3-1150/1 (Sénat) | 3-1150/1 (Sénat) |
9 MARS 2006
I. INTRODUCTION
Les commissions de suivi du Sénat et de la Chambre des représentants ont examiné le rapport d'activités 2004 du Comité permanent de contrôle des services de renseignements et de sécurité (Comité R) au cours de leurs réunions des 6 et 13 juin 2005, du 21 fevrier 2006 et du 9 mars 2006.
II. EXPOSÉ INTRODUCTIF PAR LE COMITÉ R
Titre Ier
Introduction générale
M. Delepière, président du Comité R, formule, à titre préliminaire, le regret qu'il y ait à nouveau eu des fuites dans la presse. Force est de constater que ce qui a été reproduit dans la presse ne concerne qu'une part infime du rapport et ne reflète en aucun cas l'esprit général du rapport annuel. Le Comité R regrette particulièrement que ces constatations aient été présentées comme des attaques ad hominem alors que le Comité R s'est contenté de relever un problème récurrent.
S'il est vrai que le Comité R a déjà constaté à de nombreuses reprises qu'il y avait des difficultés de coopération concrètes, le rapport annuel précise également que des mesures ont été prises sur la base des recommandations qu'il a formulées. Il s'agit plus particulièrement du protocole d'accord que les deux services de renseignements ont conclu et du projet d'un nouvel organe de coordination pour l'analyse de la menace terroriste (OCAM).
D'ailleurs, si les recommandations du Parlement aboutissent à une amélioration concrète des rapports de coopération, c'est la preuve que le problème était bien réel.
Cependant, parallèlement à cette évolution positive des relations entre la Sûreté de l'État et le Service général pour le renseignement et la sécurité (SGRS), le Comité R doit bien constater que le monde du renseignement reste très difficilement accessible au monde extérieur, en ce compris l'organe de contrôle. Cette inaccessibilité n'est pas propre aux services de renseignements belges mais apparaît dans tous les pays.
Il faut donc être conscient de ce phénomène et rester vigilant. La culture propre aux services de renseignements comporte des freins importants au contrôle qu'il ne faut pas négliger. Le rapport sur M. Said Bin Abil en avait déjà fait la démonstration. Des efforts supplémentaires devront être faits à cet égard.
De même, dans le cadre de l'enquête menée sur la manière dont les services de renseignements belges fonctionnent et collaborent dans le cadre de leur nouvelle mission légale concernant les menaces d'organisations criminelles (Titre Ier, 4.2.2 du rapport d'activités), le Comité R a constaté des difficultés de coordination entre les services de police et les services de renseignements, dans le sens où il y avait de toute évidence une trop grande interpénétration des rôles respectifs. Ces constatations visent les deux services de renseignements.
Titre II
Les enquêtes de contrôle
A. ENQUÊTES DE CONTRÔLE À LA REQUÊTE DU PARLEMENT OU DES MINISTRES
Chapitre 1er: le rapport relatif à l'enquête sur la transgression éventuelle par des membres de la Sûreté de l'État d'un ordre de cesser le contact avec un informateur
Il s'agit en réalité d'un rapport de 2002, transmis en date du 18 septembre 2002. Ce rapport a été communiqué et présenté mais n'a jamais été discuté au sein de la commission du suivi du Sénat, à la suite de son renouvellement au lendemain des élections législatives du 13 juin 2003.
Le Comité R a tenu à publier le résultat dans son rapport annuel parce qu'à l'absence de discussion du rapport se greffe le problème qu'une des personnes concernées s'est sentie directement visée par cette enquête. Elle a donc demandé au Comité R de pouvoir prendre connaissance du dossier.
Le Comité R s'est donc trouvé confronté à la délicate question de savoir dans quelle mesure des tiers pouvaient disposer des informations recueillies dans le cadre d'une enquête du Comité R. À ce jour, et malgré une demande formelle en ce sens, il n'a toujours pas d'instructions claires sur l'attitude à adopter dans une telle hypothèse.
Les conclusions du rapport restent d'actualité et doivent attirer l'attention des membres des commissions du suivi: elles portent en exergue des problèmes qui sont apparus au moment de la nomination de l'administrateur général de la Sûreté de l'État. Les conclusions du rapport d'activités mettent l'accent sur un point sensible et ont amené le Comité R à formuler une recommandation qu'il juge très importante: « Le Comité R recommande qu'une concertation soit mise en place pour établir un suivi des mesures prises à la suite des constatations de l'audit en ce qui concerne la concentration de certains pouvoirs à certains niveaux de la hiérarchie de la Sûreté de l'État qui rendent possibles des dysfonctionnements incompatibles avec la bonne marche d'un tel service dans un État de droit. »
Chapitre 2: Rapport d'enquête sur le rôle des services de renseignements et de sécurité concernant une fondation belge ayant des liens éventuels avec une organisation placée sur la liste des organisations terroristes par l'Union européenne et les États-Unis
Dans ses conclusions, le Comité R souligne que ses recommandations ont été respectées par la Sûreté de l'État.
Chapitre 3: Rapport relatif aux constatations faites dans le cadre de l'enquête sur une éventuelle mise sous écoutes téléphoniques des magistrats par les services de renseignements
Ce rapport n'appelle aucun commentaire particulier de la part du Comité R qui s'en réfère à ses conclusions.
B. ENQUÊTES À L'INITIATIVE DU COMITÉ R
M. Vande Walle, membre du Comité R, revient plus particulièrement sur le rapport d'enquête relatif à l'exécution de la loi du 11 décembre 1998 relative à la classification et aux habilitations de sécurité par la Sûreté de l'État et le SGRS.
Le Comité R s'intéresse de près à la problématique puisque depuis l'année 2000, il est l'organe de recours en matière d'habilitations de sécurité. Cette compétence lui a d'ailleurs permis de découvrir des problèmes plus généraux.
Depuis 2002, le Comité R signale les retards importants dans l'exécution des ces enquêtes, ce qui peut avoir des conséquences importantes tant pour les particuliers que pour les firmes. Il est d'ailleurs frappant de constater qu'il n'y avait quasiment pas de recours auprès du Comité R, ce qui n'avait pas manqué de susciter quelques inquiétudes.
Ces inquiétudes se sont accrues lorsque le Comité R a constaté que les services de renseignements avaient adopté un certain nombre de réflexes dans le traitement de ces demandes (par exemple, refus d'octroyer une habilitation de sécurité individuelle à des personnes mariées ou cohabitant avec un partenaire de nationalité étrangère sous prétexte qu'il est impossible d'effectuer une enquête de sécurité sur ce dernier).
En outre, le Comité R a reçu des courriers de firmes privées dans lesquels des chefs d'entreprises se plaignaient du manque de sérieux au niveau des procédures.
Ce malaise général a incité le Comité R à ouvrir une enquête générale sur la manière dont les services de renseignements belges appliquaient la législation en matière d'habilitation de sécurité.
C'est ainsi qu'il est apparu qu'il y a eu une explosion des demandes d'enquête de sécurité en 2002, avec un pic très important en 2003. L'année 2004 est plus stable, mais la charge de travail pour les services de renseignements ne va pas diminuer, vu les nouvelles réglementations qui s'annoncent.
En outre, l'année 2005 sera particulièrement difficile puisque le 31 décembre prochain prendra fin le détachement des membres de la police fédérale au SGRS. Des officiers ont donc été formés à la hâte et le SGRS réclame du personnel supplémentaire pour réaliser les enquêtes de sécurité.
Un membre intervient en signalant que le retard dans les procédures d'habilitation est absolument dramatique. Le système ne fonctionne pas comme il le devrait, surtout parce que la transition et le remplacement des policiers ont été mal préparés. Il voudrait savoir si la procédure, telle que prévue par la loi du 11 décembre 1998 relative à la classification et aux habilitations de sécurité, a été modifiée.
La représentante de la ministre de la Justice précise que l'on n'envisage pas de toucher aux procédures prévues dans la loi du 11 décembre 1998. En revanche, un audit est en cours afin de déterminer les moyens nécessaires pour faire face à la nouvelle charge de travail que représentera la fin du détachement policier. Dans le cadre du budget 2006, des mesures seront prévues pour mieux appréhender les procédures d'habilitations de sécurité.
M. De Smedt, membre du Comité R, revient sur les plaintes des entreprises en ce qui concerne le refus du SGRS de leur octroyer une habilitation de sécurité (point 5.6 du Titre II, partie B du rapport).
Ce refus est lourd de conséquences, car à défaut de cette habilitation, les entreprises peuvent se voir refuser des contrats et des chantiers importants. Une des entreprises concernées a même menacé de se délocaliser. Il faut donc trouver une solution d'urgence.
C. PLAINTES DE PARTICULIERS ET DÉNONCIATIONS
Dans cette partie de son rapport d'activités, le président du Comité R entend revenir sur:
Le rapport de l'enquête sur la manière dont les services de renseignements ont collaboré au suivi d'une personne suspectée de soutenir des activités terroristes en Belgique
Cette enquête fut très difficile et laborieuse et le Comité R ne peut se défaire de l'impression qu'il n'a pas bénéficié de l'aide qu'il était en droit d'attendre des deux services de renseignements. Cette absence d'aide n'est en outre fondée sur aucune raison précise.
Par rapport au cas examiné, le Comité R a précisé dans ses conclusions qu'il faisait siennes les questions et conclusions du rapport US-11.09 de la commission nationale américaine et qu'il y avait manifestement une divergence d'interprétation du cas entre le Comité R et la Sûreté de l'État.
Les conclusions du Comité R mettent l'accent sur des questions qui se posent au niveau de la coopération internationale de nos services de renseignements.
Ce dossier est également intéressant parce qu'il enseigne, pour l'avenir, ce qu'il ne faut pas faire afin d'éviter l'impasse du dossier actuel.
Force est de constater que, dans ce cas, on ne saura jamais s'il y a eu ou non des financements terroristes. Il est fort probable que la lumière ne pourra jamais être faite sur ce dossier.
Le Comité R entend donc maintenir ses conclusions et recommandations: dans ce dossier précis, la coordination et le suivi du dossier n'ont pas fonctionné correctement. Les deux services de renseignements sont mis en cause pour absence de communication et absence de coordination. Le Comité R recommande, dès lors, de veiller à ce que la culture propre aux services de renseignements évolue, afin qu'on ne soit plus confronté à une telle opacité.
Le Comité R insiste également sur le fait que les résultats de l'enquête ne sont publiés qu'après que certaines recommandations aient été suivies par les services concernés (protocole d'accord entre les deux services).
D. ÉTUDE À LA REQUÊTE DES COMMISSIONS PARLEMENTAIRES DE SUIVI
Interaction entre les services de renseignements et les autorités judiciaires
M. De Smedt expose brièvement la problématique. Le problème de la collaboration entre ces services ne date pas d'aujourd'hui, mais il s'est amplifié au cours des dernières années. C'est sur les terrains où l'ensemble des acteurs de la problématique de la sécurité sont actifs qu'il se manifeste avec le plus d'acuité.
La loi du 6 janvier 2003 concernant les méthodes particulières de recherche et quelques autres méthodes d'enquête et la loi organique du 11 décembre 1998 obligent souvent les services de police et les services de renseignements à intervenir sur les mêmes terrains. Pour mettre fin à la confusion des rôles qui en résulte, il faut tenter de mettre en place un cadre juridique qui permette de mieux délimiter les compétences respectives des divers acteurs.
Un problème se pose en outre en ce qui concerne la valeur probante d'informations qui sont fournies par les services de renseignements dans le cadre d'une procédure pénale: des tribunaux acquittent des suspects, parce que les informations dont ils disposent n'ont pas de force probante suffisante. Autre élément important dans le cadre de la problématique en question: les services de renseignements ne peuvent pas porter les informations classifiées à la connaissance des parties concernées.
Selon le Comité R, on pourrait résoudre ce problème en s'inspirant de ce qui se fait dans d'autres pays. Aux États-Unis, par exemple, on applique la procédure « in camera ». De contacts pris aux Pays-Bas, il ressort que nos voisins du nord ont résolu le problème en instaurant un contrôle par le juge commissaire dans le cadre de l'instruction préparatoire.
Le Comité permanent R formulera, dans le courant de l'année, une proposition visant à poursuivre les discussions à ce sujet avec les parquets et à rechercher une solution en ce qui concerne la notification aux autorités judiciaires des informations dont les services de renseignements disposent dans le cadre d'une procédure pénale.
Un autre problème qui se pose est celui du contrôle externe. Le Comité R souhaite également examiner dans quelle mesure le Comité P s'est penché sur les problématiques en question.
III. OBSERVATIONS DES MEMBRES
Un membre considère que le rapport annuel est remarquable puisqu'il est constitué d'un mélange d'éléments variés, tels des enquêtes, des problèmes concrets, l'interaction entre les services judiciaires et les services de renseignements.
La représentante de la ministre de la Justice précise que la ministre veut améliorer la collaboration entre les services de renseignements et le monde judiciaire. Le rapport du Comité R intéresse donc particulièrement la ministre et sera d'une grande utilité pour l'aider à légiférer en la matière. Le Collège des procureurs généraux prépare à l'heure actuelle une nouvelle circulaire en vue de remplacer à bref délai la COL 13/99.
En outre, le Comité ministériel du renseignement et de la sécurité planche sur une nouvelle circulaire en matière de terrorisme afin d'assurer un meilleur flux entre la justice, les services de renseignements et la police. Cette circulaire mettra en place un mode de fonctionnement standard et prévoit des instructions détaillées quant au flux d'informations sur le terrain. Cette nouvelle procédure a été très largement discutée par tous les acteurs concernés et sera entérinée dans les prochaines semaines.
Un deuxième membre se pose des questions sur la pertinence de la règle du tiers. Il s'agit d'un des grands problèmes qui empêche une collaboration internationale efficace.
M. Delepière ne partage pas cet avis. La règle du tiers doit, selon lui, être maintenue mais il faut pouvoir vérifier son application: est-elle nécessaire, a-t-elle un sens ou non dans le cas d'espèce ou cache-t-elle autre chose ?
Un troisième membre constate que le rapport annuel cite un grand nombre de points qui ont déjà été examinés dans le cadre de la commission de suivi du Sénat.
Le rapport annuel à l'examen présente un ensemble de points de vue connus, notamment sur les problèmes de coordination, le circuit parallèle des données, la valeur probante des données des services de renseignements, etc.
Le membre s'étonne toutefois que le rapport annuel ne comporte pas davantage d'informations sur le rôle des services de renseignements dans la lutte contre la criminalité organisée et dans la protection du potentiel scientifique et économique. La Sûreté de l'État ne dispose pas d'un personnel suffisamment nombreux pour pouvoir s'attaquer à ces problèmes de manière efficace.
Un quatrième membre pense lui aussi que la lutte contre le crime organisé est le maillon le plus faible de l'activité de la Sûreté de l'État.
Un autre membre se demande, eu égard au fait que le travail de renseignement n'a pas la même finalité que le travail policier, s'il serait indiqué de confier la lutte contre le crime organisé aux services de renseignements.
La mission des services de police est de réunir des preuves destinées à l'autorité judiciaire, pour que les auteurs de délits puissent être traduits en justice. Les services de renseignements sont chargés quant à eux de collecter des renseignements en vue d'informer les instances dirigeantes.
Il va de soi que ces deux missions se chevauchent en partie. D'ailleurs, l'article 29 du Code d'instruction criminelle dispose comme suit: « Toute autorité constituée, tout fonctionnaire ou officier public, qui, dans l'exercice de ses fonctions, acquerra la connaissance d'un crime ou d'un délit, sera tenu d'en donner avis sur-le-champ au (procureur du Roi) près le tribunal dans le ressort duquel ce crime ou délit aura été commis ou dans lequel (l'inculpé) pourrait être trouvé, et de transmettre à ce magistrat tous les renseignements, procès-verbaux et actes qui y sont relatifs (...) ».
Cela vaut donc aussi a fortiori pour les agents des services de renseignements qui réunissent des informations sur des groupements terroristes. Le respect de cette obligation peut toutefois torpiller une enquête.
L'intervenant estime que la proposition du Comité R est intéressante, mais il craint qu'il ne soit impossible d'élaborer une réglementation légale valable dans tous les cas et permettant d'éviter que les tribunaux soient contraints d'acquitter des suspects au motif que les preuves n'auraient pas été réunies correctement.
M. Delepière précise qu'en ce qui concerne la protection du potentiel économique et social, le Comité R n'est pas encore en mesure de donner davantage d'informations. Un questionnaire a été adressé au monde académique et aux sociétés afin de mieux dessiner les contours de la menace sur le potentiel économique et scientifique. Le conseil supérieur de l'Économie a pris cette démarche très à cœur et a demandé de pouvoir approfondir la question.
Dès qu'il sera en possession de l'ensemble des résultats de cette enquête, le Comité R aura un aperçu du ressenti du milieu et il tâchera de définir concrètement la notion de « protection du potentiel scientifique et économique » et d'analyser les actions éventuelles qui s'imposent.
Un membre estime que cette menace est bien réelle et que les attaques récentes contre la zone Euro, par exemple, ne sont pas dues au hasard. Il faut se demander si notre monnaie est suffisamment protégée, ce qui ne semble pas toujours être le cas.
M. Delepière précise qu'il s'agit de l'exemple même d'un dossier qui ne doit pas faire l'objet d'une publication dans le rapport d'activités. Il est capital que nos services de renseignements prennent conscience de la menace de tels phénomènes et réagissent. Toutefois, il faut également éviter à tout prix que leur travail soit paralysé par la publication éventuelle d'un rapport à ce sujet.
Un autre membre cite, quant à lui, l'exemple des étudiants chinois qui ont infiltré l'Université catholique de Louvain afin de transmettre des renseignements dans leur pays. Le Comité R est d'ailleurs saisi de ce dossier.
Il ne faut pas perdre de vue qu'il y a 1 600 sociétés privées américaines et 2 800 entreprises d'autres nationalités en Belgique. Quelle est la confiance de ces entreprises dans le système belge quant à la protection de leur potentiel économique ?
M. De Smedt signale que la douane américaine impose de facto sa loi, par exemple, dans le port d'Anvers. Ce sont des firmes privées qui sont chargées d'y contrôler la sécurité du potentiel économique.
En ce qui concerne le problème de l'espionnage chinois, il est clair qu'il serait particulièrement délicat pour le Comité R de mettre les choses sur papier étant donné l'extrême confidentialité du dossier et les conséquences économiques importantes qu'il pourrait avoir.
Deux membres partagent l'avis selon lequel les pouvoirs publics doivent rester vigilants face à ces problèmes, d'une part, et il faudrait s'entendre sur une définition de l'espionnage économique, d'autre part.
Et M. Delepière ajoute qu'il faut tendre vers une vision intégrée de l'espionnage économique par les deux services de renseignements. On a, en outre, besoin de structures pour lutter contre ce phénomène et ce, de manière immédiate. Force est de constater que l'on ne peut se permettre le luxe d'attendre une définition exhaustive de l'espionnage économique.
Quant au crime organisé, le Comité R travaille actuellement sur ce dossier mais se doit bien de constater que les services de renseignements sont loin de cette matière.
Un membre estime que la création de l'OCAM apporte certes une réponse positive aux recommandations que les commissions de suivi ont formulées par le passé, mais il n'en signale pas moins que le projet est toujours à l'examen au Parlement.
Il déclare que trois points du rapport d'activités, qui ont déjà été évoqués assez souvent, ont retenu son attention.
La protection du potentiel scientifique et économique est mentionnée depuis plusieurs années déjà dans les rapports du Comité R. Il s'avère maintenant que le gouvernement a chargé le Comité R de définir cette notion. L'intervenant trouve qu'il serait inopportun que le pouvoir exécutif confie des missions à un organe de contrôle parlementaire. De plus, la définition ne sera soumise au Parlement qu'en 2006.
En ce qui concerne la collaboration entre les services de renseignements, l'intervenant estime qu'il est indispensable d'établir et d'adopter un protocole de collaboration, mais que cela ne suffira pas pour résoudre le problème.
On reparle aussi constamment du problème des méthodes particulières de recherche, mais on n'adopte aucune réglementation légale pour les résoudre et, en particulier, pour résoudre ceux que soulèvent les écoutes téléphoniques.
Selon l'intervenant, il y a aussi plusieurs dossiers concrets qui soulèvent des questions.
C'est le cas du fameux dossier « Leys »: selon le Comité R, ce dossier a été transmis au président du Sénat au mois de septembre 2002, mais il n'a pas été examiné officiellement par la commission d'accompagnement. Or, la loi organique prévoit que tout dossier communiqué au président doit aussi être transmis aux membres. A-t-on pris des mesures structurelles pour prévenir la répétition de telles anomalies ?
Il faudrait aussi se pencher plus attentivement sur le fonctionnement du Comité R lui-même: apparemment, il y a un grave problème ce qui concerne le recrutement de personnel. Si c'est effectivement le cas, il faut que le Parlement prenne des mesures au plus vite.
L'intervenant souhaiterait également obtenir des précisions au sujet de l'enquête commune des deux comités au sujet de la coordination entre les services dans le cadre de la lutte contre le terrorisme. Où en est cette enquête ?
Enfin, l'intervenant constate qu'en dépit de demandes réitérées, le Comité permanent R et les commissions de suivi n'ont toujours pas été informés de l'agenda du Comité ministériel du renseignement et de la sécurité. Le Parlement doit inciter le pouvoir exécutif à communiquer celui-ci.
M. Delepière ne considère pas que le Comité R s'est subrogé au Comité ministériel du renseignement et de la sécurité pour procéder à une définition du potentiel économique et scientifique. À son sens, on ne peut parler d'un déplacement de décision. Le Comité R se contente d'offrir son aide afin que le Comité ministériel puisse prendre une position éclairée en la matière.
Le fait que cette mission soit confiée au Comité R présente en outre l'intérêt d'offrir une vision autre que celle d'un service de renseignements.
Concernant la collaboration des deux services de renseignements, le Comité R ne peut faire ses constatations que sur base de dossiers concrets. C'est ainsi qu'il a pu constater que l'on collabore davantage dans les domaines indiqués mais le travail n'est pas fini, il faut rester vigilant. Dans ce dossier spécifique, le Comité R se heurte à la difficulté de faire comprendre que ses critiques éventuelles quant à la collaboration ne doivent pas systématiquement être vues comme des attaques mais ont pour objectif d'être constructives.
Quant au fonctionnement même du Comité R, il est exact que de grandes décisions ont été prises au niveau du service d'enquêtes. La perception des missions du Comité R a évolué au fil du temps et comme certains enquêteurs ne se sont pas sentis prêts à se remettre en question face à cette évolution, le Comité R a décidé de mettre fin à leur détachement. Il veut à l'avenir recruter des profils professionnels plus ciblés et cette procédure est en cours.
L'appui administratif pose également problème puisque le personnel est réduit, il manque environ cinq personnes.
L'enquête commune des Comités R et P a pris un retard certain puisque le Comité P a eu beaucoup de travail au niveau des procédures d'évaluation des mandataires de la police fédérale. Cependant, une réunion est prévue à brève échéance afin que les deux comités de contrôle puissent confronter le matériel recueilli. Les deux comités espèrent finaliser ce dossier avant la fin de l'année 2005.
Quant à l'agenda du Comité ministériel du renseignement et de la sécurité, il est exact que le Comité R est dans l'ignorance totale des réunions de cet organe.
La représentante du ministre de la Justice suggère d'en parler au premier ministre afin qu'il soit fait en sorte que les agendas du Comité ministériel soient communiqués au Comité R.
Un membre rappelle que cette recommandation a déjà été faite expressément à l'occasion d'un rapport précédent mais qu'elle n'a jamais été mise en pratique. Il propose en conséquence de la réitérer dans les recommandations du présent rapport.
IV. ÉCHANGE DE VUES AVEC M. DASSEN, ADMINISTRATEUR GÉNÉRAL DE LA SÛRETÉ DE L'ÉTAT
1. Exposé de M. Dassen
La Sûreté de l'État remercie la Commission du suivi de lui permettre de réagir brièvement au rapport annuel 2004 du Comité permanent de contrôle des services de renseignements (Comité R), qui, avant même d'être examiné par la présente commission, a déjà fait l'objet d'un battage médiatique présentant la Sûreté sous un jour très défavorable. Le personnel de la Sûreté de l'État a manifestement été choqué, lui qui s'efforce, dans des conditions de travail difficiles, de se mettre au service du gouvernement et de contribuer ainsi à la sécurité du pays, et ce, avec un certain succès.
Concernant la présente réunion, la Sûreté de l'État a même reçu d'un journaliste un courriel lui conseillant de faire elle-même, préalablement à la réunion, une déclaration à la presse sur sa présence à celle-ci, arguant du fait que dès le lundi suivant, plusieurs personnes ayant assisté à l'audition transmettraient ce qui s'y est dit à la presse. Et d'ajouter que certaines d'entre elles sont mues par des intérêts contraires à ceux de M. Dassen.
La Sûreté de l'État — et en tout cas son administrateur général — ne voit pas sous cet angle sa collaboration avec les médias. S'agissant des communiqués de presse, il lui tient à cœur d'éclairer le citoyen sur l'objectif et le fonctionnement du service.
Avant de passer en revue certains aspects du rapport annuel, l'administrateur général tient à préciser que l'on s'efforce, depuis 2002, de contribuer, grâce à une politique consistante, à une modernisation radicale de la gestion et du fonctionnement du service.
Cela nécessite avant tout une vision stratégique, qui s'articule sur quatre axes. Premièrement, il faut souligner le caractère confidentiel du travail de la Sûreté de l'État. C'est d'autant plus pertinent que l'on constate actuellement que les autorités sont plus que jamais tenues de respecter les règles de « responsabilité » vis-à-vis du citoyen. Le gouvernement actuel s'est efforcé d'atteindre cet objectif, notamment dans le cadre d'enquêtes d'antécédents de certaines personnes — pour lesquelles le rôle de la Sûreté de l'État se borne à donner des avis (par exemple à propos de la composition de l'exécutif musulman, la délivrance de badges, etc.) — en édictant des règles spécifiques respectueuses des droits de la défense du citoyen. Il n'empêche que la mission essentielle de la Sûreté de l'État est de contribuer à ce que le pouvoir exécutif soit informé en temps utile de l'existence de phénomènes, d'évolutions et de menaces et puisse, grâce cette information, réagir à temps (surtout préventivement). Les intérêts du citoyen sont protégés à cet égard, vu que le résultat des travaux de la Sûreté de l'État n'est pas directement opposable au citoyen, mais transite par des instances qui sont tenues de respecter les règles du droit administratif (fair-play, transparence, débat contradictoire, proportionnalité, ...) ou une procédure judiciaire stricte. Le travail de la Sûreté de l'État est d'une tout autre nature et n'a de raison d'être que si sa confidentialité est reconnue.
Deuxièmement, la Sûreté de l'État doit être un point d'excellence dans une société en perpétuelle mutation. C'est le service qui est chargé de surveiller l'exercice des droits constitutionnels dans une société en pleine métamorphose. Cela signifie que le service ne dispose pas d'un vaste inventaire de faits à découvrir qui nécessiteront, par après, une réaction de la part des autorités (contrairement à la police dans le cadre du droit pénal), mais qu'il cherche sans relâche ce qui ne fait pas encore l'objet d'une réglementation administrative ou pénale spécifique, mais pourrait constituer une menace. Comme la Sûreté de l'État évolue dans la sphère prospective, ses collaborateurs doivent faire preuve d'une discipline et d'un sens de la déontologie exemplaires. Cela se traduit notamment par un recyclage permanent. Le service souhaite systématiser ce recyclage plus avant, par exemple en créant un centre de formation au sein de la Sûreté de l'État.
Troisièmement, la Sûreté de l'État doit devenir un service défensif externe. Dans la société mondialisée et complexe qui est la nôtre, il n'est plus légitime d'attendre qu'un phénomène se produise sur notre territoire proprement dit. Voilà pourquoi les ministres ont doté la Sûreté de l'État d'un protocole nouveau, avec les services de renseignements de l'armée, soulignant notamment l'importance d'une collaboration opérationnelle poussée. Mais au-delà, il faut donner à la Sûreté de l'État elle-même les moyens d'aller étudier de plus près les évolutions à l'étranger, sans y pratiquer pour autant une véritable collecte d'informations.
Une expérience de ce genre a déjà été menée l'année dernière, ce qui a permis d'augmenter sensiblement, cette année, le nombre des opérations qui ont été menées à bonne fin dans le cadre de la lutte contre le terrorisme en collaboration avec des services étrangers.
Il va de soi qu'en ce qui concerne son fonctionnement, la Sûreté de l'État doit absolument tenir compte de la réalité européenne et du cadre multilatéral dans lequel la Belgique et le service évoluent.
Cette vision stratégique se traduit également par l'adaptation progressive de l'organigramme, dans le cadre duquel, parallèlement aux services d'encadrement (opérationnel et logistique), le directeur des opérations est compétent en ce qui concerne, d'une part, les piliers opérationnels de renseignements et de sécurité et, d'autre part, la protection des personnes. On trouve également un pilier de renseignements et de sécurité au sein des services d'analyse, à la tête desquels se trouve un directeur de l'analyse. À l'avenir, le service interne devra disposer d'un statut qui lui garantira une plus grande opérationnalité et une plus grande disponibilité (service continu). La formation et les enquêtes de sécurité sont des domaines où la distinction entre les services internes et les services externes est appelée à disparaître.
Toutefois, la réalisation de cet objectif exige une approche intégrée tant du fonctionnement que de la politique du personnel. On a opté à ce propos pour une transition progressive. Il est impossible de procéder à un BPR au sein d'un service comme la Sûreté de l'État, car les effectifs du personnel y sont réduits. C'est pourquoi on a choisi la formule d'un « Common Assessment Framework », où l'on met clairement l'accent sur la mise en place d'un processus de changement conciliant une approche « descendante » et une approche « ascendante », y compris pour la gestion des ressources humaines. Cette option doit permettre de soutenir les deux mouvements statutaires et doit finalement déboucher sur un statut unique pour l'ensemble du service.
Le processus de la réforme Copernic pour les services internes en est actuellement à la phase de finalisation, avec la mise en place des cercles de développement. Il sera néanmoins nécessaire de disposer, à l'avenir, pour la Sûreté de l'État, d'une famille de fonctions qui tienne compte de la spécificité du travail et qui permette un service continu. On devrait ainsi pouvoir poursuivre le processus d'assimilation et d'intégration avec le statut des services externes, dont la modernisation est actuellement en pleine phase de préparation.
Mais on observe également des efforts évidents en vue d'accroître le nombre de collaborateurs disponibles. Certes, cela ne signifie pas pour autant que l'on atteint le « benchmarking » international, mais il ne faut pas oublier que la politique du personnel au sein de la Sûreté de l'État est tributaire des marges budgétaires du gouvernement.
Par ailleurs, les services internes ont déjà été restructurés, mais il faudra encore poursuivre ce processus — après avoir procédé à des évaluations en profondeur — en vue de garantir notamment une intégration encore meilleure du travail des services internes et des services externes.
Venons-en à présent au travail proprement dit.
Le Comité R pense devoir conclure que la Sûreté oriente son travail essentiellement vers le judiciaire.
À cet égard, il faut souligner qu'en matière de terrorisme, le phénomène a dorénavant également une connotation pénale, ce qui entraîne inéluctablement une collaboration importante avec le judiciaire. Une circulaire des procureurs généraux portant sur le terrorisme devrait venir régler la collaboration entre les services concernés par cette problématique, dont la Sûreté de l'État.
Quant au phénomène relatif aux organisations criminelles, il est également clair qu'il se rapproche davantage de la sphère pénale.
Le travail de renseignement en matière de criminalité organisée se situe cependant sur le plan de la protection des intérêts fondamentaux de l'État et ce, tant à l'égard d'autres États et d'organisations internationales que des individus. Il doit néanmoins s'effectuer — selon le principe de la proportionnalité — dans le respect des droits et libertés individuels, dont le respect de la vie privée, lesquels doivent être protégés contre une intervention trop envahissante des services de police et des services de renseignement.
Le travail des services de renseignement étant de considérer les choses à terme, et même, dans la plupart des cas, sur le long terme, le résultat immédiat est souvent moins important que la découverte de certaines structures, pouvant avoir des liens qui se situent dans un contexte géopolitique, dans l'intention de les comprendre. Le travail de renseignement se situe sur le plan de la prévention, mais en dehors et bien en amont de la recherche proactive, tandis que le travail des autorités judiciaires et des services de police se concentre sur la poursuite de délits, et donc, sur une approche répressive.
Une lutte efficace contre la criminalité organisée suppose toutefois une combinaison de prévention et de répression. L'importance d'un échange rapide d'informations entre la Sûreté de l'État, à vocation préventive, et les autorités judiciaires et les services de police, à vocation proactive et répressive, n'est pas à sous-estimer.
Les chiffres préliminaires ci-après illustrent clairement les rapports de force:
Les administrations ordinaires assurent 79 % de l'activité globale en matière de renseignement, contre 19 % pour les instances politiques et 2 % pour les instances judiciaires. Les chiffres sont bien entendu différents en ce qui concerne la lutte contre le radicalisme et le terrorisme (73 % pour les administrations, 25 % pour les instances judiciaires et 2 % pour les autorités politiques). Ces chiffres sont toujours susceptibles d'évoluer, notamment à la suite de l'insertion, dans le Code pénal, de l'article 136bis.
Les contributions des services d'analyse illustrent à souhait que le travail de la Sûreté n'est pas axé sur le judiciaire.
Ainsi, en ce qui concerne le service d'analyse traitant les organisations sectaires nuisibles, la grande majorité de ses notes ont une vocation informative, alors même que les destinataires en sont des services judiciaires. Pour l'année 2004, aucune participation à une procédure judiciaire en cours n'a été enregistrée.
Bien que le travail d'un service de renseignement soit préalable à celui de la police et des autorités judiciaires, il convient néanmoins de tendre à établir une connexion logique et programmée avec la sphère pénale dans le cadre des dossiers de criminalité organisée.
Alors que le Parlement a opté pour une juxtaposition du travail de police et du travail de renseignement, précisément en vue de la protection des droits et libertés individuels, la Sûreté de l'État a bien dû constater une tendance sensible à l'extension de l'approche pénale. Cet intérêt croissant des services de police pour la recherche proactive nécessite une meilleure connexion entre le travail de renseignement et celui de la police.
Dans ce cadre, c'est le parquet fédéral qui, par le biais de la circulaire COL 13/99, fait le lien entre le renseignement, la police et le judiciaire. Il est à noter que le Comité ministériel du renseignement et de la sécurité l'a approuvée le 16 février 2000 par le biais d'une directive en matière de communication de renseignements et de coopération entre les services de renseignement et de sécurité et les autorités judiciaires.
En 2004, le renseignement civil a tenté de faire concorder encore davantage les différents points de vue en matière de criminalité organisée. Le protocole avec la police intégrée, qui se trouve depuis plusieurs mois entre les mains de la Police fédérale, en est non seulement le résultat concret, mais il continuera également à soutenir ce processus dans l'avenir.
Cette harmonisation du travail de renseignement avec le volet pénal n'implique nullement que le caractère propre et les possibilités spécifiques du service civil de renseignement dans la lutte contre la criminalité organisée aient été perdus de vue. Les enquêtes d'un service civil de renseignement comme la Sûreté de l'État ont en effet un caractère anticipatif et ne sont pas nécessairement axées sur un fait punissable, contrairement aux enquêtes judiciaires et policières. Cette approche préventive, axée sur la détection des structures criminelles à moyen et long terme, se prête parfaitement à la lutte contre le phénomène de la criminalité organisée.
Les formes de collaboration criminelles se caractérisent toujours plus par un grand dynamisme, une complexité et un caractère fortuit. Les organisations ne sont pas liées à un cadre géographique ou à une structure fixe, de sorte qu'une approche fondée uniquement sur des faits punissables ne peut dévoiler qu'une partie limitée de leurs activités. Au sein d'un réseau criminel, un maillon-exécuteur peut être remplacé très rapidement, ce qui augmente encore la nécessité d'une enquête préventive ou proactive en matière de criminalité organisée.
En outre, le caractère complémentaire du travail de renseignement par rapport à l'approche judiciaire ressort aussi d'un certain nombre de dossiers de criminalité organisée. Le propre des dirigeants d'un groupe criminel d'une certaine envergure et complexité est de tenter d'échapper à l'emprise de la justice, et ce, par le biais d'une structure hiérarchique d'intermédiaires et d'exécutants.
Même s'ils échouent dans leur tentative, le fonctionnement de la justice peut jouer en leur faveur. Certaines figures maintiennent ainsi le contact avec des complices et continuent de cette façon à gérer leur organisation. Une fois remis en liberté, ils poursuivent immédiatement leurs précédentes activités. Alors que l'appareil judiciaire a plutôt tendance à considérer un dossier comme clôturé à partir du moment où une condamnation a été prononcée, un service de renseignement continuera de s'intéresser aux contacts et activités qui lui font éventuellement suite.
M. Dassen note encore, à propos de la criminalité organisée, que la Sûreté de l'État contribue au rapport annuel sur la criminalité organisée du service de la Politique criminelle. Il convient cependant de souligner à cet égard que le service ne réclame en aucune manière une quelconque assistance technique (cette décision appartient aux autorités judiciaires) tout en se tenant à leur disposition si sa collaboration est souhaitée.
Outre l'information des autorités judiciaires concernant des faits dont le service a connaissance, les destinataires plus traditionnels sont le SPF Justice ainsi que diverses administrations (en fonction de leurs compétences). On notera également que, dans la majorité des cas, les éléments informatifs transmis aux autorités judiciaires sont également transmis à l'autorité de tutelle.
Dans la mesure où elle trouve à se réunir, le service alimente également de son expertise la Cellule administrative de coordination de la lutte contre les organisations sectaires nuisibles (et par corollaire le Centre d'information et d'avis sur les organisations sectaires nuisibles). Les éléments transmis sont destinés à permettre aux membres de la cellule de prendre attitude par rapport à des questions qui ne sont — loin s'en faut — pas de nature judiciaire.
Les niveaux d'intervention de la Sûreté de l'État dans le domaine des organisations sectaires nuisibles sont multiples et vont bien au-delà d'un appui dans le cadre de procédures judiciaires.
En ce qui concerne le terrorisme, la Sûreté de l'État déplore que le rapport du Comité R donne tellement de détails sur une opération donnée que son modus operandi devient transparent, même pour des tiers. C'est pourquoi la commission du suivi est invitée à envisager, à l'avenir, de ne retenir ce genre d'informations que dans un document confidentiel.
La Sûreté de l'État regrette en outre que le rapport annuel généralise les conclusions tirées de l'étude d'un seul dossier ou de quelques dossiers seulement et présente ainsi une image de la Sûreté de l'État qui n'est pas tout à fait conforme à la réalité des activités.
Il est une nouvelle fois question, dans le rapport, de la règle du tiers service.
Depuis un certain nombre d'années déjà, la règle du tiers service fait l'objet d'un débat intellectuel entre la Sûreté de l'État et le Comité permanent de contrôle des services de renseignement. La position des services de renseignement à l'égard de cette règle est jointe en annexe de la présente note.
Le raisonnement du Comité repose sur les points suivants:
— la non-existence de la règle du tiers service;
— les abus susceptibles de découler de l'application d'une telle règle.
Si la question ne date pas d'hier, un arbitrage politique ne l'a, jusqu'à ce jour, jamais tranchée. À l'heure actuelle, c'est le gouvernement qui a explicitement reconnu la règle du tiers service dans son projet de loi concernant la création de l'OCAM.
La reconnaissance de cette règle ne signifie toutefois pas que celle-ci sera automatiquement applicable dans le contexte belge entre l'OCAM et les services. Par définition, toutes les informations dont l'OCAM a besoin pour analyser une menace devront lui être transmises sous peine de poursuites. C'est là une nouveauté importante, qui pourrait néanmoins avoir pour conséquence que certaines informations ne seraient plus mises à disposition par certains services étrangers.
En faisant cette observation, la Sûreté de l'État n'entend pas critiquer les dispositions à l'examen — l'élaboration de réglementations reste le privilège du législateur — mais elle veut seulement souligner que si l'on opte pour cette vision, la Belgique en tant qu'État devra aussi aborder la question aux niveaux international et européen afin que les autres pays développent une vision similaire et que la Belgique et la Sûreté de l'État gardent l'assurance de recevoir toutes les informations essentielles pour cette dernière, y compris celles qui comportent un risque au niveau de la source.
S'agissant de l'OCAM proprement dit, qui est déjà évoqué dans le rapport 2004 du Comité, la Sûreté de l'État veut attirer l'attention sur le fait que la présente initiative modifie considérablement le paysage sécuritaire en élargissant sensiblement ce dernier et en réécrivant en profondeur le flux d'information. Il va de soi que la Sûreté de l'État y souscrit pleinement et de manière inconditionnelle. Elle souhaite toutefois suggérer de désigner un « gestionnaire de changement » chargé d'encadrer ce processus de transformation, de résoudre rapidement les nombreux problèmes qui se poseront et de veiller à ce que la nouvelle structure soit mise en œuvre dans son intégralité et en temps utile.
L'administrateur général s'emploie depuis 2003 à favoriser un dialogue avec le Comité R, qui doit contribuer à prévenir certaines observations et à faire naître une meilleure compréhension entre les deux instances, améliorant de la sorte l'interprétation qualitative de la finalité spécifique de chacun.
À la lumière de tout cela, il demande s'il n'est pas possible d'envisager d'inscrire les principes généraux du droit administratif dans le cadre des enquêtes de contrôle afin de régler les rapports entre l'organe de contrôle et la Sûreté de l'État et surtout les collaborateurs du service.
Ces principes d'une bonne administration, dont les principes de précaution, de loyauté et de proportionnalité sont une illustration, prévoient notamment le principe du contradictoire dont il résulte que toute partie a le droit d'être entendue à propos d'une affaire qui la concerne.
Ainsi, lorsque, dans le cadre d'une enquête de contrôle, le Comité R entend les membres du service, n'est-il pas envisageable d'entendre le service, en tant qu'entité distincte. Ainsi le principe du contradictoire à l'égard de tous les protagonistes, c'est-à-dire également à l'égard du service lui-même, est assuré et ce, entre autres, afin de lui permettre d'adopter une conclusion ou une recommandation en meilleure connaissance de cause.
Le fait que le ministre ait l'occasion de formuler des remarques après la clôture de l'enquête n'est assurément pas la même chose. Le service estime que son audition s'inscrit dans le cadre de l'enquête elle-même et que l'évaluation doit pouvoir être faite par l'instance de tutelle sur la base d'une conclusion du Comité R basée elle-même sur les explications de toutes les parties.
2. Questions et observations des membres
Un membre souhaite évoquer la problématique de l'utilisation des informations du service de renseignements par les autorités judiciaires. La deuxième partie du rapport d'activités du Comité R contient une étude à ce sujet. L'intervenant ne pense pas que cette étude vise à influer sur la flexibilité de la Sûreté de l'État. La commission parlementaire de suivi a déjà demandé à plusieurs reprises que l'on définisse clairement le statut juridique des informations transmises. Il est évident que la force probante des informations et le choix de constituer ou non des dossiers parallèles au pénal constituent un aspect essentiel du droit à un procès équitable, tel qu'il est prévu par l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH). Il ne faut y chercher aucune intention cachée. L'étude du Comité R a été évoquée de façon tout à fait neutre et elle repose sur les principes élémentaires de l'État de droit.
Pour le reste, l'intervenant se dit préoccupé par deux points.
Il n'existe pas suffisamment de points de convergence entre les autorités judiciaires et la Sûreté de l'État pour qu'une approche commune de la criminalité organisée soit possible. Où en est-on dans ce domaine ?
L'intervenant aimerait également en savoir plus sur le screening des candidats de l'exécutif musulman. Quand on l'a envisagé dans le passé, on a d'abord été confronté à de gros problèmes, mais on a voté ensuite une loi qui l'a autorisé. Il s'agit indéniablement d'un domaine sensible, qui requiert une grande vigilance. L'orateur demande si l'on procède déjà à ces screenings.
Juste après l'assassinat de M. Van Gogh aux Pays-Bas, on a dit qu'il s'agissait d'un acte isolé, mais il apparaît maintenant que l'auteur était lié à la mouvance extrémiste islamique.
Il ne saurait être question de déclencher une chasse aux sorcières mais, étant donné la situation qui règne au Moyen-Orient, une trop grande naïveté en la matière pourrait être néfaste.
Un autre membre souhaite obtenir des éclaircissements sur trois points.
M. Dassen a demandé explicitement que le Parlement formule des recommandations claires sur certains points problématiques. Pourrait-il préciser à quoi il pense au juste ?
Un deuxième élément concerne les besoins en personnel. Au cours de l'examen du rapport d'activités, on s'est en effet inquiété de savoir s'il y avait assez de personnel pour mettre à exécution la nouvelle loi sur les habilitations et les certificats de sécurité.
La protection des personnes mobilise toujours, elle aussi, des effectifs considérables. C'est peut-être pour cette raison que certains services ne fonctionnent pas toujours de manière optimale.
Enfin, il a beaucoup été question, dans la presse, du rapport annuel de la Sûreté de l'État. Les commissions de suivi peuvent-elles en disposer ?
Un troisième membre souhaite savoir si la Sûreté de l'État dispose de suffisamment de moyens pour faire une observation systématique de ce qui se passe sur internet. En effet, de nombreux sites subversifs apparaissent sur internet qui peuvent menacer la sécurité de notre État.
Dans le même ordre d'idées, il y a également le rôle parfois très pernicieux jouée par certaines télévisions satellitaires. La Sûreté de l'État compte-t-elle ou a-t-elle mis en place un monitoring de ces télévisions ? La France a déjà pris des mesures en la matière et a interdit deux télévisions de ce genre.
Enfin, quelle est la qualité de la relation entre la Sûreté de l'État et les services de renseignements américains ? Sont-elles suffisamment étroites et équilibrées ?
Un quatrième membre constate que le cadre de la Sûreté de l'État compte 364 personnes et il demande si ce cadre est à présent complet et combien de personnes font partie du service Protection rapprochée.
En ce qui concerne la possibilité pour la Sûreté de l'État de discuter du rapport d'activités avant qu'il ne soit transmis aux ministres et au Parlement, l'intervenant se demande si cela devrait être considéré comme une obligation. Faut-il qu'il y ait accord sur le texte du rapport d'activités du Comité I ?
Un dernier membre est d'avis qu'il faudrait pouvoir assouplir la procédure afin de permettre aux représentants de la Sûreté de l'État de faire valoir leurs observations éventuelles sur le rapport d'activités du Comité R.
M. Dassen a évoqué le cas des deux personnes qui sont revenues de Guantanamo. Ne doit-on pas craindre qu'elles aient le sentiment d'avoir remporté la partie contre les États Unis et cela ne risque-t-il pas de créer un danger encore plus important ? De façon globale, la Sûreté de l'État fait-elle une appréciation globale sur le danger potentiel que ces personnes peuvent représenter ultérieurement ? La Sûreté procède-t-elle à une analyse de l'évolution de ces personnes ?
3. Réponses de l'administrateur général
M. Dassen souligne une fois encore que le travail de renseignement ne repose pas sur des informations « hard evidence » et qu'il n'a d'ailleurs pas vocation à cela. Il existe une différence majeure entre les informations « intelligence proof » et la procédure classique d'administration de la preuve en matière pénale.
En Belgique, on a trouvé un mode opératoire en ce sens que les informations « intelligence proof » sont transmises à la justice, qui peut les introduire dans un processus d'instruction contradictoire. La police poursuit le travail sur la base des informations fournies par les services de renseignements et s'efforce de dégager une véritable administration de la preuve. À l'inverse, un certain nombre d'éléments qui ne sont pas utilisés dans le processus pénal sont transmis aux services de renseignements.
M. Dassen ne pense pas qu'il y ait là violation des droits de défense: en effet, la protection des droits de la défense ne se situe pas au niveau du service de renseignements, qui ne communique qu'avec les autorités compétentes. Ce n'est que lorsque la décision de poursuivre est prise qu'une procédure contradictoire prend cours et que les informations relayées par les services de police doivent être consolidées. Dans le dossier des sectes, par exemple, la Sûreté de l'État a adressé un signal aux autorités, lesquelles doivent à leur tour tenir compte, dans l'utilisation qu'elles font des informations, des principes de droit administratif tels que la loyauté, la précaution, etc..
L'essence même du travail de renseignement est précisément de rechercher, par delà les apparences, des informations concernant non seulement les actes mais aussi les intentions.
Les choses se compliquent lorsqu'on veut utiliser des informations comme preuves pénales. Il faut éviter cela à tout prix. Dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, on a fait un pas supplémentaire et on a décidé que, sur le plan de la répression, il y avait lieu d'agir plus vite, et ce tant de manière proactive que de manière réactive.
En ce qui concerne la problématique des sectes, la police a toujours eu beaucoup de difficultés à convertir le caractère intentionnel en fait pénal. En pareil cas, l'affaire peut être suivie par les services de renseignements.
Le travail des services de renseignements se situe en dehors du cadre judiciaire et relève plutôt de la sphère géopolitique, là où se manifestent les champs de tension entre les États (avec, pour conséquence, le financement du terrorisme, la criminalité organisée, etc.)
En ce qui concerne l'Exécutif des musulmans de Belgique, l'intervenant se réfère à la loi du 3 mai 2005. La procédure contradictoire est respectée et il n'y a pas lieu d'anticiper sur les résultats du screening.
S'agissant de l'approche du risque lié à l'extrémisme islamique, on peut dire de manière générale que le gouvernement belge s'efforce de mener une politique d'intégration et de dialogue en évitant toutefois de faire preuve de naïveté. Dans cette perspective, la Sûreté de l'État collecte des informations qui pourront éventuellement être utilisées contre l'intéressé dans un processus contradictoire. L'essence du travail de renseignement — qui est de collecter des informations pour les autorités compétentes — est donc respectée de manière optimale. Le respect des droits individuels et la défense de notre société sont, de ce fait, assurés.
L'évaluation des candidats pour l'Exécutif des musulmans commencera dès que les données auront été transmises à la Sûreté de l'État.
La représente du ministre de la Justice fait remarquer que les deux nouvelles lois sur les screenings et les arrêtés royaux d'exécution viennent d'être publiés au Moniteur belge. La nouvelle assemblée générale des Musulmans de Belgique a été installée ce 26 avril et une délibération a eu lieu pour déterminer quels seront les futurs candidats à l'Exécutif des Musulmans de Belgique. La ministre de la Justice vient d'ailleurs de recevoir l'exploit d'huissier reprenant les personnes candidates à la fonction mais cinq personnes ne sont pas encore positionnées. La ministre attend donc confirmation sur l'éventuelle candidature de ces personnes.
Dès que la liste de candidats sera définitive, le processus légal sera appliqué et les autorités nationales de sécurité seront saisies pour engager la procédure de screening.
M. Dassen estime que le monde politique doit formuler des recommandations claires dans le cadre de la collaboration avec la justice, dans la mesure où elle soulève des critiques. Mais il estime que le système actuel donne satisfaction: même si les renseignements ne sont pas directement opposables aux intéressés, ils sont invoqués dans le cadre d'un procès contradictoire s'ils résistent au contrôle judiciaire.
Le débat sur la « règle du service tiers » dure depuis des années. Il n'est pas de nature idéologique, mais le principe est le paramètre par excellence qui est contrôlé tant à l'échelon européen qu'à l'échelle internationale. Si cette « règle du tiers » n'est pas prévue expressément, des problèmes se posent systématiquement. On doit par conséquent être plus nuancé quand on critique cette règle.
Pourquoi les services de renseignements souhaitent-ils une discussion préalable avec le Comité R sur le rapport d'activités ? Le but n'est évidemment pas d'en négocier le contenu, mais de donner à la Sûreté de l'État la possibilité de défendre son point de vue comme elle le souhaite. En outre, la Sûreté de l'État ne reçoit pas tous les rapports du Comité R. Ils sont communiqués au ministre qui prend alors les mesures qu'il juge nécessaires.
Le ministre de la Justice est la seule responsable politique vis-à-vis du Parlement.
Avant de transmettre le rapport au ministre, il faudrait toutefois l'examiner dans le cadre d'une procédure administrative dont le sérieux et la contradiction seraient les règles. La Sûreté de l'État demande que ces règles vaillent aussi pour elle.
Son intention n'est nullement d'amener le Comité R à revenir sur certaines conclusions de ses rapports. La Sûreté de l'État souhaite simplement qu'il reste une trace des remarques qu'elle estime devoir faire. On pourrait ensuite lancer le débat politique qui pourrait être mené sous la responsabilité des ministres concernés.
Il convient donc d'établir une distinction entre la procédure administrative dans le cadre de l'élaboration du rapport et du débat politique qui la suit. L'intention de la Sûreté de l'État n'est absolument pas de dégager un gentlemen's agreement.
En ce qui concerne les besoins en personnel, le service s'est engagé à compléter avant tout le cadre opérationnel. Il y est parvenu, mais à cause des problèmes passés — l'engagement de personnel par vagues et non de manière continue —, 70 à 100 membres du personnel quitteront les services d'ici 2010. Or, il faut quelque trois ans aux services pour pouvoir former valablement leur personnel. Un accord a dès lors été conclu avec l'inspection des Finances en vue de l'engagement de personnel dès 2005 dans la perspective des départs à la retraite de l'année suivante.
La politique du personnel a été définie par le gouvernement. L'intervenant a lui-même proposé à deux reprises d'élargir sensiblement le cadre, ce que le gouvernement a refusé de faire pour des motifs budgétaires.
Les services s'efforcent d'accomplir leur travail au mieux avec les effectifs actuels. Ils espèrent aussi pouvoir démontrer de manière objective (données quantifiées) qu'une extension du cadre permettrait de travailleur encore plus efficacement.
Il va de soi qu'une extension du cadre permettrait de faire face à la menace que représente l'Internet. En 2000, la Central Intelligence Agency (CIA) a évalué à trois milliards le nombre de pages internet (parmi celles-ci, seule une sur cinq cents est consultable publiquement). Inutile de préciser qu'il est impossible aux services de la Sûreté de l'État de tout contrôler. Par contre, la Sûreté de l'État collabore avec le SGRS et les services étrangers pour suivre l'évolution du problème et pour effectuer des contrôles ponctuels. À cet égard aussi, une bonne collaboration avec la justice est une priorité absolue dans la mesure où la matière en question est liée à des phénomènes tels que l'extrémisme et le racisme qui peuvent donner lieu à des poursuites pénales. Un suivi plus approfondi de l'Internet nécessiterait toutefois une extension du cadre.
Le rapport annuel et le plan annuel de la Sûreté de l'État sont soumis aux ministres compétents. Cette année, la Sûreté de l'État a établi un rapport qu'elle a l'intention et l'ambition de publier et auquel on est en train d'apporter la touche finale, de manière qu'il puisse être communiqué au grand public.
Par ailleurs, la Sûreté de l'État établit à l'intention de ses collaborateurs un rapport annuel interne dont une version publique sera plus largement diffusée à l'avenir.
Concernant les relations avec les États-Unis et le suivi d'extrémistes, tels les anciens détenus de Guantanamo, il importe de signaler que les relations avec les services de renseignements étrangers sont, à l'heure actuelle, parfaitement fluides, surtout en ce qui concerne le terrorisme.
À cet égard, les services de renseignements insistent d'ailleurs fortement sur le respect de la règle du tiers et il y a, en parallèle, une plus grande transparence dans les communications avec les pays qui n'étaient pas des partenaires au départ. La solidarité entre services de renseignements est donc de plus en plus grande.
Ces bonnes relations ont cependant comme corollaire qu'il faut toujours garder un œil circonspect sur les informations transmises: il ne faut pas systématiquement croire ce que l'on dit. Ceci est propre au monde du renseignement, il y a des ingérences fondées sur des apparences.
Les relations avec les États-Unis sont, elles aussi, excellentes, entre autres parce que de grands changements sont en cours au niveau de l'organisation des services de renseignements américains. Cette amélioration des contacts vaut tant pour le « Central Intelligence Agency » (CIA) que pour le Federal Bureau of Investigation (FBI).
Quant au suivi des détenus de Guantanamo et leur sentiment de révolte éventuel contre les États-Unis en tant que symbole, il faut tout d'abord signaler que la politique étrangère américaine évolue très fortement depuis plusieurs semaines. Les États-Unis ne parlent plus de « guerre du terrorisme » et commencent à adopter la vision européenne sur les « root causes of terrorism and extremism ». En outre, un profiling détaillé a été fait sur les deux anciens détenus de Guantanamo, grâce à l'aide des informations américaines et la collaboration aiguë entre la police et la Sûreté de l'État. Ce profiling permet de suivre leur évolution au sein de leur microcosme et à l'extérieur (volonté ou non de se réintégrer dans la société).
Un monitoring similaire se fait de plus en plus fréquemment au niveau des prisons: un analyste de la Sûreté de l'État s'occupe en permanence des tendances qui se mettent en place dans les prisons. Des pourparlers ont d'ailleurs lieu avec la direction générale des prisons pour que ces constatations puissent leur être communiquées. Cela permettrait alors de corriger rapidement certains comportements.
4. Observations du président du Comité R
M. Delepière entend faire deux commentaires.
Primo, concernant les relations entre le Comité R et la Sûreté de l'État, il est important de rappeler que la loi organique prévoit déjà une procédure très complète. Elle est remise en cause actuellement à la lumière des fuites apparues dans la presse. De plus, un rapport d'enquête du Comité R ne doit pas être confondu avec le rapport annuel: les rapports d'enquête sont faits sur la base des investigations du Comité R et sur la base de contacts avec la Sûreté de l'État qui est toujours informée de l'existence de l'enquête. Il y a donc bien une transparence à ce niveau. Des échanges de vue sont également possibles via l'intervention du ministre de tutelle sur les rapports d'enquête transmis aux ministres et à la Commission du suivi.
En outre, le Comité R n'a nullement la prétention de croire que ses rapports doivent être considérés comme absolument irréfutables. Le comité exerce sa fonction de contrôle en toute indépendance, ce qui n'implique pas que ses constatations soient infaillibles.
Tout cela montre que le rapport d'activités doit rester le rapport du Comité R. Un rapport annuel pourrait très bien, un jour, ne pas être approuvé par les ministres ou le Parlement. La loi offre donc à son sens suffisamment de garanties pour la Sûreté de l'État. Une modification de la loi ne résoudrait pas le problème des fuites dans la presse.
Sa seconde remarque porte sur la règle du tiers: il doit être clairement établi que le Comité R n'a jamais dit qu'il fallait révéler au grand jour les sources d'informations étrangères. Le seul problème qui a été soulevé est celui de l'instrumentalisation ou de l'ingérence éventuelles de services de renseignements étrangers. C'est pourquoi le Comité R s'est demandé si la règle du tiers ne servait pas, dans certains cas, de protection pour des services étrangers afin que leur ingérence éventuelle puisse échapper aux autorités politiques d'un pays déterminé.
Pour le surplus, il partage entièrement le point de vue exprimé par l'administrateur général de la Sûreté de l'État.
V. RECOMMANDATIONS DES COMMISSIONS DU SUIVI
1. Coordination et échange d'informations
1. L'échange des renseignements entre
— la Sûreté de l'État et le SGRS;
— ces services de renseignements, les ministres et les autorités administratives;
— les autorités judiciaires,
doit être optimalisé.
2. L'échange insuffisant d'informations entre les services de renseignements, les autorités judiciaires et policières, trouvera dans le futur, pour ce qui est de la lutte contre le terrorisme, une solution à la suite de l'entrée en vigueur du projet de loi relatif à l'analyse de la menace.
En vertu de ce projet de loi, un « Organe de coordination pour l'analyse de la menace (OCAM) » sera créé. Cet organe aura comme mission:
— d'établir un échange d'informations systématique et structuré entre tous les partenaires impliqués dans la lutte contre le terrorisme et l'extrémisme;
— d'arriver à des analyses communes de la menace sur la base de cet échange d'informations.
3. L'échange d'informations entre les services de renseignements et le Comité R doit aussi être optimalisé:
— le Comité R n'est toujours pas mis au courant de l'ordre du jour et des directives du Comité ministériel du renseignement et de la sécurité; les commissions du suivi ont toutefois insisté déjà plusieurs fois sur ce point auprès du gouvernement;
— les commissions du suivi parlementaire appellent les services de renseignements à augmenter la transparence de leurs travaux en publiant un rapport annuel accessible au public. Le site internet de l'AIVD néerlandais peut servir d'exemple.
4. Les commissions du suivi parlementaire soulignent qu'une lutte efficace contre la criminalité organisée implique une combinaison de prévention et répression. L'importance d'un échange d'informations rapide entre la Sûreté de l'État, qui travaille de façon préventive, et les autorités judiciaires et policières, qui travaillent de façon pro-active et répressive, paraît évidente.
Les commissions du suivi parlementaire attendent une collaboration concrète et plus étroite à la suite de l'entrée en vigueur de la Circulaire COL 12/2005 du 5 octobre 2005 du Collège des procureurs généraux et de la directive qui en découle du Comité ministériel du renseignement et de la sécurité.
5. En ce qui concerne l'interaction entre les services de renseignements et les autorités judiciaires, les commissions du suivi ont demandé une étude au Comité R. La première partie de cette étude est reprise au rapport annuel (2) . La commission souligne que cette étude relève une série de questions de principe et recommande qu'elles soient examinées, par exemple dans le cadre de l'examen du projet de loi relatif à l'analyse de la menace.
2. Les méthodes spéciales de recherche
Les commissions du suivi parlementaire partagent le souci du Comité permanent R concernant le risque de sécurité et les menaces que font peser les moyens technologiques d'interception des communications non seulement sur les intérêts du pays, mais aussi sur les libertés et droits fondamentaux des citoyens.
Les commissions du suivi parlementaire recommandent au gouvernement d'établir une politique générale et centralisée de la sécurité de l'information basée sur le principe de précaution. Il est également souhaitable de charger un service de résoudre le problème de la protection de l'information.
Les commissions du suivi parlementaire sont satisfaites que la loi du 27 décembre 2005 apportant des modifications diverses au Code d'instruction criminelle et au Code judiciaire en vue d'améliorer les modes d'investigation dans la lutte contre le terrorisme et la criminalité grave et organisée, ait créé un cadre équilibré pour ce qui est de l'utilisation, par les services policiers et judiciaires, des techniques spéciales de recherches de l'information.
Comme elles l'ont indiqué à plusieurs reprises dans le passé, les commissions du suivi parlementaire insistent sur le fait que le recours par les services de renseignements à des techniques spéciales doit être rendu possible sur le plan légal, prévoyant le respect des principes d'égalité, de subsidiarité et de proportionnalité.
Il faut alors:
— établir des normes légales;
— élaborer des directives précises;
— introduire une formation adéquate et des mises en place de procédures internes et externes de contrôle strict.
3. Protection du potentiel scientifique et économique
Les commissions du suivi parlementaire soulignent une fois de plus l'importance de la protection du potentiel scientifique et économique de notre pays et rappellent à ce sujet la recommandation du 16 juillet 2004: « insistant pour que le gouvernement donne un contenu concret aux articles 7 et 10 de la loi du 30 novembre 1998 organique des services de renseignement et de sécurité ».
Par ordre de la ministre de la Justice, le Comité permanent R prépare une étude contribuant à la définition précise de la notion « des éléments essentiels du potentiel scientifique et économique du pays à sauvegarder ».
Les commissions du suivi parlementaire soulignent l'importance de cette étude.
4. Recrutement et traitement des informateurs
Les commissions du suivi parlementaire recommandent que des directives écrites soient élaborées quant au recrutement des informateurs et au traitement à leur réserver, qu'ils soient occasionnels ou réguliers.
5. Habilitations de sécurité
1. Les commissions du suivi parlementaire recommandent au gouvernement de prévoir, comme condition de nomination pour l'administrateur général de la Sûreté de l'État et son adjoint, dans l'arrêté royal du 17 janvier 1994, qu'ils doivent être titulaires d'une habilitation de sécurité.
2. Les commissions du suivi parlementaire demandent au gouvernement de désigner une autorité collégiale particulière composée de personnes indépendantes des services de renseignements, pour délivrer ou retirer les habilitations de sécurité aux hauts fonctionnaires dirigeant ces services. Cette autorité serait également compétente pour les autorités qui exercent la tutelle ou le contrôle sur ces services.
3. La mise en œuvre des lois du 11 décembre 1998 relatives à la classification et aux habilitations de sécurité semble avoir entraîné une augmentation globale des missions d'enquête et des vérifications de sécurité, surtout dans le domaine nucléaire.
Afin de pouvoir répondre de façon adéquate aux problèmes à la suite de l'augmentation de la charge de travail, les commissions du suivi parlementaire font les recommandations suivantes:
— il faut que les autorités de sécurité et les services de renseignement tiennent des statistiques précises du nombre d'enquêtes et de vérifications de sécurité effectuées ainsi que du nombre de décisions ou avis négatifs;
— il y a lieu de tenir un échéancier afin de déterminer les délais dans lesquels les enquêtes et vérifications sont effectuées.
Le gouvernement est invité à:
— procéder à une évaluation objective de la charge de travail engendrée par ces missions;
— accorder des moyens humains et techniques suffisants aux services de renseignements pour l'exécution de ces missions.
6. Suivi de l'audit de la Sûreté de l'État
1. Dans le rapport relatif à l'enquête sur « la transgression éventuelle par des membres de la Sûreté de l'État d'un ordre de cesser le contact avec un informateur » le Comité R estime « que l'on pourrait se trouver devant des indices d'une action concertée trouvant une de ses composantes à l'intérieur même de la Sûreté de l'État en vue de s'opposer à la candidature d'un des postulants à la fonction d'administrateur-général de cette administration ».
Ce rapport dénonce une fois de plus certains dysfonctionnements, manipulations et rivalités internes de ce service. Les dysfonctionnements constatés ne sont pas seulement nuisibles au bon fonctionnement du service mais permettent aussi d'échapper à tout contrôle effectif, aussi bien interne qu'externe.
2. Ces dysfonctionnements ont déjà été constatés dans l'audit que le Comité R avait organisé.
3. Pour ces raisons, les commissions du suivi recommandent qu'une concertation soit mise en place pour établir un suivi des mesures prises à la suite des constatations de l'audit en ce qui concerne la concentration de certains pouvoirs à certains niveaux de la hiérarchie de la Sûreté de l'État qui rendent possibles des dysfonctionnements incompatibles avec la bonne marche d'un tel service dans un État de droit.
VI. VOTES
Le Rapport d'activités 2004 du Comité R a été approuvé à l'unanimité des membres présents.
Le présent rapport, ainsi que les recommandations, ont été adoptés à l'unanimité des membres présents.
| Les rapporteurs, | Les présidents, |
|
Christine DEFRAIGNE. Tony VAN PARYS. |
Anne-Marie LIZIN. Herman DE CROO. |
(1) La version ‰lectronique du rapport g‰n‰ral d'activit‰s 2004 peut Štre consult‰e sur « http://www.comiteri.be/rapports/rapport2004_fr.pdf ».
(2) Rapport d'activités 2004 du Comité R, p. 103-142.