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17 MAI 2005
I. INTRODUCTION
Le projet de loi à l'examen, qui relève de la procédure bicamérale facultative, a été déposé initialement à la Chambre des représentants par le gouvernement (doc. Chambre, nº 51-1596/1).
Il a été adopté par la Chambre des représentants le 28 avril 2005 et transmis au Sénat le 29 avril 2005.
Le Sénat l'a évoqué le 3 mai 2005.
La commission a examiné le présent projet de loi au cours de ses réunions des 12 et 17 mai 2005, en présence du ministre de l'Économie, de l'Énergie, du Commerce extérieur et de la Politique scientifique.
II. EXPOSÉ INTRODUCTIF DU MINISTRE DE L'ÉCONOMIE, DE L'ÉNERGIE, DU COMMERCE EXTÉRIEUR ET DE LA POLITIQUE SCIENTIFIQUE
Le projet de loi portant modification de la loi du 29 avril 1999 relative à l'organisation du marché de l'électricité et le projet de loi portant modification de la loi du 12 avril 1965 relative au transport de produits gazeux et autres par canalisations constituent la transposition en droit fédéral de deux directives européennes.
Les deux projets relatifs au marché du gaz et de l'électricité sont à la fois un point de départ et un point d'arrivée. Ils sont l'aboutissement d'une période qui, pour la Belgique, a commencé le 29 avril 1999, puisque c'est à cette date que les premières directives européennes concernant le gaz et l'électricité ont été transposées, au niveau fédéral, en droit belge.
Le ministre rappelle les objectifs de ces deux directives européennes: réaliser un marché interne pour le gaz et l'électricité, garantir la sécurité d'approvisionnement, respecter les obligations environnementales européennes et internationales et, élément très important, sauvegarder la compétitivité des entreprises européennes.
La Belgique souscrit à ces objectifs et a joué pleinement la carte de la libéralisation. La première phase de la libéralisation, de 1999 à aujourd'hui, est derrière nous, et nous nous trouvons à l'aube d'une nouvelle phase.
Par ses deux nouvelles directives du 26 juin 2003 concernant le gaz et l'électricité, l'Union européenne souhaitait poursuivre dans la voie où elle s'était engagée. Se fondant sur l'expérience acquise, sur les lacunes constatées et sur les possibilités offertes par le marché, l'Union européenne prend des mesures pour garantir l'égalité de la concurrence au niveau de la production, limiter le risque d'une possible domination du marché, assurer des tarifs non discriminatoires, protéger le client (final) vulnérable et permettre au consommateur de choisir.
L'objectif final est de mettre sur pied un marché du gaz et de l'électricité pleinement opérationnel.
Pour les raisons précitées, et afin de permettre la mise en œuvre des mesures prévues dans l'accord de gouvernement fédéral, il y a lieu de concrétiser d'urgence les deux projets de loi. Il faut donc que la Belgique entre aussi vite que possible dans cette deuxième phase de libéralisation.
Le ministre renvoie à cet égard aux divers objectifs énumérés dans la déclaration de politique fédérale de juillet 2003:
— prendre des mesures supplémentaires pour renforcer et assurer la liquidité du marché;
— prendre des mesures concernant la capacité transfrontalière du réseau de transport;
— encourager les investissements dans le réseau de transmission et le réseau de transport;
— adopter un système de tarifs pluriannuels;
— organiser une gestion efficace des réseaux;
— opérer une distinction claire entre les missions de préparation de la politique d'une part et les missions de régulation d'autre part.
Le ministre commente ensuite un certain nombre d'aspects importants.
Ainsi que cela a été annoncé dans la déclaration de politique fédérale, on fait une nette distinction entre, d'une part, les missions du régulateur, qui est chargé de faciliter et de contrôler le marché, et, d'autre part, les missions de pure préparation de la politique, qui sont donc confiées de préférence au ministre et à son administration.
L'étude prospective future du marché du gaz et de l'électricité repose en effet sur différentes hypothèses qui dépendent des décisions politiques. Les deux projets de loi prévoient néanmoins dans le processus un rôle durable pour le régulateur et les régions (par l'intermédiaire de l'avis).
Au niveau de la production d'énergie, dans l'hypothèse où l'approvisionnement de notre pays ne pourrait plus être garanti en suffisance, on a prévu une procédure d'appel d'offre pour la construction de nouvelles installations.
Étant donné l'importance du rôle du gestionnaire du réseau, tant pour le gaz que pour l'électricité, on a accordé une attention particulière à la réglementation en matière de gouvernement d'entreprise, notamment en ce qui concerne les conditions d'indépendance et la composition et les compétences des conseils et des comités.
L'introduction d'un système de tarifs pluriannuels est une innovation essentielle, qui présente plusieurs avantages. Tout d'abord, le système offre une garantie supplémentaire aux fournisseurs. Il leur permet de proposer plus facilement des contrats à long terme à leurs clients. Le système offre en outre des avantages aux clients eux-mêmes. Il leur est en effet possible de demander et d'obtenir des contrats à long terme, ce qui leur offre une garantie supplémentaire à moyen terme en matière de coût de l'énergie. Enfin, le système en question offre une plus grande stabilité pour ce qui est de prendre les décisions indispensables d'investissement au sein du marché.
En ce qui concerne la position du régulateur, le ministre souligne qu'elle doit être solide. Ce régulateur remplit un rôle essentiel de « facilitateur ». Ce rôle indépendant consiste à faire le nécessaire pour instaurer une concurrence réelle et garantir un fonctionnement efficient du marché. On trouve des exemples de ce type d'approche chez les régulateurs néerlandais et britannique du marché de l'énergie. Il s'agit d'un contrôle ex ante.
Par contre, le contrôle purement économique de la concurrence et plus spécifiquement le dépistage de prétendus abus de position économique dominante, est une mission de contrôle ex post qui revient à une autorité s'occupant spécifiquement de la concurrence, comme le Conseil de la concurrence.
En ce qui concerne le projet de loi modifiant la loi du 12 avril 1965 relative au transport de produits gazeux et autres par canalisation, ce projet de loi-gaz vise à transposer la directive 2003/55/CE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2003 concernant les règles communes pour le marché intérieur du gaz naturel et abrogeant la directive 98/30/CE du 22 juin 1998. Il prévoit également les adaptations permettant de mettre en œuvre les dispositions de l'accord gouvernemental.
Les dispositions relatives à la transposition concernent notamment:
— la désignation d'un ou de plusieurs gestionnaire(s) du réseau; des gestionnaires différents peuvent être désignés pour le réseau de transport, de stockage et des installations de GL;
— la séparation juridique: tout gestionnaire du réseau de transport faisant partie d'une entreprise verticalement intégrée doit présenter des garanties d'indépendance;
— les dispositions nécessaires pour assurer une gouvernance d'entreprise garantissant une indépendance de décision au sein des gestionnaires de réseau. Les administrateurs sont non exécutifs et comportent au moins un tiers d'indépendants; divers comités sont prévus;
— l'accès régulé des tiers au réseau à des conditions similaires et transparentes;
— la proposition à faire par la commission pour établir la méthodologie pour déterminer le revenu total servant de base aux tarifs et les procédures s'y rapportant;
— l'approbation par la commission des tarifs;
— l'accélération du calendrier d'ouverture du marché du gaz; tous les clients du réseau de transport sont éligibles.
Les projets de loi-gaz et électricité dans leur partie transposition des directives ne sont pas totalement semblables, car des différences plus importantes qu'il pourrait apparaître à première vue caractérisent les deux marchés. La première différence essentielle est due au fait que les producteurs de gaz sont depuis toujours situés à l'étranger et que le réseau est constitué dans un but d'approvisionnement depuis l'extérieur de la Belgique. La deuxième différence essentielle est que le gestionnaire de réseau de gaz s'approvisionne auprès de divers fournisseurs pour les services auxiliaires, alors que le gestionnaire de réseau de transport d'électricité est obligé de s'approvisionner auprès de producteurs en Belgique, qui sont ses actionnaires. Enfin, parmi les différences essentielles, il faut encore citer que le gestionnaire actuel de réseau de gaz est déjà côté en bourse, ce qui n'est pas le cas pour le gestionnaire du réseau de transport d'électricité.
Le projet de loi exécute, en outre, un certain nombre de dispositions prévues par l'accord du Gouvernement fédéral du 14 juillet 2003. Un mécanisme de tarif pluriannuel pour le transport est instauré, en lieu et place de la méthodologie tarifaire annuelle actuellement appliquée, répondant ainsi également aux exigences de prévisibilité et de stabilité réclamées par la directive européenne.
Il est procédé, d'autre part, à une redéfinition des missions dévolues aux autorités compétentes en matière de libéralisation du marché du gaz naturel. Une distinction claire est opérée entre les missions de préparation de la politique par l'Administration (Direction générale de l'Énergie du service public fédéral économie) et les missions de surveillance du fonctionnement du marché par le régulateur (Commission de régulation de l'électricité et du gaz).
III. DISCUSSION GÉNÉRALE
En ce qui concerne la discussion générale, le projet de loi portant modification de la loi du 12 avril 1965 relative au transport de produits gazeux et autres par canalisations (doc. Sénat, nº 3-1160/1) et le projet de loi portant modification de la loi du 29 avril 1999 relative à l'organisation du marché de l'électricité (doc. Sénat, nº 3-1161/1) sont discutés conjointement, vu leur parallélisme évident.
Selon M. Martens, la libéralisation du marché belge de l'énergie ne se fait pas sans mal. Il subsiste toujours une assez grande imbrication entre, d'une part, les activités des producteurs et des fournisseurs et, d'autre part, la gestion du réseau de transport et de distribution. La dissociation de ces activités n'est pas encore achevée. L'étude du London Economics (ARCG-LE102004: étude du London Economics relative à la structure et au fonctionnement du marché de l'électricité en Belgique dans une perspective européenne, octobre 2004) montre que cette intrication limite les chances de voir apparaître de nouveaux acteurs sur le marché de l'énergie. Cette étude révèle en outre que le marché reste l'apanage d'un producteur unique.
L'ouverture du marché de l'énergie doit garantir des chances égales aux nouveaux acteurs. De plus, il faut imposer des obligations de service public, en vue de faire respecter les indispensables correctifs sociaux et écologiques. Toute la question est de savoir si les projets de loi à l'examen permettent d'atteindre cet objectif.
À cet égard, le rôle dévolu à la CREG appelle plusieurs observations critiques. Désormais, la CREG ne sera plus tenue d'élaborer un programme indicatif des moyens de production pour l'électricité. À la place, il est prévu que l'Administration de l'Énergie élabore une étude prospective sur l'approvisionnement en électricité. Ce n'est pas un problème en soi. Il est recommandé, en effet, de faire clairement la distinction entre la préparation de la politique par l'Administration de l'Énergie et la régulation du marché. Encore faut-il pour cela que l'Administration en question dispose des experts et des moyens nécessaires. De plus, il faut veiller à ce que les régions et les acteurs sociaux demeurent étroitement associés à cette étude prospective. À l'heure actuelle, les régions et les « stakeholders » sont en mesure, par le biais du Conseil général de la CREG, de participer au plan indicatif et de conférer à celui-ci une plus large assise sociale. Comment, en revanche, leur implication sera-t-elle garantie dans la réalisation des études prospectives de l'Administration de l'Énergie ?
En ce qui concerne la dissociation, le Conseil général de la CREG recommande, sur la base de l'étude du London Economics, de diminuer les participations des producteurs et des fournisseurs dans la gestion du réseau de transport jusqu'au niveau où ceux-ci ne disposent plus d'une minorité de blocage. Lors de l'entrée en bourse d'Elia, la participation d'Electrabel dans Elia diminuera certes, mais sans tomber en dessous du niveau de la minorité de blocage. Electrabel conservera toujours une participation de 30 %, ce qui va à l'encontre de la recommandation du Conseil général de la CREG.
Le projet de loi prévoit la création d'un comité de gouvernance d'entreprise, composé de trois administrateurs indépendants. Ce comité offre-t-il des garanties suffisantes en termes d'indépendance ? La CREG ne peut pas s'opposer à la désignation d'administrateurs qu'elle considérerait comme ne présentant pas une indépendance suffisante. Tout au plus peut-elle émettre un avis à l'intention du comité de gouvernance d'entreprise. Du reste, elle n'est pas autorisée non plus à proposer elle-même des candidats.
Enfin, l'intervenant fait remarquer que le projet de loi prévoit une procédure d'appel d'offres lorsque la capacité de production risque d'être insuffisante, mais n'indique aucune mesure en vue d'éviter que cette procédure n'aboutisse à une concentration accrue des moyens de production. Rien n'empêche que les opérateurs qui dominent le marché en profitent pour renforcer encore leur position. Les pouvoirs publics ne devraient-ils pas veiller à ce que la nouvelle capacité de production soit réservée à de nouveaux producteurs ? Cela permettrait d'affaiblir le monopole actuel sur le marché de la production, l'interconnexion n'ayant jusqu'à présent qu'une efficacité limitée en la matière. Les prix ne baisseront pas tant que l'on n'aura pas cassé ce monopole de production. Si l'on y parvenait, il y aurait moins de critiques à l'encontre des obligations de service public, qui sont souvent tenues pour responsables de la persistance de tarifs élevés. Ces prélèvements sont nécessaires à la régulation du marché du point de vue social et écologique. C'est l'instauration d'une concurrence loyale sur le marché et non la suppression des prélèvements afférents aux obligations de service public qui doit faire baisser les prix. Le monopole a rapporté un milliard d'euros à Electrabel en 2004, bénéfice dû, pour l'essentiel, au prix trop élevé que le consommateur paie pour l'électricité.
L'intervenant espère que le gouvernement n'éludera pas le débat sur les amendements déposés.
M. Willems souscrit à ce qui vient d'être dit. En Belgique, on a l'impression que le marché de l'énergie est libéralisé mais, en réalité, il ne l'est pas. Un marché libre ne peut fonctionner convenablement que s'il n'y a pas d'opérateurs dominants et si un régulateur intervient.
L'ouverture totale du marché de l'énergie reste problématique. Electrabel devrait se concentrer sur la production et la fourniture d'énergie, non sur le transport et la distribution.
L'ouverture du marché de l'énergie s'effectue plus difficilement que celle du marché des télécommunications qui est en pleine croissance, ce qui facilite le partage du gâteau. L'ouverture de ce marché a permis de diminuer les tarifs et d'améliorer la qualité du service. Le secteur de l'énergie n'est certes pas un marché en croissance, mais il faut quand même que de nouveaux opérateurs puissent y accéder. Il faut démanteler la position monopolistique de l'opérateur unique actuel, et ce, en collaboration avec les administrations locales.
Cela n'est possible qu'avec une intervention active des pouvoirs publics, car les nouveaux opérateurs ne pourront pas accéder spontanément au marché actuel de l'énergie. La situation est d'ailleurs encore compliquée par le fait que la densité de la population est très élevée en Belgique, ce qui ne facilite pas le développement de la capacité de production, laquelle requiert d'énormes investissements.
Il existe visiblement aussi aujourd'hui des projets de fusion entre plusieurs opérateurs du marché, mais Electrabel détiendrait une participation de 30 % dans le cadre de ceux-ci. Il n'est pas très utile de légiférer tant que les opérateurs privés continueront à bénéficier d'une telle position sur le marché de l'énergie.
L'intervenant a déposé, avec M. Martens, une proposition de loi qui tente d'apporter une solution à la libéralisation imparfaite du marché de l'énergie. Un certain nombre d'idées qui fondent cette proposition sont reprises dans des amendements au projet de loi à l'examen.
En ce qui concerne la CREG, l'intervenant estime que ce régulateur prend ses missions à cœur et qu'il s'efforce d'ouvrir le marché de l'énergie. Il faut pouvoir invoquer des raisons sérieuses pour réformer une institution qui fonctionne bien. Pourquoi restreint-on les compétences de la CREG et confie-t-on un rôle plus important à l'administration ?
M. Collas constate que la société Elia reste assez muette quant à son projet IPO. L'intention est de ramener la participation majoritaire de quelque 70 % à 30 %. Ceci étant, ça reste toujours une participation minoritaire de blocage est ça risque dès lors d'être insuffisant. Quel est l'avis du ministre sur l'avancement de ce dossier ?
Mme Zihren observe que le texte proposé est la transposition d'une directive européenne. Il serait un peu étroit de ne considérer le dispositif de la libéralisation que sur le plan belge. La libéralisation touchera l'ensemble du territoire européen. Lorsqu'on observe toutes les manœuvres qui se font entre la France, l'Italie et l'Espagne, il est important de voir de quelle manière notre propre système d'approvisionnement et notre réglementation peuvent protéger nos usagers. Il faut que les usagers en tirent le meilleur bénéfice. Cela implique tant la baisse des prix que la sécurité de l'approvisionnement.
Le gaz et l'électricité sont des biens élémentaires qui concernent la dignité des personnes. La régulation de ce marché n'est donc pas uniquement un choix économique, mais aussi politique. Il y a donc lieu aussi à une évaluation politique régulière. Il faut se rendre compte aussi que, sur le territoire belge, les différentes parties du pays n'ont pas eu la même démarche.
M. Dedecker a lu, dans un récent rapport du consultant McKinsey, que le prix de l'électricité pourrait diminuer de près de 18 % en Belgique. Selon ce rapport, on pourrait réduire le coût de l'approvisionnement en électricité de 1,3 milliard d'euros chaque année en Belgique, et l'on pourrait déjà le réduire de 977 millions d'euros assez rapidement grâce à la réforme des tarifs applicables sur le réseau.
Le projet de loi à l'examen ne fait malheureusement pas beaucoup plus que transposer des directives européennes. La libéralisation du marché de l'électricité est un échec. Rien n'a été changé à l'intégration verticale et à la position dominante d'Electrabel. Electrabel détient toujours quelque 81 % de la capacité de production. Les importations sont limitées. Il est pratiquement impossible d'investir dans une augmentation de la capacité de production en Belgique, en raison de l'incertitude qui plane sur l'avenir de l'énergie nucléaire et du manque de sites adéquats, notamment à la suite du comportement « NIMBY » des citoyens.
Electrabel détient 64,5 % des actions du gestionnaire du réseau de transport Elia. Trois des douze membres du conseil d'administration sont « inféodés » à Electrabel, qui, vu son actionnariat, exerce par ailleurs une influence considérable dans la désignation des six administrateurs indépendants.
Elia est responsable de la connexion du réseau belge à haute tension avec celui de l'étranger (l'« interconnectivité » avec les pays voisins). En achetant de l'électricité à l'étranger, les concurrents pourraient renforcer leur position dans notre pays. C'est principalement grâce à des importations en provenance de France que l'on pourrait atteindre cet objectif, mais la capacité est trop faible.
Le projet de loi ne change rien aux liens étroits qui unissent certains opérateurs. Ainsi, pour l'installation des lignes de transmission, Elia peut choisir un emplacement qui serait plus favorable à une unité de production d'Electrabel qu'à celle d'un concurrent. Elia pourrait aussi ralentir ou ne pas exécuter des projets d'interconnectivité, de sorte que la production d'électricité importée ne soit pas un réel facteur de concurrence pour celle d'Electrabel.
L'intervenant déposera dès lors une proposition de loi visant à s'attaquer à l'intégration verticale et à la position dominante sur le marché. Il propose une série d'amendements au projet de loi en discussion qui sont inspirés par le texte de cette proposition et il aimerait connaître le point de vue du gouvernement à leur sujet.
Enfin, l'intervenant souhaiterait connaître l'avis du gouvernement au sujet des observations de la CREG concernant la limitation des compétences qui sont les siennes.
Le ministre souligne que le débat concernant la libéralisation du marché de l'énergie reste délicat. Des intérêts divergents doivent être conciliés. Ce que veut surtout l'utilisateur, c'est un service de qualité à un prix aussi attrayant que possible. Par ailleurs, on s'attend à juste titre à ce que les pouvoirs publics garantissent l'approvisionnement énergétique du pays. Cela explique également pourquoi les directives européennes écartent la possibilité d'appliquer le principe de l'ouverture pour certaines parties du marché de l'énergie. Il convient en fin de compte également de garantir pleinement la sécurité de l'utilisateur.
Le ministre comprend les inquiétudes de certains commissaires à propos du succès mitigé qu'a connu l'ouverture du marché de l'énergie. Il est vrai que l'on a réussi à faire entrer plus d'un producteur sur le marché de l'électricité, mais le secteur reste dominé par un acteur principal.
Sur le plan de la transmission aussi, on peut encore progresser. Le marché est cependant convaincu qu'il est possible, en matière de transmission et de distribution, de combiner des prix moins élevés avec une sécurité suffisante, sans porter atteinte à l'approvisionnement.
Pour ce qui est de la fourniture, la situation en Flandre diffère de celle qui prévaut en Wallonie et à Bruxelles. La Flandre a un marché libéralisé, dans lequel le consommateur a le libre choix et peut profiter de prix attrayants, alors que les exigences en matière de sécurité et d'approvisionnement sont respectées, sauf à Gand.
La Wallonie et Bruxelles auraient avantage à suivre l'exemple flamand. Elles devront en tout cas le faire d'ici 2007, mais elles n'ont aucun intérêt à laisser traîner les choses trop longtemps.
L'étude du London Economics a été commandée par la CREG et est particulièrement intéressante. Contrairement à son comité de direction, le Conseil général de la CREG a déjà adopté un point de vue en la matière. Le ministre propose d'engager un débat élargi sur l'ouverture de la production dès que le point de vue du comité de direction sera rendu public. Il faudra toutefois vérifier à cet égard si certaines mesures ont eu l'effet escompté.
Cela vaut tout d'abord pour les virtual power plants. Manifestement, des obstacles subsistent, du fait que la capacité offerte n'est pas entièrement achetée.
Une mesure qui connaît davantage de succès est l'interconnectivité. En connectant leurs réseaux les uns aux autres, les pays voisins garantissent l'approvisionnement énergétique. De cette façon, la Belgique réussira d'ici la fin de 2009 à couvrir environ 20 % de ses besoins en électricité par l'importation. Cela portera évidemment atteinte à la position de l'acteur dominant sur le marché belge. Electrabel sera confronté à des producteurs aussi grands, voire plus grands que lui. L'Europe ne s'oppose d'ailleurs pas tant à la présence sur le marché d'un acteur dominant qu'à l'abus que celui-ci peut faire de sa position dominante.
Il est fondamentalement inexact de prétendre que le présent projet de loi réduit les compétences de la CREG. Un marché libre a besoin de mécanismes garantissant la concurrence loyale. Deux techniques existent à cet effet. Tout d'abord, un régulateur intervient ex ante et permet l'émergence d'autres acteurs sur le marché. Il veille également au mécanisme de la fixation des prix et vérifie que les divers intermédiaires ne fixent pas des prix trop élevés. Les pouvoirs publics, qui, en Belgique, prélèvent treize taxes sur l'électricité, jouent également le rôle de régulateur.
On a toutefois également besoin d'un régulateur du marché ex post. En Belgique, ce rôle est confié au Conseil de la concurrence, mais celui-ci est sous-équipé du point de vue structurel. Le ministre déposera sous peu un projet de loi dotant ce conseil d'une plus grande marge de manœuvre.
Grâce au projet de loi, le régulateur se voit confier le rôle qui lui revient. Il ne sera pas en même temps juge et partie. C'est la raison pour laquelle le gouvernement a choisi de ne plus associer la CREG à la phase préparatoire de la politique, comme c'était le cas jusqu'à présent. Il convient de laisser le Parlement jouer son rôle en la matière.
Le projet de loi contient un certain nombre de mesures devant prévenir la concentration de la production. On constate d'ailleurs que d'autres producteurs sont extrêmement intéressés. Une centrale de cogénération sera construite sur le site d'Arcelor à Zelzate. Le projet intéresse non seulement Electrabel, mais aussi de nombreux autres producteurs.
En ce qui concerne la désignation des administrateurs indépendants, la CREG elle-même dit ne pas être en mesure de remplir cette tâche comme il se doit.
L'entrée en bourse d'Elia serait pour le mois de juin. Il conviendra d'évaluer rapidement si les 30 % qui restent la propriété d'Electrabel constituent un obstacle.
Plusieurs amendements mériteraient qu'on leur consacre un débat approfondi, mais il serait dommage de le faire dès à présent sans connaître le point de vue du comité de direction de la CREG à propos de l'étude du London Economics. En adoptant maintenant ces amendements, on retarderait toutefois la transposition des directives européennes. Ce ne serait qu'une perte de temps, étant donné que les principes du tarif pluriannuel et du gouvernement d'entreprise ne sont pas susceptibles de discussion dans une optique européenne.
M. Martens tire les leçons du maigre succès qu'a connu la mise aux enchères des virtual power plants. La leçon principale que l'on peut en tirer est qu'il faudra dorénavant procéder à cette mise aux enchères à des conditions que l'on aura déterminées soi-même et pas à des conditions définies par Electrabel.
L'intervenant est favorable à une plus grande interconnectivité. Elia y travaille pleinement dans son plan de développement.
Il faut être plus attentif aux sites d'investissements stratégiques. En Belgique, le placement de nouvelles installations de production se heurte non pas au syndrome NIMBY, mais plutôt au fait que les sites stratégiques pouvant encore accueillir pareilles installations se trouvent aux mains d'Electrabel, qui est propriétaire de la quasi-totalité des sites stratégiques de l'eau, du réseau de gaz naturel et du réseau à haute tension. Comment ces sites stratégiques pourraient-ils être mis à la disposition d'autres opérateurs ?
En outre, rien ne garantit que ce sera précisément Electrabel qui saisira les nouvelles opportunités d'investissements, au nez et à la barbe d'autres candidats. Electrabel bénéficie d'ailleurs d'un rating très favorable, en raison précisément des activités qui relèvent encore du marché régulé.
La marge de discussion au sujet des taxes sur l'électricité est étroite. En Belgique, la fiscalité sur le travail est déjà très lourde mais la fiscalité sur l'énergie est proportionnellement assez faible. On pourrait peut-être augmenter celle-ci, ne serait-ce que pour éviter le gaspillage d'énergie.
En outre, il est assez paradoxal que l'on attende l'avis du comité de direction de la CREG au sujet de l'étude du London Economics, mais que l'on ne sollicite pas l'avis de celle-ci sur le projet de loi à l'examen. On ne peut différer éternellement le débat sur la suppression du monopole de production. Il faut fixer un calendrier précis.
M. Dedecker fait observer que 40 % du produit de la facture d'électricité va aux gestionnaires du réseau de distribution. Il y a un besoin évident d'uniformisation des tarifs des réseaux de distribution.
Lors de l'adjudication d'une nouvelle capacité de production, il faudrait exclure d'emblée les candidats dont la capacité de production atteint déjà un certain niveau.
M. Willems note que le projet de loi autorise le ministre à recourir à une procédure d'appel d'offres pour la construction de nouvelles installations de production d'électricité. Il doit toutefois recueillir au préalable l'avis du gestionnaire de réseau au sujet de la dimension du parc de production et de l'impact de l'importation.
Le projet comporte une série de dispositions concernant la composition du conseil d'administration du gestionnaire de réseau. Il est prévu que celui-ci doit être composé pour moitié au moins d'administrateurs indépendants. On ne pourra toutefois pas éviter qu'y siègent aussi des administrateurs présentant un lien avec Electrabel. En outre, le gestionnaire de réseau peut créer un comité de direction. À cet égard, il n'y a aucune prescription à respecter en termes d'indépendance. Le conseil d'administration peut déléguer ses compétences à ce comité de direction. En fin de compte, Electrabel continue à exercer une très grande influence dans la formulation de l'avis.
En matière d'interconnectivité, Elia se voit également attribuer un rôle-clé. On peut craindre que ce ne sera pas de nature à promouvoir l'importation de capacités de production étrangères en Belgique.
Mme Zihren répète qu'il importe d'avoir une vision large de cette libéralisation au niveau européen. Un producteur français qui s'appuie largement pour ses ressources financières sur les fonds de sortie du nucléaire, attaque de manière très offensive certains marchés. Par conséquent, on doit faire face à une concurrence faussée. Il faut protéger nos propres réseaux en leur assurant une sécurité d'approvisionnement. Il serait naïf de croire que l'ouverture totale des marchés serait positive à long terme. L'interconnectivité pourrait constituer une protection parce qu'elle garantit l'approvisionnement sans offrir un accès direct.
Le ministre illustre le rôle du régulateur en citant l'exemple des virtual power plants. La CREG connaît bien la raison pour laquelle l'adjudication des virtual power plants n'a pas été un succès. Certaines entreprises spécialisées se sont tenues à l'écart en raison de la présence d'Electrabel. Le ministre s'attend à ce que la CREG formule un certain nombre de recommandations en vue de convaincre les producteurs de participer à une prochaine adjudication et de faire ainsi ce qui correspond à l'essence même du rôle qu'il lui appartient de jouer en tant que régulateur du marché ex ante.
Un autre exemple concerne l'interconnectivité. En effet, c'est à la CREG qu'il incombe de décider si une interconnectivité est possible et si oui selon quelles modalités elle doit être assurée. Cela s'inscrit également dans le cadre de son rôle de régulateur.
Le ministre attache une grande importance aux installations de production stratégiques désaffectées. Si l'on autorisait leur réutilisation, on pourrait accroître la capacité de production sans se heurter au syndrome NIMBY. Il est exact qu'avec son rating favorable, Electrabel pourrait essayer d'obtenir cette capacité de production en faisant elle aussi une offre, mais, de par la libéralisation et l'internationalisation, des producteurs étrangers au rating au moins équivalent pourraient faire de même.
Il y a effectivement 13 taxes sur l'électricité, mais tous les niveaux de pouvoir (le niveau local, le niveau régional et le niveau fédéral) en perçoivent. À l'exception de la TVA, toutes les taxes fédérales sont extinctives et directives. Les taxes imposées au niveau local et au niveau régional ne sont pas toujours directives. Elles servent parfois simplement un objectif de financement des pouvoirs publics.
Enfin, le ministre rappelle les décisions que le Conseil des ministres a prises à Gembloux en ce qui concerne les nouveaux producteurs d'énergie alternative. On a, en outre, demandé à Elia de collaborer surtout avec de nouveaux producteurs dans les nouvelles installations de production. Toutes les mesures en question devraient permettre d'augmenter le nombre de producteurs.
M. Schouppe formule une série d'objections générales à l'encontre du projet de loi en discussion, en ce qui concerne la libéralisation du marché de l'électricité.
Une première observation concerne l'objectif annoncé par le gouvernement, à savoir la volonté de démanteler la position dominante de l'ancien monopoliste. Or, étant donné les liens factuels qui unissent le plus grand producteur historique et le régulateur, M. Schouppe estime que cet objectif restera lettre morte.
Il en résultera une situation malsaine pour le consommateur. Pour pouvoir mener une politique énergétique nationale efficace, il faudrait que le régulateur dispose de compétences pleines et entières, mais au vu des règles proposées, l'intervenant a de sérieux doutes à ce sujet.
M. Schouppe fait ensuite part de ses réflexions sur les tarifs de transport.
La méthode appliquée ne prévoit en effet pas de critères ni de paramètres suffisants, ce qui ouvre la voie à une discrimination en faveur de l'entreprise avec laquelle la société de surveillance a des liens. Ces connections constituent de facto un obstacle à un marché ouvert.
L'un des objectifs doit être d'améliorer l'indépendance des deux branches, mais les règles applicables en la matière sont assouplies plutôt que renforcées. Pour se convaincre de cette nécessité, il suffit de lire les critiques formulées par le Conseil d'État.
La libéralisation est en fait basée sur une régulation très poussée du réseau en Belgique. Mais tout indique que des informations confidentielles sont protégées. Les mécanismes devant empêcher ce phénomène sont incontrôlables. C'est ainsi que des gestionnaires du réseau de distribution éprouvent des difficultés à obtenir certaines données relatives à des clients. La raison en est l'avantage historique dont bénéficient les gestionnaires monopolistes.
Il faudrait supprimer toute possibilité de lien entre les deux niveaux. La régulation existante ne peut avoir pour seul objet les réseaux. Si l'on admet qu'une instance régulatrice donnée soit cotée en bourse — ce qui implique qu'elle vise un objectif de maximisation des profits — celle-ci doit pouvoir poursuivre un objectif distinct à l'égard des utilisateurs.
L'objectif principal doit consister à garantir l'approvisionnement et à réguler les prix pour les particuliers. Le monopole de fait que nous connaissons aujourd'hui n'est pas honnête: tous les bénéfices vont au producteur, en passant par le gestionnaire.
C'est du gouvernement que dépend la réussite de la libéralisation. En fait, le gestionnaire du réseau devrait être un organisme public, ce qui permettrait de réaliser un certain équilibre sur le marché plutôt que de jouer le jeu de certains opérateurs.
M. Dedecker lui ayant demandé s'il souhaite revenir au système des intercommunales, l'intervenant répond que cela ne serait pas une bonne solution, car ce système serait une incitation à pratiquer une taxation déguisée dans la fixation des prix, au profit des communes.
C'est pourquoi l'égalité d'accès aux réseaux n'est pas encore synonyme d'égalité sur le plan de la concurrence.
Le système actuel contient trop de seuils d'accès qui jouent en faveur des monopoles actuels. Il est faux de prétendre qu'il existe une possibilité de recours contre les abus, car on ne peut saisir que le Conseil de la concurrence pour abus de position dominante.
L'intervenant considère la création d'une organisation européenne comme la seule solution efficace pour éviter ce piège. On ne peut, selon lui, absolument pas parler d'un préjugé à l'égard d'Electrabel. Ce holding peut et doit être un acteur important du marché européen de l'électricité, mais cela ne peut se faire au détriment des utilisateurs, comme c'est encore trop souvent le cas aujourd'hui.
Il y a, selon M. Schouppe, deux problèmes importants qu'il faut éviter. Pour commencer, les opérateurs ne peuvent pas réaliser des bénéfices exagérés et il faut, pour cela, augmenter la qualité et la durabilité, et conférer au régulateur les compétences requises à cet effet. Ensuite, en ce qui concerne plus spécifiquement la qualité et la durabilité, c'est aux politiques qu'il incombe de fixer l'objectif, le régulateur devant uniquement avoir à sa disposition les moyens d'atteindre les objectifs fixés.
Il suffit, pour vérifier le bien-fondé de cette position, de renvoyer au point de vue de la CREG selon lequel les utilisateurs ne peuvent pas encore tirer profit de manière optimale de la pression que l'on a prévu d'exercer sur les prix. Le fait que le Conseil général, qui est tout de même un organe politiquement neutre, constate que la réforme ne permet pas d'atteindre les objectifs fixés est révélateur.
Les prix sont en effet parfois plus élevés qu'auparavant, en dépit de l'augmentation de la qualité. L'intégration verticale qui est maintenue dans le secteur influence négativement le prix final.
Il faut « dissocier » les fournisseurs de leurs clients. La CREG parle à cet égard de ownership unbundling.
M. Schouppe a aussi des remarques à formuler au sujet du texte du projet, qui constitue en réalité la transposition d'une directive. Il constate cependant que l'on a ajouté toute une série de dispositions, mais, sans dire ou, du moins, sans dire suffisamment pourquoi.
Nul n'ignore que la CREG est un régulateur puissant, qui jouit d'une bonne réputation. Selon elle, la transmission est moins onéreuse depuis la réforme, mais le coût de la production continue d'augmenter imperturbablement.
La modification proposée en matière de gouvernance d'entreprise soulève plusieurs questions. Il y aurait plutôt lieu de la renforcer que de l'assouplir. À cet égard, il est primordial de maintenir la notion d'intérêt, ce que l'on ne fait pas à l'heure actuelle.
Elia et Fluxys n'ont évidemment aucune objection contre le projet de loi à l'examen: il leur permet de réaliser, en tant qu'opérateurs, des bénéfices maximums. Leur situation resterait inchangée, même si leur part de marché tombait à 25 %. L'intérêt général est donc visiblement subordonné à leur intérêt financier. Cela signifie en quelque sorte que l'on en revient au temps où l'on fixait les prix à la faveur d'un conciliabule au plus haut niveau.
La CREG demande elle-même que l'on élargisse ses moyens et ses compétences, mais le projet n'en fait rien.
Les avis du Conseil d'État et du Conseil général sont très pertinents à ce propos. Ils attirent notamment l'attention sur le fait que les articles 10 et 23 de la directive n'ont pas été transposés. Le ministre peut-il expliquer pourquoi ils n'ont pas été transposés ?
Les articles 8 et 25 nécessitent une réglementation préventive, mais on constate que l'autorité de concurrence n'interviendra qu'à postériori. On a privé la CREG du pouvoir d'intervenir en matière de tarifs. Il y a lieu de redéfinir le rôle des acteurs.
La CREG est privée du pouvoir de fonctionner comme il se doit dans la mesure où les compétences requises à cet effet sont confiées à l'administration et au Conseil de la concurrence.
En ce qui concerne la corporate governance, les gestionnaires et, surtout, les gestionnaires neutres, doivent avoir un plus grand impact. La disposition à cet égard qui est proposée ressemble trop à la réglementation applicable aux administrateurs indépendants d'une entreprise privée. Comme il est question en l'espèce d'un monopole public, il faut être plus attentif aux intérêts des consommateurs.
À l'heure actuelle, l'opérateur exclusif possède 64 % des actions du gestionnaire du réseau de transport. Il occupe une position beaucoup trop dominante et a un droit d'intervention excessif, si bien que toute concurrence est quasi impossible.
L'intervenant note ensuite, pour ce qui est de la composition du conseil d'administration, qu'on applique des règles différentes dans le secteur de l'électricité (la moitié d'indépendants) et dans le secteur du gaz (seulement un tiers d'indépendants). Les tâches relevant de la corporate governance sont également différentes dans le secteur du gaz de ce qu'elles sont dans le secteur de l'électricité. Pourquoi ?
La CREG prétend qu'en tarifant en fonction des coûts réels on réduira le prix. Elle n'était, par exemple, pas favorable à la proposition d'instaurer des price gaps (avec un minimum et un maximum) et prévoit un système dans lequel on pourrait procéder à une révision des prix pour cause de circonstances imprévisibles.
Pour conclure, M. Schouppe déclare que la qualité du service n'a absolument joué aucun rôle dans l'élaboration du présent projet de loi. Il se pose également des questions à propos du système qui permet de comptabiliser des amortissements sous deux postes différents. Ce système ne permet pas de savoir avec certitude si les charges seront conformes au budget. En tout cas, l'avantage final n'est pas répercuté dans le prix en faveur du client.
L'intervenant déclare en résumé que le projet ne tient pas compte des objectifs de la directive. La tendance monopolistique est manifeste. On maximalise les bénéfices plutôt que d'accorder aux clients un avantage au niveau des prix. La politique en matière de prix a de facto été confiée au groupe Suez, de sorte que notre politique énergétique se trouve en des mains étrangères, avec pour conséquence une bonne cotation en bourse et un rendement élevé en faveur de quelques oligopoles.
M. Brotcorne note que la transposition de la directive a pris finalement beaucoup trop de temps. En plus de la transposition de ces directives, le projet a servi à introduire des tarifs pluriannuels, ce qui lui convient.
Le détricotage des missions de la CREG à l'avantage de l'administration lui semble plus critiquable. Ceci va à l'encontre de la déclaration gouvernementale, qui prétendait vouloir renforcer le rôle de la CREG.
On veut donner à l'administration une mission prospective, ce qui est étonnant vis-à-vis du monopole de Suez. Le régulateur devra donc opérer des choix politiques, ce qui lui semble nécessaire. Rien ne permet toutefois d'admettre que l'administration sera plus neutre ou disposera de tant de moyens en personnel ou en finances. L'administration ne saura pas intervenir dans des débats avec une dimension pluridisciplinaire (social etc.)
La CREG, par contre, a déjà démontré sa qualité et impartialité, et comme le dicte la sagesse populaire: « il ne faut pas changer une équipe qui a gagné ».
De plus il s'agit d'un objectif contraire à la déclaration gouvernementale.
L'orateur note que les deux projets ne sont pas satisfaisants, mais plutôt en recul par rapport à la situation actuelle. Il ne s'explique pas non plus pourquoi l'on est moins strict pour le secteur du gaz.
L'orateur a l'impression que les rédacteurs du projet ont oublié qu'il ne s'agit pas seulement de régler le sort des actionnaires, mais aussi celui des intercommunales, et à travers elles des consommateurs finaux (voir les entreprises où le coût du kWh est primordial).
De meilleures conditions de concurrence doivent faire baisser les prix. Or, en Belgique, cela ne semble pas se réaliser.
Le seul solde positif au terme des objectifs est que tout est dirigé vers les bénéfices des actionnaires. Il faudra de toute façon aboutir à avoir des prix plus intéressants. Il y a une administration qui n'est pas sûre de ses résultats. Enfin, l'on a privilégié l'actionnariat.
Comme M. Schouppe, le ministre est forcé de constater que la directive n'a pas été transposée en temps voulu puisque la date ultime de transposition était fixée au 1er juillet 2004. La Belgique a, dès lors, été condamnée par la Cour européenne à payer une astreinte de 25 000 euros par jour suivant le 15 mai 2005 au cas où la directive n'aurait pas été transposée avant cette date.
Quant au fond, le ministre estime qu'il est préférable de régler l'entrée en bourse d'Elia par une loi.
Le ministre ne partage pas l'avis de M. Schouppe selon lequel la transposition aurait été plus facile si l'on n'avait pas touché à la CREG. C'est comme si M. Schouppe voulait dire que le fonctionnement de la CREG est parfait ! Le projet résulte d'un choix politique comme quoi toute préparation revient au ministre, responsable devant le parlement.
Dans l'accord de gouvernement, une nette distinction est établie entre le travail de préparation de la politique et la régulation du marché. La CREG ne peut pas combiner les deux. D'ailleurs, aucun régulateur ne travaille de la sorte en Europe.
Le ministre fait référence à l'IBPT: la CREG intervient dans la tarification, mais pas dans la politique des prix sur le plan de la concurrence. Elle n'a, dès lors, pas déposé plainte à ce sujet pour permettre l'intervention d'un acteur déterminé sur le marché. À l'IBPT, la situation est toute autre: l'institut a contraint Belgacom à la concurrence; les conditions du marché s'y prêtaient certes davantage, en ce qui concerne la téléphonie, mais le ministre espère néanmoins que la situation s'améliorera sur le marché de l'électricité, grâce à la CREG.
La CREG est parfaitement en mesure de fixer les tarifs de transport, car elle a déjà réalisé plusieurs études préparatoires à cela.
Il n'est en tout cas pas exact de dire que l'on vide de sa substance la compétence de la CREG en matière de contrôle de l'indépendance des administrateurs indépendants. Elle exerce effectivement cette compétence, sauf pour les aspects financiers et techniques. Comme elle l'a reconnu dans le passé, la CREG n'est, en effet, pas habilitée à s'occuper de ces aspects-là.
Le ministre fait la comparaison avec la CBFA, qui procède à peu près de même pour ce qui est de la régulation des institutions financières, mais qui n'intervient pas non plus pour évaluer l'indépendance des administrateurs indépendants. Si elle le faisait, elle outrepasserait ses compétences, comme le souligne le Conseil d'État. La CREG ne peut pas se charger de la plainte car, ce faisant, elle empiéterait sur les compétences du pouvoir exécutif qui doit pouvoir être contrôlé par le Parlement.
En ce qui concerne le travail de préparation de la politique, aucun problème de compétence ne se pose. Il n'est question que d'un échange d'informations entre opérateurs. En fait, la CREG devrait faire preuve de plus d'audace en l'espèce, en tant qu'autorité de surveillance et de contrôle. En cette qualité, elle est parfaitement en droit d'exiger cette « dissociation ».
Tant M. Schouppe que M. Brotcorne ont évoqué l'avis du Conseil d'État. Il y a d'énormes différences entre le secteur du gaz et celui de l'électricité. Au contraire de l'électricité, le gaz est stockable. L'électricité peut être produite en Belgique alors que le gaz doit être importé. Les services auxiliaires de l'électricité ne peuvent pratiquement être obtenus qu'auprès d'un producteur. Fluxys est déjà coté en bourse, au contraire d'Elia. Toutes ces spécificités justifient des différences en matière d'approche et de corporate governance.
Un reproche portait sur le fait que les deux projets de loi ne procèdent pas à la mise en œuvre de l'article 23 de la directive 2003/54 du 26 juin 2003. En vertu de cette disposition, « Les États membres désignent un ou plusieurs organes compétents chargés d'exercer les fonctions d'autorité de régulation. Les autorités sont totalement indépendantes du secteur de l'électricité. » Or, c'est bien le cas, tant pour la CREG que le pour le Conseil de la concurrence. « Elles sont au minimum chargées par l'application du présent article d'assurer la non discrimination, une concurrence effective et le fonctionnement efficace du marché (...) »
La transposition de cet article implique clairement un renforcement du rôle de la CREG. En effet, à l'avenir plus encore que par le passé, la CREG pourra intervenir sur le plan de la fixation des prix discriminatoire. En outre, elle pourra formuler des recommandations pour assurer une concurrence effective. Elle pourra même déposer plainte auprès du Conseil de la concurrence et assurer son suivi.
La seule compétence qui est retirée à la CREG a trait à la réalisation de l'étude prospective d'approvisionnement qui est maintenant confiée à l'administration, sous la responsabilité du ministre. C'est logique car le ministre est responsable de l'approvisionnement du pays.
Le fonctionnement des régulateurs en matière de gaz et d'électricité a été comparé dans les différents pays environnants. Il apparaît que le rôle confié à ces régulateurs se concentre sur la surveillance et le contrôle, d'une part, et une compétence consultative, d'autre part. Ce n'était pas le cas en Belgique et des remarques avaient été faites à ce sujet.
À la critique de M. Brotcorne sur le rôle du régulateur, le ministre répond que cet ajout résulte d'un choix politique délibéré qui figure dans l'accord gouvernemental et a été confirmé dans l'avis du Conseil d'État. Quant au tarif pluriannuel, on a pu constater qu'il avait une influence positive sur l'entièreté des investissements et des frais, ce qui est gage de sécurité juridique pour tous, du consommateur au producteur.
M. Schouppe souligne que confier la gestion du réseau à des sociétés cotées en bourse signifie la confier à des sociétés qui ont comme objet social la maximalisation des profits. Electrabel détient actuellement 64 % des parts. L'intention est certes de ramener cette participation à 30 % mais cela représente encore plus que la minorité de blocage. Comme les autres partenaires sont des intercommunales et que grosso modo 40 % des actions seront cotées en bourse, cela signifie qu'une société qui est un opérateur du marché va engranger des dizaines de millions d'euros grâce à l'introduction des actions en bourse. En outre, le contrôle du marché reviendra à ceux qui détiennent au moins 30 % des actions. En résumé, on conçoit un système par lequel un opérateur bien précis du marché, non seulement va retirer des dizaines de millions d'euros de l'opération, mais en outre ne perdra rien de ses compétences concernant le contrôle effectif du marché.
En ce qui concerne la CREG, le ministre a proposé une comparaison avec l'IBPT et la CBFA. Cependant, il a oublié de mentionner que ces deux organisations disposent d'une compétence que n'a pas la CREG, à savoir celle de régulation du marché dont il est question dans la directive. Dans le système proposé ici, la CREG peut certes constater certaines choses mais elle doit ensuite transmettre le dossier à des autorités dont on ne peut guère s'attendre à ce qu'elles interviennent dans l'intérêt du consommateur. Au contraire de l'IBPT et de la CBFA, la CREG n'a pas le pouvoir d'intervenir indépendamment de toute autorité politique.
L'intervenant déplore encore que l'on doive légiférer dans l'urgence, sous la pression d'une condamnation à une astreinte de 25 000 euros par jour depuis le 15 mai, alors que l'administration a eu largement le temps de travailler à la transposition de la directive. Il est évident que, dans l'intérêt du consommateur, de la population et de notre industrie, il aurait fallu entendre au préalable les acteurs des secteurs concernés, le Conseil de la concurrence et la CREG. Cette manière de travailler pour l'ensemble du secteur de l'énergie est néfaste pour le consommateur et pour notre économie, en particulier en ce qui concerne le prix de l'énergie.
Le ministre rappelle que la directive du 26 juin 2003 n'exige pas que la gestion du réseau soit confiée à une autorité publique plutôt qu'à une autorité privée. Le choix est laissé aux États membres. Cependant, à partir du moment où est imposée une obligation d'approvisionnement, laquelle pèse sur le ministre de l'Économie, on doit pouvoir en arriver à une coopération privé-public. L'entrée en bourse d'Elia doit permettre d'aller effectivement dans cette direction. Il y aura ensuite un contrôle de l'Union européenne pour déterminer l'existence d'une position dominante et, en cas d'abus de celle-ci, elle prendra des sanctions.
Par ailleurs, l'intérêt du consommateur a beaucoup été évoqué. Le consommateur veut une garantie d'approvisionnement à un prix acceptable. Or, une étude récente a montré que le prix actuel était trop élevé. Normalement, la CREG devrait pouvoir, grâce à son rôle de régulation et de contrôle, amener une baisse des prix. Sur ce plan, la situation est tout à fait semblable à celle de l'IBPT et de la CBFA.
M. Schouppe répète que l'option de principe de confier la gestion du réseau à une société cotée en bourse est tout à fait contraire à la philosophie de fourniture de service au consommateur et s'inscrit dans une logique de maximalisation des profits, néfaste pour le consommateur. Pourquoi ne pas diminuer davantage la participation d'Electrabel de manière à ce qu'elle ne dispose plus d'une minorité de blocage ?
M. Martens s'étonne que le ministre plaide pour une construction public-privé pour la gestion de la distribution, ce qui semble en contradiction avec l'opinion du Conseil général de la CREG. Selon ce dernier, s'il existe un monopole naturel, l'autorité publique doit veiller à ce qu'il soit offert de manière non discriminatoire à tous les acteurs du marché. Or, il y a évidemment un problème si l'un des acteurs du marché dispose d'une minorité de blocage qu'il peut utiliser à l'encontre de décisions stratégiques.
Le membre souligne qu'au niveau flamand, un décret sur la coopération intercommunale prévoit de supprimer définitivement la construction public-privé au plus tard en 2018. À cette date, il ne pourra y avoir que des intercommunales publiques pures. Il est surprenant que le CD&V ait voté contre ce décret alors qu'au niveau fédéral, une position inverse pour la gestion du réseau est actuellement défendue.
Quant à la minorité de blocage, pourquoi les acteurs publics n'utiliseraient-ils pas l'entrée en bourse d'Elia pour acquérir une majorité ? C'est aussi une option. Pourquoi les communes doivent-elles continuer à détenir 4,6 % des parts d'Electrabel ? Il serait plus logique que les autorités publiques achètent leur entrée dans la gestion du réseau de distribution plutôt que dans l'activité d'un producteur-fournisseur.
M. Dedecker admet le raisonnement sur le plan théorique mais il objecte que cela obligerait Elia à percevoir de nouvelles taxes.
IV. DISCUSSION DES AMENDEMENTS
Article 2
M. Dedecker dépose l'amendement nº 5 (doc. Sénat, nº 3-1161/2) qui vise à compléter l'article 2 par un 7º. Cet amendement tend à insérer une définition de la notion de « liens étroits » dans la loi du 29 avril 1999 relative à l'organisation du marché de l'électricité. Vu la déclaration que le ministre a formulée au cours de la discussion générale, M. Dedecker retire son amendement.
M. Schouppe dépose l'amendement nº 22 (doc. Sénat, nº 3-1161/2) visant à supprimer le 30º proposé du point 6. Selon l'auteur, cette disposition affaiblit la réglementation existante en matière de gouvernance d'entreprise d'ELIA.
M. Schouppe dépose l'amendement nº 23 (doc. Sénat, nº 3-1161/2), qui vise à supprimer les 31º, 32º, 33º et 34º proposés du point 6. Il renvoie à la justification écrite de l'amendement.
Article 3
M. Brotcorne introduit l'amendement nº 1 (doc. Sénat, nº 3-1161/2) visant à remplacer le § 1er, alinéas 1 et 2, proposé, de l'article 3 de la loi du 29 avril 1999.
L'auteur explique que l'objectif est de revenir au texte de la loi du 29 avril 1999 pour rendre à la CREG la mission d'établir l'étude prospective d'approvisionnement en électricité. Le système fonctionnait à la satisfaction générale. Un organe comme la CREG a plus d'indépendance et d'autonomie pour exercer cette mission que l'administration sous l'autorité du ministre.
M. Schouppe dépose l'amendement nº 24 (doc. Sénat, nº 3-1161/2) qui vise à remplacer, dans l'article 3, § 1er, proposé, les mots « l'administration de l'Énergie » par les mots « la direction générale de l'Énergie ».
Le ministre approuve cette modification qui peut être considérée comme une correction de texte. La commission l'adopte.
Article 4
M. Dedecker dépose l'amendement nº 6 (doc. Sénat, nº 3-1161/2) qui vise à supprimer le 1º proposé. À la suite de la déclaration que le ministre a faite au cours de la discussion générale, M. Dedecker retire son amendement.
L'amendement nº 6 est repris par M. Schouppe. Celui-ci souligne qu'en remplaçant les mots « sur proposition » par les mots « après avis », on réduit progressivement le rôle de la CREG, contrairement à ce qui avait été prévu dans l'accord de gouvernement. On va également à l'encontre de la philosophie qui a cours en l'espèce: déjà à l'occasion de la transposition des premières directives, la Belgique a opté pour un régulateur indépendant jouant un rôle central dans l'organisation des marchés du gaz et de l'électricité.
La CREG craint elle aussi que « le manque de concurrence et les prix élevés n'hypothèquent la survie de certaines activités en Belgique et que tous les consommateurs, entreprises comme ménages, souffrent du manque de concurrence actuel sur le marché ». Un régulateur de marché fort et indépendant est toutefois une condition sine qua non si l'on veut que la libéralisation ait encore des chances de réussir.
M. Dedecker dépose l'amendement nº 7 (doc. Sénat, nº 3-1161/2) qui vise à prévoir un critère supplémentaire, à savoir celui de la « domination du marché » pour ce qui est de l'octroi des autorisations. L'amendement prévoit en outre que l'on ne peut octroyer d'autorisations à des acteurs qui, au moment de la demande, produisent déjà plus de 37 % du courant à fournir physiquement en Belgique. Cet amendement garantit que la part d'Electrabel dans la capacité de production ne va pas encore grandir.
À la suite de la déclaration que le ministre a faite au cours de la discussion générale, M. Dedecker retire son amendement.
Article 5
M. Brotcorne dépose l'amendement nº 2 (doc. Sénat, nº 3-1161/2) qui vise à supprimer l'alinéa 2 du § 4. L'article 5 prévoit qu'il y a lieu de recourir à la procédure d'appel d'offres pour l'établissement de nouvelles installations de production d'électricité lorsque la sécurité d'approvisionnement n'est pas suffisamment bien assurée. L'alinéa 2 du § 4 prévoit que le cahier des charges peut contenir des incitations visant à promouvoir la construction de nouvelles installations et que le financement de ces incitations peut être assuré au moyen d'obligations de service public. L'intervenant fait référence à l'avis du Conseil d'État sur ce point (cf. doc. Chambre nº 51-1596/1, p. 46).
Le ministre répond que l'avis concerne l'avant-projet de loi initial dont le texte a toutefois été modifié en ce sens que le gouvernement a opté pour la reprise littérale du texte de la directive.
M. Brotcorne souligne que le projet de loi ne dit pas non plus qui est l'autorité ou l'instance responsable de l'organisation, du contrôle du suivi et du contrôle de la procédure de demande d'offres. Il ne dit pas non plus que les autorités régionales doivent être associées d'une manière ou d'une autre à la procédure de demande d'offres. C'est pourquoi il maintient son amendement.
Article 6
M. Dedecker dépose l'amendement nº 8 (doc. Sénat, nº 3-1161/2) qui vise à supprimer cet article. À la suite de la déclaration que le ministre a faite au cours de la discussion générale, M. Dedecker retire son amendement.
L'amendement nº 8 est repris par M. Schouppe. Celui-ci renvoie à la justification de cet amendement selon laquelle un régulateur de marché fort et indépendant est une condition sine qua non si l'on veut que la libéralisation des marchés de l'énergie, qui a échouée dans notre pays, ait encore des chances de réussir.
Article 6bis
M. Dedecker dépose l'amendement nº 9 (doc. Sénat, nº 3-1161/2) qui vise à insérer un article 6bis nouveau. Cet article vise à réduire l'intégration verticale au moment où elle peut perturber le marché. D'une manière générale il interdit à un producteur dominant d'exercer en Belgique, sur le marché de l'électricité et du gaz, des activités qui n'ont pas un rapport direct avec la production d'électricité ou qui ne sont pas nécessaires dans le cadre de celle-ci. Le critère de la domination est atteint dès que le producteur dispose d'une part de marché de plus de 37 % de la capacité de production totale sur le territoire belge.
À la suite de la déclaration que le ministre a faite au cours de la discussion générale, M. Dedecker retire son amendement.
Article 6ter
M. Dedecker dépose l'amendement nº 10 (doc. Sénat, nº 3-1161/2) dont la finalité est en fait identique à celle de l'amendement nº 9.
À la suite de la déclaration que le ministre a faite au cours de la discussion générale, M. Dedecker retire son amendement.
Article 8
M. Dedecker dépose l'amendement nº 11 (doc. Sénat, nº 3-1161/2), qui vise à élargir les conditions que les administrateurs du réseau doivent remplir, en ajoutant les mots « et de leurs connaissances utiles en matière technique ». Les candidats doivent être indépendants et ils doivent aussi posséder un savoir-faire suffisant.
À la suite de la déclaration que le ministre a faite au cours de la discussion générale, M. Dedecker retire son amendement.
Article 9
M. Dedecker dépose l'amendement nº 12 (doc. Sénat, nº 3-1161/2) qui concerne les exigences d'indépendance du personnel du gestionnaire du réseau. Il vise à ce que l'on fasse en sorte que les conditions d'indépendance ne concernent pas seulement l'indépendance financière.
À la suite de la déclaration que le ministre a faite au cours de la discussion générale, M. Dedecker retire son amendement.
M. Schouppe dépose l'amendement nº 25 (doc. Sénat, nº 3-1161/2) qui concerne aussi les exigences d'indépendance du personnel du gestionnaire du réseau.
Article 10
M. Dedecker dépose l'amendement nº 13 (doc. Sénat, nº 3-1161/2) qui vise à renverser la charge de la preuve: ce ne sont plus ni le gestionnaire du réseau de transport ni le gestionnaire du réseau de distribution qui font une proposition de tarif à la CREG, mais c'est la CREG qui doit pouvoir leur imposer un tarif maximum.
À la suite de la déclaration que le ministre a faite au cours de la discussion générale, M. Dedecker retire son amendement.
M. Schouppe dépose l'amendement nº 26 (doc. Sénat, nº 3-1161/2) qui tend à supprimer l'article en question. Son auteur estime que le système de tarification actuel ne pose que peu de problèmes. Par contre, le système inscrit dans le projet à l'examen pourrait porter atteinte à la position concurrentielle des entreprises et au pouvoir d'achat des ménages.
Selon le ministre, M. Schouppe est le seul à demander le rejet du tarif pluriannuel.
M. Schouppe répond qu'il est favorable au principe du tarif pluriannuel, mais qu'il ne peut absolument pas approuver la manière dont celui-ci est présenté en l'occurrence. En fait, le tarif pluriannuel consacre en l'espèce la maximalisation des bénéfices, et le consommateur la paiera au prix fort.
C'est pourquoi l'amendement nº 27 propose qu'en cas de non-adoption de l'amendement nº 26, on modifie le 2º de l'article 12, § 2, proposé, étant donné que le texte existant permet, semble-t-il, que les amortissements soient imputés deux fois, à savoir sous le 1º en projet et sous le 2º en projet. L'amendement vise à éviter cette possibilité de double prise en compte.
M. Schouppe insiste sur le fait qu'il veut éviter que l'on se serve de projections d'investissements et de charges, y compris la prise en compte d'une marge bénéficiaire déterminée, pour fixer des tarifs en fonction de nombreuses charges dont il s'avérera par la suite qu'elles ne devaient pas être supportées, ce qui aura permis une maximalisation des bénéfices, au-delà de ce qui était prévu dans le plan pluriannuel.
Article 11
M. Martens souhaite avoir quelques précisions sur l'article 12quater, § 1er, 1º, qui prévoit que les catégories de composants du revenu total qui concernent des coûts sur lesquels le gestionnaire du réseau ne dispose pas d'un contrôle direct et qui sont nécessaires à la sécurité, l'efficacité et la fiabilité du réseau évoluent annuellement en fonction des coûts correspondants supportés par le gestionnaire du réseau. Cette disposition signifie-t-elle qu'Elia devra honorer les factures d'Electrabel et de la SPE à hauteur des montants qui lui sont facturés, sans que la CREG puisse effectuer le moindre contrôle quant à leur bien-fondé ou leur équité ?
Ne s'agit-il pas là d'un chèque en blanc pour Electrabel et la SPE ? Comment peut-on éviter cela ?
Le ministre répond que le gestionnaire du réseau peut mettre la CREG au courant. Si celle-ci constate que les prix offerts au gestionnaire du réseau pour les fournitures de services auxiliaires ne sont pas conformes aux pratiques européennes, elle peut en saisir le Conseil de la concurrence. En fait, c'est l'exemple type de la manière dont la CREG peut remplir ses missions de contrôle.
Pour M. Schouppe, ce n'est quand même qu'un contrôle a posteriori.
Le ministre explique que le rôle d'un régulateur est essentiellement de réguler le marché ex ante, tandis que le contrôle ex post échoit à une autorité de concurrence. L'on prévoit en l'espèce la possibilité pour la CREG d'intervenir et, si elle n'est pas informée, de recourir au Conseil de la concurrence, qui est chargé du contrôle ex post.
À la question de M. Martens de savoir si la CREG jouera un rôle dans la fixation de la formule objective d'indexation prévue à l'article 12quater, § 1er, 2º, le ministre répond par l'affirmative.
M. Brotcorne dépose l'amendement nº 3 (doc. Sénat, nº 3-1161/2). Cet amendement tend à modifier l'article 12septies, § 2, proposé, de la loi relative à l'organisation du marché de l'électricité et à compléter ledit article 12septies. L'amendement prévoit qu'au cas où le gestionnaire du réseau constate un solde positif entre les coûts et les recettes, c'est-à-dire un bonus, il doit lui-même faire une proposition de répartition de ce bonus à la CREG, proposition que celle-ci évalue. M. Brotcorne souligne que le mécanisme proposé n'est pas nouveau dans la mesure où des dispositions analogues figurent déjà à l'article 24, § 2, de l'arrêté royal du 15 décembre 2003. Le mécanisme a permis d'étendre le terminal de Zeebrugge.
Pour la répartition du bonus, l'auteur de l'amendement renvoie à la justification écrite de celui-ci. Il souligne d'ailleurs que le texte ne prévoit pas la moindre disposition relative à un solde négatif (malus). Il est donc probable que celui-ci serait automatiquement répercuté dans les tarifs de la période régulatoire suivante.
M. Brotcorne dépose ensuite l'amendement nº 4 (doc. Sénat, nº 3-1161/2), qui prévoit que pour déterminer le solde positif ou négatif entre les coûts et les recettes, le gestionnaire du réseau doit tenir compte non seulement des coûts non gérables mais aussi des coûts gérables.
M. Dedecker dépose les amendements nos 14, 15 et 16 (doc. Sénat, nº 3-1161/2), qui poursuivent en fait le même objectif que l'amendement nº 13 à l'article 10. Vu la déclaration faite par le ministre au cours de la discussion générale, M. Dedecker retire ces amendements.
M. Schouppe dépose l'amendement nº 28 (doc. Sénat, nº 3-1161/2), qui tend à supprimer l'article 11. Il renvoie à la justification de l'amendement nº 10 et fait part de ses doutes quant au nouveau système de tarification, qui pourrait mettre à mal le pouvoir d'achat des ménages.
Pour le cas où l'amendement nº 28 ne serait pas adopté, il dépose l'amendement nº 29, qui vise à supprimer l'article 12novies proposé. Selon l'auteur, cette disposition va à l'encontre de la directive 2003/54. Vu la situation de notre pays, tous les investissements peuvent être considérés comme étant d'intérêt européen. La marge équitable qui est laissée est beaucoup trop large.
Article 17
M. Schouppe dépose l'amendement nº 30 (doc. Sénat, nº 3-1161/2) visant à supprimer cet article.
L'auteur trouve regrettable que les clients résidentiels protégés doivent dorénavant payer aussi une redevance fixe, car cela va à l'encontre de ce que tout le monde a accepté jusqu'à présent pour raison sociale. C'est pourquoi l'amendement suggère d'annuler la suppression de la phrase « Ces prix maximaux ne comprennent aucun montant forfaitaire ni aucune redevance ».
Le ministre renvoie au rapport de la commission compétente de la Chambre (doc. Chambre, nº 51-1596/5, p. 15), où il a expliqué en long et en large que les tarifs sociaux ne seraient pas revus.
M. Schouppe ne partage pas ce point de vue et estime qu'on en arrivera incontestablement à une augmentation des charges pour les tarifs sociaux, principalement pour ceux qui consomment moins de 500 kWh par an. En effet, ceux qui connaissent des difficultés financières essayent aussi d'économiser sur les dépenses d'électricité. À l'heure où les TIC offrent tant de possibilités, le gouvernement croit devoir imposer un tarif fixe aux catégories socialement défavorisées, de manière à pouvoir appliquer une tarification uniforme. Cet argument ne tient pas, et l'intervenant s'étonne de la passivité du groupe socialiste face à cette disposition.
Article 20
M. Dedecker dépose les amendements nos 17 et 18 (doc. Sénat, nº 3-1161/2), qui visent respectivement à maintenir la disposition selon laquelle la CREG peut continuer à instruire les demandes d'autorisation pour la construction de nouvelles installations de production d'électricité et de nouvelles lignes et ne doit pas se limiter à formuler des avis, et à maintenir la disposition selon laquelle la CREG contrôle l'exécution du plan de développement par le gestionnaire du réseau et ne doit pas seulement émettre un avis.
L'amendement nº 19 de M. Dedecker (doc.Sénat, nº 3-1161/2) a, de nouveau, pour but d'assurer la réussite de la libéralisation en renforçant les missions de la CREG en tant que régulateur indépendant du marché.
Vu la déclaration faite par le ministre au cours de la discussion générale, M. Dedecker retire son amendement.
M. Schouppe reprend les amendements nos 17, 18 et 19. Il déclare partager pleinement le point de vue exprimé dans ces amendements.
M. Dedecker dépose l'amendement nº 20 (doc. Sénat, nº 3-1161/2). Vu la déclaration faite par le ministre au cours de la discussion générale, M. Dedecker retire son amendement.
Article 23
M. Dedecker dépose l'amendement nº 21 (doc. Sénat, nº 3-1161/2) visant à supprimer cet article. Vu la déclaration faite par le ministre au cours de la discussion générale, M. Dedecker retire son amendement. L'amendement est repris par M. Schouppe, qui a en fait déjà déposé un amendement de même objet (amendement nº 31).
Selon M. Schouppe, l'article 23 porte gravement atteinte aux compétences de la CREG
V. VOTES
Article 2
L'amendement nº 5 est retiré par son auteur.
L'amendement nº 22 est rejeté par 7 voix contre 1 et 1 abstention
L'amendement nº 23 est rejeté par 7 voix contre 2.
Article 3
L'amendement nº 1 est rejeté par 7 voix contre 1 et 1 abstention
L'amendement nº 24 est considéré comme une correction de texte.
Article 4
L'amendement nº 6 est rejeté par 6 voix contre 3.
L'amendement nº 7 est retiré par son auteur.
Article 5
L'amendement nº 2 est rejeté par 7 voix contre 2.
Article 6
L'amendement nº 8 est rejeté par 9 voix contre 3.
Article 6bis
L'amendement nº 9 est retiré par son auteur.
Article 6ter
L'amendement nº 10 est retiré par son auteur.
Article 8
L'amendement nº 11 est retiré par son auteur.
Article 9
L'amendement nº 12 est retiré par son auteur.
L'amendement nº 25 est rejeté par 10 voix contre 2.
Article 10
L'amendement nº 13 est retiré par son auteur.
L'amendement nº 26 est rejeté par 11 voix contre 1.
L'amendement nº 27 est rejeté par 10 voix contre 2.
Article 11
Les amendements nos 3 et 4 sont rejetés par 10 voix contre 2.
Les amendements nos 14, 15 et 16 sont retirés par leur auteur.
Les amendements nos 28 et 29 sont rejetés par 9 voix contre1 et 2 abstentions.
Article 17
L'amendement nº 30 est rejeté par 10 voix contre 2.
Article 20
Les amendements nos 17,18 et 19 sont rejetés par 9 voix contre 3.
L'amendement nº 20 est retiré par son auteur.
Article 23
Les amendements nos 21 et 31 sont rejetés par 8 voix contre 3.
L'ensemble du projet de loi a été adopté par 9 voix contre 2.
Confiance a été faite aux rapporteurs pour un rapport oral en séance plénière.
| Les rapporteurs, | Le président, |
|
Luc WILLEMS. Olga ZRIHEN. | Jean-Marie DEDECKER. |
Texte corrigé par la commission voir le doc. Sénat, nº 3-1161/4