2-276 | 2-276 |
De heer Johan Malcorps (AGALEV). - Op 12 maart wijdde de Belgische vereniging voor milieurecht een studiedag integraal aan een evaluatie van de wet van 12 januari 1993 op het vorderingsrecht voor de bescherming van het leefmilieu. Op dat colloquium was de fine fleur aanwezig van de gerechtelijke wereld die zich inzet voor een beter handhavingsbeleid inzake leefmilieu. De studiedag werd ingeleid door de heer Tavernier, de minister van Leefmilieu. De minister van Justitie was uitgenodigd om het slotwoord uit te spreken, maar er daagde zelfs geen afgevaardigde van het kabinet van Justitie op.
De vraag is waar we tien jaar na de goedkeuring van deze belangrijke wet staan. Beschikt de minister over cijfergegevens over het aantal vorderingen dat op basis van de wet van 1993 werd ingesteld door milieuverenigingen, door administratieve overheden (voornamelijk de gemeentebesturen), door inwoners die krachtens artikel 271, §1, van de nieuwe gemeentewet in de plaats zijn getreden van de gemeentelijke overheid of door het parket zelf?
Wij hebben de indruk dat burgers en verenigingen de jongste jaren geregeld een beroep hebben gedaan op het vorderingsrecht, onder meer door inwoners die krachtens artikel 271, §1, van de nieuwe gemeentewet in de plaats zijn getreden van de gemeentelijke overheid. Het bekendste voorbeeld is het ISVAG-proces, maar ook het Eurantex-proces en het proces rond het slachthuis te Bavegem, die werden ingeleid door milieugroepen en buurtcomités. Blijkbaar wordt door gemeentebesturen en andere administraties, en zeker door het parket, veel minder gebruik gemaakt van de vorderingsmogelijkheid, hoewel men zeer dikwijls op de hoogte is van kennelijke inbreuken op de milieuwetgeving en ter zake vorderingen zou kunnen instellen.
Hoe verklaart de minister dit? Vindt hij het niet nodig om hieromtrent samen met de toeziende overheden die bevoegd zijn voor lokale besturen en leefmilieu initiatieven te nemen en de gemeenten uit te nodigen actiever gebruik te maken van deze mogelijkheid, gelet op de effectieve straffeloosheid inzake milieu-inbreuken die op het terrein wordt vastgesteld?
Vorderingen die door milieuverenigingen worden ingesteld, worden vaak afgewezen omdat het belang dat ze moeten aantonen, in de wet veel te beperkend wordt omschreven. De beperkingen die aan milieuverenigingen werden opgelegd, hadden tot doel misbruik van het vorderingsrecht voor persoonlijke belangen uit te sluiten. Sommige bepalingen, zoals de strikte territorialiteitsvereisten, sluiten evenwel verenigingen uit die enkel collectieve belangen wensen te verdedigen.
Is op dit vlak geen bijkomende interpretatie of bijsturing van de wet nodig? Ook de voorwaarde dat een eis pas wordt aanvaard als het om een kennelijke inbreuk op de milieuwetgeving gaat, is achterhaald. Op de studiedag werd een uitgebreide discussie gevoerd over de interpretatie van het begrip kennelijk. Wellicht is het beter dat begrip eenvoudigweg te schrappen aangezien het aanleiding geeft tot misverstanden. Alle inbreuken die door burgers als hinderlijk worden ervaren, ook de kleine inbreuken, moeten worden bestraft.
Na de ratificatie van het verdrag van Aarhus in onze parlementen, zou de toegang tot het gerecht voor alle Belgische burgers nog strikter verzekerd zijn. In de praktijk stellen zich echter nog steeds de grootste problemen voor wat de toegang van milieuverenigingen tot de Raad van State betreft. Na Aarhus kan het "moeilijk te herstellen nadeel", zoals bedoeld in artikel 17 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State niet langer in beperkende zin geïnterpreteerd worden als een "persoonlijk of specifiek nadeel". De rechter zou te allen tijde moeten aanvaarden dat verenigingen optreden om collectieve belangen te verdedigen die in hun statuten zijn ingeschreven, zodat milieuverenigingen onverkort toegang krijgen tot administratieve procedures in kort geding en zodat schorsingen op korte termijn haalbaar worden, anders komt er pas na vele jaren een uitspraak ten gronde die dan door de feitelijke evolutie op het terrein geen relevantie meer heeft. Ik verwijs in dat verband naar de uitspraak over het klooster van Opgrimbie. Deelt de minister deze analyse en vindt hij een bijsturing van de wetgeving ter zake noodzakelijk?
Bovendien rijst de vraag of verenigingen, net als natuurlijke personen, geen beroep moeten kunnen doen op gerechtelijke bijstand voor de dikwijls moeilijke procedures die nodig zijn om collectieve belangen te verdedigen. In vele gevallen gaat het immers om verenigingen van burgers met weinig financiële armslag, die zich makkelijk door de gerechtskosten of financiële risico's kunnen laten ontmoedigen. Volgens artikel 9 van de conventie van Aarhus mogen de kosten van de procedure echter geen belemmering vormen voor burgers of hun verenigingen. In Duitsland bestaat een bijstand in de gerechtskosten voor verenigingen. In het Verenigd Koninkrijk en Nederland kan de rechter - in het geval van verenigingen die collectieve belangen verdedigen - een billijke regeling voorstellen voor de kosten die ten laste kunnen gelegd worden van de partij van wie de klacht verworpen werd. Meent de minister dat ook in België een dergelijke regeling zou moeten bestaan om het Aarhus-verdrag naar behoren toe te passen?
Daarnaast kan naar Amerikaans model overwogen worden om verenigingen, die statutair collectieve belangen verdedigen, de mogelijkheid te geven om overheden voor de rechter te dagen, indien door het stilzitten van de overheid wettelijke of verdragsrechterlijke bepalingen inzake leefmilieu en volksgezondheid niet worden gehaald. Ik verwijs naar de vorderingen van Amerikaanse milieubewegingen tegen het Amerikaans milieubureau inzake het naleven van bepalingen inzake de luchtkwaliteit. Vindt de minister het niet nodig de burgers en hun verenigingen ook concreet de mogelijkheid te bieden om in deze hun rechten onverkort voor de rechter te laten gelden?
Ten slotte kunnen al deze rechten door burgers en hun verenigingen maar volledig ingevuld worden als ze ook terechtkunnen bij gespecialiseerde rechtbanken die inzake milieudelicten de nodige expertise hebben opgebouwd? Concreet wordt de "stakingsrechter" geconfronteerd met het probleem dat zijn tussenkomst vaak een onderzoek naar de wettigheid van een administratieve rechtshandeling vereist. Door de aanstelling van deskundigen gaat dan dikwijls veel tijd verloren en kan de preventieve functie van de milieustakingsvordering worden ondermijnd.
In het Federaal Veiligheidsplan kreeg Justitie de taak om het vervolgingsbeleid inzake milieudelicten te organiseren via gespecialiseerde parketmagistraten, een gespecialiseerd bijstandmagistraat of via de oprichting van gespecialiseerde kamers bij gerechtshoven en rechtbanken. Hoever staat het hiermee? Welke initiatieven mogen terzake nog worden verwacht?
De heer Marc Verwilghen, minister van Justitie. - De voorwaarden om een rechtsvordering te kunnen instellen worden bepaald in de artikelen 17 en 18 van het Gerechtelijk Wetboek. Daarin staat dat een rechtsvordering niet kan worden aanvaard indien de eiser geen hoedanigheid en geen belang heeft om ze in te dienen. Het belang moet, volgens de wetgeving en de rechtspraak, een reeds verkregen en dadelijk belang zijn. De eiser moet er dus belang bij hebben om te handelen. In ons positief recht is het verboden een zogenaamde actio popularis in te stellen.
De wet van 12 januari 1993 betreffende het vorderingsrecht inzake bescherming van het leefmilieu maakt een vordering tot staking mogelijk. Die wet vormt dus een wettelijke uitzondering op de beginselen van de artikelen 17 en 18 van het Gerechtelijk Wetboek. Ze bepaalt immers dat de procureur des Konings, een administratieve overheid en de organisaties voor milieubescherming die voldoen aan de in de wet vastgestelde voorwaarden een vordering tot staking kunnen indienen bij de voorzitter van de rechtbank van eerste aanleg teneinde een kennelijke inbreuk of een ernstige dreiging voor een inbreuk op één of meer bepalingen van de wetten en verordeningen betreffende de bescherming van het leefmilieu vast te stellen. De vordering tot staking vormt een bijkomend rechtsmiddel ten opzichte van de bestaande rechtsmiddelen in het positieve recht. Er bestaan immers andere procedures, inzonderheid de vordering tot schadeloosstelling, de vordering in kort geding en de toepassing van artikel 271, §1, eerste lid van de Nieuwe Gemeentewet. Die andere middelen kunnen eveneens worden ingeroepen voor de rechtbanken of de afdeling administratie van de Raad van State.
De vordering tot staking biedt vele voordelen. Zij heeft een ruim toepassingsgebied inzake de verwijzing naar het begrip bescherming van het leefmilieu. Ze wordt ingesteld volgens de vormen van de procedure in kort geding overeenkomstig de artikelen 1035 tot 1038 en 1040 en 1041 van het Gerechtelijk Wetboek. De voorzitter van de rechtbank van eerste aanleg kan samen met zijn beslissing een dwangsom opleggen, wat zijn beslissing efficiënter maakt. De voorzitter kan preventiemaatregelen bevelen. Aangezien het een burgerlijke vordering betreft, is het risico op seponering door het parket onbestaande. Die vordering kan worden ingesteld, niettegenstaande het bestaan van andere mogelijke vorderingen en inzonderheid deze op strafrechtelijk gebied. Er bestaan dus een aantal uitzonderingen op de regel.
Over het aantal ingestelde vorderingen op het gebied van de bescherming van het leefmilieu door verenigingen ter verdediging van het leefmilieu, door bestuurlijke overheden, inzonderheid de gemeentelijke overheden of door de inwoners op grond van artikel 271, §1 van de nieuwe gemeentewet kunnen geen cijfers worden verstrekt bij gebrek aan statistieken terzake.
Aangezien de wet van 12 januari 1993 betreffende een vorderingsrecht inzake bescherming van het leefmilieu niet de enige rechtsgrondslag is op grond waarvan een vordering kan worden ingesteld met het oog op de bescherming van het leefmilieu, vereist de opmaak van dergelijke statistieken een grondig onderzoek van de rechtsspraak van de hoven en rechtbanken en van de Raad van State, wat door tijdsgebrek niet mogelijk is.
Volgens de heer Malcorps zouden de gemeentelijke overheden weinig gebruik maken van de vordering tot staking waarin bovenvermelde wet van 12 januari 1993 voorziet. Ik wijs er evenwel op dat het niet de taak van de Federale Overheidsdienst Justitie is het gebruik van een andere rechtsgrondslag aan de gemeentelijke overheden aan te bevelen. Dat is niet de rol van het departement, maar van de raadslieden, namelijk de advocaten die de gemeenten bijstaan. Anders zou het beginsel zelf inzake de autonomie van de partijen in het gedrang komen.
De keuze om een vordering tot staking of een andere procedure in te stellen, behoort toe aan de partijen. Die keuze wordt in beginsel voorafgegaan door een onderzoek over de voor- en nadelen in ieder afzonderlijk geval. Zo moeten onder andere de aard van de daad, de middelen en het nadeel worden beoordeeld vooraleer de vordering wordt ingesteld. Het zijn ook de partijen die voornoemde elementen moeten onderzoeken, afwegen en hun beslissing daarop baseren. Alleen de hoven en rechtbanken zijn bevoegd om de wetsbepalingen te interpreteren.
Op het internationale niveau maak ik een onderscheid tussen de Europese Gemeenschap en het Verdrag van Aarhus. Op het niveau van de Europese Gemeenschap wordt tussen de verschillende diensten van de Commissie overleg gepleegd over een voorstel van richtlijn van de Commissie betreffende de toegang tot de rechter inzake leefmilieu. Dat voorstel van richtlijn moet, volgens de laatste inlichtingen van de diensten van de Europese Commissie, komende zomer aan de Raad van ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken worden voorgelegd.
Wat de werkzaamheden van de Commissie betreft, zou het, met het oog op de rechtszekerheid, wenselijker zijn dit initiatief te bestuderen vooraleer een eventuele wijziging van de bepalingen van het positieve recht te overwegen. Door een dergelijke werkwijze kan bovendien worden voorkomen dat de verschillende wetgevingen met elkaar tegenstrijdig zijn.
Het Verdrag van Aarhus van 25 juni 1998 betreffende de toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieu-aangelegenheden werd op 21 januari laatstleden door België bekrachtigd. Dat Verdrag treedt op 21 april in werking ten aanzien van België. De derde pijler van het Verdrag van Aarhus is gewijd aan de toegang tot de rechter inzake milieu-aangelegenheden. De twee andere pijlers hebben betrekking op de toegang tot informatie en de inspraak van het publiek bij de besluitvorming.
Artikel 9 van het Verdrag van Aarhus is de sleutelbepaling inzake de toegang tot de rechter. In dat artikel 9, §3, betreffende de bestuursrechtelijke of rechterlijke procedures tegen de schending van het nationale milieurecht wordt bepaald: "... waarborgt elke partij dat leden van het publiek, wanneer zij voldoen aan de eventuele in haar nationale recht neergelegde criteria, toegang hebben tot de bestuursrechtelijke of rechterlijke procedures om te handelen en nalaten van privé-personen en overheidsinstanties te betwisten die strijdig zijn met de bepalingen van haar nationaal recht betreffende het milieu."
Het verdrag legt zodoende aan de Partijen de verplichting op in rechtsmiddelen te voorzien teneinde de naleving van de bepalingen inzake leefmilieu te waarborgen. Ons nationaal recht kent talrijke rechtsmiddelen, die reeds zijn vermeld en de mogelijkheid bieden schendingen van bepalingen betreffende het milieu te betwisten.
De mechanismen inzake bestuursrechtelijke en rechterlijke rechtsmiddelen die in ons positief recht bestaan en inzonderheid het vorderingsrecht inzake bescherming van het leefmilieu waarin de wet van 12 januari 1993 voorziet, beantwoorden in beginsel aan de voorschriften omschreven in het Aarhus-verdrag.
Die mening wordt volkomen gedeeld door de specialisten die zijn gehoord tijdens het colloquium van 12 maart jl. met als thema "Toegang tot de rechter in milieuzaken: een balans 10 jaar na de wet van 12 januari 1993 betreffende een vorderingsrecht inzake de bescherming van het leefmilieu". Derhalve moet de wet van 1993 niet worden gewijzigd, hoewel een parlementair initiatief niet kan worden uitgesloten, onder meer met betrekking tot de door de heer Malcorps aangehaalde betwistingen, die zouden kunnen voortvloeien uit het gebruik van het woord "kennelijk".
Wat het strafrechtelijke luik betreft, worden volgens een studie van de Dienst voor het Strafrechtelijk Beleid in België jaarlijks meer dan 1100 veroordelingen uitgesproken inzake inbreuken op het leefmilieu. Sedert het begin van deze legislatuur zijn talrijke inspanningen geleverd in de parketten en rechtbanken om dit soort conflicten te beheren. Ieder parket van het Rijk heeft tenminste één magistraat die in voornoemde materies is gespecialiseerd, en waar mogelijk is er een kamer van de rechtbank terzake gespecialiseerd.
De invoering van een uniform en coherent bestraffingsbeleid is vrij moeilijk omdat de materie grotendeels geregionaliseerd is en de decreten naargelang van het gewest sterk verschillen. De definities inzake inbreuken bijvoorbeeld zijn verschillend: varkensmest is in Wallonië afval en in Vlaanderen niet. Ook de bestraffingswijze verschilt van gewest tot gewest. Een aantal gewesten geven de voorkeur aan een bestuursrechtelijke regeling, andere aan een strafrechtelijke regeling.
In de gegeven omstandigheden werken de federale ministers van Justitie en Leefmilieu momenteel aan een inventaris van alle regelgevingen teneinde over een informatie-instrument te kunnen beschikken voor de parketten en de politiële of bestuurlijke diensten belast met de vaststelling van de inbreuken, maar ook over een gegevensbank op grond waarvan coherente richtlijnen inzake het strafrechtelijk beleid kunnen worden ingevoerd.
Om het optreden van de diensten belast met de bestraffing zo doeltreffend mogelijk op elkaar af te stemmen, rekening houdend met de Europese werkzaamheden, met name met het ontwerpverdrag dat ertoe strekt ernstige milieudelicten strafrechtelijk te bestraffen, hebben beide federale ministers het initiatief genomen een prioriteitenlijst uit te werken inzake de opsporing en de vervolging. Dat is dus een bijkomende concrete vertaling van het strafrechtelijk beleid, die ik verkoos samen met de minister van Leefmilieu op te stellen veeleer dan dit vanuit een zuivere rechterlijke, laat staan strafrechtelijke benadering te doen.
Deze prioriteitenlijst is voor advies aan het College van procureurs-generaal overgezonden en moet dienen als richtlijn voor de invoering van een strafrechtelijk beleid terzake. Wellicht zal dit punt in de komende weken kunnen worden afgerond, zodat ook dit bijkomend instrument ter beschikking staat.
De heer Johan Malcorps (AGALEV). - Ik betreur het dat we de wet van 1993 niet kunnen evalueren bij gebrek aan statistieken. Gerechtelijke uitspraken verschaffen ons wel een aantal indicaties. We zouden echter over statistieken moeten beschikken.
Zoals in Aarhus was overeengekomen, moet werk gemaakt worden van het wegwerken van financiële belemmeringen. Burgers en verenigingen wenden zich niet gemakkelijk tot de rechter uit vrees voor tegenvorderingen. De minister lijkt me wat optimistisch wat de milieukamers betreft in de kleinere gerechtelijke arrondissementen. Op dit ogenblik zijn nog niet overal gespecialiseerde magistraten aanwezig.
Ik ben blij dat werk gemaakt zal worden van een prioriteitenlijst in overleg met de minister bevoegd voor leefmilieu. Wat de milieuovertredingen betreft, moeten we de gemeentelijke autonomie natuurlijk respecteren. Milieuovertredingen mogen echter niet onbestraft gelaten worden. In overleg met de bevoegde gewestelijke ministers moeten we de gemeentebesturen laten weten dat de wet van 1993 ook voor gemeenten geldt. De wet laat hen toe op een soepele manier een aantal aanslepende problemen op te lossen.
De heer Marc Verwilghen, minister van Justitie. - Ik ben het ermee eens dat statistieken noodzakelijk zijn. Ik zal erop aandringen dat deze statistieken worden opgesteld. Ik ben wellicht wat optimistisch. Ik heb echter de indruk dat de heer Malcorps de specialisatiegraad van een aantal magistraten in deze materie onderschat. De magistraten die ik heb ontmoet zijn bijzonder deskundig, vooral de parketmagistraten. Maar ook de zetelende rechters volgen opleidingen. Dat is ook nodig omdat het milieurecht evenals het sociaal recht enorm snel evolueert.
-L'incident est clos.
M. le président. - Nous poursuivrons nos travaux cet après-midi à 15 h.
(La séance est levée à 11 h 00.)