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18 AVRIL 2007
1. Préambule
Les fonds vautour ou « vulture funds » sont des fonds de couverture qui rachètent à des prix extrêmement bas des obligations (des créances) de pays pauvres, souvent accablés de dettes, pour ensuite entamer une procédure judiciaire à l'usure et les obliger à payer la valeur nominale (le montant initial de la créance) de ces obligations au moment de leur émission, majorée des intérêts moratoires.
Gordon Brown, le ministre britannique des Finances, désigné en outre comme le grand favori pour succéder au premier ministre britannique, a qualifié ces fonds en 2002 de pervers et immoraux (1) : « Vulture funds are companies which buy up the debt of poor nations cheaply when it is about to be written off, then sue for the full value of the debt plus interest. (2) ».
De tels fonds n'hésitent pas à bloquer l'actif de ces pays à l'échelle mondiale et à les menacer de procédures de banqueroute.
Citons l'exemple de l'Argentine: à l'issue d'une grave crise en 2002, ce pays négociait un rééchelonnement de sa dette pour un montant de 40 milliards de dollars. Un quart des créanciers rejetèrent la proposition de Kirchner et entamèrent dès lors une procédure devant la justice américaine. Il s'est avéré par la suite qu'il s'agissait de fonds vautour (en l'occurrence NML Capital et EM, ltd (3) ) qui pour une aumône avaient racheté des titres argentins pour ensuite récupérer la totalité du montant jusqu'au dernier centime auprès de l'Argentine. Dans l'attente du jugement, aucun nouvel arrangement ne peut être mis en place, et le FMI ne peut accorder de nouveau prêt à l'Argentine (4) .
Ces fonds recourent à un gigantesque arsenal juridique et mettent souvent le débiteur KO. Selon Oxfam International, les créanciers commerciaux ont introduit quelque 40 procédures en justice à l'encontre de cette catégorie de pays du tiers monde, accablée des plus grandes dettes, à savoir les « Heavily Indebted Poor Countries » ou PPTE (pays pauvres très endettés), conformément à la définition du FMI et de la Banque mondiale (5) .
2. Problématique
2.1. Ces fonds sont immoraux
Le 15 février 2007, Donegal International, une entreprise américaine, a réussi à obtenir devant la Cour suprême britannique un jugement en sa faveur pour un montant de vingt millions de dollars, au détriment de la Zambie déjà accablée par son extrême pauvreté.
Le prêt initial avait été contracté par la Zambie auprès des autorités roumaines en 1979 pour l'achat de tracteurs. En 1999, le fonds de couverture rachetait la dette de la Zambie à la Roumanie pour un montant de 3 280 000 dollars. Ensuite, il a présenté une créance à la Zambie pour un montant de 55 millions de dollars, ce qui lui aurait permis d'enregistrer après six ans un bénéfice de quelque 1400 %.
Finalement, le montant à récupérer s'élève à 20 millions de dollars, ce qui constitue un bénéfice de 700 % (soit sept fois l'apport en cinq ans). Le conseiller du président zambien s'est exprimé en ces termes: « While the repayment might be legal, it arose from debts accrued when the country was under an undemocratic system. The Zambians at that time did not even have the capacity to know this was happening and that is probably what brings in this issues of Unfairness. The consequences of the debt are impacting on the people of Zambia. (6) ».
Ce qui gêne principalement les auteurs de la présente proposition dans ce jugement, c'est qu'il mette en évidence le fait que certains créanciers privés véreux contournent les conventions internationales conclues en matière d'allégement de la dette alors que les gouvernements occidentaux œuvrent enfin à l'allégement et à la remise des dettes.
La Zambie est l'un des pays auxquels une réduction substantielle de la dette a été octroyée récemment. Le montant qui doit actuellement être versé au fonds correspond à un quart du budget annuel que ce pays consacre à la santé publique.
Aussi le juge britannique qui a prononcé le jugement en faveur du fonds vautour a-t-il lui-même admis que les promoteurs de ce fonds n'étaient pas honnêtes et qu'ils avaient tenté de duper les tribunaux de trois pays différents (7) .
Alors que les bailleurs de fonds internationaux consentent des remises de dette pour les dettes persistantes, les créanciers privés véreux filent avec les fruits de ces programmes. De tels comportements immoraux mettent en péril les objectifs du millénaire.
Gordon Brown l'a exprimé en ces termes lors d'un forum de l'ONU en 2002: « We particularly condemn the perversity where vulture funds purchase debt at a reduced price and make a profit from suing the debtor country to recover the full amount owed — a morally outrageous outcome. (8) ».
2.2. Ces fonds menacent les remises de dette consenties par notre pays
Le risque de voir ce type de jugement se réitérer est grand. Un fonds américain a récemment racheté une dette du Congo-Brazzaville pour 10 millions de dollars. Actuellement, le Congo-Brazzaville est poursuivi aux États-Unis pour un montant de 400 millions de dollars. D'autres fonds se sont concentrés sur le Cameroun, la Côte-d'Ivoire et Paname.
Il va de soi que le comportement de ces fonds évince complètement toute politique en matière d'allégement de la dette. Grâce notamment aux concerts Live8, le monde a pris conscience de ces terribles charges de dettes grevant l'économie de certains pays en voie de développement.
Ce jugement rendu par une Cour britannique a deux répercussions majeures. D'une part, il atteint la Zambie de plein fouet dans ses possibilités d'utiliser ces moyens pour sa population. D'autre part, il restreint les efforts de soutien réalisés par la communauté internationale envers la Zambie dans le cadre d'un programme d'allégement ciblé de la dette.
Un commentateur international a déclaré: « The effective result is that the international community subsidizes payments into the secondary creditor markets. (9) ».
Monsieur Kiekens, Executive Director du FMI, a formulé le commentaire suivant lors d'une récente audition de la Commission spéciale Globalisation à propos des fonds vautour: « De plus en plus de créanciers véreux apparaissent sur le marché des obligations et tentent d'y exercer une coercition. (10) ».
Par ailleurs, ainsi qu'il appert de l'exemple argentin, les fonds vautour contrecarrent les négociations entre un pays et ses créanciers. Une restructuration en bonne et due forme des dettes actives d'un pays en cas de non-respect des délais de paiement est mise en péril par les menaces formulées par une minorité (quelques créanciers) d'entamer des poursuites en justice, a expliqué Anne Kruger, First Deputy Managing Director du FMI (11) .
Cette constatation est en outre renforcée par le fait que ceux qui entament les poursuites judiciaires ne doivent aucunement partager avec les autres les bénéfices retirés de ces poursuites.
Toutefois, c'est essentiellement ce dernier jugement qui donne lieu à l'ouverture d'une brèche et qui risque de provoquer l'augmentation des recours en justice. L'un des principaux obstacles à ce genre de procès résidait dans la difficulté de trouver des actifs et de les faire saisir. Les récents jugements rendus en Angleterre et aux États-Unis ont balayé cet obstacle. Un représentant du FMI a d'ailleurs reconnu que dans l'exemple du Pérou, ce pays avait été pris en otage par les Cours aux États-Unis et en Europe et, de ce fait, il n'avait pu rembourser d'autres créanciers; le pays avait finalement été confronté à une faillite « de facto ».
En 1996, le milliardaire américain Paul Singer menaçait le Pérou de faillite si celui-ci ne lui remboursait pas 58 millions de dollars pour un prêt qu'il avait lui-même racheté pour onze millions de dollars. Le Pérou n'avait d'autre choix que de payer.
Détail piquant: son entreprise exige actuellement 400 millions de dollars de la République démocratique du Congo pour une dette s'élevant initialement à dix millions de dollars.
2.3. Les fonds vautour minent le développement des pays les plus pauvres
Pire encore peut-être, le fait que certains fonds vautour n'hésitent pas à s'attaquer aux programmes d'allégement de la dette mis en place pour les pays en voie de développement les plus pauvres, à savoir les PPTE ou pays pauvres très endettés.
L'initiative PPTE a été lancée en 1996 par le FMI et la Banque mondiale et avait pour objectif de veiller à ce qu'aucun pays pauvre ne soit confronté à une charge d'endettement intolérable. Pour bénéficier d'une assistance au titre de l'initiative PPTE, un pays doit satisfaire à des critères spécifiques très stricts. Veuillez consulter à ce propos la page suivante du site du FMI: http://www.imf.org/external/np/exr/facts/hipcf.htm
Les auteurs de la présente proposition renvoient aux déclarations de l'ancien ministre français de l'Économie, des Finances et de l'Industrie, Monsieur Francis Mer, lors de son allocution devant le FMI, le 28 septembre 2002: « I would also like to see efforts continued to involve all creditors, in keeping with the universal scope of the HIPC initiative. The lawsuits that vulture funds have initiated against HIPCs are very disturbing in this respect. (12) ».
Monsieur Thimothy T. Thahane, l'ancien ministre des Finances du Lesotho, proposait déjà en 2002, lors d'une réunion au sein du FMI des ministres africains, la solution suivante aux fonds vautour: « There is also the problem of what has been called the vulture funds, and these are funds that have purchased the debt that was from the secondary markets, and now they are coming back to the HIPC countries suing for payments. I think this problem has to be looked at and dealt with, and there's a role from the Bretton Woods institutions, as well as all of the donors that have participated in the whole HIPC Initiative. (13) ».
3. Résolution
La présente proposition vise avant tout à éviter que les fruits (les moyens libérés par la suppression des charges d'intérêts) des importantes remises de dettes consenties par la Belgique ne soient utilisés de manière inappropriée à cause de certains créanciers véreux. Les auteurs renvoient notamment à la remise de dette prévue en faveur de la République démocratique du Congo en vue d'y favoriser le processus démocratique.
Contrairement à ce que beaucoup pensent, nous pouvons contrecarrer l'action de ces fonds, par exemple en prévoyant une clause d'affectation en concertation avec le pays dont la dette est supprimée, stipulant clairement ce à quoi doivent servir les moyens ainsi libérés (capitaux et notamment charges d'intérêts supprimées). Notre gouvernement doit, en d'autres termes, aller jusqu'au bout de ce qu'il est possible juridiquement de faire afin que l'allégement de la dette profite à la population du pays pauvre en voie de développement concerné et non aux créanciers véreux.
À toutes fins utiles: seuls sont visés les fonds qui ont racheté une dette d'un État à un autre État (créanciers secondaires), dans le cadre desquels les débiteurs sont des pays en voie de développement accablés de dettes, pour un prix bien en deçà de la valeur nominale, en vue de récupérer ensuite la quasi-totalité de la dette.
Afin d'éviter toute approche arbitraire concernant la liste des pays concernés, nous renvoyons aux conditions très strictes du FMI et à la liste existante des 40 pays repris en tant que pays pauvres très endettés (14) telle qu'arrêtée par le FMI et la Banque mondiale. Il s'agit surtout de pays de l'Afrique subsaharienne.
Bénin
Bolivie
Burkina Faso
Cameroun
Éthiopie
Ghana
Guyana
Honduras
Madagascar
Malawi
Mali
Mauritanie
Mozambique
Nicaragua
Níger
Rwanda
Sénégal
Sierra Leone
Tanzanie
Ouganda
Zambie
Burundi
Tchad
République démocratique du Congo
République du Congo
Gambie
Guinée
Guinée-Bissau
Haïti
São Tomé et Príncipe
République centraficaine
Comores
Côte-d'Ivoire
Éritrée
République Kirghize
Liberia
Népal
Somalie
Soudan
Togo
La présente proposition de résolution vise à veiller à ce que les conventions internationales en matière de remise de dette, telle l'initiative PPTE, tiennent compte du fait que certains créanciers privés peuvent profiter de ces opérations pour frapper et va dans le même sens que ce que plaidait par ailleurs Monsieur Thimothy T. Thahane, l'ancien ministre des Finances du Lesotho (cf. ci-dessus: point 2.3).
Le gouvernement belge doit en outre veiller à ce que les créanciers privés respectent également leur part de marché. Sinon, toute l'opération de remise de dette risque de ne servir à rien. L'objectif est que cet argent libéré soit investi dans l'enseignement, les soins de santé, etc. Le gouvernement belge doit le stipuler dans ses accords bilatéraux et insister auprès des organisations internationales pour qu'un cadre juridique bien délimité soit élaboré afin d'éviter que les créanciers véreux puissent filer avec les fruits de celles-ci. À cet égard, la liste des pays PPTE du FMI constitue également le point de départ.
Jusqu'à ce jour, les créanciers privés n'ont contribué qu'à concurrence de 5 % du montant total des remises de dettes dans l'initiative PPTE.
Au demeurant, d'autres pays montent également au créneau pour les pays pauvres très endettés. Amy Goodman, membre démocrate du Congrès, a rencontré en privé le président américain, George W. Bush, le 16 février 2007. Au cours de cet entretien, il a abordé la spéculation dont font l'objet les obligations des pays en voie de développement et dont les dettes sont rachetées à un prix minime pour ensuite être récupérées pour un montant équivalent à la totalité du montant initial, en entamant des poursuites en justice à l'encontre de ces pays: « It's bought up at pennies on the dollar and then they're sued. (15) ».
Le 20 février dernier, le président américain a déclaré qu'il allait prendre des mesures visant à limiter les activités de ces « vulture funds » aux États-Unis, dans la foulée d'un reportage de la chaîne britannique BBC (16) . À cette fin, il se fonde sur la Constitution américaine (Comity Doctrine) ainsi que sur le Foreign Corrupt Practices Act, lui permettant d'intimer aux tribunaux d'ignorer les procédures entamées par des particuliers à l'encontre de nations étrangères.
La Belgique peut également fournir, à cet égard, une contribution concrète. Notre pays a organisé à juste titre son aide au développement autour de 18 pays partenaires. La présente proposition de résolution prie notre gouvernement et l'UE d'assister juridiquement ces pays dans le cas où ils seraient confrontés à des procédures judiciaires entamées par de tels créanciers véreux. Ainsi qu'il appert des exemples susmentionnés, tels le Pérou, où le fonds de couverture Elliott Associates L.P. a réussi à obliger le Pérou à payer 58 millions de dollars, soit le montant total, intérêts compris, d'un emprunt de 20 millions de dollars racheté en 1996 pour 11 millions de dollars, et la Zambie, les fonds vautour tablent sur le fait que les pays du tiers monde ne disposent pas toujours des moyens nécessaires pour se faire assister juridiquement.
La présente proposition de résolution vise à transformer cette indignation générale à l'égard de ces fonds en actions concrètes. Déjà en 2002, le ministre britannique des Finances, Gordon Brown, qualifiait l'existence de ces fonds de « moralement scandaleux ». Le ministre britannique avait abordé la question avec l'ancien secrétaire des Nations unies Kofi Annan et l'ex-Président Nelson Mandela. Hélas, cette concertation n'avait débouché sur aucun accord concret.
La problématique des fonds vautour doit être abordée par le Fonds monétaire international et la Banque mondiale, étant donné que ces institutions sont les instigatrices de nombreux programmes de remises de dettes.
Les collaborateurs du FMI ont déjà dégagé plusieurs pistes de réflexions. L'une d'entre elles est particulièrement intéressante: Il s'agit de la reprise des règlements de faillite en vigueur pour les entreprises (chapitre 11, accord judiciaire) qui seraient appliqués aux États accablés de dettes qui agissent de bonne foi.
« Looking to corporate bankruptcy regimes for inspiration makes much more sense. We could put a better set of incentives in place by creating a predictable legal framework that would in all probability rarely need to be activated formally. A country would have legal protection from its creditors for a fixed period while it negotiates a restructuring. In return, it would be under an enforced obligation to negotiate in good faith and to adopt policies that will get its economy back on track. Finally, once a restructuring has been agreed by a big enough majority of creditors, any dissenters would have to accept the same terms on offer.
These key features would need the force of law throughout the world, which won't be easy to achieve. But if and when they are in place, they are likely to act as a catalyst, encouraging debtors and creditors to reach agreement of their own volition. As in domestic bankruptcy regimes, most restructuring would likely take place « in the shadow of the law (17) ».
Notre résolution élabore des pistes concrètes pour pousser les fonds vautour sur la défensive. Nous sommes convaincus qu'il ne peut être permis que certains créanciers privés véreux puissent contourner notamment les conventions internationales conclues en matière d'allégement des dettes pour faire coupe rase de manière organisée sur les pays déjà fortement affaiblis alors que les gouvernements occidentaux œuvrent à l'allégement et aux remises de dettes. Ce n'est pas sans raison que ces fonds sont qualifiés de fonds vautour: ils dépècent entièrement un pays déjà affaibli. A quoi cela sert-il que les bailleurs de fonds internationaux consentent à des remises de dettes pour les dettes persistantes si des créanciers privés véreux filent avec les fruits de ces programmes. De tels comportements immoraux mettent en péril les objectifs du millénaire.
| Stéphanie ANSEEUW. Luc WILLEMS. Nele LIJNEN. |
Le Sénat,
A. vu les efforts réalisés par notre pays, l'Union européenne, la communauté internationale ainsi que le FMI et la Banque mondiale pour remettre les dettes des pays les plus pauvres;
B. considérant que les opérations d'allégement des dettes sont d'intérêt capital pour les pays les plus pauvres pour enrayer la spirale des paiements d'intérêts et des sous-investissements en matière d'enseignement, de santé publique et de mise en place d'un appareil judiciaire;
C. considérant que certains fonds à effet de levier véreux, connus sous la dénomination de fonds vautour, se sont concentrés sur le rachat de la quasi-totalité des obligations publiques dépréciées des pays les plus pauvres au monde à un prix très bas pour ensuite récupérer le paiement de la valeur nominale, y compris parfois les intérêts, en entamant une procédure judiciaire;
D. considérant que ces pratiques minent les efforts fournis à l'échelle internationale pour alléger les dettes et qu'elles entraînent les pays en voie de développement dans des procédures judiciaires qui sont de véritables gouffres financiers;
E. considérant qu'il y a actuellement plus de 40 procédures judiciaires en cours à l'encontre de cette catégorie de pays du tiers monde la plus accablée de dettes et la plus fragile (les fameux pays pauvres très endettés ou PPTE conformément à la définition donnée par le FMI et la Banque mondiale);
F. vu le récent jugement prononcé par la Cour suprême britannique dans l'affaire Donegal International and the Republic of Zambia (case No: 2005-190);
G. considérant que le comportement des fonds vautour contrecarre les négociations de rééchelonnement de dette entre un pays et ses créanciers, minant ainsi une restructuration en bonne et due forme des dettes actives d'un pays;
H. considérant que notre pays est sur le point de lancer d'importantes opérations d'allégement de dettes dans nos pays partenaires pour y renforcer les processus démocratiques et y favoriser l'enseignement et les soins;
I. considérant que la présente résolution ne concerne que les fonds et les particuliers qui rachètent les dettes d'un État envers un autre État à un prix très loin de la valeur nominale et pour lesquelles le débiteur se trouve sur la liste des PPTE, pour ensuite exiger le remboursement de la quasi-totalité de la valeur nominale de la dette;
J. vu la condamnation à l'échelle internationale de l'existence de ces fonds, tant au sein de l'UE que de la part des États-Unis, du FMI et du pouvoir judiciaire;
demande au gouvernement:
1. de mettre tout en œuvre pour éviter que les bénéfices des restructurations de dette et/ou des programmes de remises de dettes instaurés au profit des fameux pays pauvres très endettés (PPTE), tant en raison des accords bilatéraux que des conventions internationales, ne puissent tomber dans l'escarcelle des fonds vautour, notamment en prévoyant les clauses nécessaires pour aller jusqu'aux limites de ce qu'il est possible de faire sur le plan international et juridique;
2. d'insister auprès du Fonds monétaire international et de la Banque mondiale pour que soit élaboré un instrument juridique bien défini au moyen d'une convention internationale visant à rendre contraignantes les restructurations et les remises de dettes pour tout un chacun et décharger les PPTE, sous certaines conditions et pour une certaine durée, de leurs obligations vis-à-vis de leurs créanciers;
3. d'assister juridiquement et financièrement les pays partenaires avec lesquels la Belgique collabore dans le cadre de la coopération au développement lorsque ces pays sont cités devant un tribunal par un fonds vautour;
4. d'entreprendre des actions concrètes au sein de l'UE pour bannir ce phénomène et prévoir le cofinancement de l'assistance juridique aux pays en voie de développement lorsque ces pays sont cités devant un tribunal par l'un de ces fonds vautour.
1er mars 2007.
| Stéphanie ANSEEUW. Luc WILLEMS. Nele LIJNEN. |
(1) De Standaard, 13 mai 2002, « Aasgierfondsen niet laten begaan ».
(2) http://news.bbc.co.uk/2/hi/business/6365433.stm
(3) Executive Intelligence Review, Volume 32, Number 18, May 6, 2005, Cynthia R. Rush.
(4) http://www.edwinkoopman.nl/artikelen/artikel_32.htm
(5) http://www.oxfam.org/en/news/2007/pr070215_vulture_fund
(6) http://news.bbc.co.uk/2/hi/business/6365433.stm
(7) Jones, M., « Bush to act on vulture Funds », BBC News, 20 février 2007.
(8) Ibid.
(9) http://lcbackerblog.blogspot.com/2007/02/odious-debt-and-vulture-funds-making.html
(10) Commission spéciale Globalisation, Chambre et Sénat, Le rôle des institutions financières internationales (IFI) dans la politique de développement, audition, 3-1516/1 - 2006/2007, DOC 51 2754/1.
(11) http://www.imf.org/external/np/vc/2002/011802.htm
(12) http://www.imf.org/external/am/2002/imfc/state/eng/fra.htm
(13) http://www.imf.org/external/np/tr/2002/tr020928a.htm
(14) http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/TOPICS/EXTDEBTDEPT/0,,contentMDK:20260049~menuPK:64166739~pagePK:64166689~piPK:64166646~theSitePK:469043,00.html
(15) http://www.democracynow.org/article.pl ?sid=07/02/16/1548232
(16) Bush to act on « vulture funds », http://news.bbc.co.uk/1/hi/programmes/newsnight/6370385.stm
(17) http://www.imf.org/external/np/vc/2002/011802.htm