile. L'évaluation est donc très utile, mais elle n'est pas réalisée en temps voulu dans plus de la moitié des cas. Si la situation individuelle des demandeurs d'asile était évaluée à temps, ceux-ci pourraient être transférés plus rapidement d'une structure d'accueil communautaire à une structure d'accueil individuelle.

Le troisième principe est celui de la durée maximale de l'aide matérielle. Cette durée maximale n'étant pas fixée à l'heure actuelle, plusieurs personnes restent bloquées très longtemps dans le système de l'aide matérielle. Cela peut durer des années pour les personnes engagées dans l'ancienne procédure d'asile, qui représentent actuellement plus de 3 000 demandeurs d'asile.

Pourquoi la durée maximale n'est-elle pas fixée ? La loi prévoit qu'il faut d'abord évaluer la procédure d'asile avant de pouvoir mener la discussion sur la durée maximale de l'aide matérielle. Il faut donc attendre que la ministre de la Politique de migration et d'asile entame l'évaluation de la procédure d'asile.

Pour faire en sorte que le système soit véritablement efficace, le VWV demande donc d'augmenter le nombre de places d'accueil individuelles de manière à accélérer le transfert d'une structure collective à une structure individuelle, d'évaluer dans le mois, et de procéder à l'évaluation de la procédure d'asile de façon à pouvoir ouvrir la discussion sur la durée maximale de l'aide matérielle.

Aujourd'hui, les personnes reconnues comme réfugiées, qui bénéficient d'une protection subsidiaire ou d'une régularisation, restent encore trop longtemps bloquées dans le système de l'aide matérielle. Bien qu'ils aient droit à une aide financière et au travail, les régularisés demeurent, selon Fedasil, en moyenne six mois dans la structure d'accueil et dépendent donc de l'aide matérielle. Il faut d'urgence améliorer cette situation. Tout d'abord, les organisations doivent garantir la continuité de l'accueil à tout moment: les personnes ne peuvent pas être jetées à la rue à cause du transfert obligatoire après une certaine période.

Ensuite, l'État fédéral doit prendre des mesures visant à accorder des garanties locatives et éventuellement une prime d'installation.

Enfin, les autorités fédérales et les autres niveaux de pouvoir doivent se concerter à propos du marché du logement et des problèmes de logement rencontrés par le groupe cible spécifique. Les différentes autorités régionales ne tiennent pas suffisamment compte de l'afflux permanent de nouveaux immigrés, notamment des réfugiés reconnus et des régularisés.

Le CIRÉ et le VWV estiment que le système dans son ensemble n'est pas encore suffisamment adapté à la réalité, l'accueil individuel étant devenu la principale forme d'accueil en vertu de la loi accueil. C'est le cas en ce qui concerne le nombre de places disponibles; de même, il est un fait que la réglementation s'inspire trop de la réalité dans les structures collectives et ne tient pas suffisamment compte de la réalité dans les structures individuelles. Signalons par exemple la réglementation élaborée à propos des sanctions susceptibles d'être encourues par les demandeurs d'asile. Cette réglementation prévoit en effet six sanctions, dont seules deux sont applicables en cas d'accueil en structure individuelle. Les quatre autres sanctions peuvent uniquement être appliquées dans les structures communautaires.

En conclusion, à l'instar des intervenants précédents, le CIRÉ et le VWV demandent une mise en œuvre urgente de l'ensemble de la loi accueil. Il est nécessaire d'élaborer une réglementation plus poussée permettant d'exécuter l'ensemble de la loi accueil, dans le respect de sa philosophie. En outre, le CIRÉ et le VWV demandent instamment la mise en œuvre, promise de longue date, du droit au travail pour les demandeurs d'asile. Les arrêtés royaux nécessaires à cet effet sont prêts. La décision politique doit être prise dès que possible par le Conseil des ministres. Enfin, le CIRÉ et le VWV demandent de publier d'urgence la circulaire relative à la régularisation et de procéder d'urgence à l'évaluation de la loi sur l'asile.

IV. DISCUSSION GÉNÉRALE

M. Moureaux constate que les difficultés suscitées par la mise en œuvre de cette loi sur l'accueil ne seront jamais surmontées si l'on n'examine pas l'ensemble du dossier.

À une époque, la politique consistait à dire qu'un nombre important de personnes en cours ou en fin de procédure étaient présentes sur notre territoire et que nous avions un système trop lourd, avec un blocage au Conseil d'État et un mauvais accueil.

L'orientation prise a consisté à réduire le plus rapidement possible le « stock » ancien, en expliquant à certaines personnes qu'elles ne pourraient pas rester, mais en les régularisant néanmoins dans de nombreux cas, même s'il n'y a jamais eu d'accord pour une régularisation générale. En même temps, il s'agissait de prévoir une procédure beaucoup plus rapide.

En pratique, nous sommes devant un vase qui se remplit et ne se vide plus. Même en votant les meilleures lois, il continuera à déborder.

Récemment, le cardinal Danneels, le président du Centre d'action laïque, ainsi que par le président de l'Exécutif des musulmans de Belgique et toutes les autorités religieuses et philosophiques ont lancé un appel aux autorités politiques pour que l'accord de gouvernement soit enfin mis en œuvre.

L'intervenant comprend l'opinion de l'Union des villes et communes, qui considère que c'est le gouvernement fédéral qui est responsable du blocage et que c'est donc à lui qu'il revient de financer. Cela semble relever d'une certaine logique.

L'intervenant estime aussi que la multiplicité d'intervenants de terrain, notamment en Flandre, pose un sérieux problème. En sa qualité de bourgmestre de Molenbeek, il a récemment eu des contacts avec deux personnes venues demander un certificat d'intégration. À ceci, il a dû répondre que cela n'était pas possible tant que l'accord de gouvernement n'était pas appliqué.

Une procédure flamande exigerait que l'on produise un certificat d'intégration. Si cela est vrai, il constate n'avoir jamais été informé sur le fait qu'il pouvait éventuellement délivrer un tel document. C'est dire la confusion.

À Bruxelles, la Vlaamse Gemeenschap a créé un organisme, le Brussels Onthaalbureau Nieuwkomers, mais il ne marche quasiment pas en raison de l'inadéquation entre les règles prévues par cette communauté et la situation sur le terrain.

Quant au logement, dans les communes populaires, il s'agit d'un problème général. Il ne se pose pas seulement aux demandeurs d'asile ou à ceux qui ont été récemment reconnus, mais touche l'ensemble de la population. À son avis, le problème majeur n'est pas celui de l'afflux, mais celui de la saturation du réseau et de la gestion du dossier.

Mme Nahima Lanjri partage l'avis de l'intervenant précédent selon lequel il ne faut pas perdre de vue le contexte général. Tout cela forme en effet un ensemble. La réforme de la politique d'asile devra être évaluée à un stade ultérieur. D'ailleurs, il a déjà été convenu que la présente commission s'en chargera.

L'intervenante tient avant tout à formuler une remarque positive. Le fait que la commission ait demandé l'évaluation et qu'elle s'en occupe depuis longtemps n'est peut-être pas étranger à la décision que le gouvernement a prise lors du conclave budgétaire de créer 1700 places d'accueil structurelles supplémentaires.

Un montant de près de 20 millions d'euros a été prévu à cet effet, soit 15 millions de plus que ce qui avait été prévu initialement. C'est déjà un pas dans la bonne direction, mais d'autres mesures doivent encore être prises, car le problème a trait non seulement au nombre de places d'accueil disponibles, mais aussi à la qualité de l'accueil.

La présente commission peut signaler précisément au gouvernement quelles sont les améliorations qu'elle souhaite apporter à la loi « accueil » du point de vue tant quantitatif que qualitatif.

La ministre a présenté le rapport d'évaluation de Fedasil. Dans quelle mesure le secteur a-t-il été associé à la rédaction de ce rapport ? L'intervenante constate en effet que plusieurs observations du secteur ne figurent pas dans le rapport.

De nombreux arrêtés royaux et ministériels doivent encore être pris. Seuls 5 des 27 arrêtés prévus sont prêts. Pourquoi les choses traînent-elles autant ? À quels arrêtés d'exécution Fedasil donne-t-elle la priorité actuellement ? La CIRÉ et Vluchtelingenwerk ont déjà formulé un certain nombre de priorités. Sont-elles conformes à celles de Fedasil ? Un calendrier peut-il être avancé ? À quel moment tout cela sera-t-il réglé ?

Le nombre de demandes d'asile augmente tandis que le nombre de places d'accueil qui se libèrent diminue. Comment expliquer cela ? Quelles mesures a-t-on prises afin de remédier à cette situation ? Quelles sont les solutions envisageables mis à part la suppression du code 207 ? Plusieurs intervenants ont attiré l'attention sur le fait qu'un phénomène d'engorgement apparaît et que trop peu de places se libèrent. Quelles sont les solutions possibles ?

M. Moureaux estime que la solution réside dans la mise en œuvre de l'accord du gouvernement.

Mme Lanjri estime, à l'instar du président, qu'il faut mettre en œuvre l'accord de gouvernement, mais elle aimerait connaître la position des organisations.

Durant la première phase, les mineurs non accompagnés sont accueillis dans les COO, mais ils y séjournent parfois plus longtemps faute de pouvoir être redirigés vers l'aide spéciale à la jeunesse ou les centres d'asile, par manque d'accueil adapté. De plus, l'accueil organisé par l'aide spéciale à la jeunesse diffère fortement de celui organisé par les structures fédérales. Que fera-t-on pour y remédier ?

La nouvelle procédure d'asile prévoit qu'il sera mis un terme au plan de répartition. Ce n'est toutefois pas entièrement exact, car il faut aussi tenir compte des demandeurs d'asile qualifiés de « no-shows », c'est-à-dire ceux qui refusent de recevoir une aide matérielle et veulent se prendre en charge eux-mêmes ou être pris en charge par leur famille. Le pourcentage de ces personnes a-t-il augmenté depuis l'introduction de l'aide matérielle ? Sait-on où ces personnes finissent par se retrouver ? Elle demande que ce point soit évalué convenablement.

Le groupe s'est-il élargi à la suite de la suppression de l'aide matérielle ? S'il est resté pratiquement inchangé, il y a un gros problème. C'est également le cas si ce groupe a augmenté. C'est pourquoi l'intervenante souhaite obtenir des données chiffrées: combien y a-t-il de no-shows, où s'établissent-ils ? Sont-ils concentrés surtout dans les grandes villes comme Bruxelles, Anvers, Gand et Liège, ou sont-ils plus largement dispersés ?

Le représentant de l'Union des Villes et Communes de Wallonie a formulé une observation à propos de la suppression du code 207, de la suppression de l'aide matérielle et de la transition vers l'aide financière. L'Union n'est manifestement pas favorable à ces modifications. Fedasil avait calculé que 567 personnes entreraient en ligne de compte pour obtenir un logement. Fedasil dispose-t-elle depuis de statistiques sur le nombre de personnes qui ont effectivement pu emménager dans un logement individuel ? Constate-t-on des glissements ? Autrement dit, les ILA retirent-elles leur agrément pour laisser ainsi les personnes dans le logement ?

Plusieurs remarques ont été formulées par rapport au fait que la loi n'a pas fixé de délai en ce qui concerne la limitation de l'accueil matériel. Le précédent gouvernement avait marqué son accord de principe sur un accueil matériel limité à un an maximum parce que la procédure d'asile devait être clôturée dans un délai d'un an. L'intervenante apprend que ce délai n'est pas souvent respecté. Quel est le pourcentage de personnes qui restent plus longtemps dans le système de l'aide matérielle ?

Le CIRÉ et Vluchtelingenwerk approuvent l'idée d'une évaluation individuelle en vue d'un transfert vers la forme d'accueil la plus appropriée, mais regrettent que, pour la moitié des cas, cela ne puisse se faire dans un délai d'un mois. Pourquoi Fedasil n'y parvient-elle pas ? Quelles sont les mesures qui permettraient de résoudre ce problème ?

Conformément à une directive européenne, les demandeurs d'asile doivent avoir accès au marché de l'emploi dans un délai maximum d'un an à compter de l'introduction de leur demande d'asile. Dans l'accord de gouvernement, ce délai a été fixé à six mois à partir de la demande d'asile. Il a été convenu que si les demandeurs d'asile travaillent à plein-temps ou à mi-temps, ils doivent soit contribuer à leurs frais d'accueil, soit y pourvoir eux-mêmes. Pourquoi aucun projet d'arrêté royal n'a-t-il encore été élaboré à ce sujet ?

Dans son exposé, la ministre a déclaré que l'accueil en deux phases ne fonctionne pas à cause du manque de places d'accueil. La Croix-Rouge a déclaré aujourd'hui qu'il faudrait peut-être envisager de renoncer à cet accueil en deux phases. Ce point de vue est-il partagé par les autres acteurs du terrain ? Est-ce une solution de revoir ce système et d'accorder à certaines familles un accueil individuel dès le premier jour, tandis que certains isolés seraient maintenus en permanence dans l'accueil collectif ? Les avis sur la question sont manifestement partagés. D'après Vluchtelingenwerk, il faut augmenter les possibilités d'accueil individuel afin de pouvoir garantir le délai de quatre mois d'accueil collectif, suivi d'un accueil individuel. L'intervenante aimerait connaître la position de Fedasil et des organisations sur ce point.

M. Monfils constate peu de demandes de modification fondamentale de la loi, ce qui est une bonne chose, car il n'y a rien de pire que de remettre une loi sur le métier tous les six mois. Cela crée une grande incertitude juridique. Par contre, l'application de la loi pose différents problèmes, qu'il conviendra d'aborder plus tard.

L'intervenant souhaite formuler une remarque générale. Certains ont abondamment évoqué la nécessité d'harmoniser les contacts entre les différentes autorités mais il est impératif de souligner que cette question vaut pour toutes les législations. Tout au long de la progression du mouvement régional, on constate que toutes les matières sont gérées de la même manière: la protection de la jeunesse, la taxation des avions, la législation sur les armes, etc. Partout, les contacts sont de qualité variable entre les autorités fédérales et fédérées. Faut-il le rappeler, quand une matière est régionalisée, il est assez normal que chacune des autorités puisse aborder, de manière autonome, la matière en question. Il est étrange de réclamer des avancées régionales, puis de gémir parce que les autorités régionales n'ont pas nécessairement la même pratique ni la même vision des choses.

Ainsi, en ce qui concerne l'accueil des immigrés, il peut concevoir que la Flandre, la Wallonie et Bruxelles agissent de manière sensiblement différente. On ne peut indéfiniment conclure des accords de coopération, d'autant que ceux-ci privent les parlementaires de toute possibilité d'intervention ou de critique, en raison de la globalité de la démarche.

En ce qui concerne les structures d'accueil, il semble que huit à neuf cents personnes qui y séjournent sont issues d'un pays de l'Union européenne. Pourquoi ? A sa connaissance, tous les pays membres de l'Union européenne doivent obéir à un standard minimum en ce qui concerne la protection des droits de l'homme, la double juridiction, les droits de la défense, etc.

Comment se fait-il que des Slovaques, par exemple, se trouvent dans des structures d'accueil belges ? Que fuient-ils ? Si, réellement, ils sont victimes de persécutions en Slovaquie, les autorités européennes se doivent de réagir.

Près d'un millier de personnes possédant un titre de séjour se trouvent toujours dans les centres d'accueil alors qu'elles sont autorisées à vivre de manière autonome. Pourquoi ces personnes ne quittent-elles pas les centres et ne libèrent-elles pas des places d'accueil déjà trop peu nombreuses ?

Mme Bouarfa. constate que la majorité s'accorde à dire que la loi sur l'accueil, adoptée il y a à peine un an, est satisfaisante et contient des critères respectueux de la dignité des personnes. De même, tout le monde déplore l'insuffisance des moyens et insiste sur la nécessité de la cohérence entre les niveaux de pouvoir. Nos structures institutionnelles sont certes compliquées pour les citoyens belges mais plus encore pour les demandeurs d'asile.

Concernant la saturation des réseaux, l'intervenante souhaiterait obtenir davantage de précisions des acteurs de terrain.

Elle a par ailleurs été frappée par la frilosité de l'Union des villes et des communes. La représentante de l'UVCW a fait part de son étonnement face au montant de l'aide financière accordée à certains illégaux, c'est-à-dire à certains demandeurs d'asile ayant introduit un recours au Conseil d'État. Elle souhaiterait obtenir des explications complémentaires à ce sujet. L'UVCW souhaite-t-elle suspendre l'aide financière ?

L'intervenante souhaite également des éclaircissements à propos de l'opinion émise par la Croix-Rouge de Belgique, selon laquelle les structures communautaires déstructurent les gens. Manifestement, les centres d'accueil ne peuvent répondre à tous les besoins des très nombreuses personnes hébergées, d'autant que certains problèmes sont liés à la langue et à la culture.

Enfin, elle partage l'avis selon lequel le dossier doit être vu dans son ensemble, ceci impliquant aussi une évaluation de notre politique d'asile.

Mme Piryns estime, elle aussi, qu'il faut demander aux ministres compétents pourquoi plusieurs arrêtés royaux n'ont pas encore été pris et quand ils le seront effectivement.

À l'évidence, toutes les organisations s'accordent à penser qu'il s'agit globalement d'une bonne loi, mais que sa mise en œuvre laisse à désirer à de nombreux égards. Sur ce point aussi, la commission devra demander aux ministres compétents de fournir des explications quant aux moyens et aux solutions possibles pour remédier au problème actuel de saturation, notamment par l'amélioration de la transition vers le marché locatif privé ainsi qu'entre les différentes formes d'accueil.

Il existe manifestement un lien entre l'accueil et la procédure d'asile. C'est pourquoi l'intervenante insiste pour que l'on suive le bon exemple donné par Mme Arena et que l'on évalue rapidement la procédure d'asile.

Elle estime que si l'on veut procurer un accompagnement adéquat aux personnes dès leur arrivée et jusqu'au jour où elles obtiennent un permis de séjour ou doivent retourner dans leur pays d'origine, on doit instaurer un système de coaching. Les organisations partagent-elles ce point de vue ?

Lors d'une précédente audition, on a entendu l'expert australien Grant Mitchell, qui suggérait de mettre en place un système de coaching pour toutes les personnes qui débarquent en Belgique et, en particulier, pour les familles avec enfants et ce, dès le jour de leur arrivée. Cela permettrait en effet aux intéressés d'établir un rapport de confiance avec la personne chargée de les accompagner tout au long de la procédure. C'est un point qui semble capital, dont il n'a toutefois pas été soufflé mot aujourd'hui. L'instauration de pareil système serait une avancée majeure. Il existe actuellement un projet dans le cadre duquel des familles avec enfants sont hébergées dans des maisons de « transit » avant leur retour vers le pays d'origine et bénéficient de l'accompagnement d'un coach à la fin de la procédure. Toutefois, ce dernier est davantage un guide du retour qu'un véritable coach. Les organisations sont-elles d'avis qu'il pourrait être intéressant d'instaurer un système de coaching pour assurer un bon accompagnement ?

Par ailleurs, on peut se demander dans quelle mesure la saturation actuelle présente un caractère structurel. On avance souvent le chiffre de 850 places temporaires et Mme Lanjri a parlé de la création de places permanentes supplémentaires. Combien de places supplémentaires faudrait-il créer à long terme pour apporter à ce problème une solution structurelle ?

L'intervenante souhaite, elle aussi, que le volet « régularisation » de l'accord de gouvernement soit mis en œuvre. Elle aimerait que les organisations précisent dans quelle mesure l'absence de note de régularisation a un impact sur la saturation du système d'accueil.

M. Elsen ne peut se défaire de l'impression de tourner en rond depuis un certain temps dans ce dossier car toute la difficulté est d'avoir une vue globale et de pouvoir évaluer l'ensemble des procédures, non seulement de la loi sur l'accueil, mais aussi de la loi sur la procédure d'asile. En effet, nous manquons de moyens et nous éprouvons des difficultés à mettre en œuvre cette partie de l'accord de gouvernement.

D'une manière générale, c'est d'abord au monde politique que la question se pose aujourd'hui avant d'être soumise aux différents intervenants. Tant qu'on n'aura pas réglé cet aspect, il sera impossible de rendre le système opérationnel.

Il faut cesser de réagir comme si nous étions dans une situation d'incertitude. En effet, cela donne parfois le sentiment de faire du bricolage, ce qui est désagréable tant pour les opérateurs de terrain que pour un certain nombre de politiques.

Il est impératif d'harmoniser et d'articuler le travail et l'action des différents niveaux d'intervention. La publication des arrêtés royaux est tout aussi nécessaire.

Plus fondamentalement, l'intervenant souhaite formuler quelques questions.

Tout d'abord, il ressort de l'évaluation mensuelle du principe du lieu d'accueil le plus adéquat, comme le prévoit la loi, qu'il n'est effectivement respecté que dans 46 % des cas, ce qui pose quand même problème. Il souhaiterait connaître l'avis des intervenants ayant abordé cette question. Pourquoi en est-il ainsi et quelles sont les conditions pouvant permettre l'application de la loi bien au-delà des 46 % ?

Ensuite, la question plus particulière des mineurs et notamment des MENA l'intéresse. Il aurait aimé connaître l'avis des organisations à ce sujet.

On a parlé de la durée maximum de l'aide matérielle, qui n'est pas fixée dans les faits, ce qui entraîne une série d'effets pervers. Quelle est la pratique réelle sur le terrain, à défaut de principe clairement défini, pour mesurer la distance entre le principe et la réalité ?

Enfin, il note avec intérêt — c'est surtout Fedasil qui a souligné cet aspect — la mise en place de groupes de travail rassemblant les divers intervenants aux différents niveaux de pouvoir. Il serait sans doute intéressant de pouvoir bénéficier d'essais de conclusions desdits groupes, ce qui aiderait la commission à circonscrire le champ des problèmes à résoudre.

Mme Lijnen souligne que le rapport montre clairement qu'un des grands problèmes réside dans le manque de capacité d'accueil. La ministre a promis de créer 850 places d'accueil temporaires supplémentaires. Mme Lanjri affirme d'ores et déjà que les 1700 places d'accueil structurelles qui viendront s'ajouter ne sont qu'une partie de la solution.

Il faut également s'attaquer au problème des départs. Ainsi que plusieurs intervenants l'ont souligné aujourd'hui, c'est là que le bât blesse.

L'intervenante demande à la représentante de Fedasil quelles initiatives elle envisagerait de prendre pour accélérer le départ des personnes en possession d'un titre de séjour. Encourage-t-on le retour volontaire ? Quelles initiatives prend-on en la matière ?

Combien y a-t-il de ressortissants de l'UE qui séjournent actuellement dans les centres ouverts ? De quelle nationalité sont-ils ? Fedasil dispose-t-elle de chiffres à ce sujet ?

Vluchtelingenwerk Vlaanderen et le CIRÉ ont réalisé une étude spécialisée sur le retour volontaire, financée par le Fonds européen des réfugiés et par l'OIM (Organisation internationale des migrations): 176 000 euros en 2006 et 182 000 euros en 2007 à charge du Fonds européen des réfugiés et 166 000 euros à charge de l'OIM. Quels sont les résultats de cette étude qui a coûté au total 524 000 euros ?

Mme Crauwels a évoqué l'idée du volontariat pour les demandeurs d'asile. Dans le cadre du plan de lutte contre la pauvreté, le gouvernement a décidé que les ministres qui ont l'Emploi et la Politique de migration et d'asile dans leurs attributions élaboreraient une proposition visant à rendre le volontariat accessible aux demandeurs d'asile.

Mme Isabelle Küntzinger de Fedasil rappelle qu'il est clairement indiqué dans le rapport écrit que les partenaires ont été impliqués dans la récolte des données. Fedasil s'est attachée à y transcrire leurs remarques éventuelles.

Par ailleurs, Fedasil et les partenaires se rencontrent tous les mois lors d'une « table ronde de l'accueil », où le nouveau cadre législatif est régulièrement évalué.

Au cours du second semestre de 2008, Fedasil a également organisé avec les partenaires un certain nombre de journées d'échanges sur le terrain afin de pouvoir compléter l'évaluation.

La question sur les arrêtés royaux est bien entendu du ressort de la ministre.

Quant à la question sur les sorties du réseau d'accueil, il faut distinguer les catégories de personnes accueillies chez nous pour lesquelles Fedasil, en tant que régisseur de l'accueil, dispose d'un levier direct, et les autres.

Pour les premières catégories, Fedasil a élaboré en août 2008 une instruction relative au délai dans lequel les personnes ayant obtenu le statut de protection subsidiaire ou ayant été régularisées doivent quitter la structure d'accueil. Dans ce cadre, Fedasil a donné à ses structures et à ses partenaires des instructions claires sur le soutien à la recherche d'un logement.

Quant au lien éventuel entre le plan de répartition et les demandeurs d'asile no show, il s'agissait d'une confusion. Quelque 95 % des personnes disposent d'une place d'accueil, les 5 % restants pouvant être considérés comme no show.

Soulignons que ces personnes ne sont pas nécessairement no show dès le moment où elles viennent demander une place d'accueil au dispatching de Fedasil mais elles peuvent devenir « no show » en cours de procédure.

Concernant les départs, Mme Küntzinger précise que, parmi les 580 personnes visées par la mesure de suppression du code 207, environ 400 ont quitté les structures d'accueil. La plupart de ces gens vivent dans des structures individuelles gérées dans le cadre des initiatives locales d'accueil (ILA). Des conventions sont suspendues par les CPAS lorsqu'ils décident de continuer à héberger ces personnes.

Toutefois, Fedasil, en tant que gestionnaire et régisseur de ces conventions, ne peut obliger ces gens à quitter ces logements. Par contre, à l'issue de la période de séjour, Fedasil peut suspendre le versement des subsides octroyés pour ces personnes aux CPAS qui gèrent les ILA.

Il est impossible de citer actuellement le nombre des personnes qui, depuis l'entrée en vigueur de la loi, séjournent depuis plus d'un an dans ces structures. Ces statistiques seront communiquées ultérieurement. Fedasil ne dispose en effet pas d'un outil informatique permettant une mise à jour de ces chiffres. Une recherche manuelle est donc nécessaire.

Concernant la question relative aux ressortissants européens, la loi sur l'accueil prévoit que ces derniers ont droit à l'accueil. Nous connaissons leur nombre précis. La loi sur l'asile prévoit également une procédure accélérée pour le traitement des demandes d'asile de ces personnes.

Quant aux mille personnes qui séjournent dans des centres d'accueil tout en disposant d'un titre de séjour, Mme Küntzinger précise que Fedasil a reçu des directives à la fin du mois d'août 2008. Les personnes concernées doivent quitter les structures d'accueil communautaires dans un délai de deux mois et les ILA dans les 45 jours. Il s'agit d'une période transitoire. Ces gens ne peuvent partir du jour au lendemain, car la loi prévoit que Fedasil est responsable de la transition entre les deux phases. Un monitoring très précis du suivi de ces mesures est en cours.

L'intervenante renvoie à son intervention quant aux conditions nécessaires à l'application de la loi.

Une question a également été posée sur les initiatives que prend Fedasil pour permettre la sortie des personnes déboutées en fin de procédure: comme Fedasil est compétent également pour les retours volontaires, il y a dans chaque structure des personnes chargées de présenter ces programmes de retour volontaire. Des données plus détaillées sur ces retours seront transmises ultérieurement à la commission.

Mme Caroline Termache confirme que l'Union des villes et communes de Wallonie ne demande pas la suspension de l'aide pour les personnes en procédure au Conseil d'État. La loi sur l'accueil prévoit que ces personnes ont droit à l'aide matérielle; elle demande que l'on s'en tienne à ce principe et que l'on ne suspende pas cette aide matérielle.

Mme Fabienne Crauwels (VVSG) revient sur la question relative aux problèmes liés à la sortie des personnes ayant obtenu un titre de séjour. Elle évoque la suspension de places en ILA.

La VVSG se voit parfois obligée de suspendre des places d'accueil et de les considérer temporairement comme des logements locatifs ordinaires, parce qu'il est impossible de trouver un logement locatif abordable pour les personnes concernées dans un délai de deux mois ou de 45 jours. Cela n'a pas de sens d'installer ces personnes dans des taudis ou dans des logements qu'elles ne pourront pas se payer une fois qu'elles bénéficieront d'un revenu d'intégration sociale ou d'une aide financière. Voilà pourquoi des places en ILA doivent parfois être suspendues; il s'ensuit qu'elles ne sont alors plus disponibles pendant ce temps-là dans le cadre de l'aide matérielle.

La transition constitue donc un problème important qui subsistera une fois que les critères de régularisation auront été fixés. Il faudra aussi trouver des logements pour les personnes régularisées qui vont elles aussi partir au compte-gouttes. Les CPAS font tout leur possible, mais tout le monde connaît les limites du marché locatif belge auxquelles notre groupe cible est de plus en plus confronté.

L'intervenante répond à la question sur l'accueil en deux phases. Un long séjour dans une structure d'accueil collectif a évidemment des effets négatifs. C'est la raison pour laquelle elle demande qu'un système soit mis en place. La solution idéale résiderait dans une affectation unique dès le début, en exploitant de manière optimale la diversité du réseau d'accueil. Si cela s'avère impossible, les associations demandent un système où la phase collective serait raccourcie. Quatre mois sur une procédure d'asile prévue de neuf mois à un an, c'est beaucoup trop long. Si le système est maintenu, il faudra disposer de places en nombre suffisant pour faciliter la transition pour chacun, de manière à pallier les problèmes de cohabitation dans les structures collectives.

La VVSG soutient naturellement la proposition relative au bénévolat. L'intervenante se félicite aussi que tous les partis politiques soient favorables à cette proposition, mais elle plaide instamment pour que le vote intervienne rapidement et pour que les arrêtés royaux nécessaires soient adoptés sans tarder.

Un autre point concerne l'aide financière fournie aux demandeurs d'asile en cours de procédure auprès du Conseil d'État, ceux-ci ayant maintenant la faculté de sortir. Nous demandons évidemment que le principe de l'aide matérielle soit respecté durant toute la procédure d'asile, étant entendu que celle-ci doit être courte. Si cela s'avère impossible et que les personnes concernées doivent sortir, il faut qu'elles reçoivent un titre de séjour provisoire. Les banques sont tenues de respecter des règles internationales leur interdisant d'ouvrir un compte bancaire au nom de personnes qui ne disposent pas de titre de séjour et qui ne peuvent pas prouver leur identité. Par conséquent, les CPAS doivent verser l'aide financière en argent liquide et ne peuvent pas déposer de garantie locative sur un compte bloqué. La Poste refuse également de transmettre les envois recommandés à ces personnes, parce qu'elles ne sont pas en mesure de prouver leur identité. Les CPAS ne voient aucun inconvénient à la solution proposée, mais ils demandent que le système reste gérable dans la pratique. On ne peut bien sûr pas obliger les banques à enfreindre leurs propres règles.

Mme Malou Gay (CIRÉ) revient sur sa déclaration selon laquelle le CIRÉ n'était pas favorable à l'accueil en deux phases. En réalité, elle veut souligner qu'il n'a jamais fonctionné; dès lors, il est impossible d'évaluer si le délai de quatre mois est trop long ou trop court. Actuellement, les gens qui arrivent dans un logement individuel reçoivent un ordre de quitter le territoire un mois plus tard. Il n'est pas bon d'installer des personnes dans un logement individuel, ce qui demande un travail important, pour une période aussi limitée. Selon l'intervenante, il faut aussi évaluer la procédure et revoir ce délai en fonction de la procédure d'asile.

Mme Eveline Dogniez (Croix-Rouge de Belgique) précise avoir évoqué la déstructuration des familles pour souligner l'effet pervers de la longueur du séjour dans les structures communautaires, où les gens vivent en collectivité et où la vie est organisée. Ensuite, les familles, surtout les isolés, ne retrouvent plus leur mode de fonctionnement habituel.

M. Pieter De Gryse (Vluchtelingenwerk Vlaanderen) revient sur la proposition de transformer l'encadrement de l'accueil des demandeurs d'asile en une sorte de système de coaching qui permettrait d'améliorer l'accompagnement au retour et qui diffère de l'encadrement actuel sur trois points.

Premièrement, l'intervenant propose de désigner un accompagnateur distinct pour la procédure et le retour. Cette personne se consacrerait exclusivement à cette tâche, ce qui n'est pas le cas actuellement dans toutes les structures d'accueil.

Deuxièmement, ce serait la même personne qui s'occuperait du séjour et du retour. Il a en effet été prouvé à l'étranger que ce système présente de nombreux avantages.

Troisièmement, il faut également assigner au coach une espèce de fonction de contrôle. Il doit certifier que le demandeur d'asile collabore encore suffisamment à l'accompagnement. Il s'agit pour nous d'un concept nouveau qui mériterait dès lors que l'on en débatte quelque peu.

À cet égard, la sénatrice Lijnen s'est référée à certains projets de retour volontaire et aux montants alloués dans ce contexte. L'intervenant souligne qu'il s'agit de différents projets qui ont tous été mis en œuvre sous le contrôle du Fonds européen des réfugiés. Ils sont donc soumis au contrôle de Fedasil, mais aussi à celui de l'Inspection des Finances et de la Commission européenne.

Les projets ne portent pas uniquement sur la recherche. Il y a également des projets opérationnels qui, ces dernières années, ont permis à des dizaines de personnes de rentrer dans leur pays d'origine, notamment en Russie et en Albanie. Ces projets démontrent que Vluchtelingenwerk parle sérieusement lorsqu'elle fait état de la nécessité de mener aussi une politique de retour. Vluchtelingenwerk ne se focalise pas uniquement sur le séjour et sur les moyens d'accueillir le plus longtemps possible toute personne qui le désire, mais plaide donc aussi pour une politique de retour clairement définie.

L'expérience sur le terrain montre que le retour volontaire est sérieusement entravé par l'absence de circulaire en matière de régularisation. À l'heure actuelle, de nombreuses personnes ne souhaitent pas envisager un retour. Elles attendent que les critères de régularisation soient précisés. Cela complique le travail sur le terrain.

Comme tant d'autres sous-dossiers de la politique d'asile et de migration, le dossier relatif au droit au travail est devenu très chargé politiquement. Tout est prêt pour que le politique tranche rapidement. La ministre de l'Emploi et la ministre de l'Intégration sociale ont préparé un projet d'arrêté royal. En outre, la loi sur l'accueil peut être facilement modifiée, mais certains remettent manifestement en question ce point de l'accord de gouvernement et ne souhaitent pas mettre en œuvre ce qui a pourtant été promis, en l'occurrence accorder aux demandeurs d'asile un droit au travail à un moment donné de la procédure. Aujourd'hui, cette promesse ne vaudrait plus que pour les professions critiques, alors que l'accord de gouvernement ne prévoit rien de tel. Tout ce que Vluchtelingenwerk Vlaanderen demande, c'est que l'accord de gouvernement soit mis en œuvre. Elle demande aussi que l'on rende le bénévolat rapidement accessible à tous les demandeurs d'asile.

V. RÉPLIQUES DE LA MINISTRE DE L'INTÉGRATION SOCIALE, DES PENSIONS ET DES GRANDES VILLES

La ministre souhaite donner des éclaircissements quant aux points suivants.

A. Retard dans la mise en œuvre des arrêtés d'exécution

Tant Fedasil que les partenaires de l'accueil ont pu préciser qu'il y avait des phases de concertation pour l'élaboration des arrêtés d'exécution. Comme l'accueil est organisé par plusieurs personnes, il est important d'agir dans un esprit de concertation. Cela s'est d'ailleurs illustré au travers des différents points que les partenaires ont développés lors de leur audition. Le point de vue des CPAS (accueil en ILA) n'est pas du tout le même que celui des autres partenaires.

Cette concertation est organisée autour de tables rondes qui permettent à tous de s'exprimer.

La ministre rappelle aussi les difficultés que rencontrent l'ensemble des partenaires et Fedasil au niveau de l'organisation de l'accueil, vu la saturation du réseau. Il a d'ailleurs fallu, pour cette raison, donner la priorité à l'organisation de l'accueil et l'élaboration des arrêtés a été retardée.

Il y a donc deux raisons qui expliquent l'absence d'arrêtés d'exécution.

Cette absence n'a toutefois pas mené à un flou absolu. Un certain nombre d'instructions claires ont pu être données. Cela a notamment été le cas en ce qui concerne la sortie du réseau pour des personnes avec un titre de séjour légal ou encore la procédure de modification ou de suppression du Code 207.

B. La raison d'être de l'accueil en deux phases

Certains partenaires remettent en question l'accueil en deux phases. Si la loi « asile » devait fonctionner comme il se doit, c.-à-d. avec des procédures beaucoup plus courtes, certains partenaires se demandent s'il faut continuer à travailler en deux phases. On se demande si tout le travail d'accompagnement n'est pas excessif par rapport à la courte durée de la première phase.

Cette question est pertinente mais il faut constater que la durée de la nouvelle procédure d'asile n'est pas aussi courte que voulue. Des personnes restent toujours dans des procédures relativement longues et tout le monde s'accorde à dire que cette période est difficile pour des personnes en attente d'un statut.

Nous sommes donc aujourd'hui entre deux situations. Dans un monde idéal, avec une procédure d'asile courte, l'accueil en deux phases pourrait être supprimé. Dans la réalité, les procédures sont encore trop longues, ce qui pose problème puisque l'on garde les personnes concernées dans une structure collective pour une longue période.

L'accueil en deux phases est aujourd'hui complètement grippé à cause de la saturation. Il n'y a pas de flux entre les places dans les structures individuelles qui se libéreraient pour accueillir des personnes se trouvant dans les structures collectives. Les partenaires se posent dès lors la question de savoir si le raccourcissement de la procédure va enfin se réaliser.

La ministre demande que l'on soit très attentif à la définition des populations qui ont droit à l'accueil individuel et les populations qui n'y ont pas droit. Il faut éviter que l'accueil collectif devienne un accueil de « ghetto » c'est-à-dire un accueil pour certaines catégories, par exemple, les hommes seuls.

Pour pouvoir maintenir une certaine paix dans l'accueil collectif, il faut conserver une certaine mixité. Si on concentre les publics qui présentent les difficultés psychologiques les plus importantes dans les structures collectives, on peut s'attendre aux pires difficultés et on risque d'être confrontés à des situations ingérables. Il faut donc éviter des clivages puisque cela risque de poser un problème d'équilibre au sein des structures d'accueil collective.

C. Problématique du logement

Il faut opérer une distinction entre deux populations: la première concerne les personnes ayant obtenu un séjour légal. Fedasil a reçu instruction de faciliter la sortie de ces populations dans un délai de deux mois après la notification du séjour légal. Les CPAS se voient alors, à leur tour, confrontés à ces personnes qui sortent plus vite des structures d'accueil et qui, automatiquement, s'adressent à eux.

Dans le passé, lorsque l'on appliquait encore le système d'aide matérielle et d'aide financière, la situation était plus simple: en effet, les personnes étaient dès le départ prises en charge par les CPAS et donc bien connues d'eux.

À l'heure actuelle, les populations sont réparties soit dans les structures collectives ou individuelles de Fedasil ou des partenaires, soit dans les structures ILA. Dans les ILA, il s'agit de populations connues des CPAS.

Dire que la saturation du réseau d'accueil résulte du fait que des personnes ayant obtenu un séjour légal y séjournent trop longtemps est donc faux, des instructions contraires ont été données en ce sens. Certains estiment que ce délai de deux mois est trop court, d'autres le trouvent trop long. La ministre réplique à cela que même un locataire belge dispose d'un préavis minimum de trois mois lorsqu'il doit quitter un logement. La ministre juge que le délai est donc raisonnable pour permettre aux populations de prospecter le marché du logement.

Concernant l'organisation de la garantie locative de ces populations au niveau du fédéral, il importe de remarquer que s'il s'agit certes d'un public vulnérable, c'est aussi le cas de la plupart des publics qui s'adressent aux CPAS. Cela reviendrait donc à faire une discrimination en faveur des personnes passées par une procédure de séjour, alors que d'autres groupes sont tout aussi vulnérables. Il n'est donc pas opportun d'introduire une autre demande. Au contraire, on risque de créer des frustrations, alors que le problème du logement des publics vulnérables est identique pour tous.

S'il est vrai que dans le passé, avec un taux d'occupation de 75 % dans les structures d'accueil, Fedasil se montrait plus souple sur le délai, cela n'est plus possible à l'heure actuelle avec un taux d'occupation à 110 %. C'est pourquoi la ministre a insisté pour que l'on accélère le flux des sorties.

Le deuxième public concerné est celui pour lequel il y a une suppression du code 207 (sur la base du plan de répartition, les demandeurs d'asile sont répartis équitablement entre les communes, avec un lieu obligatoire d'inscription).

Le code 207 a été supprimé avec beaucoup de prudence, il n'a pas été supprimé pour des personnes qui arrivent, mais l'a été pour des personnes qui sont dans des centres depuis plusieurs années et qui seraient, en principe, prioritaires si la circulaire régularisation devait voir le jour.

Cette suppression du code 207 avait pour but de soulager les structures d'accueil, à une époque où il avait été refusé de donner des moyens supplémentaires pour organiser l'accueil.

Les CPAS constatent que la problématique du logement se pose de façon accrue pour ces publics, puisqu'ils ne sont pas dans un séjour légal. La ministre a demandé à Fedasil et aux partenaires de travailler à la recherche de logements en faveur de ce type de public.

Il va de soi qu'une approche humaine des dossiers est appliquée: s'il s'avère impossible, pour ces familles, de trouver un logement dans le délai de deux mois, on les autorise à séjourner plus longtemps dans les structures d'accueil.

D. L'accès au marché du travail

Il s'agit bien évidemment d'une valeur importante pour les personnes en séjour dans les structures d'accueil. La société humaine est organisée au travers du travail et il est évident que végéter dans une structure d'accueil s'avère dévastateur. Certes, des tâches sont organisées au sein des structures d'accueil, avec à la clef de l'argent de poche, mais cela ne suffit pas.

Certaines propositions de loi favorisant l'accès au marché du travail ou au travail bénévole sont déposées dans les assemblées et la ministre les soutient.

Cependant, il est essentiel de viser tous les publics se trouvant dans les centres d'accueil: si l'on permet le bénévolat aux personnes en procédure d'asile, il faut aussi l'élargir aux autres catégories de public dans les structures. Ainsi, on y trouve aussi des personnes en séjour illégal avec enfants. Bien que ces personnes soient en séjour illégal, elles séjournent légalement dans les centres et souvent pour une longue période, qui peut aller jusqu'à la maturité de l'enfant, conformément à l'arrêt de la Cour constitutionnelle du 22 juillet 2003. L'enfant dégage donc le droit à l'accueil pour l'ensemble de la famille.

Ces personnes en séjour illégal devraient aussi pouvoir accéder au travail ou au bénévolat.

L'accès au travail constitue cependant une compétence de la ministre de l'Emploi et de la ministre de la Politique de migration et d'asile.

E. Échange de vues

Mme Lanjri se réjouit que le conclave budgétaire ait accepté d'accroître la capacité d'accueil. Elle a appris de source sûre que 1 700 places supplémentaires allaient être ouvertes.

Différentes organisations, parmi lesquelles le CIRÉ, ont signalé un problème au niveau de la transition de la première à la deuxième phase ILA. Il serait dû à un manque de structures d'accueil individuel, qui représentent seulement 54 % contre 46 % de structures d'accueil collectif. L'objectif de la ministre est-il de remédier à ce déséquilibre grâce aux nouvelles places ? La ministre partage-t-elle l'opinion fondamentale selon laquelle il faut renforcer l'accueil individuel pour assurer un meilleur flux ?

L'intervenante souhaite également savoir quels arrêtés royaux seront pris prioritairement et quand ils le seront.

Quel sera précisément l'impact de la nouvelle loi relative à l'accueil sur le plan de répartition ? En principe, la nouvelle procédure d'accueil est appelée à disparaître. Or, il reste 5 % de personnes qui ne bénéficient pas d'une structure d'accueil. Où ces personnes aboutissent-elles ? Y a-t-il encore un impact sur les grandes villes ?

L'évaluation individuelle de Fedasil doit en principe avoir lieu dans le mois. Manifestement, ce n'est pas le cas. Y a-t-il une explication ? Comment peut-on améliorer les choses à l'avenir ?

Enfin, elle souhaite une précision quant au délai de l'accueil matériel qui n'est pas fixé dans la loi. En principe, ce délai ne peut excéder une année. Le délai moyen serait de huit mois. Quelle est cependant la proportion de personnes exprimée en pour cent pour laquelle le délai dépasse un an ?

M. Collas revient sur le cas des personnes ayant obtenu un titre de séjour: elles disposent en principe de deux mois pour quitter les centres d'accueil. Si l'on devait faire un inventaire en mars 2009, peut-on partir du principe qu'en mai 2009, elles auraient quitté les centres ?

Il ressort du rapport remis par la ministre qu'il y a des ressortissants européens dans les centres d'accueil. S'ils fuient effectivement leur pays, cela mériterait une enquête approfondie sur le système de protection européen, garanti par la Convention européenne des droits de l'homme.

Enfin, il aimerait plus de précisions concernant les 234 personnes reprises dans le tableau, censées quitter le territoire dans les cinq jours après en avoir reçu l'ordre. Ce délai est-il respecté ?

Mme Piryns aimerait que la ministre précise quand seront publiés les arrêtés d'exécution attendus depuis si longtemps.

Plusieurs CPAS ont souligné qu'il a été nécessaire en fin de compte de donner des places d'accueil individuelles en location, étant donné qu'il n'y a pas de transition vers le marché locatif privé. Cela signifie que les ILA (initiatives locales d'accueil) comptent finalement encore moins de places disponibles.

L'intervenante est en partie d'accord avec la ministre pour dire qu'on ne peut accorder la priorité à certains groupes, étant donné qu'il y a énormément de groupes vulnérables qui éprouvent des difficultés à trouver un logement de qualité sur le marché locatif.

Il n'en reste pas moins qu'une solution doit être trouvée pour les groupes en question. Aussi l'intervenante demande-t-elle avec insistance que le gouvernement recherche une solution. Elle évoque par exemple la formule des subventions locatives ou le plafonnement des loyers.

Les CPAS des grandes villes continuent à insister sur la nécessité de maintenir le plan de répartition. Mme Piryns souhaiterait connaître le point de vue de la ministre à ce sujet.

Les auditions ont montré une fois de plus que l'accompagnement des demandeurs d'asile demeure problématique, bien que la procédure d'asile ait été abrégée. Il reste difficile, pour les travailleurs sociaux, de toujours donner les informations correctes. La ministre a souligné à juste titre qu'en matière d'accueil collectif, il faut éviter une concentration de groupes spécifiques. L'intervenante demande s'il ne serait pas possible de réfléchir, en concertation avec la ministre chargée de l'immigration, à un système de coaching à partir du jour où les personnes arrivent dans notre pays. Les responsables de Vluchtelingenwerk Vlaanderen ont élaboré des projets très intéressants à ce sujet. On en trouve également de bons exemples à l'étranger. Un coach est désormais désigné pour les familles avec enfants dans les maisons de « transit » avant leur retour vers le pays d'origine. L'intervenante estime que cette initiative est beaucoup trop tardive et qu'il faut parler de « guides du retour » plutôt que de véritables coaches. Le coaching implique qu'un lien de confiance se tisse et que l'on travaille dès le début à la recherche d'une solution, que les gens puissent rester ou non.

On ne peut pas dire avec certitude dans quelle mesure la saturation actuelle des infrastructures d'accueil est structurelle. L'intervenante sait que la ministre recherche des solutions, mais il n'en reste pas moins qu'à l'heure actuelle, certaines situations sont dramatiques. Une régularisation permettrait-elle de résoudre le problème ?

M. Anthuenis réfute l'idée générale selon laquelle la politique d'asile actuelle ne serait pas humaine. Cette idée est d'ailleurs clairement infirmée dans les rapports européens concernant la politique d'asile.

La politique d'asile actuelle ne diffère pas de celle du gouvernement précédent qui, à l'époque, n'avait pas fait l'objet de critiques aussi vives. On peut évidemment encore améliorer beaucoup de choses; c'est pourquoi l'intervenant attend avec intérêt les initiatives qui seront prises par le gouvernement.

Il suggère de travailler sur la base des points qui font l'unanimité.

La ministre Arena voudrait accélérer la procédure d'asile. L'intervenant demande dès lors que tous les partis de la majorité soutiennent les propositions qui vont dans ce sens. Il pense par exemple à une limitation des possibilités de recours et à l'élimination de certaines échappatoires.

Tout le monde s'accorde à dire que les centres d'accueil sont saturés. Toutefois, l'intervenant aimerait savoir si tout le monde est d'accord pour dire que certaines personnes n'ont pas leur place dans ces structures d'accueil. Notre commission pourrait tenter d'exclure toute utilisation impropre de l'accueil. On compte ainsi près de 1000 ressortissants de l'UE dans les structures d'accueil. La Belgique est pratiquement le seul pays européen qui admet des demandes d'asile émanant de citoyens de l'UE. Il se demande si une telle situation est encore tenable. La commission est-elle disposée à soutenir des initiatives visant à limiter cet afflux ?

Force est de constater également que de nombreuses personnes qui ont été déboutées depuis longtemps restent dans les structures d'accueil. Il en va d'ailleurs de même pour les nombreux enfants en séjour illégal et leurs parents.

D'autre part, les Brésiliens recourent de manière excessive aux programmes REHAB. Selon le consul du Brésil, plus de 30 000 Brésiliens seraient en séjour illégal chez nous. Nous contribuons à ce phénomène en les intégrant dans les programmes REHAB.

Enfin, M. Anthuenis souhaiterait en savoir plus sur l'utilisation du Fonds européen des réfugiés. Il aimerait savoir si le montant impressionnant en question — 524 000 euros — est utilisé efficacement. À titre d'exemple, un montant de 34 500 euros est prévu pour apprendre aux réfugiés à rouler à vélo. Un budget de 176 000 euros est prévu pour réaliser une expertise sur le retour volontaire. Enfin, la création d'une cellule de coordination coûte 134 000 euros. Il se demande si l'heure n'est pas venue d'évaluer l'affectation des moyens disponibles.

M. Claes estime qu'un accompagnement par des coaches est souhaitable dès le début de l'accueil. Il aimerait connaître le point de vue de la ministre à ce sujet.

Plusieurs membres de la commission ont visité le Petit Château et le dispatching de Fedasil le 14 janvier. Divers problèmes ont été constatés à cette occasion, car les services étaient nettement en sous-effectifs. Les personnes qui ont besoin d'un accueil doivent parfois attendre plusieurs jours avant de pouvoir être aidées. Durant le week-end, les personnes en accueil d'urgence doivent passer la journée à la rue. L'intervenant aimerait savoir si la situation s'est améliorée entre-temps.

M. Elsen voudrait savoir ce qu'il en est de l'évaluation mensuelle par rapport aux lieux d'accueil les plus adéquats. La durée maximale de l'aide matérielle est également un élément important. A-t-on idée de la réalité de cette aide sur le terrain ?

On n'échappe pas à la constatation que l'on est face à une incapacité réelle de gérer l'ensemble du dispositif parce qu'il y a encore trop d'incertitudes sur la circulaire de régularisation. Le problème est analysé par des voies périphériques, ce qui n'est pas toujours efficace.

L'intervenant voudrait également savoir quel type d'accueil est réservé, non seulement aux familles en séjour illégal avec enfants, mais aux MENA et plus précisément en ce qui concerne l'enseignement.

Par rapport à des publics déjà fragilisés, certaines mesures sont mises en œuvre. Il faut reconnaître qu'il y a des développements positifs. Particulièrement en ce qui concerne le logement, M. Elsen voudrait savoir si Fedasil collabore sur le terrain avec les structures de logement qui sont plus accessibles aux personnes qui disposent de moins de moyens. Il pense en l'occurrence à des sociétés de logement social.

Enfin, il partage l'opinion de Mme Piryns et de M. Claes sur le coaching. Il voudrait savoir s'il existe un dispositif d'accompagnement psychologique pour les personnes qui ont été victimes de traite des êtres humains.

Mme Bouarfa constate que les retards dans le traitement des dossiers d'asile a forcément des répercussions sur l'accueil dans les centres.

Elle regrette le terme « enfants illégaux », qui lui semble inacceptable, elle préfère le terme « enfants en situation de séjour illégal ».

L'intervenante rappelle qu'à cause des retards de l'administration, certaines personnes se retrouvent parfois 4 ou 5 ans dans les centres d'accueil. Si des enfants naissent au cours de ce séjour, on peut parfois espérer une régularisation. Les centres d'accueil disposent-ils d'un bon service juridique qui aide les personnes à bien comprendre leurs droits et les accompagne dans les différentes procédures ?

Mme Van Ermen voudrait savoir combien de personnes non régularisées ont introduit une demande de séjour sur la base de leur handicap (inform 3 ou inform 4). Elle a posé cette question en séance plénière mais Mme Fernandez n'a pas été en mesure de répondre. En tant que médecin et politique, elle considère que notre sécurité sociale doit être préservée. Les CPAS essaient de reporter sur la sécurité sociale la responsabilité pour les personnes malades ou qui ont eu un accident. Il arrive également que ces personnes constituent leur dossier sur la base d'une maladie ou d'un handicap en espérant ainsi accélérer la régularisation. La personne qui obtient le statut en question se voit évidemment octroyer une assistance financière.

Mme Jansegers revient sur le fait qu'il y a encore dans les centres d'accueil des demandeurs d'asile qui sont des ressortissants de l'UE. Elle aurait voulu savoir combien d'entre eux séjournent encore dans les centres d'accueil à l'heure actuelle, combien de personnes font l'objet de la procédure accélérée et combien de nouvelles demandes ont été introduites depuis le début de cette année.

La ministre se dit étonnée de la dernière question. Son administration a toujours donné des chiffres clairs et transparents sur l'occupation des centres. Le taux d'occupation et les publics dans les centres d'accueil sont évalués mensuellement. Les chiffres du taux d'occupation des ressortissants européens dans les centres se retrouvent dans les statistiques et sur le site Internet de Fedasil.

Toutes les personnes qui se trouvent dans les centres d'accueil s'y trouvent légalement. Cela vaut aussi pour les ressortissants européens, puisqu'ils ont droit à l'accueil sur base de la législation belge en matière d'asile.

Les familles illégales avec enfants en difficultés doivent aussi, en raison d'un arrêt de la cour constitutionnelle, être accueillies dans les centres.

Si cet accueil n'était pas assuré par ses services, il y aurait des recours à l'encontre de la ministre ou des CPAS.

Lors du Conseil des ministres de janvier 2007, il a été estimé que 1700 places supplémentaires devaient être prévues sur base annuelle pour faire face au problème de saturation. Le gouvernement a toutefois décidé que, comme la pénurie de places est aussi liée au problème de la circulaire de régularisation, il était préférable de trouver, dans un premier temps, une solution pour les 6 mois à venir et de revoir la situation à l'issue de cette période. 850 places supplémentaires seront donc ouvertes pour les 6 mois à venir. Le point sera refait à l'issue de cette période.

Concernant le problème de la proportion places individuelles et places collectives, il est important de préciser que 600 places seront des places individuelles et 150, des places collectives. Les places individuelles sont certes plus coûteuses mais vu la tension existant entre la première et la deuxième phase, il a été décidé de donner priorité aux places individuelles.

Concernant l'évaluation individuelle des personnes accueillies, les bénéficiaires sont souvent en attente d'une place individuelle car elles aspirent à plus d'autonomie. On voit dés lors que 46 % des bénéficiaires ne sont pas satisfaits de l'accueil tel qu'il fonctionne aujourd'hui. Mais si on demandait aux bénéficiaires s'ils préfèrent l'ancien système d'aide financière, ils seront sans doute nombreux à répondre positivement.

Il y a, dans le système actuel, une offre collective et une offre individuelle; on ne pourra jamais offrir des places individuelles à tout le monde. Il y aura donc toujours une certaine insatisfaction puisque la plupart des bénéficiaires aspiront à un logement individuel. La ministre préfère donc tabler sur une meilleure qualité et un bon accompagnement dans les structures collectives, même si cela ne satisfait pas tout le monde.

En ce qui concerne le timing des arrêtés royaux, la ministre se dit satisfaite, dans un premier temps, d'avoir obtenu 850 places supplémentaires. Cela lui semblait la priorité absolue. Il ne faut pas oublier que les partenaires de l'accueil travaillent depuis des mois dans des conditions très difficiles et ce n'était pas le moment, vu le contexte pénible de la saturation, de donner la priorité aux arrêtés royaux.

La création de nouvelles places va offrir une bouffée d'oxygène qui permettra à tous de repartir dans de bonnes conditions de concertation et de négociation. Elle s'engage dès lors à prendre la totalité des arrêtés royaux dans le courant de l'année 2009, sur base de priorités qui seront établies par Fedasil et les partenaires.

En ce qui concerne les délais moyens, on est confronté à deux types de populations au sein des structures d'accueil. Il y a d'abord les populations relevant de l'ancienne procédure d'asile, soit 3 500 personnes en recours au Conseil d'État qui restent donc dans une procédure longue.

En ce qui concerne le second groupe, c'est-à-dire les populations soumises à la nouvelle procédure, la ministre de le la Politque de migration et d'asile a déclaré à de multiples reprises que ses services atteignaient leur objectif du délai moyen de 8 mois. Le problème, c'est qu'au sein des structures, on constate que le délai est supérieur à un an.

Il y a donc le chiffre moyen de huit mois, mais il y a également la réalité des populations dans les centres qui dépassent ce timing.

Deux demandes ont été introduites par la ministre de la Politique de migration et d'asile, d'une part pour recruter des médecins chargés d'examiner les dossiers de personnes en séjour pour raisons médicales. Ces dossiers n'étaient en effet plus examinés car les services ne disposaient pas de personnel médical. D'autre part, des propositions ont été faites pour recruter davantage de personnel au Conseil du Contentieux des Étrangers. Cela permettra d'accélérer les procédures.

En ce qui concerne le délai de sortie après l'obtention d'une autorisation de séjour légal, la ministre fait savoir que depuis qu'instruction a été donnée pour que ce délai n'excède pas deux mois, le système fonctionne. Elle rappelle toutefois que cela n'est pas toujours facile: elle ne peut pas garantir que le délai de deux mois n'est jamais dépassé. Dans le cadre d'une approche humaine, il faut tenir compte des circonstances réelles. On peut difficilement mettre une famille avec enfants ou une personne malade à la rue. Nous savons tous qu'il est particulièrement difficile de trouver un logement pour une famille nombreuse. Il s'agit de gérer les situations avec humanité.

Les personnes ayant reçu un ordre de quitter le territoire dans les cinq jours peuvent toujours faire valoir des situations particulières, telles que des situations médicales.

Fedasil analyse la situation de ces personnes. Cela concerne actuellement 200 personnes sur un total de 16 000 personnes. Pour le reste, ces personnes sortent après cinq jours puisque la ministre s'est engagée à faire respecter le fait que les personnes qui sont dans les structures d'accueil le sont légalement.

En ce qui concerne le marché locatif, la ministre fait savoir que des dossiers ont été introduits pour aider les CPAS à mieux identifier le marché locatif à vocation sociale. On sait à quel point la demande de logements sociaux se développe. Il n'est donc pas simple d'en trouver.

Tous les autres outils, tels que les agences immobilières sociales, sont également exploités. Dans le cadre de la politique des grandes villes, le projet X à Bruxelles permettra de trouver plus de 300 logements sociaux pour la population de Bruxelles-Ville qui se trouve dans une situation précaire. La ministre rappelle toutefois qu'elle a fait l'objet de nombreuses critiques parce qu'elle prône une politique de logement dans le cadre de sa politique des grandes villes. Il faut cependant rester cohérent. On ne peut pas exiger qu'elle organise une politique de logement dans le cadre de sa politique d'accueil et en même temps le lui reprocher dans le cadre de sa politique des grandes villes. Personne ne peut ignorer que la politique de logement est un problème majeur dans les grandes villes.

En tant que ministre de l'Intégration sociale, elle reste également attentive à la situation des CPAS et a donc prévu une aide particulière en matière de logements.

En ce qui concerne la circulaire de régularisation, la ministre répond qu'elle veut uniquement que l'accord de gouvernement soit respecté.

En ce qui concerne la présence de personnes d'origine européenne et de familles avec enfants en séjour irrégulier dans les structures d'accueil, la ministre rappelle que ces personnes y séjournent légalement. Cela vaut aussi pour les personnes qui ont reçu un ordre de quitter le territoire dans les cinq jours, étant donné que leur droit à l'accueil n'est pas suspendu.

En ce qui concerne le retour volontaire, la ministre fait observer que ce retour fonctionne bien quand les choses sont claires. Elle prône de se montrer réaliste: des personnes ayant quitté leur pays pour s'installer dans notre pays feront tout pour y rester, tant qu'il existe une chance qu'elles puissent obtenir un droit de séjour. L'absence de circulaire, mais surtout les différentes annonces d'une circulaire, ont créé un flou qui laisse entendre à ces personnes qu'elles pourraient être régularisées.

Il y a 3 500 personnes dans les centres d'accueil qui répondent au critère de la procédure de longue durée, la première porte d'entrée. On peut difficilement attendre de ces personnes qu'elles s'inscrivent dans un programme de retour volontaire tant qu'elles nourrissent l'espoir d'être régularisées. Pour elles, plus on attend, plus cette chance augmente. L'absence de cette circulaire brouille donc toutes les pistes.

Une question a été posée sur les personnes en séjour pour raison de handicap: cette matière est du ressort de la ministre de la Politique de migration et d'asile. Fedasil n'a pas de statistiques sur les motifs qui justifient la demande de séjour.

En ce qui concerne le statut des no shows, ces derniers ne vont pas aux CPAS car ils ne sont pas demandeurs d'aide en tant que tels. Il n'y a donc pas de statistiques ni de plan de répartition à leur sujet. On sait avec certitude que les no shows sont en général dans les grandes concentrations urbaines parce que c'est souvent leur lieu d'arrivée et parce qu'il s'y trouve des relais de solidarité et des communautés. Les grandes villes sont donc concernées par des afflux de populations qui ne sont pas identifiées mais qui génèrent des besoins. C'est pourquoi, dans le but de les soulager et face à cette réalité, on n'affecte pas de public supplémentaire aux grandes villes sur la base du plan de répartition, et on leur accorde des moyens supplémentaires par le biais des CPAS.

Le coaching est un système australien. La ministre est favorable à un bon accompagnement mais fait remarquer que les travailleurs sociaux, mis dans de bonnes conditions de travail, font un travail exceptionnel à cet égard. Il y a, par exemple, une aide juridique donnée dans les structures par des juristes. Il y a aussi des aides psychologiques. C'est l'essence même de la loi accueil.

Il va sans dire que, lorsque l'occupation dans les centres est de 110 %, le travail d'accompagnement individuel en souffre. L'accompagnement individualisé est donc difficile à l'heure actuelle et il faut tendre vers une amélioration qui passera par un rétablissement de la situation dans les centres.

Concernant les budgets alloués à l'amélioration de l'accueil — chiffres cités par M. Antheunis — la ministre conteste le manque d'efficacité de ces projets pilotes. Le retour forcé est-il tellement plus efficace ? Elle soutient toutes les mesures qui visent à améliorer l'accompagnement et la prévention, qui sont bien plus efficaces que les mesures d'enfermement et de retour forcé. Il faut donc, à son sens, continuer à investir dans des mesures constructives. L'étude « Before and After » du Centre pour l'égalité des chances montre à quel point les personnes qui ont été accompagnées correctement dans les centres d'accueil entrent dans une trajectoire positive, une fois qu'elles sont régularisées.

Elle plaide donc pour plus de moyens dans les centres d'accueil et pour des mesures d'accompagnement sur le long terme.

M. Moureaux fait remarquer qu'en ce qui concerne le logement, il ne faut pas être utopiste. Sur la commune de Molenbeek, il y a 3200 logements sociaux occupés alors qu'il y a environ 3 000 à 4 000 demandes en attente. On se trouve donc face à un problème majeur de logement, particulièrement à Bruxelles où il y a une hausse démographique importante.

Le nouveau système de plan de répartition a été très positif pour les grandes villes, surtout pour celles qui supportaient toute la surcharge. Il s'inquiète donc pour les suites en la matière, si celles-ci devaient recréer une telle surcharge.

La Flandre a instauré le système du « inburgering », c.-à-d. un accès à la citoyenneté pour les personnes étrangères. Ce système a-t-il une influence sur les personnes dans les centres d'accueil ? Cela pose-t-il un problème au niveau de la coopération entre le fédéral et les régions ?

Mme Jansegers sait que le site Internet de Fedasil contient des statistiques. Ce site expliquait le grand nombre de demandeurs d'asile européens en précisant qu'il s'agissait d'une exception prévue par la Belgique. L'intervenante n'a jamais affirmé que l'accueil des demandeurs d'asile issus de l'Union européenne ne serait pas ancré dans la loi; elle souhaite uniquement remettre en question l'opportunité de la législation en question. La population ne comprend pas pourquoi nous accueillons des demandeurs d'asile issus de l'Union européenne alors que nous vivons dans une Europe unie. L'intervenante désire seulement connaître le point de vue de la ministre sur le fait que la Belgique adopte une position d'exception dans ce domaine et savoir si le gouvernement a déjà mené un débat à ce sujet.

M. Moureaux fait observer que la sénatrice a toujours le droit de déposer une proposition de loi à cet égard. En deuxième lieu, il rappelle que l'on ne demande pas à un ministre son avis personnel, on l'interroge sur la politique du gouvernement.

M. Antheunis se rallie à cette dernière observation. Durant l'ensemble de son exposé, Mme Arena n'a cessé de critiquer une de ses collègues ministre.

Aujourd'hui, la présente commission a pour seul but d'interroger la ministre sur sa politique. À cet égard, plusieurs questions restent sans réponse, entre autres au sujet du droit d'asile des citoyens de l'UE. La question relative à l'opportunité de ce droit d'asile est pertinente, car il serait ainsi possible de faire de la place dans les centres d'accueil pour les personnes qui ont vraiment besoin de bénéficier de l'asile. Nous n'avons pas non plus obtenu de réponse à la question concernant la surreprésentation des Brésiliens dans les programmes de retour volontaire, et ce malgré l'absence de demandeurs d'asile brésiliens.

Il serait bon que la commission obtienne des réponses aux questions qu'elle pose sur des points qui relèvent de la compétence de Mme Arena. La ministre souligne le caractère urgent de la circulaire. L'intervenant croit savoir que la ministre de la Politique de migration et d'asile a terminé la rédaction de cette circulaire. L'absence d'accord sur la circulaire au sein du gouvernement ne doit pas être imputée uniquement à Mme Turtelboom et n'autorise certainement pas Mme Arena à critiquer sans mesure sa collègue. Cela ne peut pas non plus être un prétexte pour ne pas répondre aux questions posées par la présente commission. Mille ressortissants de l'Union européenne se trouvent dans des centres d'accueil. Qui sont-ils exactement ?

M. Moureaux ne peut que constater que l'absence de circulaire a une influence évidente sur la saturation dans le réseau d'accueil.

Mme Lanjri souhaite une dernière précision sur le nombre de nouvelle places dans les structures d'accueil. La ministre évoque le nombre de 850 nouvelles places, mais l'intervenante a appris récemment que 1 700 places supplémentaires seraient créées annuellement. Un montant de 20 000 000 d'euros aurait été inscrit au budget à cet effet durant le conclave budgétaire.

La discussion relative aux ressortissants européens doit être menée avec la ministre de la Politique de migration et d'asile.

M. Collas constate que les droit d'accueil des ressortissants européens est un droit dérivé lié à la procédure d'asile et de migration. Il souhaite savoir de quels pays d'Europe sont originaires les bénéficiaires de l'accueil.

M. Moureaux rappelle qu'il y a des pays européens, récemment entrés dans l'Union, où certaines catégories de population connaissent des difficultés. On peut citer le cas des Tziganes, par exemple.

La ministre revient sur l'arrêt de la Cour constitutionnelle: la cour n'a pas fait de distinction selon la nationalité de l'enfant. Il suffit que l'enfant soit en danger pour ouvrir le droit à l'accueil pour lui-même et sa famille.

Elle confirme que la population Rom représente la grande majorité des 900 ressortissants européens se trouvant dans les centres d'accueil.

Mme Piryns revient sur le projet de coaching. Ce système est appliqué non seulement en Australie, mais aussi en Suède. L'accompagnement dans les centres d'asile est évidemment une bonne chose, mais les demandeurs d'asile entrent en contact avec beaucoup d'accompagnateurs différents au cours de la procédure. Il serait plus sain de désigner une seule personne chargée de suivre le dossier de A à Z, autrement dit un coach.

La ministre est d'avis que le programme REHAB démontre bien que les personnes en demande d'asile sont actuellement peu intéressées par un retour volontaire. Le retour volontaire est un paramètre sur lequel il faut travailler d'entrée de jeu, mais tant qu'il existe une zone grise sur des droits futurs éventuels des demandeurs d'asile, cela ne fonctionnera pas. Il faut donc rapidement éclaircir la situation et poursuivre les négociations sur base de l'accord de gouvernement.

Pour le reste, elle précise avoir un accord du gouvernement pour 850 places, limité à une période de 6 mois. L'idée est que s'il y a une régularisation, qui aura un effet positif sur le flux de sorties dans les centres, les 850 places ne seront pas nécessaires dans la seconde partie de l'année. Si, au mois de juin prochain, le besoin est toujours présent, le gouvernement adoptera sans doute des mesures supplémentaires. Cela représente une somme de 5 millions d'euros.

Il est vrai que le budget alloué est plus élevé que ce montant. Ce n'est cependant pas pour ouvrir des places supplémentaires Le budget initial de l'accueil avait été calculé sur la base de taux d'occupation très inférieurs à la situation réelle et le budget accordé vise aussi à combler cette différence, afin que Fedasil puisse remplir ses obligations légales.

Enfin, en ce qui concerne le dispatching, il est vrai que les temps y ont été difficiles. Il y avait le problème de la saturation nécessitant la création de places temporaires en raison du froid, afin que certaines personnes ne soient pas à la rue. Au niveau du dispatching, il y a dès lors eu non seulement les demandes traditionnelles d'accueil mais aussi les demandes de personnes qui voulaient quitter les places temporaires au profit des places permanentes. Les travailleurs sociaux ont connu de grandes tensions dans les centres de dispatching. Aujourd'hui, grâce aux nouvelles places créées, les tensions s'allègent, mais il faut encore régler des questions importantes, comme le renforcement des équipes.

Revenant sur le concept de coaching, la ministre rappelle que la loi accueil prévoit un travailleur social de référence. Il accomplit un travail similaire à celui du coach. Est-il dès lors utile de modifier le système en lui donnant une autre appellation ? Il y a sans doute des priorités plus urgentes.

VI. CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS CONCERNANT LA LOI SUR L'ACCUEIL

La plupart des organisations et des membres de la commission estiment que la loi sur l'accueil prévoyant une prise en charge matérielle en deux phases représente un progrès par rapport à l'ancienne situation.

Cette loi sur l'accueil a pour but de garantir l'égalité de traitement des personnes concernées et de leur assurer un niveau de vie conforme à la dignité humaine, et ce en leur accordant une aide matérielle globale.

Bien que les principes inscrits dans la loi soient clairs, de nombreux problèmes se posent encore sur le terrain. C'est principalement la saturation du réseau d'accueil peu de temps après l'entrée en vigueur de la loi qui complique très fort l'évaluation du système, car celui-ci n'a en fait pas encore pu fonctionner comme prévu.

1. L'absence des arrêtés royaux nécessaires

Pour l'heure, cinq arrêtés royaux ont été adoptés, ce qui veut dire que l'exécution de la loi n'est pas encore achevée. Au total, 27 arrêtés royaux doivent être adoptés; 22 se font donc attendre. Cette situation est source de confusion et de beaucoup d'incertitude sur le terrain.

Si les arrêtés en question se font attendre, c'est, selon la ministre, pour deux raisons. D'une part, les arrêtés royaux sont préparés en concertation avec les acteurs de terrain, ce qui demande beaucoup de temps. D'autre part, la saturation des structures d'accueil est telle que c'est ce problème qui devient prioritaire.

Les partenaires de l'accueil et les membres de la commission plaident pour l'élaboration d'un calendrier précis en vue de la publication des arrêtés royaux manquants. La ministre précise que l'on s'y emploie actuellement et elle s'engage à faire promulguer tous les arrêtés royaux dans le courant de 2009, sur la base des priorités fixées par Fedasil et les partenaires de l'accueil.

Recommandation:

Les 22 arrêtés royaux restants doivent être publiés dès que possible.

2. La saturation des structures d'accueil

La saturation des structures d'accueil constitue actuellement l'un des principaux problèmes. Elle est également à l'origine d'autres problèmes qui font obstacle au bon fonctionnement de l'accueil.

Il y a plusieurs raisons à ce phénomène de saturation.

1. De nombreuses personnes (3 400 à la fin 2008) séjournent déjà depuis plusieurs années dans une structure d'accueil. Elles ont introduit leur demande dans le cadre de l'ancienne procédure et certaines d'entre elles attendent encore une décision du Conseil d'État.

2. Parallèlement à cela, on assiste également à une hausse du nombre de demandeurs d'asile.

3. On constate en outre un problème de transition — résultant d'un manque de structures d'accueil individuelles — et un problème de sorties, dû principalement à des difficultés de logement pour la catégorie des personnes qui ont obtenu entre-temps une autorisation de séjour.

4. Le fait que la nouvelle circulaire sur les régularisations, convenue dans l'accord de gouvernement, se fasse attendre a, lui aussi, des répercussions sur le plan de l'accueil: d'une part, on pourrait s'attendre à ce qu'un groupe considérable puisse être régularisé en raison de la longue durée de la procédure, ce qui permettrait de libérer de la place pour de nouveaux demandeurs d'asile; d'autre part, l'incertitude qui règne actuellement suscite chez de nombreux autres demandeurs un espoir de régularisation, de telle sorte qu'ils ne sont plus motivés par la perspective d'un retour volontaire. Cependant, l'effet d'une nouvelle circulaire a, à terme, un caractère extinctif pour ce qui concerne les sorties.

Plusieurs membres de la commission s'interrogent quant au fait que des Européens et des familles avec enfants sans titre de séjour légal soient également pris en charge dans des centres d'accueil. En ce qui concerne les Européens (environ 900), il s'agit principalement de Roms. C'est la législation belge en matière d'asile qui permet aux Européens d'avoir accès à l'asile. Par conséquent, ils bénéficient eux aussi d'un droit d'accueil. Étant donné qu'ils sont soumis à une procédure d'asile accélérée, la période durant laquelle ils ont droit à l'accueil est également plus courte. L'accueil des enfants et de leurs parents est lui aussi un droit légal résultant d'une décision de la Cour constitutionnelle.

Il existe actuellement, au sein du gouvernement, un accord prévoyant la mise à disposition d'un budget de 5 millions d'euros pour six mois. Cela devrait permettre de créer 850 nouvelles places d'accueil. Il faudra réévaluer le problème après six mois. En effet, cette question est liée à la circulaire tant attendue sur les critères de régularisation. La plupart des places à créer seront des places d'accueil individuelles, même si elles sont plus coûteuses. D'autre part, le « code 207 » a été supprimé pour certains groupes, qui ont eu droit à une aide financière et qui doivent rechercher un logement adéquat sur le marché.

Recommandation:

1) Il faut prendre des mesures destinées à favoriser la transition de structures d'accueil collectives vers des structures d'accueil individuelles. Ainsi peut-on augmenter (davantage) le nombre de places d'accueil individuelles.

2) Il faut encourager les sorties, aussi bien de personnes qui bénéficient d'un droit de séjour que des illégaux et des demandeurs d'asile déboutés et ce, en appliquant les mesures visées au point 4, recommandation 3. Il convient à cet effet de prendre des mesures visant à améliorer l'accès au logement pour les personnes ayant obtenu un titre de séjour et pour les personnes dont le « code 207 » est supprimé. À la lumière des événements récents liés à l'accueil des demandeurs d'asile en provenance d'une partie de l'Union européenne, le gouvernement doit examiner plus avant la situation des demandeurs d'asile de l'UE.

3) Ensuite, la nouvelle circulaire relative aux régularisations, convenue dans l'accord de gouvernement, doit être publiée le plus vite possible. Il serait opportun d'évaluer l'impact de la circulaire sur le désengorgement du réseau d'accueil.

4) Enfin, le gouvernement doit examiner comment éviter les demandes multiples non fondées dès le début de la procédure d'asile, afin de réduire ainsi la pression sur l'accueil.

3. Les dysfonctionnements de l'accueil en deux phases

La transition des structures d'accueil communautaires vers les structures d'accueil individuelles pose un sérieux problème. En principe, un demandeur d'asile peut, après quatre mois, passer d'une structure d'accueil communautaire à une structure d'accueil individuelle. Toutefois, dans la plupart des cas, ce délai est plus long.

La saturation des structures d'accueil a pour effet de rendre la transition difficile. À cela s'ajoute que tout le monde n'entre pas en ligne de compte pour une place d'accueil individuelle. Il arrive souvent, par exemple, que les hommes seuls restent longtemps en accueil communautaire. Le problème est qu'on assiste alors à une espèce de ghettoïsation de ces structures d'accueil. Il faudrait également accélérer l'évaluation des besoins individuels. Actuellement, cette évaluation n'est réalisée dans le délai prévu d'un mois que pour la moitié des demandeurs d'asile.

La procédure d'accueil en deux phases ne fonctionne bien que si c'est le cas aussi pour la procédure d'asile. Aujourd'hui, les procédures sont généralement plus courtes qu'auparavant et ce n'est que dans une minorité de dossiers que la procédure traîne pendant plus d'un an. La ministre souhaite éviter que les structures communautaires se ghettoïsent, mais elle souligne que les demandeurs d'asile ne peuvent pas tous être hébergés en même temps dans une structure d'accueil individuelle. Il manque en effet de places d'accueil individuelles.

Les partenaires de l'accueil mettent l'accent sur la nécessité d'augmenter sensiblement la capacité des structures d'accueil individuelles. Actuellement, la proportion entre les places d'accueil communautaires et les places d'accueil individuelles est respectivement de 54 % contre 46 %. Sur les 850 places à créer pour la fin mai 2009, 600 sont réservées comme places d'accueil individuelles, ce qui est déjà un pas dans la bonne direction.

Certains partenaires remettent en cause le système en deux phases. Est-il bien rationnel, dans le cadre d'une procédure d'asile effectivement courte, de demander à des personnes de changer de structure d'accueil après quatre mois ? C'est obliger celles-ci à opérer toutes sortes d'aménagements et cela est particulièrement vrai lorsqu'il s'agit de familles avec enfants, qui doivent alors souvent se mettre à la recherche d'une autre école, etc. Parfois, il arrive qu'une personne reçoive déjà l'ordre de quitter le territoire alors qu'elle n'occupe une place d'accueil individuelle que depuis un mois. L'idéal serait d'attribuer les places dès le début de la procédure et de tenir compte le plus possible à cet effet de la diversité qui règne au sein du réseau d'accueil. À défaut, la VVSG et l'UVCW demandent que l'on mette en place un système dans lequel la phase collective serait écourtée. Il faut en tout cas des places en suffisance de manière que toutes les personnes concernées puissent transiter rapidement afin de résoudre ainsi les problèmes de cohabitation dans les structures communautaires.

Recommandation:

1) Il faut augmenter (davantage) la capacité des structures d'accueil individuelles.

2) L'évaluation des besoins individuels en vue de déterminer le type d'accueil le plus approprié doit être effectuée dans un délai d'un mois.

4. Problèmes au niveau de la sortie des structures d'accueil

D'importants problèmes se posent en ce qui concerne la sortie des personnes du réseau d'accueil. Les demandeurs d'asile qui bénéficient du statut de réfugié, du statut de protection subsidiaire ou d'une régularisation et qui, partant, ont le droit d'accéder au marché du travail et de recevoir une aide, doivent quitter la structure d'accueil. Mais étant donné qu'ils éprouvent des difficultés à trouver un logement locatif et que les services d'aide sociale ne fonctionnent pas de manière optimale, ils continuent pendant six mois en moyenne à dépendre de l'aide matérielle. C'est un problème auquel tous les groupes vulnérables sont confrontés. Mais tant que celui-ci ne sera pas résolu, les places d'accueil resteront bloquées et les centres continueront à être saturés. Il faut rechercher d'urgence une solution, en concertation avec les autorités compétentes. On pourrait prendre des mesures prévoyant l'octroi d'une garantie locative.

Fedasil a donné des instructions pour faire en sorte que les places se libèrent plus rapidement dans les structures d'accueil. Il y a deux groupes de personnes qui doivent quitter ces structures: d'une part, les personnes qui ont obtenu un titre légal de séjour et, d'autre part, les personnes dont la procédure est toujours en cours mais pour qui le code « 207 » a été supprimé. C'est surtout pour ce second groupe de personnes que des problèmes se posent, étant donné qu'elles ne disposent pas encore d'un titre légal de séjour. Les deux groupes doivent recevoir une aide des CPAS. Mais vu que ces personnes ne possèdent encore aucun document de séjour et qu'elles ne savent pas si elles pourront rester chez nous, les bailleurs sont encore plus réticents à leur louer un logement. Un autre problème est qu'elles ne peuvent pas déposer une garantie locative sur un compte bloqué ni verser l'aide du CPAS sur un compte puisque, faute de papiers d'identité, elles ne peuvent pas ouvrir un compte bancaire. Les CPAS demandent que l'on remédie à ce problème, par exemple en prévoyant un droit de séjour temporaire.

Parfois, il est impossible de trouver un logement dans les 45 jours pour les personnes hébergées dans une ILA. Comme il ne saurait être question de mettre celles-ci à la rue, nombre de CPAS en sont réduits à suspendre temporairement les places d'accueil agréées comme places ILA et de continuer à louer celles-ci aux intéressés en tant que « logements ordinaires ». Cela a toutefois pour conséquence que ces places ILA cessent d'être disponibles pour d'autres personnes et que la capacité totale de places ILA s'en trouve ainsi réduite alors que l'objectif était justement de l'augmenter. Dans pareil cas, Fedasil essaie cependant toujours de remplacer ces places perdues par d'autres places dans d'autres ILA.

Recommandation:

1) Le ministre doit prendre toutes les mesures nécessaires pour garantir la continuité immédiate de l'aide lors de la transition de l'aide matérielle à l'aide sociale.

2) Il y a lieu de résoudre les problèmes qu'éprouvent les personnes pour lesquelles le « code 207 » a été supprimé, étant donné qu'elles ne sont pas encore en possession d'un titre de séjour légal. Il faut examiner la possibilité de délivrer un document indiquant qu'elles ont droit à une aide.

3) Il faut accélérer le départ des demandeurs d'asile déboutés et des autres étrangers qui ne bénéficient d'aucun droit de séjour légal en Belgique:

— en mettant en œuvre l'arrêté royal relatif au programme de retour volontaire;

— en améliorant la collaboration entre Fedasil et l'Office des étrangers en matière d'éloignement, la conclusion d'un nouvel accord de collaboration fondé sur des arrangements précis pouvant y contribuer.

4) Il faut accélérer aussi le départ des demandeurs d'asile présents dans les structures d'accueil et qui ont obtenu un statut de séjour de plus de trois mois. L'arrêté royal y afférent doit être élaboré au plus vite afin que les places ainsi libérées puissent être occupées par de nouveaux demandeurs d'asile ayant droit uniquement à l'aide matérielle.

5. La durée de l'aide matérielle

En principe, les demandeurs d'asile séjournent dans les structures d'accueil pendant toute la durée de la procédure d'asile. Bien qu'il ne repose sur aucun texte légal, l'objectif du gouvernement était et est de faire en sorte que la procédure d'asile soit clôturée dans l'année et de limiter de cette manière l'octroi d'une aide matérielle à une durée maximum d'un an. Cette aide peut toutefois se prolonger pendant plusieurs années, surtout pour les personnes qui sont engagées dans l'ancienne procédure. Il arrive parfois que des familles en séjour illégal avec enfants restent pendant plusieurs années dans les structures d'accueil qui les prennent en charge en vertu de l'arrêté royal du 9 avril 2004.

Les organisations et différents membres de la commission plaident pour que l'octroi de l'aide matérielle soit limité à une période d'un an au maximum.

La « Rode Kruis Vlaanderen » et la Croix-Rouge de Belgique demandent, elles aussi, que l'aide matérielle soit limitée dans le temps pour les personnes qui en bénéficient en vertu de l'arrêté royal du 9 avril 2004.

Recommandation:

L'aide matérielle devrait en principe être limitée à un an, eu égard au principe selon lequel la procédure d'asile est clôturée dans l'année. Afin que ce délai puisse être, dans la mesure du possible, respecté, il sera veillé à ce que les instances d'asile disposent du personnel nécessaire.

Toute dérogation à ce principe pourrait créer un effet d'appel.

6. L'accès au marché du travail pour les demandeurs d'asile

La directive européenne relative à l'accueil prévoit que les demandeurs d'asile doivent avoir accès au marché du travail, au plus tard un an après l'introduction de leur demande d'asile. Dans l'accord de gouvernement, le délai mentionné était de six mois. À l'heure actuelle, le marché de l'emploi n'est toujours pas accessible aux demandeurs d'asile ayant introduit une demande dans le cadre de la nouvelle procédure. Il faudrait aussi faire en sorte que les demandeurs d'asile puissent se livrer à des activités de bénévolat afin de pouvoir occuper leur temps utilement.

C'est au ministre de l'Emploi et à celui qui a la Politique de migration et d'asile dans ses compétences qu'il revient de réglementer l'accès au marché du travail. La ministre de l'Intégration sociale est également favorable à l'idée de rendre le bénévolat accessible à toutes les personnes qui bénéficient du droit d'accueil, parmi lesquelles il y a aussi des familles en séjour illégal avec enfants.

Recommandation:

Le gouvernement doit permettre aux demandeurs d'asile d'accéder le plus tôt possible au marché du travail, comme il a été convenu dans l'accord de gouvernement. L'exercice d'une activité économique peut entraîner la suppression de l'aide matérielle, ce qui aura pour effet d'augmenter les sorties. Il faut en outre examiner la possibilité de permettre aux demandeurs d'asile d'exercer une activité bénévole. Les ministres compétents doivent sans tarder prendre les mesures nécessaires en vue de mettre en œuvre ces droits.

7. L'accueil de groupes cibles spécifiques

7.1. Les mineurs étrangers non accompagnés (MENA)

Dans une première phase, les mineurs étrangers non accompagnés sont admis dans un centre (fédéral) d'observation et d'orientation (COO) avant d'être transférés vers la structure d'accueil qui leur convient le mieux. Ces structures relèvent de la compétence des communautés. Toutefois, la pratique montre que faute de places, ces jeunes aboutissent souvent dans des centres de Fedasil, même lorsqu'ils n'y ont pas leur place parce qu'ils n'ont pas introduit de demande d'asile.

7.2. Les personnes présentant des problèmes psychologiques et psychiatriques

Il arrive que certaines personnes hébergées dans les structures d'accueil présentent des problèmes psychologiques et psychiatriques et ne puissent pas y recevoir les soins dont elles ont besoin. Il faudrait faire en sorte qu'elles puissent bénéficier d'une prise en charge adaptée.

7.3. Les personnes qui constituent une menace pour la sécurité des autres résidents et du personnel des centres d'accueil

La loi relative à l'accueil garantit le droit à l'accueil. Toutefois, une frange limitée des demandeurs d'asile ne respectent pas le règlement d'ordre intérieur et constituent une menace pour les autres résidents et les membres du personnel des centres. Un groupe de travail s'est déjà penché amplement sur la question. La Croix-Rouge demande instamment que les recommandations qu'elles a formulées soient mises en œuvre. Les CPAS réclament l'instauration d'une possibilité de sanction supplémentaire, à savoir la confiscation temporaire de l'argent de poche.

Recommandation:

1) Il faut prévoir des moyens supplémentaires pour l'accueil des groupes cibles spécifiques, afin que ceux-ci puissent être pris en charge dans des structures adéquates.

2) Il y a lieu d'harmoniser les systèmes de sanction au sein des structures d'accueil. Cependant, il faut d'abord publier les arrêtés royaux relatifs aux règlements d'ordre d'intérieur, aux mesures d'ordre, aux sanctions et aux procédures uniformes.

8. Le manque de coordination entre les différentes instances compétentes et les différents niveaux de pouvoir

On plaide en faveur d'un renforcement de la concertation et de la collaboration non seulement entre les différentes instances compétentes en matière d'asile et d'immigration au niveau fédéral mais aussi entre les différentes autorités. L'autorité fédérale est compétente pour la prise en charge matérielle des demandeurs d'asile tandis que les communautés s'occupent de certains aspects de l'accueil (cours de langues, enseignement, politique d'intégration, etc.). Ces autorités travaillent souvent indépendamment les unes des autres. Par ailleurs, il y a des dispositions communautaires qui ne sont pas vraiment compatibles avec certaines dispositions fédérales. Ainsi, en Flandre, les demandeurs d'asile qui sont pris en charge dans un centre d'accueil ou dans une ILA sont convoqués après quatre mois à un cours d'intégration alors même que l'assistante sociale du centre s'emploie à les préparer à un retour éventuel. La Croix-Rouge juge que cette démarche est contradictoire car les demandeurs d'asile reçoivent des signaux tantôt positifs, tantôt négatifs.

Certains membres de la commission sont d'avis qu'il faudrait examiner sous un prochain gouvernement si la politique d'asile et la politique de migration pourraient être confiées à un ministre coordinateur afin d'assurer une meilleure harmonisation de ces compétences.D'autres pensent que, dans un prochain gouvernement, ces compétences devraient être confiées à un seul ministre.

Recommandation:

1) Une concertation régulière doit être établie entre les différents cabinets fédéraux compétents et les administrations en vue d'harmoniser la politique d'accueil.

2) Pour pouvoir mener une politique cohérente, il faut aussi que les différents niveaux de pouvoir se concertent de manière régulière.

3) Les ministres en charge de la politique de migration et d'asile et de l'intégration sociale doivent prendre toutes les mesures utiles et nécessaires afin que les instances chargées respectivement de la politique d'asile et de la politique d'accueil mènent une politique cohérente.

9. Le système des coaches

Les commissaires soulignent l'importance du système de coaching. Dès leur arrivée, les demandeurs d'asile devraient être suivis par un coach chargé de les guider dans leurs démarches relatives au séjour et au retour. Le coach devrait devenir une véritable personne de confiance. Ce système est déjà appliqué en Australie. Dans la pratique, on constate une augmentation du nombre de personnes qui retournent volontairement dans leur pays.

La ministre se déclare favorable à la mise en place d'un accompagnement personnel de qualité. À l'heure actuelle, les demandeurs d'asile reçoivent déjà l'assistance de travailleurs sociaux, de juristes et de psychologues mais, en raison de la saturation des centres, ceux-ci ne sont pas toujours en mesure d'aider tout le monde avec la même disponibilité. La ministre estime que, vu les circonstances, il ne serait pas opportun d'adjoindre une nouvelle personne à cette équipe.

Recommandation:

1) Il faut instaurer un système de coaching prévoyant l'accompagnement des demandeurs d'asile par une personne de confiance dès le début de leur procédure d'asile.

2) Cet accompagnement doit, dès le début, être ciblé tant sur les possibilités de séjour que de retour.

3) Il faut s'atteler au plus vite à l'élaboration de l'arrêté royal définissant avec précision les tâches des coaches, afin que ces personnes puissent se concentrer pleinement sur l'accompagnement des demandeurs d'asile.

10. L'impact de la nouvelle loi relative à l'accueil sur le plan de répartition

En principe, la loi relative à l'accueil met fin au plan de répartition, sauf en ce qui concerne les personnes pour lesquelles le « code 207 » a été supprimé.

Recommandation:

Le plan de répartition doit être maintenu pour les demandeurs dont le code 207 a été supprimé.

11. Les « no shows »

En outre, il y a aussi les demandeurs d'asile qualifiés de « no shows », c'est-à-dire ceux qui refusent de recevoir une aide matérielle et cherchent eux-mêmes un logement. Il s'agit en l'espèce de 5 % environ des personnes susceptibles de bénéficier d'une prise en charge et qui refusent celle-ci dès leur arrivée ou quelque temps plus tard.

Il est très difficile d'établir des statistiques en ce qui concerne le domicile des « no-shows ». En général, ils s'installent dans les grandes villes. La ministre déclare qu'elle veillera à ce que cela ne soit pas une source de problèmes.

Recommandation:

Il faut éviter que les « no shows » ne vivent entassés dans les grandes villes. Le ministre doit veiller, en concertation avec les Régions et les villes concernées, à ce que toutes les décisions requises soient prises afin de promouvoir la qualité de vie et le brassage social. En outre, il faut aussi lutter avec fermeté contre les marchands de sommeil.

VII. VOTES

Les recommandations, à l'exception de la recommandation sous le point 5 et sous le point 8.3, ont été adoptées par 7 voix et 2 abstentions. Les recommandations sous les points 5 et 8.3 ont été adoptés à l'unanimité par les 11 membres présents. L'ensemble des recommandations a été adopté par 10 voix et une abstention.

Confiance est faite à la rapporteuse pour la rédaction du rapport.


La rapporteuse,	Le président,
Nahima LANJRI.	Philippe MOUREAUX.

4-1203/1

4-1203/1

Sénat de Belgique

SESSION DE 2008-2009

Évaluation de l'accueil des étrangers

RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DE L'INTÉRIEUR ET DES AFFAIRES ADMINISTRATIVES PAR MME LANJRI

SOMMAIRE

RAPPORT

FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DE L'INTÉRIEUR ET DES AFFAIRES ADMINISTRATIVES PAR

MME LANJRI