4-1258/1 | 4-1258/1 |
26 MARS 2009
La présente proposition de loi vise à assurer une meilleure protection des consommateurs.
La loi du 20 décembre 2002 relative au recouvrement amiable des dettes du consommateur a pour objet de réglementer les activités de recouvrement amiable, c'est-à-dire le recouvrement de dettes, en dehors de toute procédure judiciaire, par l'envoi de rappels de paiement, de lettres de mise en demeure et autres démarches non judiciaires.
Cette forme de recouvrement s'est considérablement développée au cours des dernières années en raison du coût des procédures judiciaires et de la diversification des modes de consommation, ce qui a eu pour effet de multiplier le nombre de créanciers de sommes modiques (téléphonie fixe ou mobile, achats divers à crédit, ventes par correspondance, créances d'énergie ou d'eau, créances de soins de santé, etc.). Pour toutes ces petites créances, le recouvrement judiciaire fait courir au créancier le risque d'exposer des frais, en pure perte si le consommateur est insolvable. Il préférera souvent choisir la voie amiable, moins onéreuse et qui permet un taux de recouvrement sensiblement comparable.
La loi du 20 décembre 2002 régit le recouvrement amiable de dettes (c'est-à-dire, en fait, les actes de recouvrement amiable) et l'activité de recouvrement amiable de dettes exercée par ceux qui en font une profession.
Le recouvrement amiable de dettes est défini comme « tout acte ou pratique qui a pour but d'inciter le débiteur à s'acquitter d'une dette impayée » (article 2, § 1er, 1º, de la loi). Les actes de recouvrement amiable font l'objet de l'article 3, qui tend à combattre des techniques et procédés de recouvrement qui peuvent porter atteinte à la vie privée ou induire le consommateur en erreur. Cette disposition vise autant le créancier lui-même que celui auquel il fait appel pour recouvrer sa créance (avocat, huissier de justice, société de recouvrement).
L'activité de recouvrement amiable de dettes est définie comme celle qui consiste dans le recouvrement amiable de dettes impayées pour compte d'autrui ainsi que le recouvrement amiable de créances cédées contre rémunération. Alors qu'à l'origine, le texte visait toutes les personnes qui pratiquaient l'activité de recouvrement, la définition a été modifiée lors des travaux parlementaires. Une nuance a été apportée, pour des raisons non clairement exposées, et on a ajouté à la définition une précision qui exclut de l'activité de recouvrement amiable le recouvrement de dettes effectué par un avocat ou un officier ministériel ou un mandataire de justice dans l'exercice de sa profession ou de sa fonction. La portée exacte de cette exclusion est sujette à discussion. L'opinion généralement admise veut que les articles 4 à 8 de la loi ne s'appliquent pas au recouvrement pratiqué par les huissiers de justice et les avocats (voir par exemple C. Biquet-Mathieu, La loi du 20 décembre 2002 relative au recouvrement amiable des dettes du consommateur, JT 18 octobre 2003, p. 669).
Dès lors, l'activité de recouvrement ne vise en réalité que les sociétés de recouvrement. Cette activité est régie par les articles 4 à 7 qui prévoient notamment l'interdiction de réclamer au consommateur une quelconque indemnité autre que les montants convenus dans le contrat. Les huissiers de justice et les avocats, exclus de la définition d'activité de recouvrement, ne sont donc pas concernés par cette interdiction.
Cette exclusion a entraîné des abus importants en ce qui concerne les huissiers de justice. La particularité des huissiers de justice est que la rémunération de leurs prestations est fixée par un tarif établi par l'arrêté royal du 30 novembre 1976. Ce tarif permet de réclamer un droit fixe, un droit accordé pour les recherches et renseignements et un droit de recette pour l'expédition de chaque lettre de mise en demeure de paiement. Ces sommes sont normalement perçues dans le cadre de la mission judiciaire habituelle de l'huissier de justice, qui consiste à adresser une mise en demeure au débiteur puis à le citer devant les tribunaux s'il reste en défaut de s'exécuter. Or, on a déjà souligné que le recouvrement amiable exclut souvent toute procédure judiciaire. La question est donc posée de savoir si le recouvrement amiable rentre bien dans l'exclusion de la définition: un recouvrement effectué par un mandataire de justice dans l'exercice de sa fonction.
Quelle que soit la réponse à cette question, il est certain que les actes que l'huissier de justice accomplit non en sa qualité d'officier ministériel, mais comme simple mandataire ne sont soumis à aucune tarification légale (RPDB, Huissier, nº 226 et 227). C'est particulièrement le cas du recouvrement amiable (Civ. Liège, 1re Chambre, 1er février 2002, JLMB 2002/13, p. 550). C'est donc de manière abusive que les huissiers de justice ont appliqué le barème à des actes qui ne sont, en réalité, pas posés dans l'exercice de leur fonction d'officier ministériel.
La Chambre nationale des huissiers de justice s'est prononcée sur cette question de manière assez tardive et confidentielle. Dans une directive 2008/001 du 21 février 2008, elle a été amenée à rappeler que le barème prévu dans l'arrêté royal ne pouvait être appliqué aux mises en demeure adressées par un huissier de justice que « dans la mesure où le mandat donné à l'huissier de justice consiste en une instruction de procéder à l'envoi d'une lettre de mise en demeure assortie en même temps d'un mandat clair d'aller jusqu'au recouvrement judiciaire ». Ceci laisse toutefois subsister l'ambiguïté. Il est en effet impossible pour le consommateur d'apprécier en pratique si l'huissier de justice dispose ou non du mandat d'assigner en justice.
Les créanciers n'ont pas tardé à constater l'avantage qu'ils pouvaient tirer de l'intervention d'un huissier de justice dans l'activité de recouvrement amiable. En effet, dès lors que l'arrêté royal permet aux huissiers de justice de réclamer des frais pour les démarches de recouvrement, le créancier a tout avantage à passer par un huissier, puisque les droits et frais payés par le consommateur permettront de financer la procédure de recouvrement.
Malgré la décision de la Chambre nationale, plusieurs huissiers de justice ont offert gratuitement leurs services aux créanciers, en faisant payer aux consommateurs le coût de leurs interventions, calculé selon le tarif établi par l'arrêté royal du 30 novembre 1976 précité. On a vu, ainsi, la marge brute de certaines études d'huissier de justice être multipliée par deux ou trois en l'espace de quelques années.
Cette situation a des conséquences très préoccupantes pour les consommateurs, qui sont, par définition, déjà fragilisés, puisqu'il s'agit de créances qu'ils ne parviennent plus à payer:
— les frais de recouvrement réclamés par l'huissier s'ajoutent aux pénalités prévues dans le contrat sous-jacent, alors même que ces pénalités sont censées couvrir, notamment, les frais de recouvrement;
— les frais prévus par le barème pour l'envoi d'une mise en demeure comprennent:
a) un droit fixe pour l'envoi d'une mise en demeure, soit 14,96 euros pour les sommes supérieures à 125 euros (article 7 de l'arrêté royal du 30 novembre 1976);
b) un droit fixe de 6,21 euros pour les recherches et les renseignements relatifs à l'identité, au domicile et à l'état du débiteur (article 13, b);
c) un droit proportionnel de 1 %, avec un minimum de 10,11 euros sur le montant en principal et les intérêts, lorsqu'une condamnation ou une dette se règle entre les mains de l'huissier de justice (article 8).
Ainsi, le recouvrement, par exemple, d'une prime d'assurance de responsabilité civile automobile de 219,98 euros est majoré de 13 % du seul fait de l'intervention d'un huissier de justice, bien que le créancier dispose de conditions générales qui prévoient déjà une majoration de 15 % en cas de retard de paiement. L'intervention de l'huissier de justice porte donc sur un principal majoré de près de 28 %. Plus la créance est modeste, plus cette proportion augmente. Si l'huissier de justice envoie plusieurs rappels et encaisse des provisions minimes, il n'est pas rare qu'au final, la somme réclamée représente plusieurs fois la créance en principal.
Si l'on considère que les contentieux de recouvrement amiable portent sur des milliers de dossiers et si l'on tient compte d'un taux de recouvrement de l'ordre de 60 %, on constate que ces opérations rapportent plusieurs centaines de milliers d'euros à certaines études d'huissiers de justice. Les comptes annuels de certaines études font même état de chiffres d'affaires de plusieurs millions d'euros.
L'utilisation de papier à en-tête d'un huissier et l'indication de sa fonction sont de nature à faire croire à l'imminence d'une action en justice alors que l'instruction du créancier est de ne pas citer. Ce sont manifestement des communications trompeuses, interdites par l'article 3, § 2, de la loi du 20 décembre 2002 et par la loi du 14 juillet 1991 sur les pratiques du commerce.
Les droits et frais réclamés sont perçus directement par l'huissier de justice et ne sont jamais récupérés auprès du créancier si le consommateur est totalement insolvable. En réalité, l'huissier de justice intervient pour son propre compte et à son seul profit. Il a donc un intérêt objectif à envoyer le plus grand nombre possible de lettres de mise en demeure et de rappels de paiement. Il n'est soumis à aucun contrôle étant donné que le créancier ne s'inquiétera jamais de l'accumulation de frais dont on ne lui réclamera jamais le remboursement. Cette technique est contraire à l'article 2, 4º, de l'arrêté royal du 30 novembre 1976, qui interdit aux huissiers de justice d'accorder à leurs clients une remise totale ou partielle de leurs droits.
Les services de médiation de dettes sont ainsi fréquemment confrontés à des dossiers dans lesquels la créance est multipliée par deux ou trois, du seul fait de l'intervention d'un huissier de justice.
À ces pratiques illégales s'ajoute le fait que le tarif prévu par l'arrêté royal du 30 novembre 1976 est appliqué de manières très différentes par les huissiers de justice, qu'il est ambigu et difficilement compréhensible pour les consommateurs. Les services de médiation de dettes soulignent les très nombreuses erreurs figurant dans les décomptes d'huissiers qu'ils vérifient. En outre, on constate qu'en plus du barème, certaines études imputent des frais de dossier ou d'enquête qui ne se justifient absolument pas.
Aux conséquences graves de ces pratiques pour les consommateurs, s'ajoute le fait que la loi crée des conditions de concurrence objectivement inégales entre les huissiers de justice et les sociétés de recouvrement de créances. Ce traitement inégal est d'autant plus injustifié que l'activité est rigoureusement identique et que l'intervention de l'huissier — en dehors de sa mission d'officier ministériel — n'offre aucune garantie supplémentaire pour le consommateur. On a déjà fait observer que les services de médiation de dettes se plaignaient des nombreuses erreurs et de l'application disparate du barème dans les décomptes d'huissiers.
Ces conditions de concurrence inégale ont permis le développement très important de certaines études qui emploient plus de dix personnes dans le cadre de leur activité de recouvrement amiable. Dès lors qu'elles imputent le coût de leur intervention aux consommateurs, certaines études peuvent emporter des marchés publics en proposant une intervention quasiment gratuite pour le créancier, étant donné que tous les honoraires et frais sont réclamés aux consommateurs, en plus de la créance à récupérer. Dans certains cas, il arrive même qu'un huissier de justice s'engage financièrement envers le créancier afin de lui garantir un taux minimal de recouvrement.
Dans une société confrontée à des problèmes croissants de pauvreté, il est inacceptable qu'un groupe professionnel abuse du monopole que la loi lui confère pour l'accomplissement de certains actes afin d'aggraver l'endettement des consommateurs les plus faibles. En outre, à supposer même que ce groupe professionnel applique la loi correctement, il subsistera une ambiguïté quant à la question de savoir quand un huissier de justice pratique le recouvrement amiable dans le cadre de sa mission d'officier ministériel et quand il l'effectue en tant que simple opérateur.
Afin de lever cette ambiguïté, la proposition de loi modifie la loi du 20 décembre 2002 afin de la rendre applicable à toute activité de recouvrement amiable, qu'elle soit le fait d'une société de recouvrement, d'un huissier de justice, d'un avocat ou d'un mandataire de justice au sens large. Le recouvrement amiable est ainsi étendu aux mises en demeure adressées par un huissier de justice, même si celui-ci a également pour mission de citer en justice pour défaut de paiement. Jusqu'à la citation en justice, aucun huissier de justice, ni aucun autre acteur du recouvrement amiable, ne pourra plus réclamer au consommateur des droits ou des frais autres que ceux prévus expressément dans le contrat sous-jacent.
Il paraît judicieux et équilibré de placer tous les opérateurs sur un pied d'égalité. Dans les conditions économiques difficiles auxquelles la population est confrontée, il ne semble pas anormal de limiter les frais de recouvrement à charge du consommateur aux seuls frais de citation en justice et d'exécution de la décision de justice qui s'ensuit. Il convient en effet de rappeler que les clauses contractuelles renferment très souvent une clause pénale qui a précisément pour objectif de fixer une indemnisation forfaitaire des frais de recouvrement. Les huissiers de justice cesseront donc de percevoir un droit pour les frais afférents à la mise en demeure et aux renseignements préalables à la citation. Il ne semble pas excessif de demander à cette catégorie professionnelle de contribuer, tout comme d'autres, à lutter contre la pauvreté et le surendettement alors qu'elle continue à tirer une part substantielle de ses revenus d'actions intentées par des créanciers.
Enfin, dans le cadre d'une révision de la loi, il serait opportun de permettre aux agents désignés par le ministre compétent de contrôler l'activité de tous les acteurs du recouvrement amiable, quelle que soit leur qualité, sous réserve du respect du secret professionnel relatif aux huissiers de justice et aux avocats.
Article 2, 1º
Cet article supprime l'exception prévue dans la loi du 20 décembre 2002. Il en résulte que toute activité de recouvrement amiable sera désormais visée par la loi, qu'elle soit accomplie par un huissier de justice, un avocat, un mandataire de justice ou une société de recouvrement de créances. Comme le recouvrement amiable est défini comme tout acte ou pratique visant à inciter le débiteur à s'acquitter de sa dette impayée, à l'exception de tout recouvrement sur la base d'un titre exécutoire, la loi établit de cette manière une distinction nette entre, d'une part, les actes posés avant l'obtention d'un jugement et, d'autre part, ceux qui sont posés en exécution d'un jugement exécutoire.
De cette manière, tous les actes de recouvrement posés avant l'obtention d'un titre exécutoire sont désormais frappés par l'interdiction de demander au consommateur toutes indemnités autres que celles convenues dans le contrat sous-jacent. La citation en justice, dont l'objet est de convoquer le débiteur devant le juge pour obtenir sa condamnation, n'est pas un acte de recouvrement en tant que tel. Le coût de la citation pourra donc être calculé conformément au barème des huissiers et être inclus dans les dépens mis à charge du débiteur ou, si ce dernier vient à s'acquitter de sa dette après la signification mais avant l'audience, dans le décompte des sommes dues.
S'appliqueront, notamment, aux huissiers de justice, avocats et mandataires de justice, les articles 6 et 7 de la même loi. Conformément à l'article 6, le recouvrement doit commencer par une mise en demeure écrite permettant au consommateur de connaître, notamment, le nom du créancier originaire, l'identité précise de la personne qui procède au recouvrement amiable, le décompte de la créance, la description de l'obligation qui a donné naissance à la dette, etc. La visite au domicile du consommateur dans le cadre d'un recouvrement amiable sera régie par l'article 7, quelle que soit la personne qui exerce l'activité de recouvrement.
Article 2, 2º
Les huissiers de justice, avocats et mandataires de justice ne sont pas tenus à l'obligation d'inscription. Il convient donc de les écarter du champ d'application de l'article 4 et des sanctions administratives prévues à l'article 16. Les agents pourront néanmoins, s'ils l'estiment opportun, dénoncer les faits aux autorités déontologiques des professions concernées.
Article 3, 1º
Comme la modification proposée tend à couvrir également les mises en demeure préalables à la citation, il est justifié de permettre au créancier de prendre des mesures provisoires sans attendre l'expiration du délai visé à l'article 6, § 3, si et pour autant qu'elles soient autorisées par le juge. Il s'agit de saisies conservatoires autorisées par le juge des saisies sur production d'un dossier qui démontre que la créance est certaine, liquide et exigible et qu'il y a en outre urgence à prendre la mesure sollicitée. Comme la disposition ne vise que l'activité de recouvrement amiable, définie à l'article 2, § 1er, 2º, comme le recouvrement pour compte d'autrui, ceci n'interdit pas au créancier lui-même de prendre des mesures provisoires, même sans autorisation du juge, lorsque c'est possible (saisie-arrêt conservatoire sur base de titres privés, par exemple). Soulignons également que la modification apportée obligera désormais tout huissier de justice et tout avocat à adresser une lettre de mise en demeure assortie d'un délai de quinze jours avant de faire signifier une citation.
Article 3, 2º
Dès lors que certains opérateurs ne sont pas soumis à l'obligation d'inscription, l'indication du numéro dans la lettre de mise en demeure est sans objet.
Article 3, 3º
Les auteurs renvoient à l'explication fournie à propos de l'article 3, 1º.
| Anke VAN DERMEERSCH. Freddy VAN GAEVER. |
Article 1er
La présente loi règle une matière visée à l'article 78 de la Constitution.
Art. 2
Dans l'article 2 de la loi du 20 décembre 2002 relative au recouvrement amiable des dettes du consommateur, les modifications suivantes sont apportées:
1º dans le § 1er, 2º, les mots « à l'exception du recouvrement amiable de dettes effectué par un avocat ou un officier ministériel ou un mandataire de justice dans l'exercice de sa profession ou de sa fonction » sont abrogés;
2º dans le § 2, les mots, « Les articles 11 à 13 » sont remplacés par les mots « Les articles 4 et 16 ».
Art. 3
Dans l'article 6 de la même loi, modifié en dernier lieu par la loi du 4 avril 2003, les modifications suivantes sont apportées:
1º le § 1er, alinéa 2, est complété par le membre de phrase suivant: « à l'exception des mesures autorisées par une décision judiciaire »;
2º dans le § 2, 2º, les mots: « pour les personnes soumises à l'obligation d'inscription prévue à l'article 4 » sont insérés entre les mots « ainsi que » et les mots « les coordonnées de l'administration »;
3º le § 3 est complété par un alinéa 3 rédigé comme suit:
« Le délai de quinze jours ne s'applique pas pour les mesures autorisées par une décision judiciaire ».
Art. 4
L'article 11 de la même loi est complété par un § 6 rédigé comme suit:
« § 6. À l'égard des avocats, huissiers de justice et autres mandataires de justice, les agents ne pourront pénétrer dans les locaux professionnels et y procéder à la saisie de documents que sur décision du procureur du Roi ou d'un juge d'instruction. Il sera en ce cas procédé conformément aux dispositions du Code d'instruction criminelle. »
19 mars 2009.
| Anke VAN DERMEERSCH. Freddy VAN GAEVER. |