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19 MARS 2002
Procédure d'évocation
Proposition de loi modifiant la loi du 22 juillet 1991
relative à la Loterie nationale
Le présent projet de loi a été adopté par la Chambre des représentants le 10 janvier 2002 et transmis au Sénat, qui l'a évoqué le 28 janvier 2002. Le délai d'examen prend fin le 23 avril 2002.
La commission a examiné le projet au cours de ses réunions des 6 et 20 février et des 6 et 19 mars 2002, en présence du ministre des Télécommunications et des Entreprises et Participations publiques, chargé des Classes moyennes.
Elle a entendu, le 20 février 2002, M. E. Marique, président de la Commission des jeux de hasard, et M. Ph. Vlaemminck, expert.
Le ministre souligne qu'il ne voudrait surtout pas donner l'impression de vouloir favoriser la dépendance au jeu. Le présent projet vise au contraire à la réduire. Le premier choix à faire est soit d'interdire totalement les loteries et les jeux de hasard, soit, si la majorité des gens est convaincue que le jeu est dans la nature humaine, de se donner pour objectif social de faire en sorte que les jeux et les paris soient le moins dommageables possible.
Le ministre précise tout d'abord ce qui différencie les loteries des jeux de hasard : pour les premières, le résultat est connu à l'avance, de même que le rapport entre le gain et la mise; pour les seconds, c'est exactement le contraire. Le degré de la dépendance au jeu augmente cependant à mesure qu'augmente l'impression de pouvoir influencer le résultat. Ainsi le risque de dépendance est-il de 5 % pour les loteries, alors qu'il atteint 73 % pour les jeux de hasard.
Dans l'état actuel de la législation, la Loterie nationale peut organiser des paris et des jeux de hasard sans être soumise à aucune forme de contrôle. L'objectif du projet à l'examen est de permettre à la Loterie nationale d'adopter une autre forme commerciale qui la rende apte, d'une part, à continuer d'organiser des loteries dans une situation de monopole en cherchant à canaliser au maximum les joueurs vers celles-ci, et d'autre part, à se lancer sur le marché des jeux de hasard, à condition de se soumettre aux mêmes règles et au même contrôle que tout autre organisateur de ce type de jeux.
Le marché des loteries et des jeux de hasard ne peut en effet être libéralisé purement et simplement, pas plus que le marché de la défense ne peut l'être.
Le ministre fait en outre remarquer qu'il est toujours bon de rationaliser une institution. Le statut de SA de droit public, dotée d'un contrat de gestion, permettra de concrétiser la politique de canalisation et d'améliorer l'opérationnalité de l'activité. Cette canalisation aura pour conséquence de préserver le volume des recettes de l'entreprise et, partant, de garantir la permanence du financement des objectifs, qui s'élève aujourd'hui à 300 d'euros.
Le ministre communique ensuite quelques graphiques illustrant la place de la Loterie nationale sur le marché des jeux de hasard en Belgique (voir l'annexe 5.1).
Commentant ces graphiques, le ministre attire l'attention sur un certain nombre d'évolutions remarquables qui se sont présentées depuis l'entrée en vigueur de la loi sur les jeux de hasard, en 1999. Depuis lors, la part de marché de la Loterie nationale est à la baisse, tandis que le marché des jeux de hasard a connu une croissance substantielle. La part de marché de la Loterie nationale, qui était de 25 % en 1995, est tombée à 17 % en 2000, alors que celle du secteur des machines à sous passait de 48 % en 1995 à 69 % en 2000. Le chiffre d'affaires total du marché des jeux de hasard a augmenté d'environ 4,5 milliards d'euros à plus ou moins 6,1 milliards d'euros. Cette augmentation est entièrement imputable au bingo et aux machines à sous, et non, par conséquent, à la Loterie nationale ou aux paris et aux casinos.
Il ressort d'études très récentes de consultants externes que la part de marché des produits de loterie en Belgique (environ 17 % en 2000) est inférieure à ce qu'elle est dans la plupart des pays voisins (par exemple environ 44 % en France et 37 % en Allemagne).
Bien qu'en 2000, la Loterie nationale n'ait réalisé que 17 % du chiffre d'affaires brut dans le secteur, le produit a été de 53 % pour les pouvoirs publics. Les appareils automatiques de jeux de hasard, qui représentent près de 70 % du marché, ne génèrent que 12 % des recettes des pouvoirs publics.
La seule possibilité, pour ceux-ci, d'intervenir sur le marché des jeux de hasard, réside dans le maintien équivoque des loteries sous leur monopole et dans la faculté, pour l'institution concernée, de canaliser les choses dans le secteur des jeux les plus asservissants.
L'enjeu n'est pas négligeable et le projet doit dès lors faire face à un lobbying acharné. Il s'agit en l'espèce d'une activité économique aux conséquences négatives potentiellement lourdes sur le plan social, dont le chiffre d'affaires tourne autour des six milliards d'euros. Malgré son monopole en matière de loteries, le produit de celles-ci pour la Loterie nationale n'atteint même pas les 20 %. L'objectif est bel et bien de réduire la part du secteur privé dans les segments fort asservissants du marché des jeux de hasard.
Il n'y a rien d'étonnant, dès lors, à ce que le projet se heurte à des résistances. Le ministre veut toutefois prévenir la diffusion d'informations erronées. D'où la proposition d'entendre, à propos du projet, à la fois M. E. Marique, président de la Commission des jeux de hasard, et M. Ph. Vlaemminck, expert.
Abstraction faite de la rationalisation de la gestion de la Loterie nationale par sa transformation en une société anonyme de droit public, les jeux de loterie restant sous le monopole du gouvernement, l'on pourra aussi organiser à l'avenir des jeux de hasard dans le cadre d'une canalisation définie par contrat de gestion, moyennant le respect des règles dont relèvent tous les jeux de hasard.
Le ministre insiste sur la différence entre les loteries et les jeux de hasard. La distinction donne naissance à des réglementations différentes. De là que les loteries ne relèvent pas de la Commission des jeux de hasard. L'assimilation les unes aux autres des loteries et des jeux de hasard permettrait aux acteurs privés de se mouvoir librement sur le marché des loteries, avec tous les risques de voir assortir celles-ci d'éléments plus asservissants.
Le ministre ne veut pas calquer le modèle suédois, dans lequel tous les jeux de hasard relèvent du monopole des pouvoirs publics, ce qui a entraîné le développement d'un marché non officiel très puissant qui échappe entièrement au contrôle des autorités.
En ce qui concerne l'internet et les jeux électroniques, force est de constater que l'internet ouvre un accès facile aux jeux de casino. D'accord avec son collègue de la Justice, le ministre a estimé que la manière la plus efficace de combattre ce problème consiste à ouvrir également des possibilités de jeu sur l'internet sous le monopole des pouvoirs publics. En faisant cela, l'on se donnerait la possibilité d'intervenir en droit civil contre quiconque organise malgré tout sur le territoire belge des jeux de casino par le biais d'internet. Les conséquences juridiques seraient différentes de celles d'une interdiction totale, qui donnerait lieu à des procès sans suite.
Le ministre souligne qu'au cours de la législature précédente, on avait décidé d'installer des jeux de loterie automatiques. Il y a fait obstacle en refusant de signer l'arrêté d'exécution. L'on a toutefois tenté d'obtenir le rejet de ce projet de loi, en faisant passer à tort pour une incitation aux paris le remplacement des appareils de validation pour le lotto qui sont installés chez les libraires.
Le ministre attire ensuite l'attention sur les possibilités de contrôle que prévoit le projet. C'est ainsi que l'on ne peut plus rien faire dorénavant sans concertation préalable en Conseil des ministres. Jusqu'à présent, la Loterie nationale pouvait toujours, si elle le désirait, s'aventurer pleinement et en toute autonomie sur le marché des jeux de hasard en dehors du contexte d'une politique de canalisation, et ce, sans être soumise au moindre contrôle. Le projet de loi prévoit maintenant la conclusion d'un contrat de gestion qui pourra être contrôlé par le Conseil des ministres et par le Parlement.
En conclusion, le ministre déclare que ce projet de loi concerne un domaine politique très sensible et qu'il faudra le discuter et le soumettre au vote en connaissance de cause. C'est pourquoi le ministre réitère sa proposition d'entendre M. Marique, président de la Commission des jeux de hasard, ainsi que M. Ph. Vlaemminck, expert, sur le contenu, la portée et les intentions de ce projet de loi.
M. Roelants du Vivier estime que le projet de loi, sur le plan technique, et notamment les sources juridiques (entre autres les travaux de la Cour de Justice européenne), est extrêmement fouillé. Le projet ouvre un débat qui se situe à la frontière des compétences de cette commission, de celles de la Justice et de celles des Affaires sociales.
Le premier point important du projet est que la Loterie nationale, devenant une entreprise publique, est soumise à un certain nombre de règles. Il y a un contrat de gestion et le Parlement a donc la possibilité d'avoir un droit de regard qu'il n'avait pas auparavant. D'un point de vue démocratique, il s'agit d'une avancée fondamentale.
Le deuxième point concerne la question liée aux différents jeux de hasard de la Loterie nationale pour lesquels il est parfois difficile de tracer la frontière entre les définitions des uns et des autres. Pour les deux catégories, il s'agit de jeux et il peut y avoir dans tous les cas une certaine assuétude. Il faut prendre ce risque en compte. C'est d'ailleurs la raison pour laquelle le ministre a utilisé le terme de « canalisation ».
La société d'aujourd'hui est très différente de celle d'il y a dix ans. Les jeux sont accessibles sur l'internet. Il y a moyen de se brancher sur toutes sortes de sites étrangers. Par conséquent, si le ministre cite un chiffre d'affaires de 6 milliards d'euros pour les jeux en Belgique, il sous-estime probablement le marché réel puisqu'il y a un certain nombre de Belges qui se branchent sur l'internet, jouent à tel ou tel jeu de hasard ou à telle ou telle loterie sur des sites exotiques.
Si la Loterie nationale ne représente qu'à peu près 17 % de ces 6 milliards, on peut se poser des questions par rapport au rôle régulateur de l'État. Si la partie privée est à ce point prépondérante, le risque est que l'objectif de canalisation envisagé sera difficilement atteint.
Soit, on pratique l'économie de marché pure et dure. Alors, il n'y a pas lieu d'avoir un monopole. Soit, l'on considère que l'État a le devoir de protéger ses citoyens et on met en place des instruments pour y arriver. La question se pose alors de savoir pourquoi l'on n'interdit pas carrément les jeux de hasard. À cette question, le ministre répondra peut-être qu'il a à sa disposition des sanctions pénales mais qu'il vaut mieux avoir le bâton financier qui permet de pouvoir infliger de lourdes amendes à celui qui rompt le monopole.
Le commissaire demande au ministre d'expliciter davantage les mécanismes par lesquels l'on peut faire payer très cher ceux qui voudraient briser ce monopole de manière à ce que ce soit dissuasif.
L'Italie, par exemple, a pris l'option d'interdire l'utilisation de l'internet pour les jeux de hasard, y compris pour les ventes aux enchères. On pourrait dire qu'il s'agit là d'une mesure extrêmement symbolique puisque cela ne touche que le territoire italien et on sait que, par définition, l'internet est un concept global. Il faudrait donc au minimum mettre au point une disposition au niveau européen. Il faut oeuvrer dans cette perspective. M. Roelants du Vivier voudrait entendre le ministre sur les travaux en commun des ministres européens compétents en la matière.
Pour ce qui concerne la Commission des jeux de hasard, il y a visiblement un contentieux. Il est intéressant de réentendre son président étant donné que celui-ci et le ministre ne sont pas sur la même longueur d'onde.
D'après le commissaire, la préoccupation que le Parlement devrait avoir à travers ce projet est de faire en sorte de mieux contrôler la Loterie nationale et de veiller aussi à développer le secteur de la Loterie sans provoquer d'assuétudes. Pour y arriver, il est peut-être intéressant d'utiliser le moyen du monopole.
M. Ramoudt croit comprendre que le projet de loi a pour objectif de combattre la dépendance au jeu. Ce ne sera pas facile. Il faut mettre deux choses en balance : soit on combat la dépendance au jeu, soit on fait regagner à la Loterie nationale la part de marché qu'elle détenait auparavant. Ces deux objectifs paraissent plutôt contradictoires. Le projet de loi permet implicitement à la Loterie nationale d'entrer sur le marché des jeux de hasard. Or, c'est précisément dans ce segment du marché que la dépendance est la plus forte. L'intervenant continue à craindre que, même si le projet de loi vise à mettre en oeuvre une politique de canalisation, l'on va encourager les paris. L'on se trouve devant un cas de conscience.
Le projet prévoit également que la Loterie nationale passera du statut de parastatal de type C à celui d'une société anonyme de droit public. Cette société anonyme peut détenir des participations dans d'autres sociétés et entre autres dans des sociétés-soeurs. Quelles garanties avons-nous que ces sociétés-soeurs respecteront les dispositions du présent projet de loi ? Est-ce qu'elles seront liées elles aussi par le contrat de gestion ? Le projet prévoit également que la SA Loterie nationale ne sera pas responsable pour ces sociétés.
Le ministre souligne que des sociétés-soeurs ne sont pas possibles, contrairement à des filiales. L'objet social d'une filiale de la SA Loterie nationale ne peut modifier en rien la portée du présent projet de loi. Toutes les sociétés, qu'elles soient ou non filiales de la SA Loterie nationale, tombent sous l'application de la législation et ne peuvent donc pas organiser de loteries en raison du monopole légal de la Loterie nationale. Pour les jeux de hasard qu'une société souhaiterait organiser, la Commission des jeux de hasard est compétente.
Le but n'est certainement pas de faire augmenter le chiffre d'affaires et les bénéfices de la Loterie nationale. Idéalement, le marché des jeux de hasard pourrait se rétrécir considérablement, tandis que le marché des loteries, dont on sait qu'il n'entraîne pratiquement pas de dépendance, pourrait rester inchangé. Le ministre pourrait même admettre que seules les bonnes oeuvres qui sont financées par le biais de la Loterie nationale continuent à bénéficier de son soutien et que la Loterie nationale ne conserve rien de plus, et ce, dans la mesure où il en résulterait effectivement une moindre dépendance au jeu, ce qui est un résultat social honorable.
Aujourd'hui, la Loterie nationale, qui est un parastatal de type C, ne développe pas d'activités sur le marché des jeux de hasard quand bien même elle pourrait le faire sans être soumise à aucune forme de contrôle. Pour combattre la dépendance au jeu, il faut aborder ce marché d'une manière spécifique. L'activité de la SA Loterie nationale sur le marché des jeux de hasard devra être de nature à réduire et à canaliser la dépendance au jeu de manière effective. Les études qui sont réalisées dans nos universités doivent indiquer de quelle manière on peut atteindre cet objectif.
Depuis la création de la Commission des jeux de hasard, aucune initiative n'a été prise pour combattre la dépendance au jeu. Le ministre a donc l'intention de canaliser les choses sur ce marché et d'inscrire la politique en question dans un contrat de gestion. Si la Loterie nationale crée un jeu pour ce segment de marché, elle devra le soumettre à la Commission des jeux de hasard. Le ministre déclare qu'il est disposé également à soumettre au Parlement les nouveaux jeux qu'on envisage d'introduire.
Selon M. De Grauwe, il subsiste des imprécisions. Dans la situation actuelle, le marché des jeux de hasard est dominé entièrement par le secteur privé et certains produits y sont commercialisés. La Loterie nationale va faire son entrée sur ce marché et offrir des produits supplémentaires. Comment cela pourrait-il permettre d'endiguer la dépendance au jeu ?
Le ministre fait la comparaison suivante. En ce qui concerne la dépendance aux drogues, on utilise des produits médicaux de substitution pour aider les drogués. Il est possible d'appliquer le même concept pour ce qui est de la dépendance au jeu. L'unique solution de rechange serait de ne rien faire. Le ministre la refuse. Jusqu'à présent, on n'a toutefois pas encore élaboré un tel produit de substitution.
M. Ramoudt craint que l'offre future de la Loterie nationale incitera les personnes dépendantes au jeu à miser des montants encore plus importants.
L'avis de la Commission des jeux de hasard a un caractère facultatif. Qu'est-ce qui empêche le ministre de rendre cet avis contraignant ? Il serait d'ailleurs utile d'évaluer le fonctionnement de cette commission.
Dans le projet de loi, il est souvent question de l'« intérêt général ». Qu'entend-on par là ?
M. Ramoudt souhaite également obtenir des éclaircissements sur la question de savoir si la Loterie nationale fera ou non usage du monopole en matière de télématique. Personnellement, le commissaire juge qu'il serait positif qu'on n'utilise pas ce monopole en Belgique. Il estime qu'il serait néfaste d'en faire un usage trop intensif.
Le membre souhaiterait également que le contrat de gestion avec la Loterie nationale prévoie un rapport annuel au Parlement sur l'évolution en matière de jeux de hasard, en ce qui concerne non seulement les recettes mais aussi la dépendance.
M. Verreycken souhaite obtenir des données plus récentes que les données datant de 1994 que le ministre a communiquées. Il souhaite également que l'on scinde la catégorie « Paris et casinos ».
Le ministre souligne que l'étude que la Loterie nationale a commandée au professeur O. Steenhout sur la dépendance au jeu a été mise à sa disposition le 6 février 2002. Les chiffres indiquent que les choses se sont aggravées depuis la création de la Commission des jeux de hasard. Le ministre veut combattre cette évolution.
Selon M. Verreycken, la notion de « protection des mineurs » n'est pas présente dans le projet de loi. Son inscription dans celui-ci rejoindrait pourtant les efforts du ministre en matière de lutte contre la dépendance. On pourrait alors prévoir, par exemple, une interdiction de vendre les produits de la Loterie nationale aux moins de 16 ans.
La logique communautaire est un deuxième élément dont il n'est pas question dans le projet de loi à l'examen. Il en résulte que les transferts non objectivables persistent. La Loterie nationale est à l'origine d'un transfert annuel de 16,61 à 17,35 millions d'euros de la Flandre vers la Wallonie. Les recettes de la Loterie nationale viennent de Flandre à concurrence de 59 %, alors que la Flandre ne récupère que 39 % sous forme de subventions de la Loterie nationale. La Cour des comptes avait déjà dénoncé ce phénomène en 1990. Ne serait-il pas indiqué de rééquilibrer les choses ? En 1997, le Parlement flamand avait déclaré que, considérant que des moyens considérables sont alloués chaque année sur la base des recettes de la Loterie nationale, ses compétences étaient vidées de leur substance. Le ministre fédéral des Finances de l'époque avait réagi à la résolution du Parlement flamand en signalant que la Loterie nationale ne relevait pas de sa compétence.
Enfin, M. Verreycken demande si, vu l'évolution des choses à La Poste et à la SNCB, il ne serait pas judicieux de prévoir dans le projet de loi à l'examen, une limitation des rémunérations des administrateurs, par exemple, en les liant aux appointements d'autres fonctionnaires supérieurs.
M. Hordies relève aussi une contradiction entre le développement d'une entreprise autonome, d'une part, et la demande d'en réduire le taux d'activité, d'autre part.
Il a aussi des craintes par rapport aux filiales que la Loterie nationale pourrait mettre sur pied. Tout le monde connaît des exemples de filiales qui avaient tendance à prendre énormément d'importance sans pour autant subir le même taux de contrôle que la société-mère elle-même.
Par rapport à la notion de produits de substitution, M. Hordies estime que, si la Loterie Nationale peut développer des jeux de hasard dans cette optique de substitution, pour canaliser ces jeux au lieu de les étendre en leur donnant une spécificité, cette idée lui paraît intéressante.
Par contre, l'évolution des jeux sur l'internet est préoccupante, puisque, là, il n'y a plus aucun contrôle, notamment quant à la participation de mineurs à ces jeux. Ne faut-il pas aller vers une interdiction de ce type de jeux ?
En termes de règles de monopole, M. Hordies ne voit pas très bien comment on pourrait, en fonction de l'évolution des règles internationales, imposer un monopole d'État sur certains jeux.
M. Hordies ne comprend pas bien pourquoi le fait d'étendre le contrôle du rôle de la Commission des jeux de hasard aux activités de la Loterie nationale ferait qu'elle perdrait le monopole des loteries.
Le ministre répond que ladite commission risque de définir toutes les loteries comme des jeux de hasard.
M. Hordies ne cherche pas du tout à briser le monopole de la Loterie nationale concernant les loteries, mais il veut simplement que la Loterie nationale soit contrôlée.
M. Siquet demande si ce projet n'est pas un tremplin pour privatiser la Loterie nationale. La législation actuelle ne le permet pas, le projet de loi fait en sorte qu'à l'avenir ce sera possible.
Selon M. D'Hooghe, le ministre laisse entendre que certains considèrent à tort que le projet incite au jeu alors qu'en réalité, ils ne veulent pas accepter que ce projet crée la possibilité de privatiser la Loterie nationale. Tel n'est pas le noeud du problème. On peut difficilement s'opposer à la privatisation de la Loterie nationale, mais le texte du projet montre qu'on souhaite soustraire une série d'activités au contrôle de la Commission des jeux de hasard. On donne ainsi précisément l'impression qu'on ne souhaite pas lutter effectivement contre la dépendance au jeu.
Un autre élément est que manifestement une série de contrats ont été conclus avec les entreprises en ce qui concerne l'achat d'appareils. Qu'en est-il exactement à l'heure actuelle ?
Un troisième élément est la question de savoir quelles sont actuellement les obligations financières de la Loterie nationale à l'égard de l'État. Un accord a été conclu à ce sujet au milieu des années nonante. L'impression, fondée ou non, qu'on veut relancer les activités de la Loterie nationale, pourrait être liée au fait que celle-ci a des difficultés à respecter ces obligations.
Un quatrième élément est la réforme de la Loterie nationale, qui crée, pour l'État, un conflit d'intérêts entre son rôle d'exploitant et son rôle de contrôleur. Ce problème se pose pour toutes les entreprises publiques où la séparation des fonctions est insuffisante. Il faudrait créer un organe indépendant chargé de la régulation. Le fait que l'on souhaite soustraire une série d'activités de la Loterie nationale au contrôle d'un organe indépendant, tel que la Commission des jeux de hasard, renforce l'impression qu'il existe un conflit d'intérêts.
En tant que cinquième élément, M. D'Hooghe retient l'affirmation surprenante du ministre selon laquelle les loteries ne créeraient guère de dépendance (5 %), alors que les jeux de hasard provoqueraient une dépendance considérable (74 %). Sur quoi ces chiffres se fondent-ils exactement ? Quelle définition du terme « loterie » a-t-on utilisée ? Si on organise des loteries électroniques où les joueurs connaissent immédiatement les résultats, la dépendance augmentera sensiblement. C'est à la lumière de cet élément qu'il faut examiner l'affirmation du ministre selon laquelle la part relative des loteries doit à nouveau augmenter.
M. D'Hooghe approuve l'idée du ministre de soumettre les loteries au même type de contrôle que les jeux de hasard.
Enfin, M. D'Hooghe aborde la question de la collaboration avec la Commission des jeux de hasard. Il critique le fait que les ministres aient le dernier mot lorsqu'il s'agit de décider si le point de vue de la Commission des jeux de hasard, selon lequel telle ou telle activité de la Loterie nationale est un jeu de hasard et relève donc de son contrôle, est justifié ou non. Ce contrôle apparaît donc bien faible. Et le paragraphe 2 de l'article 21 proposé va encore plus loin : « La Commission des jeux de hasard ne peut cependant pas effectuer de contrôle à la Loterie nationale. » Toute la question est de savoir quelle est exactement la définition des loteries et des jeux de hasard.
M. Moens estime que c'est surtout l'extension des activités de la Loterie nationale aux jeux de hasard qui pose problème.
En ce qui concerne le monopole de la Loterie nationale dans le domaine de l'offre des jeux de hasard sur internet, l'intervenant estime que cela va créer une très grande inégalité entre les organisateurs privés de jeux de hasard en Belgique et leurs collègues étrangers. Ces derniers pourront envahir le marché belge.
M. Moens ne comprend pas l'article 21 proposé. À première vue, cet article contient des dispositions contradictoires.
À la demande de M. Moens, le ministre confirme que l'exonération prévue à l'article 27 s'applique également aux gains des jeux de hasard que la Loterie nationale organiserait. M. Moens souhaite que cela ressorte plus clairement du texte.
Le ministre souhaite profiter de ce débat pour réfuter une nouvelle fois un certain nombre de malentendus.
L'on donne par exemple l'impression que le projet vise à soustraire certaines choses au contrôle de la Commission des jeux de hasard, alors que son objet est totalement inverse. La loi du 7 mai 1999 prévoit expressément que la Loterie nationale peut organiser des jeux de hasard sans être soumise, à cet égard, à quelque contrôle que ce soit.
Le projet à l'examen dispose à présent que si la Loterie nationale souhaite organiser des jeux de hasard, elle sera soumise, pour ces activités, au même contrôle que les autres organisateurs de jeux de hasard.
Le ministre répète que la définition des loteries a été clairement circonscrite, notamment par la Cour de cassation. Le résultat d'une loterie ne peut être influencé et les gains sont connus d'avance. La législation européenne prévoit que les loteries sont un monopole de l'État. Si les loteries et les jeux de hasard étaient soumis à des règles identiques, toute loterie serait considérée comme un jeu de hasard et le monopole des loteries se trouverait inéluctablement battu en brèche au profit de ceux qui organisent d'ores et déjà des jeux de hasard.
Le ministre fait remarquer aussi que les statistiques révèlent que l'attrait des jeux de hasard n'a pas diminué depuis la création de la Commission des jeux de hasard; bien au contraire. Avec l'aval du gouvernement et, dans l'intervalle, celui de la Chambre, le ministre a cherché un moyen de remédier à cette évolution. Le ministre répète qu'il n'existe pas encore de jeu de hasard qui permettrait à la Loterie nationale de tenter, dans le cadre d'une politique de substitution, de remplacer les jeux de hasard par d'autres jeux moins néfastes.
Le ministre souligne ensuite que la conversion de la Loterie nationale en société anonyme de droit public n'est en aucun cas le tremplin d'une privatisation. Une privatisation annihilerait le monopole de l'État. Il n'est toutefois pas exclu que des partenariats soient conclus pour dynamiser la SA Loterie nationale. Aux termes de l'article 13, § 3, du projet, les autorités publiques doivent du reste toujours conserver plus de 50 % des actions.
Les autres pays où il existe des loteries publiques sur internet sont le Danemark, l'Allemagne, la Finlande, la France, l'Autriche et la Suède. Les pays scandinaves sont à la pointe de la lutte contre la dépendance au jeu. Seuls le Danemark, l'Allemagne, la Finlande et l'Autriche ont instauré un monopole.
Le ministre ajoute qu'il est inexact que les opérateurs étrangers auraient accès au marché internet belge tandis que les opérateurs belges n'auraient pas accès à l'internet étranger. Le monopole ne s'applique qu'aux jeux proposés sur le territoire belge. Peu importe, à cet égard, où les opérateurs sont établis. En attendant la législation que prépare le ministre de la Justice, la meilleure piste à suivre pour le moment est de conférer un monopole à la Loterie nationale comme le fait le projet à l'examen. L'on pourra ainsi attraire devant le tribunal civil les organisateurs de jeux de hasard sur notre territoire, de manière à pouvoir organiser une interdiction de fait.
Selon le ministre, le but n'est pas d'organiser ab initio des jeux de hasard sur l'internet.
Le ministre s'inscrit aussi en faux contre les remarques selon lesquelles le projet tendrait à augmenter le chiffre d'affaires de la Loterie nationale. Cette affirmation traduit d'ailleurs bien la crainte du secteur privé. Si, sous sa nouvelle forme, la Loterie nationale parvenait à développer des produits de substitution et à les introduire sur le marché du jeu de hasard, ce serait bien évidemment dans le but de « faire mal » à ce secteur.
M. Ramoudt estime que cette déclaration n'est pas sans danger. La Loterie nationale ne lancera jamais sur le marché un jeu de hasard déficitaire. C'est pourquoi le membre persiste à craindre qu'au bout du compte la dépendance au jeu se trouvera aggravée.
Le ministre répond que si la Loterie nationale pouvait proposer un produit de substitution qui réduise à coup sûr la dépendance au jeu en canalisant celui-ci, et que ce produit soit déficitaire, il donnerait malgré tout son feu vert à son introduction. S'attaquer à un problème social peut avoir un certain coût. L'autre option possible, à laquelle on s'en tient depuis des années, consistait à ne rien entreprendre.
En ce qui concerne les obligations financières de la Loterie nationale, le ministre confirme que des contrats ont été conclus, notamment pour les appareils de validation dans les points de vente. Il y a eu aussi, à l'initiative du gouvernement précédent, un contrat d'essai pour le placement de jeux automatiques. Comme indiqué déjà dans l'exposé introductif, le ministre a résilié ce contrat. L'obligation la plus lourde découle cependant d'un préfinancement à hauteur de 370 millions d'euros que la Loterie nationale a effectué en faveur de l'État belge à l'époque où il a fallu atteindre les normes imposées par le Traité de Maastricht. La rente de monopole a été versée anticipativement pour soulager le budget de l'État. À cet effet, la Loterie nationale a souscrit un emprunt, qui est aujourd'hui pratiquement remboursé.
À propos de l'exonération fiscale, le ministre fait remarquer qu'à ce jour, les gains provenant des jeux de hasard organisés par des opérateurs privés restent exonérés également. Les joueurs ne sont donc pas imposés et le bénéfice des exploitants ressortit à l'impôt des sociétés.
En ce qui concerne les transferts de la Flandre vers la Wallonie, le ministre souligne que ce sont précisément les accords du Lambermont qui ont mis fin à l'immixtion indirecte, présumée directe, du fédéral au niveau régional. Le ministre a personnellement plaidé pour qu'à l'avenir, les moyens qui étaient jusque là transférés aux régions, en concertation avec elles, par le biais de demandes émanant d'organismes les plus divers, soient versés directement aux régions, afin qu'elles puissent en disposer en toute autonomie. On appliquera, pour la répartition, la clé prévue par la loi de financement. La Communauté flamande recevra donc 59,4309 % et la Communauté française, 40,5691 %.
M. D'Hooghe estime qu'avant de poursuivre la discussion, la commission devrait aussi entendre le ministre de la Justice sur le contenu et la finalité de ce projet de loi.
L'intervenant renvoie à cet égard à sa question écrite nº 2-1918 et à la question de Mme Schauvlieghe (Chambre des représentants) (CRABV 50 COM 677 du 4 mars 2002), posées au ministre de la Justice. Les réponses à ces questions montrent clairement que ce ministre n'est pas sur la même longueur d'onde que le ministre des Télécommunications et des Entreprises et Participations publiques, chargé des Classes moyennes. M. Leterme a lui aussi posé une question à la Chambre le 27 juillet 2001 sur l'admissibilité du jeu sur internet (QRVA 50 094 du 9 octobre 2001). Il ressort clairement de réponses antérieures du ministre de la Justice que l'exploitation d'un casino en ligne est interdite.
Un article de M. Van Eecke, publié dans De Standaard, le 23 juillet 2001, a une nouvelle fois évoqué le développement du phénomène des casinos internationaux, opérant essentiellement au départ des États-Unis, ainsi que le problème que pose l'application de l'interdiction ratione loci, étant donné que ces casinos n'opèrent pas depuis notre pays.
Une première question était de savoir si l'offre de la possibilité de parier via l'internet, faite depuis l'étranger, aux personnes qui surfent sur l'internet dans notre pays, est punissable en Belgique. Le ministre de la Justice a répondu par l'affirmative. La loi belge est applicable en vertu de la théorie de l'ubiquité objective. Or, le ministre des Télécommunications et des Entreprises et Participations publiques, chargé des Classes moyennes, déclarait encore le 26 février 2000, lors de l'enregistrement du programme télévisé « Recht op antwoord », que le but du projet était de faire en sorte que les jeux de paris sur internet deviennent illégaux. Il ressort pourtant de la réponse précitée de son collègue de la Justice que tel est déjà le cas.
À une deuxième question de M. Leterme, qui voulait savoir si les services du ministre de la Justice étaient au courant du développement des casinos virtuels et, dans l'affirmative, lequel d'entre eux était chargé de suivre l'évolution du phénomène, ledit ministre a désigné la Commission des jeux de hasard, ajoutant que, comme la loi du 7 mai 1999 est applicable, le phénomène était également suivi par les unités de lutte contre la criminalité informatique de la police fédérale. Pour le reste, on ne dispose pas de chiffres fiables concernant l'ampleur de ce phénomène.
À la première interrogation de la question écrite nº 2-1918, posée le 1er mars 2002 au ministre de la Justice par M. D'Hooghe, concernant le point de savoir si l'offre de jeux de hasard sur l'internet au départ de la Belgique ou de l'étranger était légale, le ministre concerné s'est référé à l'article 4 de la loi du 7 mai 1999 : « Il est interdit d'exploiter, en quelque lieu, sous quelque forme et de quelque manière directe ou indirecte que ce soit, un ou plusieurs jeux de hasard ou établissements de jeux de hasard autres que ceux autorisés conformément à la présente loi. Nul ne peut exploiter un ou plusieurs jeux de hasard ou établissements de jeux de hasard sans licence écrite préalablement octroyée par la Commission des jeux de hasard. » Il ressort incontestablement de cet article que les jeux de hasard présents sur l'internet ne sauraient être offerts de manière légale. En d'autres termes, le projet en discussion n'a aucun sens, du moins par rapport à cet objectif.
À la question de savoir s'il était légal de jouer à des jeux de hasard sur l'internet au départ de la Belgique, le ministre de la Justice a répondu que la loi sur les jeux de hasard prévoyait que seule l'exploitation de jeux de hasard illégaux était punissable.
À la question de savoir si le ministre de la Justice prenait des mesures pour protéger la population belge contre les divers effets néfastes de l'utilisation de l'internet et s'il était souhaitable, à ses jeux, de réprimer les pratiques nuisibles sur l'internet en agissant au niveau des fournisseurs d'accès ou au moyen des cartes à puces, le ministre a répondu que l'avant-projet de loi modifiant la loi du 7 mai 1999 sur les jeux de hasard prévoyait explicitement diverses dispositions relatives à la problématique des jeux organisés par le biais des réseaux de communication modernes. On y a tenu compte du monopole que le projet de loi en discussion accorde à la Loterie nationale. Certaines dispositions de l'avant-projet susvisé concernent l'interdiction de donner accès, de quelque façon que ce soit, à des jeux de hasard, ce qui vise particulièrement les fournisseurs d'accès. Cette future législation fera donc double emploi avec le projet en discussion.
Les constatations faites par l'unité de lutte contre la criminalité informatique de la police fédérale nous apprennent que presque tous les sites proposant des jeux de hasard sont établis dans des pays autorisant cette pratique. Dans ces conditions, le ministère public ne peut intenter des poursuites que sur la base de la « double incrimination », c'est-à-dire lorsque le fait est punissable à la fois en Belgique et dans le pays où a lieu l'exploitation. Le Belge qui joue sur un tel site ne commet aucune infraction.
En ce qui concerne cette double incrimination, M. D'Hooghe renvoie à un article paru dans « Knack », le 27 février 2002 (pp. 30 à 34). On peut y lire que le mandat d'arrêt européen est, lui aussi, remis en question et que la « double incrimination » est supprimée pour une longue liste d'infractions.
Maître Joris De Smet, conseil de l'Association des exploitants indépendants d'appareils de jeux automatiques, a réagi aux affirmations du ministre des Télécommunications et des Entreprises et Participations publiques, chargé des Classes moyennes, selon lesquelles en vertu de la législation en vigueur, l'exploitation de jeux de hasard sur l'internet n'était pas punissable et que le projet de loi visait clairement à interdire les paris sur l'internet ... en accordant à la Loterie nationale le monopole d'exploitation des jeux de hasard sur l'internet : « (traduction) Le ministre se trompe manifestement lorsqu'il prétend que les paris sur l'internet ne seraient pas interdits actuellement. » Tout comme le ministre de la Justice, Maître De Smet renvoie à l'article 4 précité de la loi du 7 mai 1999. Il est clair que cette loi n'autorise aucune exploitation de jeux de hasard sur l'internet, si bien que justifier le projet de loi en invoquant la nécessité d'interdire les paris sur l'internet n'est rien d'autre qu'un sophisme. Le Conseil d'État également l'a indiqué à juste titre dans son avis relatif au projet de loi.
M. D'Hooghe émet également des réserves concernant la publicité personnalisée faite par la Loterie nationale en vue de promouvoir la domiciliation dans le cadre du lotto. Sur la base de quel fichier d'adresses cette publicité a-t-elle été envoyée ? N'est-ce pas contraire à la loi sur la protection de la vie privée ? En outre, on peut se demander si cette initiative ne va pas à l'encontre de la promesse faite à l'UNIZO de ne pas mettre sur la touche les commerçants qui assument actuellement l'exploitation de ce jeu.
M. D'Hooghe constate que le marché des jeux de hasard, qui connaît une croissance, se caractérise par une nette évolution technologique qui mène au développement d'un large éventail de nouveaux produits et à une internationalisation croissante du secteur. En Belgique, la situation des jeux de hasard a nettement évolué ces dix dernières années. En 1991, on a réformé la Loterie nationale dans le cadre de la législation sur les entreprises publiques, et en 1999, on a adopté la loi sur les jeux de hasard. Lors de cette dernière réforme, on a choisi de réglementer strictement les jeux de hasard organisés par le secteur privé. On a créé à l'époque une instance de contrôle, la Commission des jeux de hasard. En outre, on a choisi de préserver la rentabilité des exploitants privés.
Par contre, le gouvernement actuel veut « autonomiser » davantage la Loterie nationale et élargir sa gamme de produits au-delà du cadre légal de la loi sur les jeux de hasard. On soustrait en effet la Loterie nationale au contrôle de la Commission des jeux de hasard.
Le ministre réfute cette affirmation. Il constate qu'on répète à l'envi qu'on retirerait à la Commission des jeux de hasard sa mission de contrôle, bien qu'il ait expliqué à de nombreuses reprises que l'objet du projet est précisément inverse puisqu'on donne à la Commission des jeux de hasard des possibilités de contrôle dont elle ne disposait pas.
M. D'Hooghe estime que ce que déclare le ministre est manifestement inexact. En effet, l'article 21, § 2, du projet dispose que : « La Commission des jeux de hasard ne peut cependant effectuer de contrôle à la Loterie nationale. » L'intervenant fait en outre observer que le ministre prévoit même de placer des représentants de son cabinet au sein de la Commission des jeux de hasard. Celle-ci pourrait agir à leur demande. On créerait donc une hiérarchie, dans laquelle la Commission des jeux de hasard deviendrait un instrument de la Loterie nationale.
En ce qui concerne le marché des jeux de hasard, il y a un tel éventail de jeux disponibles qu'il serait particulièrement difficile de maintenir la distinction classique entre les loteries et les jeux de hasard. C'est ce que montre notamment l'enquête sur le comportement des joueurs qui a été réalisée à la demande de la Loterie nationale par le Centre d'action, de recherche et d'évaluation en février 2002. Elle montrerait que les loteries ne provoquent aucune dépendance, contrairement aux jeux de hasard.
Selon M. D'Hooghe, il est à peu près impossible de continuer à faire cette distinction. Les définitions utilisées par le ministre sont celles qui sont employées par la Cour de cassation : la loterie se distingue du jeu de hasard en ce que les gagnants d'une loterie sont indiqués par le sort, par le hasard ou par toute autre forme de chance sur laquelle ils n'ont aucune influence déterminante, sans aucune action ou collaboration active de leur part. Or, une machine à sous est classiquement considérée comme un appareil de jeu de hasard, alors qu'il suffit au joueur de pousser sur le bouton pour la faire fonctionner. Selon la définition ci-dessus, il serait question, dans ce cas, d'une loterie, puisque le joueur n'a aucune influence sur le résultat.
L'enquête précitée se base sur les loteries traditionnelles qui impliquent une vente de billets. On en tire pourtant des conclusions concernant des produits qui doivent encore être mis sur le marché.
Selon M. D'Hooghe, il serait beaucoup plus intéressant d'examiner comment inscrire des mesures de protection dans la législation. Une série d'éléments sont déjà définis dans la loi du 7 mai 1999, notamment ce que l'on appelle le « short odd » (le laps de temps entre la mise et le résultat), le montant maximum de la mise, les gains et les pertes, la fréquence de jeu, la possibilité d'utiliser des cartes de crédit, la facilité d'accès au jeu, le contrôle social, l'attrait visuel, etc. Le projet à l'examen ne tient malheureusement aucun compte de ces éléments.
En outre, il faut également se rendre compte de l'envergure du marché des jeux de hasard. Il apparaît que le chiffre d'affaires des jeux, paris et loteries en Belgique, s'élevait, il y a quelques années, à 3,97 milliards d'euros par an, soit en moyenne, à 1 000 euros par famille et par an. Comme seule une minorité de familles participent à ce genre de jeux, la mise réelle par famille concernée est nettement plus élevée. Il faudrait en tenir compte.
En ce qui concerne la politique européenne, une série d'arrêts (notamment les arrêts Schindler et Laära) ne font plus la distinction entre les loteries et les jeux de hasard. La législation belge est en retard sur ce point.
Toujours selon M. D'Hooghe, l'article 7 est lui aussi critiquable. La Loterie nationale reçoit le monopole des services visés à l'article 6, § 1er, 1º, 2º et 3º, pour autant que, pour l'organisation de ces services, il soit fait usage des outils de la société de l'information. On permet ainsi à la Loterie nationale d'organiser des jeux de hasard sur l'internet, une pratique qui heureusement n'a pas encore été fort suivie en Belgique. Il apparaît également que les Belges hésitent encore quelque peu à faire des paiements par l'internet. On ne saurait vouloir modifier cette situation grâce au seul projet de loi à l'examen.
M. D'Hooghe estime ensuite que le projet n'est pas en concordance avec la loi du 7 mai 1999. Cette loi visait à endiguer la dépendance au jeu. Elle a créé une série de mécanismes de contrôle. En application de cette législation, les jackpots et les machines à sous ont été bannis des cafés et des établissements de jeux. À présent, le ministre estime nécessaire d'offrir une gamme complète de nouveaux jeux de hasard.
On ne sait pas non plus pourquoi certaines instances n'ont pas été associées à la rédaction du projet à l'examen. L'intervenant pense, à cet égard, aux associations qui luttent contre la dépendance au jeu. La Commission des jeux de hasard elle-même n'a été associée qu'en dernier ressort à cette rédaction.
En son article 13, le projet prévoit que l'État peut céder des actions de la Loterie nationale pour autant que la participation directe des autorités publiques ne descende pas en dessous de 50 % des actions plus une action. On peut se demander ce qui constituerait encore, dans ce cas de figure, la part du secteur public. Est-il d'ailleurs souhaitable d'en arriver là ? Dans Sabena aussi, l'actionnaire privé minoritaire était, en pratique, maître de l'exploitation. Dans ce genre de scénario, les risques sont réels pour la Loterie nationale.
M. D'Hooghe dénonce également la confusion d'intérêts de la part du gouvernement. Celui-ci souhaite procéder à une réglementation et décider quels joueurs auront accès au marché. Le lien avec l'exploitation est assez direct : c'est le gouvernement qui nomme les administrateurs. Il est d'ailleurs prévu, à l'article 8, que ceux-ci représentent l'État belge. Le gouvernement conclura donc un contrat de gestion avec des personnes désignées par lui-même. Conformément à l'article 18, la Loterie nationale est soumise au contrôle du ministre, qui doit aussi accorder les subsides. On peut se demander si cette situation est bien saine. Entre-temps, 8 000 appareils nouveaux destinés à la Loterie ont été achetés. Le ministre a beau prétendre que ces appareils servent à remplacer les appareils de validation, ce sont en fait des micro-ordinateurs multifonctionnels qui permettent d'accéder à des jeux nouveaux. A-t-on vraiment l'intention d'offrir des jeux nouveaux ?
M. D'Hooghe a également appris qu'il y a des contacts avec La Poste pour offrir de nouveaux jeux par l'intermédiaire de son réseau. Il est question de 2 000 appareils.
En ce qui concerne le contrôle sur les jeux de hasard organisés par la Loterie nationale, le ministre continue à prétendre que, dans l'état actuel de la législation, la Loterie nationale peut organiser des jeux de hasard sans être soumise à aucune forme de contrôle. Les articles 3 et 21 du projet à l'examen remédient à cette situation. L'article 3, § 1er, alinéa 2, prévoit sans ambiguïtés que la Loterie nationale peut uniquement organiser des jeux de hasard selon les modalités fixées par le Roi, par arrêté délibéré en Conseil des ministres, sur la proposition et du ministre qui a la Loterie nationale dans ses attributions et du ministre de la Justice et après avis de la Commission des jeux de hasard.
Il est exact qu'il peut y avoir une contestation. Le cas échéant, la procédure prévue à l'article 21 du projet sera alors lancée. Le deuxième alinéa du § 1er prévoit clairement que « Lorsque la Commission des jeux de hasard estime qu'une ou plusieurs activités offertes par la Loterie nationale, sont des jeux de hasard, (une procédure est lancée permettant à la Commission des jeux de hasard), sur avis conforme du ministre et du ministre de la Justice, (d'exercer un contrôle sur lesdites activités). »
Le projet institue donc un double contrôle et la Commission des jeux de hasard n'est pas mise hors jeu. La référence au § 2 de l'article 21 prête à confusion. Ce paragraphe signifie uniquement que la Commission des jeux de hasard n'a pas le droit, de jure, de se rendre au siège de la Loterie nationale. On ne peut pas confondre cette interdiction avec le contrôle sur les jeux de hasard. La formulation du § 2 est due au fait que la Loterie nationale organise des loteries qui ne sont pas soumises au contrôle de la Commission des jeux de hasard.
À cet égard, le ministre en revient à la distinction qui est faite, notamment par la Cour de cassation et dans les directives européennes, entre les loteries et les jeux de hasard. Selon l'affirmation de M. D'Hooghe, qui a rejeté cette distinction, tout un chacun devrait pouvoir organiser librement n'importe quel type de jeu.
Le projet de loi à l'examen diffère de la loi du 7 mai 1999 en ce sens que les moyens de télécommunications pour tous ne tombaient pas dans le champ d'application de celle-ci. Le ministre de la Justice de l'époque avait déclaré qu'en cas de recours à ce type de technologie, d'autres dispositions légales étaient applicables.
Pour ce qui est des nouveaux appareils de loterie, les choses sont également mal présentées. L'objectif aurait pu être de les installer à côté des slots. Les ministres des Finances et du Budget du gouvernement précédent avaient engagé la procédure d'installation des appareils en question, mais le ministre a refusé de signer l'arrêté royal dont l'application aurait donné lieu à leur placement. De plus, selon le projet de loi à l'examen, les nouvelles technologies tombent bel et bien dans le champ d'application de la loi, contrairement à ce qui était le cas avant la loi du 7 mai 1999.
Le ministre prévoit en outre que le contrat de gestion qui doit être conclu avec la Loterie nationale dans sa nouvelle version il n'existait pas jusque là sera soumis au Parlement pour que celui-ci puisse contrôler de visu que les jeux de hasard qui seront éventuellement organisés par la Loterie nationale ne posent aucun problème et ne viendront pas étoffer un marché qui favorise fortement la dépendance au jeu.
Des garanties supplémentaires sont prévues à l'article 3 et à l'article 21 du projet. Ce dernier prévoit une procédure pour le cas où il y aurait une contestation mettant en cause le Conseil des ministres. Les possibilités de contrôle sont donc sensiblement élargies.
Le ministre déclare que contrairement à ce qu'il prétend, M. D'Hooghe a affirmé en l'espèce que la philosophie qui sous-tend la loi du 7 mai 1999 se fonde sur le principe de la rentabilité du secteur privé. Or, selon le projet à l'examen, le marché en question est un marché dans lequel le secteur public a un rôle déterminé à jouer, à savoir celui de lutter contre la dépendance au jeu.
Le contrat de gestion réglera aussi le problème de l'actionnariat.
Pour ce qui est de la prétendue confusion d'intérêts et, plus particulièrement, du reproche selon lequel le gouvernement est étroitement associé à l'exploitation, le ministre déclare que cela correspond précisément aux intentions. Il convient que les pouvoirs publics exercent un contrôle très poussé sur l'activité en question. Ce contrôle est exercé non seulement par l'intermédiaire de deux réviseurs d'entreprise, mais aussi par la Cour des comptes. Ce contrôle est également une chose nouvelle.
Le projet de loi à l'examen rendra impossible ce qui est reproché au ministre, contrairement à la législation actuelle.
Le ministre déclare que l'article 7 a trait aux jeux électroniques. Il renvoie à cet égard à la note du ministre de la Justice concernant les jeux sur internet (doc. Chambre, nº 50-1339/9, p. 44 et suivantes). Il cite :
« L'exploitation de jeux de hasard à partir de l'un de ces établissements via un réseau de télécommunication (...) n'est ni autorisée ni proscrite par la loi de 1999. De la sorte, une incertitude juridique manifeste existe quant à la possibilité (...) d'offrir, via un réseau de communication quelconque, un accès à des jeux virtuels ... Par ailleurs, le champ d'application de cette loi est strictement limité aux seuls jeux de hasard et n'interdit nullement l'offre de paris ou de loteries (...) via un réseau de communication interne ou externe.
Cette seconde lacune doit évidemment être comblée.
En ce qui concerne les sites étrangers, il est évidemment difficile, lorsque des jeux virtuels sont exploités à l'étranger, et que seules les conséquences s'en ressentent en Belgique, de les soumettre à la législation belge. En pratique il faut que les actes soient répréhensibles dans les deux pays concernés.
Cette troisième lacune doit également pouvoir être comblée.
En attendant une éventuelle directive européenne, il semble prudent d'interdire l'offre d'accès à de tels sites, comme principe fondamental, en prévoyant toutefois une exception pour la Loterie nationale, car : la Loterie est placée sous le contrôle direct du gouvernement, et donc il y a des possibilités de réglementer et de contrôler ce type de jeux à l'égard de cet exploitant, contrôle difficilement réalisable par rapport à un exploitant privé. Cette solution permet en outre de garantir une lutte efficace contre le phénomène du blanchiment. » (fin de citation).
Selon le ministre, cela signifie que le jeu sur internet est aujourd'hui une opération de blanchiment plutôt qu'une opération de jeu. Et d'ajouter que si les pouvoirs publics accordent un monopole à la Loterie nationale, celle-ci pourra, en tant que partie en cause, intenter des actions en justice contre toute personne empiétant sur son champ d'action de manière illicite. Cela constitue une garantie supplémentaire.
Le ministre cite la dernière phrase de la note de son collègue de la Justice : « Le monopole de la Loterie s'impose indiscutablement. »
En ce qui concerne le publipostage de la Loterie nationale visant à inciter les gens à jouer au lotto par domiciliation, le ministre s'engage à s'informer. Le fichier d'adresses qui a été utilisé à cette fin aura vraisemblablement été confectionné dans le respect de toutes les dispositions légales en la matière. Le ministre ne peut pas imaginer que la Loterie nationale ait enfreint la loi relative à la protection de la vie privée.
M. Thissen déclare qu'il reste perplexe par rapport à la philosophie du projet qui part du postulat que les loteries, etc., contrairement aux jeux de hasard, sont organisées dans l'intérêt général. On justifie le monopole de la Loterie nationale par le fait que ses jeux provoquent peu d'assuétude. Personnellement, M. Thissen n'en est pas persuadé.
Pour ce qui est du monopole de la Loterie nationale, le commissaire conçoit qu'elle puisse le garder. Toutefois, la question sera de savoir quand on se situe à la marge puisque c'est toujours là que se trouvent les difficultés. Cela va mener à des discussions. Même si un certain nombre de moyens de contrôle sont mis en place, M. Thissen ne comprend pas que le ministre ne continue pas à soumettre à la Commission des jeux de hasard la présentation de tous les nouveaux jeux. L'avis de cette commission peut avoir un intérêt.
Le ministre a déclaré que lorsqu'un problème surviendra, la procédure visée à l'article 21 va jouer. Toutefois, le § 2 de cet article prévoit que la Commission des jeux de hasard ne peut pas contrôler la Loterie nationale. M. Thissen craint que, dans la réalité, la Loterie nationale reste maître de décider ce qui est et ce qui n'est pas soumis à la Commission des jeux de hasard. Elle risque alors de ne pas lui soumettre ce qui est sujet à contestation.
C'est dans cet esprit que M. Thissen a déposé un certain nombre d'amendements. Pour une série de ces amendements, les réponses du ministre à M. D'Hooghe lui semblent satisfaisantes.
Le ministre réplique que toutes les études, tous les avis de la Cour d'arbitrage, des institutions européennes, etc., font la distinction claire et nette entre les jeux nocifs et non nocifs. L'étude du Centre d'action, de recherche et d'évaluation dans le domaine des assuétudes de février 2002 démontre très clairement que les loteries ne présentent pas un risque ou un risque mineur alors que les jeux de hasard représentent bel et bien un risque réel d'assuétude.
On fait la distinction en faisant de sorte que le monopole des loteries reste entre les mains de la Loterie nationale. Les loteries sont donc soumises à un régime spécifique. Sinon, tous les jeux pourraient être qualifiés de jeux de hasard et être organisés par tout le monde. Le risque est qu'on qualifie un jeu de loterie de jeu de hasard normal, puis qu'on l'améliore en augmentant les chances de gagner, les montants maximaux à gagner, etc., ce qui amènerait l'augmentation du taux d'assuétude. Or le gouvernement souhaite en arriver à la situation inverse. Il veut tenter de canaliser les jeux afin de diminuer le risque d'assuétude.
Si jamais un nouveau jeu proposé par la Loterie nationale qui pourrait contribuer à ladite canalisation se situe à la frontière entre un jeu de loterie et un jeu de hasard, l'article 3, § 1er, alinéa 2, prévoit un avis préalable de la Commission des jeux de hasard et un arrêté délibéré en Conseil des ministres. Ce contrôle est donc plus lourd que ce qui existe à l'heure actuelle pour les jeux de hasard exploités par le secteur privé. De plus, en cas de discussion, il y a toujours la procédure prévue à l'article 21.
Le ministre déclare que dans tous les autres pays, on fait également la distinction entre les jeux de loterie, d'une part, et les jeux de hasard, d'autre part. La part de la loterie dans le marché global des jeux en Belgique ne s'élève qu'à 17 % contre 70 % en Finlande et 44 % en Allemagne.
Le monopole de la Loterie nationale doit contribuer à la protection du joueur.
L'article 21, § 2, n'a trait qu'à l'immeuble même de la Loterie nationale.
M. Morael fait valoir qu'avec M. Hordies, il estime qu'il subsiste quelques problèmes de définitions. Ainsi, l'article 2 ne définit pas ce qu'est une loterie publique, ni ce qui relève des outils de la société de l'information. Il paraît toutefois que ces notions ne sont certes pas définies en droit belge, mais bien dans les règlements européens. Le plus simple serait de s'en référer à ces règlements.
Si le ministre pouvait donner les références exactes de ces définitions, MM. Hordies et Morael retireraient leur amendement nº 3 à l'article 2.
M. D'Hooghe se dit surpris que le ministre rappelle une fois encore que d'autres pays d'Europe et la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes font une distinction entre les jeux de loterie en les jeux de hasard. L'exposé des motifs du projet (doc. Chambre nº 50-1339/1, p. 16) dit cependant textuellement : « La Cour de justice ne fait aucune distinction entre loteries, paris sportifs et jeux de hasard. C'est ce qui ressort en premier lieu du fait que les trois arrêts en la matière, Schindler, Laära et Zenatti, respectivement, sont liés aux loteries, aux machines à sous et aux paris sportifs. La Cour de justice ne fait pas la même distinction que le législateur belge en la matière, qui réglemente différemment ces trois activités. Suivant la Cour de justice, il est d'ailleurs essentiel que toutes les activités soient limitées de manière similaire. »
M. D'Hooghe constate donc une contradiction entre ce que le ministre écrit et ce qu'il dit.
La même critique vaut aussi pour le contrôle. Durant l'audition, un expert a déclaré qu'il n'est pas nécessaire de soumettre la Loterie nationale à un contrôle quelconque et que cela n'a même aucun sens d'organiser un contrôle sur un marché non libéralisé. Il fait ici référence aux pays scandinaves, où n'existe aucune instance de contrôle. Cela revient à dire que lorsqu'un produit est distribué par l'État, il s'agit d'un produit à priori fiable. Personnellement, M. D'Hooghe ne partage pas ce point de vue.
Étant donné qu'en application de l'article 21, § 2, la Commission des jeux de hasard ne peut pas pénétrer dans les bâtiments de la Loterie nationale, l'intervenant saisit mal comment ladite commission peut exercer son contrôle, d'autant que certains jeux sont liés au système informatique de la Loterie nationale.
L'article 21, § 3, alinéa 1er, prévoit que la Commission des jeux de hasard exerce son contrôle notamment à la demande de la Loterie nationale. D'où l'assertion selon laquelle la Commission des jeux de hasard devient un instrument aux mains de la Loterie nationale.
L'article 41 règle l'ajout de deux représentants du ministre au sein de la Commission des jeux de hasard. Étant donné que c'est le ministre qui exercera le contrôle, cela signifie qu'il sera à la fois juge et partie.
Selon le ministre, son collègue de la Justice soutient que les jeux via internet ne sont pas régis par la loi du 7 mai 1999. Dans sa réponse à la question nº 6614 de Mme Schauvliege (doc. Chambre CRIV COM 677), le ministre a cependant fait référence à l'article 4 de la loi précitée : « Il est interdit d'exploiter, en quelque lieu, sous quelque forme et de quelque manière directe ou indirecte que ce soit, un ou plusieurs jeux de hasard ou établissements de jeux de hasard autres que ceux autorisés conformément à la présente loi. Nul ne peut exploiter un ou plusieurs jeux de hasard ou établissements de jeux de hasard sans licence écrite préalablement octroyée par la Commission des jeux de hasard. »
Le ministre s'étonne de la critique selon laquelle la Commission des jeux de hasard deviendrait désormais un instrument entre les mains de la Loterie nationale, dès lors que cette commission doit exercer son contrôle à la demande de la Loterie nationale (article 21, § 3, alinéa 1er). Le ministre estime précisément qu'un des points positifs du présent projet est de permettre à la Loterie nationale, lorsque celle-ci organise un jeu et veut s'assurer qu'il ne s'agit pas d'un jeu de hasard, de saisir de sa propre initiative la Commission des jeux de hasard. Cet exemple est caractéristique de la confusion de notions que commet M. D'Hooghe.
Le ministre trouve on ne peut plus normal dans un État de droit que le gouvernement exerce ce contrôle lui-même. En revanche, lorsque plusieurs opérateurs sont présents sur un marché, on crée un organe de contrôle « de terrain », tel que la Commission des jeux de hasard pour les jeux du même nom.
M. Siquet demande au ministre de montrer en quoi le projet de loi protège suffisamment le joueur par rapport à la protection accordée aux joueurs dans d'autres secteurs par la loi du 7 mai 1999.
Le ministre répète que tout d'abord le contrat de gestion définira très clairement les objectifs. De plus, les contrôles supplémentaires sont prévus dans les dispositifs de la loi même. Le ministre se réfère à l'article 3. Il fait valoir que, pour les jeux de hasard offerts par la Loterie nationale, la Commission des jeux de hasard a un droit de contrôle sur avis conforme du ministre et de son collègue de la Justice. À défaut de cet avis, il confirme que le contrôle peut être réglé par arrêté délibéré en Conseil des ministres. Tout ce processus se déroule avant qu'un nouveau produit de la Loterie nationale ne soit commercialisé. Pour le secteur privé par contre, le seul accord de la Commission des jeux de hasard suffit.
M. Moens déclare que ce débat lui inspire un certain sentiment d'aliénation. Le but de ce projet était de renforcer la position de la Loterie nationale sur le marché belge des jeux de hasard, non seulement aux fins de contrôle, mais aussi en vue de maximaliser la valeur de l'entreprise. Personne n'aborde ce point alors qu'il s'agit pourtant du fond de l'affaire.
À propos de l'article 27, le membre en question a déjà demandé pourquoi les prix versés par la Loterie nationale sont exonérés de tout impôt au profit de l'État. Le ministre a répondu à juste titre que tel est le cas partout. Les gains sont exonérés parce que les mises sont taxées. L'article 27 vise-t-il à imposer les mises des jeux de hasard organisés par la Loterie nationale pour pouvoir, en contrepartie, exonérer les prix qu'elle verse ? La réponse à cette question est d'autant plus importante que ces recettes fiscales éventuelles ne seraient plus fédérales.
Le ministre répond que le régime des jeux de hasard qui seront éventuellement créés par la Loterie nationale sera identique au régime applicable aux jeux de hasard organisés par le secteur privé.
M. Moens fait observer que les prix de certains jeux de casino sont bel et bien imposés, par exemple 3 %. Cet impôt va à présent aux communautés. Il se demande si, à la lumière des explications fournies par le ministre, il ne serait pas possible de mieux formuler l'article 27.
M. D'Hooghe demande s'il est exact que l'on vérifie actuellement si les appareils de La Poste sont compatibles avec les ordinateurs de la Loterie nationale.
Le ministre répond ne pas être au courant. Peut-être s'agit-il d'appareils de validation pour des produits qui sont ou seront mis en vente également dans d'autres points de vente.
M. D'Hooghe conclut que l'adoption du projet conduirait à un certain nombre d'aberrations. Aucun contrôle n'est prévu à part celui exercé par le ministre compétent. Il fait la comparaison avec l'organisation des jeux de pyramides en Albanie en 1997.
M. Verreycken demande que l'on corrige le texte néerlandais du projet à l'examen. À la page 1, on peut lire par exemple « wedstrijden organiseren in de vormen ». Il faut écrire « op de wijze ». Le Conseil d'État a également fait observer que le mot français « modalités » doit être traduit en néerlandais par « voorwaarden ». Il faut aussi remplacer l'expression « gokverslavingsgelieerde risico's » par « risico's verbonden aan gokverslaving ».
Le ministre ne voit aucune objection à des adaptations techniques. Le projet à l'examen emploie néanmoins certaines expressions consacrées en référence à d'autres lois (voir : doc. Sénat, nº 2-1003/5).
Article 2
À propos de l'amendement nº 3 de MM. Hordies et Morael (doc. Sénat, nº 2-1003/3, pp. 1 et 2), le président rappelle qu'il a été convenu que, dans la mesure où les références dans la législation européenne pour ces définitions seraient reprises au rapport, les auteurs retireraient leur amendement.
À cet égard, le ministre déclare ce qui suit :
1. La notion d'outil de la société de l'information se fonde sur la définition des services de la société de l'information donnée par la directive CE 98/34 du Parlement européen et du Conseil du 22 juin 1998 (Journal officiel L 204 du 21 juillet 1998, p. 37), modifiée par la directive CE 98/48 du 20 juillet 1998 (Journal officiel L 217 du 5 août 1998, p. 18) et en particulier à l'article 1.2 de cette directive, qui définit les services de la société de l'information comme suit :
« service » : tout service de la société de l'information, c'est-à-dire tout service presté normalement contre rémunération, à distance, par voie électronique et à la demande individuelle d'un destinataire de services.
Aux fins de la présente définition, on entend par :
les termes « à distance » : un service fourni sans que les parties soient simultanément présentes;
« par voie électronique » : un service envoyé à l'origine et reçu à destination au moyen d'équipements électroniques de traitement (y compris la compression numérique) et de stockage de données, et qui est entièrement transmis, acheminé et reçu par fils, par radio, par moyens optiques ou par d'autres moyens électromagnétiques;
« à la demande individuelle d'un destinataire de services » : un service fourni par transmission de données sur demande individuelle.
Une liste indicative des services non visés par cette définition figure à l'annexe V.
L'article 2 (a) de la directive CE 2000/31 du Parlement européen et du Conseil du 8 juin 2000 sur le commerce électronique (voir également le préambule sous les nºs 17 et 18) utilise lui aussi cette définition.
2. On ne retrouve nulle part dans la législation européenne la définition de la notion de loterie. La jurisprudence européenne ne définit pas les loteries en tant que telles mais les distingue de facto des casinos, machines à sous, paris et bingos. Du point de vue du droit économique européen, ces diverses activités ne font pas l'objet d'un traitement différent. Du point de vue du droit public et pénal, ces activités sont totalement différentes. Le Conseil d'État a souligné la nécessité de faire cette distinction fonctionnelle en ce qui concerne le champ d'application de la loi sur les jeux de hasard. En droit belge, on a toujours distingué les loteries des jeux de hasard en invoquant le fait que dans le cas d'une loterie, le joueur n'a aucun rôle « actif ». Les seuls points de référence clairs figurent dans la jurisprudence de la Cour de cassation (Cass. 3 mai 1993). On distingue deux types de loteries, les loteries à billets et les loteries à numéros. Les loteries à billets se caractérisent par l'existence d'un schéma de loterie préalablement fixé et d'un nombre limité de lots conformément à ce schéma. Les loteries à numéros sont des loteries comme le Lotto et le Keno, dans lesquelles un tirage détermine les numéros gagnants. Les numéros sont soit choisis au préalable par les joueurs, soit déterminés arbitrairement. Les loteries publiques sont alors non pas celles qui sont autorisées par le gouvernement dans le cadre de la loi de 1851, mais bien celles qui sont exploitées dans l'intérêt général, soit par les pouvoirs publics, soit par des tiers (personnes morales de droit public ou privé) pour le compte des autorités. Déterminer quelles loteries peuvent ou doivent être exploitées dans l'intérêt général relève du pouvoir discrétionnaire des pouvoirs publics.
Article 2bis (nouveau)
M. D'Hooghe déclare que son amendement nº 18 (ibidem, p. 6) vise à permettre à la Commission des jeux de hasard de contrôler également les loteries, paris et concours publics. Il propose dès lors de remplacer, dans la loi du 7 mai 1999, les mots « Commission des jeux de hasard » par les mots « Commission de contrôle des activités de jeu ». En permettant qu'un contrôle extérieur soit exercé sur l'ensemble des activités de la Loterie nationale, M. D'Hooghe entend répondre à la crainte de voir la Loterie nationale soustraite au contrôle de la Commission des jeux de hasard.
Le ministre répète une nouvelle fois que le pouvoir de contrôle de la Commission des jeux de hasard sera élargi par rapport à la situation actuelle. On fait volontairement la distinction entre les loteries et les jeux de hasard parce que, selon le gouvernement, les loteries doivent relever du monopole du secteur public. Si on adoptait l'amendement nº 18, on donnerait en réalité à la Commission des jeux de hasard un droit de contrôle sur les décisions du Conseil des ministres. Le ministre estime que cela irait trop loin. L'amendement est en contradiction complète avec la philosophie du projet, qui se fonde précisément sur la distinction entre les loteries et les jeux de hasard. Cet amendement ignore l'élargissement des possibilités de contrôle de la Commission des jeux de hasard prévu aux articles 3 et 21.
Article 3
M. Thissen, ayant entendu les explications du ministre comme quoi tout ce qui concerne les jeux de hasard sera examiné par la Commission des jeux de hasard, retire son amendement nº 4. Toutefois, l'idéal serait que l'on fasse passer toutes les propositions de nouveaux jeux par cette commission.
M. D'Hooghe, quant à lui, ne retire pas son amendement nº 19 (ibidem, p. 7) parce qu'il est tout à fait opposé à la philosophie qui sous-tend le projet et qui consiste à faire une distinction entre les loteries et les jeux de hasard. Il est en effet devenu pratiquement impossible, vu l'évolution technologique, de maintenir cette distinction, puisque, pour certains jeux qualifiés de jeux de hasard, l'influence du joueur sur le résultat est également inexistante. Or, l'article 3, § 1er, continue à faire ladite distinction avec toutes les conséquences qui s'ensuivent en matière de contrôle. L'amendement nº 19 vise à définir une seule et même réglementation pour tous les produits.
L'amendement nº 20 du même auteur se situe dans la même ligne et vise à rassembler tous les produits sous une seule dénomination.
Le ministre déclare que la philosophie qui sous-tend ces amendements est contraire à celle sur laquelle se fonde le projet. Si ces amendements étaient adoptés, tous les jeux pourraient engendrer la dépendance puisqu'un jeu de hasard devient plus intéressant pour le joueur à mesure que celui-ci peut influer potentiellement ou réellement sur le résultat. Le quart du marché des jeux, qui n'est responsable de quasi aucune dépendance à l'heure actuelle, engendrerait alors lui aussi une dépendance.
Le ministre ajoute que personne au monde ne partage l'avis de M. D'Hooghe. De plus, les loteries publiques autorisées par le gouvernement seraient régies par la loi du 31 décembre 1851 et ressortiraient donc au ministre de l'Intérieur.
M. D'Hooghe souligne que l'amendement vise à confier le contrôle sur tous les jeux de hasard et sur les loteries à un organisme externe. Par ailleurs, il conteste l'affirmation selon laquelle on ne fait nulle part la distinction entre les loteries et les jeux de hasard. Il est malhonnête sur le plan intellectuel de prétendre que les loteries n'engendrent pas la dépendance en se référant à un système aujourd'hui disparu, dans lequel un temps fort long s'écoulait entre le moment de l'achat du billet et celui de la communication des résultats.
Article 4
L'amendement nº 5 de M. Thissen (ibidem, p. 3) vise à supprimer, § 8 qu'il considère comme superflu étant donné que cette disposition relève du droit commun. Il est évident que la Loterie nationale est établie pour une durée indéterminée.
Le ministre fait remarquer que lors de toute constitution d'une société anonyme de droit public, cette disposition est prévue. Le Conseil d'État ne s'y oppose d'ailleurs pas.
Article 6
L'amendement nº 6 de M. Thissen (ibidem, p. 3) est basé sur la remarque du Conseil d'État qui signale qu'il n'est pas nécessaire de répéter les missions de la Loterie nationale. L'amendement tend à remplacer cette répétition par une référence à l'article concerné.
Le ministre ne pense pas que l'amendement améliorerait le texte. L'article 6 définit l'objet social tandis qu'à l'article 3, on définit les activités.
M. D'Hooghe dépose les amendements nºs 21 à 24 (ibidem, pp. 7 à 10) à l'article 6.
L'auteur déclare que l'amendement nº 21 est conforme à la proposition plus vaste qui consiste à classer tous les jeux sous un dénominateur commun. Il s'ensuit, d'une part, qu'un certain nombre de dispositions n'ont plus de sens et, d'autre part, que d'autres doivent être adaptées.
L'amendement nº 22 concerne le § 2, dans lequel il est prévu que la Loterie nationale peut soutenir ses activités en prenant des participations dans d'autres sociétés. D'après l'intervenant, beaucoup craignent que cela n'engendre des risques. Le texte de l'amendement proposé exclut les participations dans des sociétés et des associations dont l'objectif est d'organiser ou de soutenir des activités de jeu. Si le secteur privé devait participer dans une mesure considérable aux activités de la Loterie nationale, la gestion de celle-ci pourrait de facto lui revenir et tout serait mis en oeuvre pour augmenter son chiffre d'affaires et maximaliser ses bénéfices.
L'amendement nº 23, subsidiaire à l'amendement précédent, vise à ce que l'État conserve lui-même directement la majorité des actions des entreprises liées à la Loterie nationale, pour qu'il puisse exercer un meilleur contrôle.
L'amendement suivant du même auteur propose de supprimer les §§ 3 et 4, parce qu'ils sont superflus. Cet amendement découle du remplacement du § 2 prévu à l'amendement nº 22.
Le ministre estime que les amendements nºs 21 à 24 ont un double objectif. Le premier répond à la nécessité de faire ou non une distinction entre les loteries et les jeux de hasard. Le second répond à la question de savoir si la Loterie nationale reste ou non sous le contrôle de l'État. Le ministre déclare qu'elle restera sous le contrôle de l'État puisque celui-ci possédera toujours plus de 50 % des actions. La comparaison avec la Sabena ne tient pas, parce que celle-ci était une société anonyme de droit privé et non pas de droit public. Par ailleurs, les conditions strictes dans lesquelles des participations privées seront possibles seront fixées dans le contrat de gestion. Ces conditions ne pourront jamais être contraires aux dispositions de la loi qui définit l'objet social de la Loterie nationale.
Le ministre ne peut dès lors souscrire aux amendements précités.
L'amendement nº 45 de MM. Verreycken et Creyelman (ibidem, pp. 18 et 19) vise à intégrer la proposition de loi nº 2-46/1 de M. Verreycken dans le projet. Il répond à une volonté de protéger les mineurs d'âge contre les produits de la Loterie nationale en les privant notamment de la possibilité de miser de l'argent qui ne leur appartient pas, par exemple par l'intermédiaire de l'internet. Pour ce qui est du taux de la peine, l'amendement se base sur la loi du 15 juillet 1960 sur la préservation morale de la jeunesse.
Le projet lui-même ne prévoit rien pour protéger les mineurs d'âge, alors que le ministre a déclaré formellement vouloir lutter contre la dépendance au jeu.
Le ministre souligne que, dans tous les arrêtés royaux relatifs à l'organisation de jeux, l'âge minimum des joueurs est fixé à 18 ans. C'est aussi cet âge-là qui sera inscrit dans le contrat de gestion. La législation en vigueur est donc plus sévère que ce que prévoit l'amendement nº 45 proposé. On a d'ailleurs lancé, en collaboration avec la Loterie nationale, une série d'actions visant à empêcher les moins de 18 ans de jouer. De plus, pour pouvoir jouer dans les casinos, les jeunes doivent avoir 21 ans au moins. En adoptant l'amendement, on assouplirait donc les conditions d'âge actuelles.
Article 7
Étant donné que son amendement nº 7 découle de l'amendement nº 4 à l'article 3, et qu'il a déjà retiré ce dernier amendement, M. Thissen, par souci de cohérence, retire également l'amendement nº 7.
M. D'Hooghe dépose les amendements nºs 25 et 26, le second étant subsidiaire au premier.
L'amendement nº 25 proposé ne conserve que la première phrase de l'article 7. Il supprime donc le monopole accordé à la Loterie nationale en ce qui concerne les applications internet. L'intervenant ne peut accepter que le ministre qui a la Loterie nationale dans ses attributions exerce à la fois une activité régulatrice et le contrôle en question.
Le ministre répond qu'il le fait aussi dans d'autres domaines politiques. La comparaison avec l'Institut belge des services postaux et des télécommunications (IBPT) ne tient pas, puisque le marché concerné dans ce cas est un marché dans lequel la compétitivité joue un rôle. Dans le cas qui nous intéresse, il y a un monopole.
M. D'Hooghe souligne que le point de vue différent du ministre est dû au fait qu'il continue à faire une distinction entre les loteries et les jeux de hasard.
L'amendement nº 26 vise à ajouter un alinéa à l'article 7 pour, précisément, intensifier le contrôle. On ne pourrait jouer sur internet que par le biais d'un compte de jeu spécial lié à un joueur déterminé et permettant de contrôler notamment l'âge de celui-ci et la fréquence avec laquelle il joue.
Le ministre estime que les modalités énumérées dans cet amendement devraient figurer dans un arrêté royal.
Article 8
À cet article, M. Thissen introduit l'amendement nº 8 qui vise à supprimer le § 2. De nouveau, il s'agit d'une disposition superflue étant donné qu'elle est conforme au droit commun. Le risque est que si, à un moment donné, le droit commun est modifié, cette disposition ne serait plus conforme au droit commun.
Le ministre renvoie à sa réponse à l'amendement nº 5.
L'amendement nº 27 de M. D'Hooghe tend à limiter le nombre des membres du conseil d'administration à dix, au lieu des quatorze prévus au § 1er, alinéa 1er.
Le ministre déclare que c'est le nombre retenu dans de nombreuses sociétés anonymes de ce genre.
M. Verreycken estime pourtant que le chiffre 10 permet une bien meilleure clé de répartition des mandats d'administrateur. Au lieu de la parité prévue entre néerlandophones et francophones, on pourrait procéder à une répartition objective, reflétant le pourcentage des recettes réalisées dans les trois régions. Cela donnerait 6 Flamands (59 % des recettes), 3 Wallons (30 % des recettes) et un Bruxellois (11 % des recettes).
Article 11
L'amendement nº 9 de M. Thissen vise à remplacer les mots « comme indépendant » qui font référence au statut des membres du comité de direction, par les mots « en toute indépendance », qui ont plutôt trait à la qualité de l'exercice de leur mandat.
Le ministre rétorque qu'il s'agit bel et bien du statut d'indépendant, ce qui cadre avec la philosophie du « Corporate Governance ».
Article 12
L'amendement nº 28 de M. D'Hooghe s'inscrit dans la philosophie qui est la sienne et qui consiste à remplacer la Commission des jeux de hasard par une Commission de contrôle des activités de jeu.
Il ne donne pas lieu à de nouveaux commentaires.
Article 13
L'amendement nº 29 de M. D'Hooghe vise à supprimer la possibilité, pour les membres du personnel de la Loterie nationale, de participer à une augmentation de capital de cette dernière. Cette suppression s'inscrit dans le cadre de l'objectif qui consiste à réduire le chiffre d'affaires de la Loterie nationale et la dépendance au jeu correspondante.
Le ministre insiste sur l'encadrement conditionnel prévu : le caractère public de la Loterie nationale doit être préservé, une délibération en Conseil des ministres est nécessaire, etc. Cette disposition cadre avec la philosophie générale du gouvernement. Une participation du personnel ne préjudicie ni à l'objet, ni au fonctionnement de la société.
Article 14
M. Thissen explique que son amendement nº 10 vise à améliorer la terminologie juridique au § 1er.
Le ministre répond que le remplacement du mot « modifications » par le mot « avenant » risque de mener à ce que l'on pourrait changer le contrat de gestion par un avenant.
M. Ramoudt attache une très grande importance au futur contrat de gestion et se réjouit de l'intention du ministre de le soumettre préalablement au Parlement.
L'intervenant demande dans quelle mesure le contrat de gestion tiendra compte de la recommandation 3 formulée dans l'étude susvisée du Centre d'action, de recherche et d'évaluation relative au contrôle de l'internet et aux mesures visant les organisateurs. Elle est rédigée comme suit :
« Le sommet européen d'Edimbourg a déclaré que le contrôle des jeux de hasard relevait de la responsabilité locale. Il n'existe donc pas de prescriptions contraignantes à l'échelon européen.
Pourtant, l'internet est transfrontalier et la fonction de contrôle des pouvoirs publics subsiste.
En Finlande, il faut communiquer son numéro de sécurité sociale avant de pouvoir accéder aux jeux proposés sur l'internet par les fournisseurs finlandais. En ce qui concerne les organisateurs de jeux étrangers, le plus souvent établis dans les Caraïbes, il est interdit aux fournisseurs locaux d'accès à l'internet d'ouvrir les liens avec eux. Ils prétendent, bien entendu, ne pas connaître ces offres de jeux. On a créé en Finlande un observatoire qui scrute l'internet en permanence. Lorsqu'un organisateur de jeux étranger est reperé, tous les fournisseurs d'accès finlandais reçoivent l'ordre de rompre le lien avec lui. »
M. Ramoudt demande dans quelle mesure on pourrait prévoir la création d'un tel observatoire dans le contrat de gestion. Ou alors le ministre estime-t-il que cette mission doit être assumée par la Commission des jeux de hasard ?
L'intervenant souhaite par ailleurs que le contrat de gestion oblige la Loterie nationale à fournir d'une manière systématique, consistante et périodique, des statistiques relatives à la dépendance, et ce pour chaque jeu.
En troisième lieu, M. Ramoudt désire savoir si les entreprises visées à l'article 6, § 2, alinéa 1er, relèveront également du contrat de gestion. Personnellement, il en est partisan.
En ce qui concerne le contrôle de l'internet, le ministre déclare qu'un problème important se pose encore actuellement au sujet du scannage. On n'a pas encore réglé suffisamment pour l'instant, au niveau européen, ce qui est permis et ce qui ne l'est pas. Fondamentalement, le ministre ne s'oppose pas à la création d'une sorte d'observatoire qui pourrait exercer un certain contrôle sur l'internet, pour autant qu'il ne soit pas question de violation de la vie privée.
La législation belge actuelle attribue déjà certaines responsabilités aux fournisseurs d'accès à l'internet, lesquels ne peuvent pas transmettre certaines données. Les jeux interdits peuvent également en faire partie. Selon le ministre, il serait donc plus efficace de confier le contrôle aux FAI plutôt qu'à une sorte d'observatoire.
Concernant les statistiques, le ministre rappelle qu'il s'est toujours efforcé de faire en sorte que toutes les sociétés anonymes de droit public rendent compte annuellement de leurs chiffres au Parlement. Le contrat de gestion prévoira que la Loterie nationale devra en faire autant.
Pour le ministre, il est en outre évident que les éventuelles filiales de la Loterie nationale seront soumises aux mêmes conditions et responsabilités que la Loterie nationale elle-même.
M. D'Hooghe appuie la demande de M. Ramoudt de création d'un observatoire selon l'exemple finlandais.
Article 15
À l'occasion de la discussion de cet article, M. Thissen annonce qu'il retire ses amendements nºs 11 à 17.
Article 18
À cet article, M. D'Hooghe dépose les amendements nºs 30 à 32.
M. D'Hooghe souligne que le § 1er, alinéa 1er, prévoit que la Loterie nationale est soumise au contrôle du ministre. Tout le monde ou presque est convaincu qu'il serait préférable de prévoir un contrôle exercé par un organisme externe. Cela n'impliquerait nullement que cet organisme contrôlerait le gouvernement. Son rôle consisterait à vérifier que les jeux qui sont proposés sont effectivement conformes aux conditions fixées par le gouvernement.
C'est pourquoi l'amendement nº 30 prévoit que la Loterie nationale devrait être soumise au contrôle de la commission de contrôle des activités de jeu, dont la création a été proposée précédemment. Les décisions de la Loterie nationale ayant une incidence budgétaire ou financière, resteraient soumises au contrôle du ministre du Budget.
Le ministre persiste à croire qu'un tel amendement renverse les usages. L'article 18, § 1er, alinéa 1er, ne fait qu'attribuer une compétence à un ministre.
M. D'Hooghe estime que le projet de loi à l'examen vide de leur substance les compétences de la Commission des jeux de hasard.
Avec son amendement nº 31, M. D'Hooghe entend prévoir que les deux commissaires du gouvernement qui exercent le contrôle sur la Loterie nationale seront nommés et révoqués sur présentation du ministre du Budget, et non un seul des deux, comme le prévoit le projet de loi. Cette proposition s'inscrit dans le cadre du souhait de l'auteur de retirer la compétence de contrôle au ministre ayant les Entreprises et Participations publiques dans ses attributions.
Son amendement nº 32 doit être lu en corrélation avec l'amendement précédent et porte sur les suppléants des commissaires du gouvernement susvisés.
Le ministre déclare que c'est toujours le ministre compétent qui désigne le commissaire du gouvernement pour contrôler la légalité des décisions du conseil d'administration. Il y a en l'espèce un contrôle supplémentaire exercé par un autre commissaire du gouvernement, lequel est nommé sur présentation du ministre du Budget. Le projet de loi prévoit de nombreux contrôles supplémentaires par comparaison au passé et à d'autres entités.
Article 21
L'amendement nº 33 de M. D'Hooghe tend à supprimer cet article. Il s'inscrit dans le cadre de la philosophie qui consiste à confier le contrôle sur la Loterie nationale à un organisme externe. Son auteur estime que la Commission des jeux de hasard a une position beaucoup trop faible dans la collaboration qui est définie dans le projet de loi.
Le ministre juge au contraire que la Commission des jeux de hasard a jusqu'ici été mise hors jeu en ce qui concerne les jeux de hasard organisés par la Loterie nationale. Selon le ministre, le projet de loi rend cette commission pleinement compétente pour ces jeux-là.
Article 22
L'amendement nº 34 de M. D'Hooghe tend à remplacer la rente de monopole par une taxe spéciale annuelle.
Le ministre désapprouve le but poursuivi par cet amendement. En effet, il est écrit littéralement, dans la justification de l'amendement, que l'auteur souhaite remplacer le monopole pour les loteries publiques par un système de licences qui seraient éventuellement accordées à plusieurs exploitants. Cela revient à organiser la dépendance au jeu. Une licence qui combine les loteries non génératrices de dépendance avec des jeux d'argent entraînant une dépendance aura pour effet de promouvoir les seconds au détriment des premières.
M. D'Hooghe constate que le ministre fait abstraction de certains passages de cet amendement. Même si l'intervenant admet que la Loterie nationale organise certaines activités, on peut se demander pourquoi les jeux sur internet doivent être organisés exclusivement par l'intermédiaire de la Loterie nationale.
Pour M. De Grauwe, c'est là un plaidoyer pour la privatisation de la Loterie nationale.
Par son amendement nº 46, M. Verreycken propose d'insérer dans cet article une phrase visant à ce que les montants versés aux associations et institutions correspondent à la part relative de chaque région dans les recettes. Dans la situation actuelle, ce sont 17 millions d'euros qui sont transférés chaque année de la Flandre vers la Wallonie. L'intervenant serait favorable à la suppression de la Loterie nationale pour la remplacer par des loteries régionales.
Le ministre répond que le gouvernement a opté pour le maintien de la Loterie nationale au niveau fédéral. Toutefois, les moyens qui sont affectés aux communautés sont répartis suivant la clé prévue par la loi dite de la Saint-Polycarpe. Cela signifie que les montants sont répartis à concurrence de 59,4 % pour la Communauté flamande et de 40,5 % pour la Communauté française.
M. Verreycken croit comprendre que le ministre parle uniquement des subventions pour lesquelles la décision relève du niveau fédéral. La plus grande part des subventions relève cependant des communautés, d'où les pourcentages visés à l'amendement nº 46.
M. Morael estime que si les Flamands jouent plus que les francophones, il est vrai aussi qu'en moyenne ils gagnent plus. Il y a donc déjà plus de millionnaires en Flandre. Il y a donc une certaine justice redistributive dans le système.
Article 28
M. D'Hooghe souhaite connaître la ratio legis de cette disposition qui prévoit que l'article 1965 du Code civil n'est pas applicable à la Loterie nationale. Contrairement aux établissements de jeux de hasard classiques, la Loterie nationale peut intenter une action en justice pour recouvrer des dettes de jeu.
Le ministre déclare que le projet de loi reprend simplement le régime en vigueur pour la Loterie nationale.
Article 30
L'amendement nº 35 de M. D'Hooghe tend à supprimer la deuxième phrase du § 1er pour la raison qu'elle est superflue. En effet, la législation européenne prime le droit belge.
Le ministre répond que si cette disposition a été insérée dans la loi du 21 mars 1991 qui prévoit la création d'entreprises publiques autonomes, c'est précisément sur la demande de la Commission européenne, afin de dissiper tout doute possible. Par conséquent, il plaide pour le maintien de cette phrase.
Article 35
M. D'Hooghe demande au ministre s'il est exact que des lettres ont d'ores et déjà été envoyées pour l'attribution des fonctions de direction à la Loterie nationale. Deux personnes auraient été retenues à l'issue de l'« assessment ». Est-il d'usage d'entamer cette procédure avant l'entrée en vigueur de la loi ?
Le ministre répond qu'il n'est pas du tout inhabituel d'entamer l'« assessment ». Il s'agit d'être prêt lorsque la loi entrera en vigueur. Cela était également en rapport avec une évaluation comptable des actifs qui aurait dû être terminée à une certaine date. Le ministre déclare ne pas pouvoir répondre à la question de savoir si deux personnes appartenant à la direction actuelle de la Loterie nationale ont été retenues.
M. D'Hooghe déclare que l'amendement nº 36 de Mme De Schamphelaere et de lui-même a aussi été déposé à la Chambre (voir doc. Chambre, nº 50-1339/2, pp. 7 et 8). Il vise à supprimer un certain nombre de dispositions prévues au statut du personnel.
Le ministre renvoie à la réponse qu'il a donnée à la Chambre (voir doc. Chambre, nº 50-1339/5, p. 32).
Articles 39 et 39bis (nouveau)
Les amendements nºs 37 et 38 de M. D'Hooghe sont liés aux amendements qu'il a déposés précédemment et qui visent à remplacer la Commission des jeux de hasard par la « commission de contrôle des activités de jeu ».
Article 39ter (nouveau)
Le ministre s'étonne que l'amendement nº 39 de M. D'Hooghe vise à augmenter le nombre des licences octroyées, prévu à l'article 25 de la loi du 7 mai 1999.
M. D'Hooghe déclare que l'objectif est d'octroyer aussi une licence pour les jeux de hasard organisés par le secteur public.
Le ministre fait remarquer que l'article 3 de la loi octroie de facto une licence à la Loterie nationale. L'amendement est dès lors sans objet.
Article 39quater (nouveau)
M. D'Hooghe déclare que son amendement nº 40 se situe dans le prolongement logique du précédent. L'article 25, 6, proposé, prévoit pour quelle période et à quels organismes les licences sont octroyées. Il vise à assurer la cohérence avec la loi du 7 mai 1999.
Article 39quinquies (nouveau)
L'amendement nº 41 de M. D'Hooghe découle de l'insertion des nouveaux articles proposés dans ses amendements précédents.
Article 39sexies (nouveau)
M. D'Hooghe déclare que son amendement nº 42 est la preuve formelle qu'il ne souhaitait pas supprimer la Loterie nationale.
Article 39septies (nouveau)
L'amendement nº 43 de M. D'Hooghe repose sur le point de vue qui est le sien, que l'on ne peut faire de distinction entre les loteries et les jeux de hasard. Il propose d'apporter deux modifications à l'article 2 de la loi du 7 mai 1999.
Article 41
Le ministre déclare que ce que M. D'Hooghe vise dans son amendement nº 44 figure déjà dans le projet. L'auteur de l'amendement décide de retirer celui-ci.
Article 49
M. Siquet déclare que l'amendement nº 1 de M. Poty (voir doc. Sénat, nº 2-1003/2) est retiré en faveur de son amendement nº 2. Il s'agit de la situation juridique du personnel.
Le ministre se réfère au rapport de la Chambre (voir doc. Chambre, nº 50-1339/5, pp. 36 et suivantes). Il y a expliqué les raisons pour lesquelles tous les droits du personnel sont préservés.
Le ministre précise que l'article 49, tel qu'il a été modifié à la Chambre, entraîne pour la nouvelle société de droit public une obligation de succession dans les droits et obligations à l'égard du personnel contractuel. Cela ne garantit pas pour autant les conséquences attachées au régime contractuel. On pourrait donner de nouvelles missions à la Loterie nationale.
Étant donné la réponse du ministre, M. Siquet retire son amendement nº 2.
L'amendement nº 18 de M. D'Hooghe à l'article 2bis, les amendements nºs 19 et 20 du même auteur à l'article 3, les amendements nºs 5 et 6 de M. Thissen aux articles 4 et 6 et les amendements nºs 21 à 24 de M. D'Hooghe à ce dernier article, sont rejetés par 8 voix contre 2 et 1 abstention.
L'amendement nº 45 de MM. Verreycken et Creyelman à l'article 6 est rejeté par 9 voix contre 1 et 1 abstention.
L'amendement nº 25 de M. D'Hooghe à l'article 7 est rejeté par 8 voix contre 2 et 1 abstention. L'amendement subsidiaire nº 26 du même auteur au même article est rejeté par 8 voix contre 3.
Les amendements nºs 8 et 27 à l'article 8, déposés respectivement par M. Thissen et M. D'Hooghe, sont rejetés par 9 voix contre 2 et 1 abstention.
L'amendement nº 9 de M. Thissen à l'article 11 est retiré.
L'amendement nº 28 de M. D'Hooghe à l'article 12 est rejeté par 9 voix contre 3. L'amendement nº 29 du même auteur à l'article 13 est rejeté par 9 voix contre 2 et 1 abstention.
L'amendement nº 10 de M. Thissen à l'article 14 est rejeté par 9 voix contre 1 et 2 abstentions.
Les amendements nºs 31 et 32 de M. D'Hooghe à l'article 18 sont rejetés par 9 voix contre 2 et 1 abstention. L'amendement nº 33 du même auteur à l'article 21 est rejeté par un vote identique.
Les amendements nºs 34 et 46 à l'article 22, déposés respectivement par M. D'Hooghe et par MM. Verreycken et Creyelman, sont rejetés, le premier par 10 voix contre 2, le second par 10 voix contre 1 et 1 abstention.
L'amendement nº 35 à l'article 30 de M. D'Hooghe est rejeté par 9 voix contre 3.
L'amendement nº 36 de Mme De Schamphelaere et M. D'Hooghe à l'article 35 est rejeté par 9 voix contre 2 et 1 abstention.
L'amendement nº 37 à l'article 39 et les amendements nºs 38 à 43 insérant les articles 39bis à 39septies (nouveaux), de M. D'Hooghe, sont rejetés par un vote identique.
L'ensemble du projet de loi est adopté par 9 voix contre 2 et 1 abstention.
Par suite de ces votes, la proposition de loi nº 2-46/1 est devenue sans objet.
Le présent rapport a été approuvé à l'unanimité des 9 membres présents.
| Le rapporteur, Jacques D'HOOGHE. |
Le président, Paul DE GRAUWE. |
Voir: doc Sénat nº 2-1003/5
5.1. La place de la Loterie nationale dans le marché des jeux de hasard en Belgique
Graphiques fournis par le ministre des Télécommunications et des Entreprises et Participations publiques, chargé des Classes moyennes
La Loterie nationale connaît une évolution à la baisse depuis 1999
Évolution du chiffre d'affaires total 1995-2001
(1) Est réparti entre l'autorité fédérale et les communautés ou affecté à des objectifs sociaux, culturels et sportifs.
Source : Rapports annuels Loterie nationale.
La Loterie nationale croît plus lentement que le marché total des jeux de hasard, qui est surtout stimulé par le bingo
Taux de croissance moyen annuel 1995-2000
(1) Basé sur l'augmentation de la fiscalité sur les jeux.
Source : Cour des comptes, IMO-DULBEA, Belfirst.
La part de marché de la Loterie nationale est passée en 5 ans de 25 à 17 %, alors que le segment « bingo » a connu une croissance
Évolution du marché 1995-2001
(1) Basé sur la croissance de la fiscalité sur les jeux
Source : Banque nationale, Cour des comptes, IMO-DULBEA, Belfirst, Rapports annuels, Warburg Dillon Read.
La part de marché des produits de loterie est plus faible que dans les pays voisins
Comparaison parts de marché en 2000
(1) Y compris les paris.
(2) Bingos interdits.
Source : Rapports annuels, articles de presse.
Malgré sa faible part de marché, c'est la Loterie nationale qui génère le plus de recettes pour l'État
Comparaison mises et recettes pour l'État (2000)
(1) Estimation basée sur la structure des frais de quelques joueurs.
(2) Taxes et licences.
(3) Bénéfice net (à répartir).
(4) Taxe fixe par appareil.
Source : Banque nationale, Cour des comptes, IMO-DULBEA, Belfirst, Rapports annuels, Warburg Dillon Read.
La dépendance pose problème pour tous les jeux de hasard, mais beaucoup moins pour la Loterie nationale
Nombre de personnes dépendantes par type de jeu en 1995
(1) Basé sur le nombre de personnes dépendantes traitées en 1994.
Source : De Vos, Cambeck et Op et Veld, 1997; FET; Groupe de travail contre la dépendance au jeu.
5.2. Audition, en date du 20 février 2002, de M. E. Marique, président de la Commission des jeux de hasard, et de M. Ph. Vlaemminck, expert
5.2.1. Exposé de M. E. Marique, président de la Commission des jeux de hasard
A. Introduction : Contexte de la discussion : la Loterie nationale a un but social reconnu
Le présent document ne constitue pas un réquisitoire contre un opérateur qui poursuit un but social, mais ce dernier aspect ne constitue pas une justification objective pour la création d'un privilège (Cour européenne de justice, arrêt Schindler, article 60, et avis du Conseil d'État).
Par ailleurs, les résultats de la Loterie nationale sont excellents comme le montrent les statistiques de G-Tech et du Dulbea. Pour respecter l'esprit de la loi qui veut combattre l'assuétude aux jeux, la Commission des jeux de hasard souhaite créer un cadre univoque pour tous les opérateurs.
Source : ICN, BNB et calculs de Dulbea.
La part de revenu disponible que les familles consacrent aux jeux et aux paris a diminué par rapport à 1980. Cette diminution s'explique presque exclusivement par la baisse d'intérêt des paris sur les courses de chevaux dans le secteur des jeux et paris (de 35,1 % à 16,4 %). Cette évolution profita surtout à la Loterie nationale (sa part de marché passe de 62,5 % à 66,9 %) et dans une moindre mesure aussi aux casinos et au secteur des machines à sous.
Évolution de la vente des jeux belges en ligne
(en milliards de francs belges)
Source : G-TECH.
B. Présentation de la Commission des jeux de hasard
Régulateur indépendant et neutre des jeux de hasard : la mission essentielle est la protection des joueurs en général et en particulier des jeunes joueurs par une lutte permanente contre l'assuétude aux jeux.
Pour atteindre ce but, la commission ne délivre de licence qu'après un examen de l'honorabilité de l'exploitant et de la solvabilité des acteurs, d'une part, et du respect des obligations prévues par la loi du 7 mai 1999 relative aux jeux de hasard, aux établissements de jeux de hasard et à la protection des joueurs, d'autre part.
La commission présidée par un magistrat près la cour d'appel de Bruxelles est composée de représentants de cinq ministères : Justice, Finances, Intérieur, Économie, Santé publique.
Elle est assistée par un secrétariat qui comporte un service de contrôle.
Les titulaires de licence sont les exploitants des casinos, des débits de boissons, des salles de jeux automatiques, des fabricants et fournisseurs de jeux de hasard et accessoires, des services d'entretien ainsi que des personnes employées par les établissements cités ci-dessus.
Après une période de démarrage et de confrontation avec la réalité, la commission a rendu un avis en vue d'inclure dans la législation les loteries, les paris et les jeux sur internet pour se forger une image complète de l'assuétude aux jeux pour pouvoir développer une meilleure protection des jeunes contre l'addiction.
Premiers résultats en utilisant le schéma du Groupe de travail contre la dépendance au jeu (schéma et graphique).
Schéma et graphique des questions et réponses de l'enquête scolaire réalisée par les élèves âgés de 12 à 18 ans au cours de la période de mai 2000 à décembre 2000, nombre de formulaires recueillis : 5 131
| Vraag 1. Waarmee of waarop gokt u ? Question 1. À quoi jouez-vous ? |
Helemaal niet Jamais |
Minder dan 1 × per week Moins d'1 × par semaine |
1 × per week of meer 1 × par semaine ou plus |
Totaal Total |
% |
| A. Spelen op bingo. Bingo | 4 352 | 403 | 196 | 599 | 11,67 |
| B. Spelen op slots. Machines à sous | 3 016 | 1 287 | 828 | 2 115 | 41,22 |
| C. Lunapark met speelautomaten. Jeux automatiques dans les luna-parcs | 4 584 | 512 | 35 | 547 | 10,66 |
| D. Spelen op Lotto-Subito-Spel 21. Lotto-Subito-Jeu du 21 | 3 104 | 1 304 | 723 | 2 027 | 39,50 |
| E. Win for Live-Eldorado-Astro | 3 732 | 1 017 | 382 | 1399 | 27,27 |
Constat : Plus de 40 % des jeunes jouent aux produits de la Loterie nationale. Voir D et E.
Source : Groupe de travail contre la dépendance au jeu.
C. Jeux de hasard
Quelles sont les caractéristiques des jeux de hasard ?
Caractéristiques des jeux de hasard
Un jeu de hasard est joué pour soi
Les participants à des jeux de hasard ne jouent jamais l'un contre l'autre
Les participants ne peuvent que partager les pertes
Un jeu de hasard est une forme particulière de pari : le calcul de probabilité est de 0 ou de 100
Les chances de gain sont à cet égard de 0 % pour le joueur et de 100 % pour l'opérateur
La détermination des combinaisons gagnantes se fait de manière purement fortuite
Il n'y a pas le moindre lien entre les tours de jeu
Le jeu impose le respect de règles fixes
Ce n'est pas l'identité de joueur qui importe, mais sa mise
Source : CAD Pays-Bas.
La loi relative aux jeux de hasard prévoit une exception pour la Loterie ce qui démontre qu'il va de soi qu'une loterie est un jeu de hasard. Cette exception se limite aux loteries telles que prévues par la loi du 22 juillet 1991. Ni les jeux automatiques qui sont susceptibles d'être mis sur le marché ni les paris ni les concours ne sont visés dans cette exception (doc. Sénat, nº 1-419/17, 1998, discussion article 3).
Fondamentalement, une nouvelle génération de jeux de hasard se développe : il s'agit des jeux de hasard électroniques, des jeux sur internet et les médias qui sont clairement plus dangereux que les jeux classiques en ce qui concerne l'accès, l'offre et la vitesse. Au point de vue de l'assuétude, les jeux automatiques doivent être traités sur le même pied que les jeux de hasard placés dans les établissements de jeux et donc être soumis à la même réglementation pour continuer à assurer une protection cohérente et logique de la population vulnérable sans vider de sens la législation sur les jeux de hasard.
D. Quels sont les projets de l'opérateur (Loterie nationale) : la mission principale est d'ordre économique (conversion en une société de droit public)
Pour atteindre ce but, l'opérateur veut développer une nouvelle génération de jeux électroniques (G-Tech et Loterie nationale);
vider de sa substance la loi du 26 juin 1963 relative à l'encouragement de l'éducation physique, de la pratique des sports et de la vie en plein air ainsi qu'au contrôle des entreprises qui organisent des concours de paris sur les résultats d'épreuves sportives;
monopoliser les jeux (politique d'intégration) comme le suggère G-Tech malgré l'avis du Conseil d'État.
G-Tech : Technologie de pointe pour loteries
Club Keno fut une autre évolution intéressante pour le marché des loteries en ligne. Aujourd'hui, il y a un tirage de Club Keno toutes les 3, 4 ou 5 minutes. Ce jeu a permis aux loteries qui le proposent d'accroître leur chiffre de vente en ligne de 10 à 60 %.
G-Tech a prévu, voici quelques années déjà, que l'internet deviendrait une opportunité intéressante pour ses clients. Actuellement, il faut continuellement adapter le contenu des loteries aux nouveaux médias qui sont utilisés par les joueurs. Pour la génération qui a grandi avec Nintendo et peut aujourd'hui aussi participer à des loteries, G-Tech a mis au point des loteries instantanées et des vidéoloteries.
La loterie électronique instantanée (LEI) est un concept solide. Cette application simule parfaitement la distribution des billets à gratter ou de tickets instantanés grâce à la technologie la plus récente. Les joueurs peuvent « gratter » un billet au moyen d'un écran tactile.
G-Tech invente sans cesse de nouveaux concepts de loteries, comme les terminaux libre-service, les terminaux « in lane » (dans la file à la caisse) ou les billets à gratter qui peuvent chacun faire gagner le gros lot.
G-Tech s'occupe aussi de rechercher des applications futures, notamment pour le marché de la télévision interactive, qui sera très actif dans quelques années. ITV occupera à l'avenir une place aussi importante que l'internet.
Ces réseaux sont caractéristiques en tant que conséquence de la vitesse à laquelle ils sont capables de traiter des données en temps réel et du fait qu'ils génèrent une capacité exceptionnelle.
Les solutions possibles
Monopoliser l'ensemble des loteries et jeux de hasard dans les mains de la Loterie nationale moyennant sous-licences.
Limiter très strictement le secteur des jeux de hasard, ainsi que les bénéfices moyennant taxation ou coût de licence.
Permettre à la Loterie nationale de prendre une plus vaste place sur le marché belge.
Optimaliser l'approche du marché par les nouvelles technologies pour les loteries
Expresso : créer une nouvelle ambiance divertissante par une loterie type Keno.
DEL : offre une sorte d'alternative « soft » aux machines à sous en distribuant des billets de loterie électronique.
permettra un soutien au développement de la confiance du consommateur (business to consumer e-commerce).
E. Dangers des jeux de hasard
Short odds (gains immédiats) jeux à gratter par appareils automatiques
Machines préprogrammées qui permettent de gagner de temps en temps club Keno, internet, Electronic Instant Lottery
Accessibilité : génération Nintendo 18 ans banalisation
Coût social du traitement d'un joueur dépendant, influence néfaste pour l'entourage de ce dernier, conséquences néfastes pour la société
F. Position du régulateur
1. Traitement égal pour tous les opérateurs qui exploitent des jeux de hasard dangereux notamment par des jeux automatiques, internet, la télévision interactive, en imposant des critères :
12,5 euros de perte horaire moyenne
Restitution 84 % (52 % pour la Loterie nationale)
Limitation du nombre et du type de jeux suivant le type d'établissement
Durée déterminée des jeux
Mise à disposition de dépliants
Fixation de la mise et du gain maximum
Application pour tous les opérateurs des dispositions pénales et des sanctions administratives prévues par la loi sur les jeux de hasard
Examen de la transparence de l'actionnariat
Examen de la solvabilité des fournisseurs
Contrôle technique et métrologique
Le tableau montre la quotité du montant des mises qui a été redistribuée aux joueurs, par type de jeu au cours des années 1993-1994 :
Tableau : Taux de redistribution
| Jeu | 1993 (en %) | 1994 (en %) |
| Lotto | 50 | 50 |
| Subito | 59 | 59 |
| Joker | 51 | 46 |
| « 21 » | 59 | 59 |
| Tele-Kwinto | | 53 |
| Presto | 60 | 60 |
| Baraka | 60 | 58 |
Source : rapports annuels de la Loterie nationale (1993-1994).
Nous constatons que le taux de redistribution des jeux n'est pas homogène et est assurément inférieur à celui pratiqué dans le secteur des courses de chevaux. Le graphique ci-dessous montre l'évolution dans le temps du taux de redistribution global (sans distinction du type de jeu) :
Graphique
Taux de redistribution global Loterie nationale
Source : rapports annuels de la Loterie nationale (1985-1995).
Le taux de redistribution global est donc assez constant dans le temps et gravite au taux des 52 %. Le chiffre est par exemple comparable à celui en vigueur aux États-Unis, où il est de 51 % (tous États confondus).
Source : Dulbea
2. Crédibilité
Une protection efficace des jeunes et la maîtrise de l'assuétude aux jeux ont plus de possibilités de réussir lorsque le régulateur a une vue globale sur les jeux de hasard.
Le projet de loi sur la rationalisation de la Loterie vide de leur substance les travaux parlementaires ardus qui ont donné lieu à la loi sur les jeux de hasard.
Aux yeux du citoyen, il n'est pas du tout crédible qu'un opérateur soit à la fois juge et partie dans sa matière.
3. Volonté du législateur
Le législateur a voulu assurer la sécurité professionnelle et des revenus raisonnables aux exploitants privés en créant un cadre où les opérateurs sont soumis à des règles strictes d'exploitation (doc. Sénat, nº 1-419/17, 1997-1998, 2-1). Le projet de loi à l'examen a comme objectif de conférer un monopole des loteries, des paris et des autres jeux de hasard à la Loterie nationale.
Évolution du nombre de travailleurs
Sur la base du nombre moyen de membres du personnel occupés.
Tableau : nombre de travailleurs dans les divers segments du marché
| Jaren Années |
Nationale Loterij 2 Loterie nationale 2 |
Casino's 3 Casinos3 |
Weddenschappen op paardenrennen Paris sur les courses de chevaux |
Automatische spelen 3 Jeux automatiques3 |
| 1991 | 411 | 1 210 | 1 551 | 420 |
| 1992 | 409 | 1 211 | 1 457 | 474 |
| 1993 | 397 | 1 114 | 1 329 | 422 |
| 1994 | 401 | 1 270 | 1 322 | 460 |
| 1995 | 375 | 1 397 | 1 296 | 515 |
Source : Dulbea, ONSS.
4. Commission : interlocutrice neutre et honnête
La commission est un interlocuteur neutre qui simplifie la récolte des avis en matière de jeux pour le Parlement et le gouvernement. Elle met son savoir-faire à la disposition de tout opérateur. Pas de double emploi pour études, politique de gestion, etc. Le citoyen peut avoir une meilleure vue sur cet aspect grâce à un seul organe de régulation. On y gagne à tous les coups.
5. Information honnête
Les statistiques produites par la Loterie nationale doivent être replacées dans leur juste contexte :
Il s'agit de loteries classiques qui créent l'assuétude, de situations dépassées dans lesquelles il est encore fait mention des machines à sous. L'insertion de ces machines fausse l'analyse des graphiques. Enfin le graphique qui a été transmis au Sénat inclut une comparaison erronée à propos du bingo alors que cette machine n'existe pas dans les autres pays. La Commission des jeux de hasard met son expérience à la disposition de tous les opérateurs.
G. Proposition
Chaque produit de la Loterie nationale devrait être soumis à un avis préalable de la Commission des jeux de hasard.
Arrêtés royaux délibérés en Conseil des ministres sur avis conforme du ministre de la Justice et du ministre des Entreprises publiques.
Chaque fois qu'il s'agit d'un jeu de hasard, l'exploitation de ce dernier ne pourra être réalisée que dans les établissements et dans les mêmes conditions que ceux prescrits par la loi du 7 mai 1999 et ses arrêtés d'exécution.
Dans cette perspective, l'article 3 du projet en discussion devrait être modifié en y ajoutant éventuellement d'une part une définition des loteries qui ne relèvent pas de la loi du 7 mai 1999, c'est-à-dire les jeux traditionnels et les jeux à gratter, et d'autre part une définition des jeux de hasard, c'est-à-dire toutes les formes électroniques d'exploitation de jeux par la Loterie nationale, en raison du grave danger d'assuétude.
L'article 21 du projet devrait être adapté.
L'article 39 devrait être abrogé. Aussi longtemps que l'article 39 du projet est retenu, l'organisation des jeux de hasard par la Loterie nationale n'est soumise à aucune restriction puisque la Loterie placera parmi les loteries les jeux de hasard.
H. Conclusion
Il importe peu à l'homme ou la femme, accro du jeu, de connaître l'origine ou la forme de son assuétude, qu'il s'agisse d'une assuétude relative aux jeux de loteries électroniques, aux bingos ou aux roulettes.
Un jeune ou un adulte, accro du jeu, se moque de savoir si son assuétude est relative à un jeu de hasard dont le but est d'intérêt public ou à un jeu de hasard dont le but est d'intérêt privé.
5.2.2. Exposé de M. Ph. Vlaemminck, expert
Professeur invité au Europees Instituut (Universiteit Gent), avocat de la European State Lottery and Toto Association, membre des International Masters of Gaming Law
· Affaire C-275/92 du 24 mars 1994
· L'organisation des loteries est une activité économique de services relevant du Traité CE.
· Les États membres disposent d'un pouvoir d'appréciation pour déterminer les exigences que comporte la protection des joueurs et de l'ordre social.
Pouvoir d'appréciation en ce qui concerne l'organisation des loteries.
Pouvoir d'appréciation en ce qui concerne le volume des enjeux et l'affectation des profits.
· Les mesures prises ne peuvent pas faire naître une discrimination entre les ressortissants nationaux et ceux des autres États membres.
· Affaire C-272/91 du 26 avril 1994
· Les missions publiques des loteries d'État ne relevant pas du champ d'application du droit européen sont :
la collecte des paris
l'organisation des tirages
le contrôle et la validation des billets gagnants
le paiement des gains
· Toutes les autres tâches :
soumises aux dispositions du Traité CE, comme la Cour de justice l'a exposé dans les arrêts Schindler, Läärä & Zenatti.
· Affaire C-368/95 du 26 juin 1997
· Les jeux-concours dans les journaux ne sont pas des jeux de hasard à condition :
1. Qu'ils soient organisés seulement à petite échelle (enjeux limités).
2. Qu'ils ne constituent pas une activité indépendante, mais seulement un élément parmi d'autres du contenu rédactionnel.
· Projet de règlement concernant les mesures de promotion de la vente (2 octobre 2001)
Danger de libéralisation complète !
Läärä
· Affaire C-124/97 du 21 septembre 1999
· L'octroi d'un droit exclusif d'exploitation de machines à sous à un organisme de droit public n'est pas contraire au Traité CE.
· La collecte de fonds par un organisme titulaire d'un droit exclusif est un moyen plus efficace de canalisation qu'une taxe imposée aux opérateurs qui exerceraient leurs activités dans le cadre d'un système non exclusif.
· Affaire C-67/98 du 21 octobre 1999
· Une législation nationale réservant à certains organismes le droit de prendre des paris sur les résultats des compétitions sportives n'est pas contraire au Traité CE.
Affaire Anomar (C-06/01)
La législation portugaise autorise les machines à sous uniquement dans les casinos.
Situation purement interne.
Affaire Gambelli (C-243/01)
Situation identique à celle de l'affaire Zenatti, sauf que :
1. des paris sont transmis par internet.
2. la législation italienne est plus restrictive par comparaison avec l'affaire Zenatti.
Le marché néerlandais des jeux de hasard nationaux est réglementé par les pouvoirs publics.
Les jeux de hasard nationaux sont :
--> la Staatsloterij,
--> les loteries à but philanthropique,
--> le Holland Casino (appartenant à 100 % à l'État).
College van toezicht op de kansspelen
1. organe indépendant d'avis et de contrôle des jeux de hasard nationaux,
2. mission principale :
contrôle du respect de la loi sur les jeux de hasard;
avis sur l'octroi, la modification et le retrait des permis d'exploiter des jeux de hasard nationaux;
avis sur l'approbation des statuts et règlements applicables aux titulaires d'une licence en matière de jeux de hasard.
3. Le College van toezicht n'est pas compétent pour les 38 900 machines à sous (12 500 dans 290 salles de jeu et 26 400 dans le secteur horeca).
Modèle scandinave (par exemple la Finlande)
Système de monopole
Plusieurs formes de jeu sont réparties entre trois opérateurs jouissant chacun d'un monopole dans le cadre de leurs compétences respectives.
1. Veikkaus : monopole des loteries et paris (à l'exception des courses).
2. RAY : monopole des machines à sous, casino, black-jack dans les restaurants.
3. Hippos : monopole des paris sur les courses.
Objectif = Canalisation et des recettes plus importantes pour les projets caritatifs
Système de monopole pour l'exploitation des machines à sous : la Slot Machine Association (RAY) jouit d'un droit exclusif pour ce qui est de l'exploitation des machines à sous.
Läärä (21 septembre 1999) :
· L'octroi d'un droit exclusif d'exploitation de machines à sous à un organisme de droit public n'est pas contraire au Traité CE.
· La collecte de fonds par un organisme titulaire d'un droit exclusif est un moyen plus efficace de canalisation qu'une taxe imposée aux opérateurs qui exerceraient leurs activités dans le cadre d'un système non exclusif.
National Lottery Commission : contrôle l'opérateur (Camelot) de la Loterie nationale
Gaming Board : est l'organe de régulation des casinos, clubs de bingo, machines à sous, loteries de la « larger society » et loteries locales de Grande-Bretagne.
Mission du Gaming Board :
s'assurer que les personnes qui s'occupent des jeux de hasard et des loteries sont « fit and proper » (aptes à le faire);
préserver les jeux de hasard de toute infiltration criminelle;
s'assurer que les jeux de hasard et les loteries se déroulent de manière honnête et conforme à la loi;
émettre à l'attention du Secretary of State des avis sur les développements relatifs aux jeux de hasard et aux loteries de manière à pouvoir adapter la législation à ces modifications.
L'exigence de certificats, de licences et d'enregistrements concernant les jeux de hasard et les loteries :
Les personnes désireuses d'organiser des jeux de hasard ou des loteries doivent disposer des autorisations nécessaires.
Le Gaming Board se prononce donc sur :
1. les demandes de certificats « of consent » introduites par toute personne désireuse de proposer des jeux de casino ou de bingo,
2. les demandes de certificats « of approval » requis pour toute personne employée dans un casino ou un club,
3. les demandes de certificats introduites par toute personne désireuse de vendre des appareils de jeu, d'en assurer la maintenance, etc.,
4. les demandes d'enregistrement des associations désireuses d'organiser des loteries locales à petite échelle.
États-Unis
· 1961 Wire Act interdit de jouer par le biais de moyens de communication électroniques.
· Le Nevada envisage d'autoriser le jeu sur internet.
· De nouvelles propositions de loi interdisent l'utilisation des cartes de crédit.
· Influence du 11 septembre 2001 : crainte que les terroristes n'utilisent le jeu sur Internet pour des opérations de blanchiment.
· Bermudes, Antigua, Macao, l'Île de Man, etc.
· Consommateur en position de faiblesse :
0 Plus de 1/3 des casinos en ligne ne paient pas.
0 Les opérateurs peuvent proposer n'importe quel jeu créant une dépendance.
0 Absence de contrôle.
0 Aucune protection adéquate du consommateur.
· Danger d'opérations de blanchiment.
· Goodlot : Novamedia, un opérateur néerlandais ayant une licence, propose une loterie sur internet au départ de Curaçao.
Situation actuelle dans l'UE
· Illégal hors ligne = illégal en ligne.
· Le modèle européen des loteries se fonde sur un accès restreint au marché, les États membres ayant le pouvoir discrétionnaire de réguler le marché des jeux de hasard et des loteries (en ligne) (cf. Schindler Läärä Zenatti).
· Approche restrictive aussi pour le marché des jeux de hasard en ligne.
0 Les loteries d'État européennes conservent leur monopole en matière de moyens de communication interactifs (Allemagne, France, Suède, Norvège, Finlande, Danemark, ...).
0 Seule exception : le Royaume-Uni (possibilités d'expansion quasi illimitées pour les bookmakers).
1. La Commission admet en 1997 que le jeu illégal constitue un problème grave dans le monde en ligne.
2. Décision du 14 juin 1999 de la High Court of Justice de Londres dans l'affaire ILLF & EFC contre H.M. Home & Justice Affairs Case.
0 ILLF avait une licence permettant de proposer des loteries sur internet au départ du Liechtenstein.
0 Application de Schindler/Zenatti au jeu en ligne : le Royaume-Uni a le droit d'interdire le site web ILLF.
3. 2000 : Rapport PWC demandé par la Commission européenne
0 L'offre de jeux de hasard illégaux sur internet, au départ de « paradis du jeu », pose des problèmes de responsabilité pénale.
0 Actions UE concernant le jeu en ligne = Troisième pilier de l'Union européenne.
0 Coopération internationale (de préférence paneuropéenne) est nécessaire.
4. 2000 : « Activités de jeu » (loteries, jeux de hasard et paris où de l'argent est mis en jeu) sont exclues du champ d'application de la Directive sur le commerce électronique.
0 Les règles du marché intérieur ne sont pas applicables aux jeux de hasard proposés sur internet.
0 Les jeux de hasard transfrontaliers peuvent être limités par les États membres.
0 Inconvénient : la responsabilité n'est pas réglée.
Développements futurs
· Risque de réglementation européenne en l'absence de législation nationale adéquate.
· Communication sur une stratégie de marché interne pour le secteur des services
Deux phases :
1. Examen des divers obstacles nationaux dans le secteur des services (dont le jeu en ligne);
2. Élimination des obstacles.
· Réponse du commissaire Bolkenstein à une question parlementaire :
Motif : Augmentation des jeux de hasard transfrontaliers en raison du développement de loteries et casinos en ligne.
Étude de la nécessité d'harmoniser les législations nationales sur les jeux de hasard.
· Article 2 : limite territoriale : seul le territoire pour lequel la licence a été obtenue.
· Article 3 : prendre des mesures pour prévenir le jeu chez les mineurs d'âge.
· Article 4 : mesures destinées à prévenir la dépendance au jeu.
· Article 5 : mesures destinées à favoriser la protection des consommateurs.
· Article 6 : pas de possibilité de jouer à crédit.
· ...
· Point de départ : protection du consommateur et de l'ordre social.
· Comment : Accès restreint au marché, basé sur des licences
0 Normes pour une protection adéquate des consommateurs;
0 Normes auxquelles l'opérateur doit satisfaire (être apte à le faire, gouvernement d'entreprise);
0 Mesures de mise en application;
0 Loi applicable : pays où réside le consommateur.
· Rendre responsable le fournisseur d'accès et bloquer les cartes de crédit.
· Négociations internationales (OMC/OCDE).
· Résultats du groupe de travail parlementaire publiés en juin 2001.
· 5 piliers de la stratégie :
1. Une interdiction danoise du jeu sur internet = irréaliste et indésirable;
2. Les loteries d'État danoises conservent leur monopole;
3. Blocage des paiements par carte de crédit;
4. Négociations internationales (OCDE-OMC);
5. Filtrage, campagnes d'information sur la dépendance au jeu, labels.
AVANT :
1. Loteries :
· Article 301 à 304 inclus du Code pénal
· Loi du 31 décembre 1851
· Loi du 22 juillet 1991
· Article 557, 3º, du Code pénal
2. Jeux de hasard :
· Loi du 24 octobre 1902 + arrêtés royaux du 13 janvier 1975
· Casinos interdits
3. Maisons de jeux :
· Article 305 du Code pénal
4. Paris sur les résultats sportifs :
· Loi du 26 juillet 1963
5. Courses de chevaux et paris les concernant :
· Articles 66 et 67 CTAIR + arrêté royal du 23 novembre 1965
APRÈS :
1. Loteries :
· Articles 301 à 304 inclus du Code pénal
· Loi du 31 décembre 1851
· Loi du 22 juillet 1991
· Article 557, 3º, du Code pénal
2. Jeux de hasard :
· Loi du 7 mai 1999 + arrêtés royaux du 13 janvier 1975
· Casinos autorisés
3. Maisons de jeux :
· Article 305 du Code pénal
4. Paris sur les résultats sportifs :
· Loi du 26 juillet 1963
5. Courses de chevaux et paris les concernant :
· Articles 66 et 67 CTAIR + arrêté royal du 23 novembre 1965
· « Sont réputées loteries, toutes opérations offertes au public et destinées à procurer un gain par voie du sort (article 301 du Code pénal). »
Il importe peu que l'offre de billets ou de parts de loteries précède ou non un tirage au sort (Cass. 24 septembre 1987).
· L'entreprise à l'étranger d'une loterie non autorisée légalement en Belgique est punissable en Belgique si cette loterie a été offerte au public en Belgique (Cass. 27 september 1938)
Distinction loterie jeux de hasard
Cour de cassation
· Jeux de hasard :
Est un jeux de hasard, dont l'exploitation est interdite par l'article 1er de la loi du 24 octobre 1902, le jeux dans lequel, soit par lui-même, soit en raison des conditions dans lesquelles il est pratiqué, le hasard prédomine sur l'adresse et les combinaisons de l'intelligence (Cass. 4 septembre 1984).
· Loteries :
La loterie se distingue du jeux de hasard en ce que les gagnants d'une loterie sont indiqués par le sort, par le hasard ou par toute autre forme de chance sur laquelle ils n'ont aucune influence déterminante et sans aucune action ou collaboration active de leur part (Cass. 3 mai 1993).
Proposition de M. Weyts :
Est un jeu de hasard au sens de la présente loi, le jeu ou le pari qui fait l'objet d'un enjeu de quelque nature que ce soit, qui entraîne la perte de l'enjeu par au moins un des joueurs ou parieurs, ou procure un gain, de quelque nature que ce soit, à l'un des joueurs ou parieurs, ou à son organisateur, et qui attribue au hasard un rôle, fût-il accessoire, dans son déroulement, dans la détermination du vainqueur ou dans la fixation de l'importance du gain.
« Telle qu'elle est formulée, la définition du jeu de hasard donnée par cette disposition comprend également les loteries. Celles-ci font cependant l'objet d'autres dispositions légales (la loi du 31 décembre 1851 sur les loteries et la loi du 22 juillet 1991 relative à la Loterie nationale) que la présente proposition de loi ne tend pas à modifier ou à abroger. Il y a lieu de compléter dans ce sens la disposition proposée. »
Aperçu des « autres dispositions légales » :
· La loi du 31 décembre 1851
· La loi du 22 juillet 1991 concernant la Loterie nationale
· Les articles 301, 302, 303, 304 et 557, 3º, du Code pénal.
Distinction jeu de hasard loterie
La distinction entre un jeu de hasard et une loterie est que le jeu de hasard requiert une collaboration effective des participants et le fait qu'ils « jouent », alors que, pour ce qui est de la loterie, le participant se contente d'acheter un billet de loterie et contrôle a posteriori s'il a gagné ou s'il a perdu (doc. Sénat, rapport fait au nom de la commission, nº 1-419/7, 1997-1998, p. 26).
Jeux de hasard de la Loterie nationale :
discussion à la Chambre et au Sénat
· Pour les loteries, y compris les loteries où les organisateurs font appel à de nouvelles technologies, il est fait application d'autres dispositions légales, à savoir la loi du 31 décembre 1851 sur les loteries et la loi du 22 juillet 1991 relative à la Loterie nationale (doc. Sénat, nº 1-419/4, 1997-1998, p. 29).
· La proposition ne porte pas davantage sur les produits de la Loterie nationale qui ressortissent à une législation propre et elle se limite dès lors exclusivement aux jeux de hasard en tant qu'activités privées (rapport fait au nom de la commission, doc. Sénat, nº 1-419/17, 1998-1999, p. 5).
Loi du 7 mai 1999 :
Pour l'application de la présente loi et de ses arrêtés d'exécution, il faut entendre par :
jeux de hasard : tout jeu ou pari pour lequel un enjeu de nature quelconque est engagé, ayant pour conséquence soit la perte de l'enjeu par au moins un des joueurs ou des parieurs, soit le gain de quelque nature qu'il soit, au profit d'au moins un des joueurs, parieurs ou organisateurs du jeu ou du pari et pour lequel le hasard est un élément, même accessoire, pour le déroulement du jeu, la détermination du vainqueur ou la fixation du gain.
Distinction actuelle :
« Jeux de hasard » visés dans la loi du 7 mai 1999;
« Loteries » au sens de la loi du 31 décembre 1851, de la loi du 22 juillet 1991 relative à la Loterie nationale, y compris toutes les formes de paris, concours et jeux de hasard dont elle est chargée par arrêté royal délibéré en Conseil des ministres et par les articles 301, 302, 303 et 304 du Code pénal.
A. Les loteries sont exclues de cette loi
Aucun cadre légal n'est créé pour les jeux de hasard de la Loterie nationale (ni, d'une manière plus générale, pour les paris).
B. Conflit d'intérêts
« La compétence des diverses organisations diffère » (cf. l'avis de la Commission des jeux de hasard).
COMMISSION DES JEUX DE HASARD : deux volets majeurs :
1. d'une part : contrôle, licence, avis;
2. d'autre part : rentabilité du secteur privé.
LOTERIE NATIONALE :
1. politique d'intégration;
2. bénéfices destinés à des « oeuvres philanthropiques ».
Solution apportée par le projet de loi
1. La Loterie nationale relève du contrôle exclusif du gouvernement (conformément à la jurisprudence européenne dans l'affaire Läärä).
2. Jeux de hasard de la Loterie nationale
jeux de hasard dans les établissements de jeux de hasard : dispositions de la loi du 7 mai 1999 sur les jeux de hasard (voir également la proposition de loi Coveliers avec avis favorable de la Commission des jeux de hasard);
jeux de hasard en dehors des établissements de jeux de hasard : Loterie nationale assujettie aux arrêtés royaux délibérés en Conseil des ministres.
3. Nouvelles compétences de la Commission des jeux de hasard
avis obligatoire pour les jeux de hasard de la Loterie nationale;
contrôle des jeux de hasard de la Loterie nationale, de même qu'en dehors des établissements de jeux de hasard, y compris les jeux de hasard sur internet.
4. Dialogue institutionnel.
· Article 7 : pour chacune des classes d'établissements de jeux de hasard, le Roi, par arrêté délibéré en Conseil des ministres, arrête la liste et le nombre des jeux de hasard dont l'exploitation est autorisée;
· Article 8 : le montant maximum de la mise, de la perte et du gain;
· Article 39 : qui définit les établissements de jeux de hasard de classe III et qui limite à deux le nombre de jeux de hasard qui y sont exploités;
· Article 58 : interdiction de consentir un crédit aux joueurs ou aux parieurs;
· Article 59 : les jeux de hasard ne peuvent être pratiqués qu'avec des fiches ou des jetons payés comptant, ou encore avec des pièces de monnaie;
· Article 60 : interdiction de proposer, à titre gratuit ou à des prix inférieurs aux prix du marché, aux clients des établissements de jeux de hasard, des déplacements, des repas, des boissons ou des présents.
· Texte actuel : fixée dans la loi, mais uniquement pour les classes II et III. Le Roi peut la fixer pour la classe I.
· Proposition de loi de M. Coveliers : le montant de la perte horaire maximum ne doit pas être fixé dans la loi, mais doit l'être par le Roi.
· Avis de la Commission des jeux de hasard : positif, éventuellement arrêté royal délibéré en Conseil des ministres.
· Le projet de loi relatif à la Loterie nationale opte, comme la proposition de loi Coveliers et l'avis de la Commission des jeux de hasard, pour un arrêté royal délibéré en Conseil des ministres.
Article 8 de la loi du 7 mai 1999 Texte actuel
Pour chaque jeu de hasard exploité dans un établissement de jeux de hasard de classe II et III, le Roi fixe, par possibilité de jeu, le montant maximum de la mise, de la perte et du gain dans le chef des joueurs et des parieurs. Il peut en outre fixer le montant maximum de la perte que peut subir un joueur ou un parieur par période de jeu à déterminer par Lui.
Seuls demeurent autorisés dans les établissements de classe II et III, les jeux de hasard dont il est établi que le joueur ou le parieur ne peut subir en moyenne une perte supérieure à 12,5 euros par heure.
Le Roi peut également déterminer ces éléments pour les jeux de hasard exploités dans un établissement de jeux de hasard de classe I.
Il est toujours interdit de connecter deux ou plusieurs appareils entre eux en vue d'octroyer un prix unique.
Pour chaque jeu de hasard exploité dans un établissement de jeux de hasard de classe II et III, le Roi fixe, par possibilité de jeu, le montant maximum de la mise, de la perte et du gain dans le chef des joueurs et des parieurs. Il peut en outre fixer le montant maximum de la perte que peut subir un joueur ou un parieur par période de jeu à déterminer par Lui.
Le Roi peut également déterminer ces éléments pour les jeux de hasard exploités dans un établissement de jeux de hasard de classe I.
Il est toujours interdit de connecter deux ou plusieurs appareils entre eux en vue d'octroyer un prix unique.
MOTIFS :
· possibilité de fixer un montant réaliste;
· possibilité d'agir de manière souple;
· le texte proposé est celui qui a été adopté à l'unanimité en commission du Sénat (cf. doc. Sénat, nº 419/17 du 14 octobre 1998).
Suggestion de la Commission des jeux de hasard :
« Si l'on estime que cette adaptation confère un pouvoir trop large au Roi, l'on peut aussi opter pour un arrêté royal délibéré en Conseil des ministres. » (Traduction)
· Projet de loi relative à la Loterie nationale :
Le Roi fixe les modalités, par arrêté délibéré en Conseil des ministres, sur la proposition du ministre et du ministre de la Justice et après avis de la Commission des jeux de hasard.
· Conclusion :
Le projet de loi relative à la Loterie nationale suit la proposition de M. Coveliers relative aux jeux de hasard et se situe aussi dans le prolongement exact de l'avis de la Commission des jeux de hasard.
MAIS : règles plus strictes pour la Loterie nationale :
proposition de deux ministres;
avis de la Commission des jeux de hasard;
Conseil des ministres.
Discrimination ?
· Organisation de jeux de hasard dans des établissements de jeux de hasard :
La Loterie nationale soumise au même régime que le secteur privé;
MAIS :
Le secteur privé est totalement libre d'organiser des jeux de hasard dans les limites légales;
La Loterie nationale doit en être chargée dans les formes et selon les modalités fixées par le Roi, par arrêté délibéré en Conseil des ministres, sur la proposition du ministre qui a les Entreprises et les Participations publiques dans ses attributions et du ministre de la Justice et après avis de la Commission des jeux de hasard.
· Article 8 de la loi du 7 mai 1999 :
Le Roi fixe le montant maximum de la mise et du gain dans les établissements de jeux de hasard de classe II et III.
· Article 3, § 1er, alinéa 2, du projet de loi :
Les formes et les modalités sont fixées par le Roi, par arrêté délibéré en Conseil des ministres, sur la proposition du ministre et du ministre de la Justice et après avis de la Commission des jeux de hasard.
· Loterie nationale (moins d'1/5 du chiffre d'affaires du marché des loteries et des jeux de hasard) :
Loi-programme du 24 décembre 1993 : rente de monopole de 3,5 milliards de francs par an;
Loi du 21 décembre 1994 : contribution exceptionnelle de 15 milliards de francs;
Prélèvement annuel de 8,5 milliards de francs de subsides (1/4 aux communautés et régions).
· Secteur privé : uniquement une indemnité pour la licence.
Les loteries et jeux de hasard sont insignifiants du point de vue macro-économique, mais ils sont un fait social, donc :
· ils vaut mieux qu'ils soient organisés par les pouvoirs publics;
· les recettes doivent être réinvesties à des fins sociales (être utiles du point de vue macro-économique la meilleure option de canalisation selon la Cour de justice arrêt Läärä).
La Loterie nationale a apporté ces dix dernières années 3 milliards d'euros dans les caisses de l'État et représente directement et indirectement 20 000 emplois.
L'entreprise publique finlandaise RAY (opérateur de machines à sous) a pu prouver qu'un monopole de l'État sur les machines à sous provoque, d'une part, une diminution de l'offre et du chiffre d'affaires, mais, d'autre part, un accroissement des recettes de l'État, qui peuvent être investies à des fins sociales.
Jeux proposés par la Loterie nationale :
ne créent pas de dépendance;
il y a pourtant des « joueurs habituels ».
Cela ressort :
du type de jeux (surtout le Lotto et le Win for Life);
de la participation moyenne (une fois par semaine);
de la mise moyenne (environ 200 francs ou 5 euros par semaine);
familles normales.
Selon les critères internationaux de la dépendance au jeu : DSM-IV The diagnostic and statistical manual 14th edition
Moins de 0,25 % des acheteurs de billets à gratter satisfait aux critères DSM-IV;
Plus de la moitié d'entre eux étaient dépendants d'autres jeux de hasard au moment de leur dépendance aux loteries à billets à gratter;
0,10 % des personnes dépendantes uniquement de ce type de loteries;
Les joueurs dépendants uniquement de ces loteries consacrent un montant relativement limité aux billets à gratter;
Absence de problèmes financiers et de criminalité;
Environ 450 joueurs dépendants uniquement des loteries de ce type par rapport aux joueurs néerlandais dépendants estimés à quelque 60 000.
(M.W.J. Koeter, A. Benshop, « Kraslotverslaving onder kraslotkopers in Nederland », The Amsterdam Institute for Addiction Research, mai 2000).
Conclusion : il faut nuancer considérablement la crainte que les loteries à billets à gratter ne soient dangereuses en raison du gain immédiat (« short odd »).
Le « Responsible Gaming Code » d'ELSTA
Ce code fixe une série de normes minimales que les loteries publiques doivent respecter en Europe :
une politique de prévention de la dépendance au jeu;
le développement de jeux qui protègent le consommateur, et particulièrement les plus vulnérables d'entre eux;
une attitude réfléchie vis-à-vis des mineurs;
une aide aux gagnants;
insister auprès des distributeurs pour qu'ils satisfassent de manière raisonnable la demande actuelle et qu'ils protègent les mineurs;
éviter la publicité trompeuse;
prévoir une procédure de plainte;
mettre à disposition, dans les points de vente, des informations compréhensibles sur les risques potentiels des jeux proposés.
Groupe I
des jeux moins durs;
des gains plus faibles.
Dépendance moindre
Groupe II
endroits où le contrôle social est plus fort;
système centralisé;
plan de lots/répartition des gains connue à l'avance;
chaque jeu soumis à des mécanismes de contrôle;
évaluation permanente;
transparence grâce à l'enregistrement.
Groupe III
Politique de prévention (article 3, § 3, du projet de loi)
· information du public sur les gains réels pour chaque type de produit;
· campagne d'information;
· politique active et coordonnée de prévention et d'accueil des personnes dépendantes.
Amélioration des connaissances par une recherche scientifique permanente [exemple : Spelobservatorium, Gamecare (Royaume-Uni), De Jellinek Kliniek (Pays-Bas), AIAR (Pays-Bas), ...]
Comité sur le « jeu responsable » au sein de la Loterie nationale (évaluation des normes de « responsible gaming » et application du code européen).
ÉCHANGE DE VUES
M. Vlaemminck réplique dans les termes suivants à l'exposé de M. Marique :
La firme G-Tech dont M. Marique a parlé fournit exclusivement des logiciels dans le cadre d'un marché public transparant. L'entreprise en question ne détient donc pas de participation dans la Loterie nationale.
Deuxièmement, dans le monde entier, on s'accorde pour dire que plus le retour sur la mise des joueurs est important et plus le risque de dépendance est élevé. C'est pourquoi on souhaite partout que les loteries publiques versent des gains moins importants que les opérateurs privés. Elles peuvent le faire parce qu'elles ne doivent pas être concurrentielles.
La Commission des jeux de hasard n'a pas encore très bien « réalisé » que le Parlement européen et le Conseil des ministres ont été saisis d'un projet de directive tendant à déréglementer toutes les loteries commerciales et tous les jeux de hasard dans l'ensemble de l'UE. Le projet étant adopté, ces jeux échapperaient intégralement à la loi du 7 mai 1999.
M. Marique formule quelques remarques quant à la fiabilité des statistiques de la Loterie nationale que le ministre a transmises. Ainsi, on parle de « bingo ». Il ne peut pas être question de « Bingo » mais uniquement de « slots ». Dans ces statistiques figurent les parts de marché de Bingo pour la Suède, l'Allemagne et la Grande-Bretagne. Or, c'est une spécialité belge qui n'existe pas dans ces pays.
En ce qui concerne les chiffres de distribution des bénéfices, on parle uniquement du bénéfice net et non pas des taxes reservées aux régions.
Par rapport à l'exposé de M. Vlaemminck, M. Marique réplique qu'il apparaît très clairement que la Loterie nationale envisage d'augmenter la possibilité de redistribution. Il n'est pas question, pour le moment, de maintenir à 52 % le taux de restitution.
D'autre part, lorsque l'on a extrait la Loterie nationale de la loi de 1999, c'était évidemment en tenant compte des jeux de hasard tels qu'ils étaient conçus en 1991, c'est-à-dire des jeux qui étaient des « long shots ». On parle maintenant de jeux automatiques, ce qui n'est pas la même chose. Un jeu « touch screen » est nécessairement un jeu automatique, dont le législateur de 1991 n'avait pas connaissance et dont, en 1999, il n'était pas question non plus.
Le Comité « jeu responsable » au sein de la Loterie nationale va faire double emploi avec la Commission des jeux de hasard. Au point de vue canalisation, le projet ne prévoit aucun élément concret.
Questions des membres de la commission
M. de Clippele fait valoir que M. Vlaemminck vient de déclarer qu'une dette de jeu est sans cause, ce qui implique qu'une dette de jeu ne peut pas être réclamée en droit. Qu'en est-il pour les sommes mises en jeu par des enfants mineurs ? Les parents peuvent-ils réclamer le remboursement de toutes les sommes que leur enfant a dépensées dans les jeux de hasard ? Est-ce qu'il y a un délai pour le faire ? Quel est le type de preuve que les parents doivent apporter pour pouvoir récupérer l'argent ?
M. Vlaemminck déclare que ces cas sont très rares, mais, le cas échéant, la Loterie nationale rembourse sans discussion parce qu'elle ne peut pas prendre de risques. Tous les arrêtés royaux en matière de loteries prévoient en effet l'interdiction de jouer pour les mineurs.
M. de Clippele demande ce qu'il en est pour le secteur privé.
M. Marique renvoie à l'article 5 de la loi du 7 mai 1999 selon lequel la nullité des contrats en vue de l'exploitation des jeux de hasard et des établissements de jeux de hasard ne peut être invoquée en s'appuyant sur le seul motif que ces jeux de hasard seraient illicites. Il importe de faire la distinction entre les jeux de hasard qui se font dans ces établissements et ceux qui ne s'y déroulent pas. Bien évidemment, dans le cadre des salles de jeux automatiques, l'accès est normalement interdit en dessous de 21 ans. Par conséquent, cette question ne peut pas se poser. Sinon, il va de soi que l'exploitant peut être poursuivi pénalement. Il peut y avoir constitution de partie civile contre les exploitants de jeux qui auraient laissé entrer un jeune de moins de 21 ans dans leur établissement. La Commission des jeux de hasard est particulièrement vigilante sur ce point.
En 2000, avant l'entrée en vigueur des arrêtés royaux y relatifs, ce phénomène existait encore. À partir du 1er janvier 2001, la possibilité de jouer les slots a été supprimée.
M. Hordies constate que M. Marique conteste les données que le ministre a communiquées.
Afin de pouvoir canaliser, sinon de réduire la problématique des maladies des jeux, M. Hordies aimerait savoir ce qui explique la forte augmentation de la part relative des bingos et des jeux automatiques dans le chiffre d'affaires global du marché des jeux entre 1998 et 1999.
La Commission des jeux de hasard a-t-elle des propositions de types de jeux électroniques qui puissent combiner un plaisir convivial avec une limitation de cette dépendance et qui puissent servir d'outils de canalisation ?
M. Ramoudt a l'impression que les deux intervenants sont des adversaires. Il estime pour sa part que le projet de loi à l'examen ne met nulle part l'accent sur la lutte contre la dépendance au jeu.
À propos de l'exposé de M. Vlaemminck, M. Ramoudt déclare que la technologie internet permettra de proposer des types nouveaux de jeux de hasard. Les loteries et les jeux de hasard sont très proches sur certains points. Comment pourra-t-on contrôler l'âge des joueurs pour les jeux de hasard sur internet ? Une étude de la Commission des jeux de hasard a en effet montré que 40 % des jeunes jouent avec les produits de la Loterie nationale. La Loterie nationale veut mener une politique de canalisation en exploitant mieux la pénétration du marché qui rapporte le plus. Le groupe des 12-18 ans est précisément le groupe qui fait le plus usage d'internet. Comment va-t-on concilier une telle politique de canalisation avec la protection des mineurs ?
Pourquoi la Belgique ne peut-elle pas adopter le modèle finlandais duquel le secteur privé est totalement exclu ? Ainsi, on pourrait plus facilement mettre en oeuvre une politique de canalisation.
Dans son exposé, M. Marique a déclaré que le projet de loi minait totalement la crédibilité de la législation sur les jeux de hasard. Parallèlement, le gouvernement s'efforcerait d'étendre le monopole de la Loterie nationale. M. Marique peut-il fournir des précisions concernant ces affirmations ?
La Commission des jeux de hasard estime qu'il serait indiqué de prévoir dans la loi une définition de la loterie et de la loterie-jeu de hasard. A-t-elle formulé des propositions concrètes à cet égard ? Quelle serait la valeur ajoutée pour le projet de loi à l'examen ?
M. D'Hooghe note que M. Vlaemminck est certes un expert, mais en tant qu'auteur du projet de loi, il est en même temps une des parties concernées.
M. Vlaemminck a répondu à une question de M. de Clippele en déclarant que la Loterie nationale rembourse les parents qui se plaignent auprès d'elle que leurs enfants mineurs ont joué et perdu de l'argent. L'article 28 du projet de loi prévoit cependant que l'article 1965 du Code civil n'est pas applicable à la Loterie nationale. Il s'ensuit qu'un établissement privé ne pourra pas intenter d'action en justice en cas d'argent perdu au jeu. La Loterie nationale, elle, pourra le faire. Il y a là une contradiction.
D'après M. D'Hooghe, M. Vlaemminck n'a évoqué que certaines facettes de l'arrêt Schindler. Un des éléments est que l'arrêt parle des jeux de hasard au sens large. La jurisprudence européenne ne fait plus de distinction entre les loteries et les jeux de hasard. Il est d'ailleurs devenu impossible de faire une telle distinction en pratique. Dans une loterie, on ne peut pas influer sur le résultat; dans le cas des machines à sous qui sont généralement considérées comme des jeux de hasard on ne le peut pas non plus. Il est donc absurde de vouloir, en 2002, élaborer une législation qui continuerait à faire une distinction entre les loteries et les jeux de hasard. La législation européenne et la jurisprudence européenne confirment ce point de vue, ce qui n'a pas été dit au cours de la présente audition.
Un autre constat est que M. Vlaemminck compare certains systèmes dans les pays européens. Cependant, ni la France, ni les pays d'Europe méridionale n'ont été mentionnés. En effet, le modèle scandinave n'est pas la panacée. La fonction de régulation n'aurait aucun sens dans un marché non libéralisé. Il n'empêche qu'il y a bel et bien un régulateur aux Pays-Bas. Le régulateur a une utilité. Lorsqu'on accorde un monopole, il faut justement qu'il y ait un contrôle externe. Les auteurs du projet de loi mettent toutefois ce principe en question.
M. D'Hooghe souhaite enfin que l'on montre concrètement en quoi ce projet de loi contribue à la lutte contre la dépendance au jeu. L'intervenant dit avoir l'impression que les pouvoirs publics vont au contraire promouvoir une série de jeux.
M. Monfils constate que la Commission des jeux de hasard n'a pas sur la Loterie nationale les possibilités de contrôle qu'elle a sur les opérateurs privés.
C'est la Loterie nationale qui, non seulement, s'autocontrôle, mais qui, selon l'article 3, § 3, 2º, doit organiser « des campagnes d'information sur les risques économiques, sociaux et psychologiques liés à la dépendance au jeu ». Comment veut-on qu'une organisation comme la Loterie nationale, dont l'objectif est de réaliser un bénéfice maximal dans le cadre de ses compétences, serve à faire des campagnes décourageant la population de jouer ? Les communautés comptent beaucoup sur l'argent de la Loterie nationale. Par conséquent, tout le monde a poussé à l'augmentation des moyens de la Loterie.
La Commission des jeux de hasard ne peut que vérifier un certain nombre d'éléments de compatibilité entre les arrêtés royaux et la loi de médiation, ce qui pose problème. Il faudra donc inévitablement éclaircir cette affaire et étendre son contrôle à l'ensemble du monde du jeu.
M. Monfils voudrait savoir s'il y a une différence de traitement entre l'installation des jeux automatiques ou des jeux de hasard via la Loterie et celle par les opérateurs privés. Est-ce que l'habilitation de la perte moyenne horaire est imposée dans le cadre de la Loterie ? Est-ce que les conditions d'exploitation des jeux sont les mêmes ?
La Commission des jeux de hasard met en garde contre l'utilisation des cartes de crédit qui permettraient d'aller trop loin. Or, récemment, les exploitants de casinos, pour des raisons de sécurité, plaident justement pour l'usage des cartes de crédit pour tous les joueurs. Quelle est la réaction de la Commission des jeux de hasard à cet égard ?
M. Siquet se réfère à la charte des loteries nationales qui prévoit qu'il faut éviter la participation des mineurs aux jeux ainsi que l'assuétude des joueurs en général. Étant donné qu'il s'agit là d'une simple déclaration d'intention, comment, dans la pratique, peut-on imposer le respect de ces règles ?
D'après M. Thissen, les questions qui surgissent indiquent bien qu'il faut absolument approfondir la réflexion. On assiste ici à une guerre des bons sentiments. Il y a effectivement un marché du jeu important dans lequel le pouvoir public a décidé de s'impliquer à fond pour en retirer un maximum de profits plutôt que d'essayer de canaliser et de réduire la dépendance aux jeux. On peut se poser un certain nombre de questions sur ce choix-là. C'est d'autant plus vrai lorsque l'objet du projet est notamment « d'organiser, dans l'intérêt général ..., les loteries publiques, etc. » (article 3, § 1er), alors que les jeux de hasard ne font pas partie de l'intérêt général.
Il y a d'un côté l'État qui redistribue pour de bonnes oeuvres et par conséquent, son action serait tout à fait morale. D'autres veulent défendre les emplois concernés et d'autres encore veulent limiter les assuétudes à ces jeux.
M. Thissen craint que la mise en pratique de ces déclarations de bonnes intentions risque de ne pas aboutir à grand-chose. D'après ce commissaire, il faut mener des campagnes pour la réduction du jeu. Le volume du marché des jeux n'arrête pas d'augmenter grâce à une publicité effrénée. Quelles sont les orientations préconisées par les spécialistes ?
Pour ce qui est de la limite de mise, l'implantation des jeux, le type de jeux, ... M. Thissen estime qu'il n'est pas sain que la Loterie nationale ne soit pas soumise à un contrôle. Il paraît normal qu'il y ait un organe de contrôle indépendant même si la Loterie nationale réaffecte une partie de ses moyens à des missions d'intérêt public.
Réponses de M. Marique
M. Marique souligne qu'il ne représente pas une partie et qu'il n'est pas le porte-parole du secteur privé. Il veut donner une approche de défense des consommateurs qui échappent toutefois aux lois sur la consommation puisque ce sont des joueurs. Sur ce point, la Cour de Luxembourg est particulièrement claire : les joueurs ne sont pas des consommateurs ordinaires.
À la question de M. Hordies sur la raison de l'augmentation des bingos entre 1995 et 2000, M. Marique répond qu'en réalité, c'est une augmentation des slots qui a eu lieu. En 2001, les slots ont disparu.
En ce qui concerne les critères auxquels pourraient être soumis les opérateurs, M. Marique déclare ensuite que ceux-ci sont relativement simples. Il s'agit des critères qui sont imposés au secteur en général. Il y en a une dizaine. Il s'agit notamment d'un critère légal : c'est la perte horaire de 12,50 euros à l'heure. Il y a aussi l'obligation d'une restitution minimale. M. Marique craint toutefois que la Loterie nationale n'augmente la restitution.
La Commission des jeux de hasard souhaite également comme critère que les jeux de hasard soient installés dans des établissements bien particuliers (établissements de classe I et de classe II). La commission n'est pas actuellement compétente pour intervenir dans les cybercafés où l'on joue à des jeux de hasard. Ils ne peuvent pas rester libres.
La commission demande également de fixer la durée des jeux.
Au total, la Loterie nationale devrait être soumise à cette dizaine de critères pour être traitée comme les autres exploitants.
En ce qui concerne la question de M. Ramoudt de savoir en quoi la loi de 1999 est vidée de son contenu, M. Marique trouve évident qu'à partir du moment où un monopole est donné à un opérateur, cet opérateur va développer tous les jeux, donc aussi les jeux de hasard. À partir du moment où les jeux de hasard sont légalement organisés par la Loterie nationale dans ce cadre, bien évidemment, le secteur privé des jeux de hasard va disparaître. La loi de 1999 a fait l'inverse : ce secteur a obtenu une sécurité juridique et une rentabilité assurée en contrepartie du respect d'une série de règles assez strictes. La preuve de la rigueur de ces règles est qu'énormément d'établissements ont été fermés. Les licences octroyées aux établissements de classe II l'ont été au compte-gouttes. La politique de canalisation de la part de la Commission des jeux de hasard est ainsi concrétisée. Pour protéger les jeunes, la commission a fait enlever les slots installés dans les cafés, lieux où les jeunes entrent le plus facilement en contact avec les jeux.
Par rapport à M. D'Hooghe, M. Marique fait valoir qu'en ce qui concerne la matière des jeux de hasard, il y avait une évolution sensible. La commission a constaté qu'il y avait sur le terrain quelques difficultés. Elle a estimé devoir donner un avis sur le projet de loi du ministre de la Justice. Cet avis reprend toute une série de points qui permettent de rencontrer le souci de protection des joueurs.
En ce qui concerne la déclaration de M. Vlaemminck comme quoi le « College van toezicht », l'homologue de la Commission des jeux de hasard aux Pays-Bas, n'est pas compétent pour les slots dans les quelque 40 000 institutions du secteur horeca, M. Marique souligne que ces slots ne sont pas les mêmes que ceux qui se trouvent en Belgique. Ici, il s'agit de jeux de hasard, aux Pays-Bas, ce sont des « jeux de dextérité », des jeux de divertissement avec lesquels il n'y a pas moyen de gagner quoi que ce soit.
En ce qui concerne la question de M. Monfils de savoir s'il y a une installation possible des jeux de loterie dans les établissements des jeux de hasard, M. Marique répond par l'affirmative pourvu qu'ils respectent les mêmes conditions.
À un moment donné, la Loterie nationale a songé à installer des slots. Finalement, après un rapport négatif de la part de la Commission des jeux de hasard, la Loterie nationale s'est abstenue de rentrer ces jeux électroniques qui ont le même objet, constatant la contradiction avec la politique gouvernementale.
À la question de savoir s'il y a effectivement une possibilité pour la Loterie nationale d'avoir des avantages, M. Marique répond que oui. Tout ce qui est en dehors des établissements de jeux de hasard, c'est-à-dire internet à domicile, internet dans les cybercafés, internet dans les stations-services ou bien les jeux automatiques qui vont être joués devant la caisse dans les supermarchés, tombe en dehors de la compétence de la Commission des jeux de hasard. Pour ces jeux-là, les 10 critères ne s'appliquent pas.
Ce qui fait surtout une forte différence, c'est que dans l'hypothèse où il y a une distorsion d'avis entre la Loterie nationale et la Commission des jeux de hasard, la Loterie, considérant que le jeu est un jeu de loterie, va pouvoir l'installer. Pour cette raison, M. Marique demande qu'il puisse y avoir un avis de la Commission des jeux de hasard préalable à l'installation de ce jeu.
En ce qui concerne l'intention des exploitants de casinos d'utiliser les cartes de crédit, M. Marique fait remarquer que la loi l'interdit. La commission et le ministre de la Justice sont sur la même longueur d'onde à ce sujet. Il existe effectivement un risque de hold-ups pour les casinos.
En ce qui concerne la question de M. Siquet, qui demande la clarté et qui voudrait faire en sorte que les jeunes ne puissent plus avoir accès à ces jeux sur internet, M. Marique répond qu'à partir du moment où les jeux sont placés dans les salles de jeux automatiques ou placés dans des endroits où l'interdiction d'entrer est imposée au moins de 21 ans, la question est résolue, dans la mesure où la commission a la possibilité soit d'enlever la licence à celui qui ne respecte pas cette obligation, soit d'appliquer des sanctions pénales. Il n'y a pas lieu de laisser des jeux entrer à domicile via internet sans contrôle et sans que ces jeux n'aient été contrôlés au niveau technique et au niveau du mécanisme du jeu lui-même. M. Marique pense que dans cette mesure, il y aurait effectivement une meilleure protection des mineurs tout en sachant bien qu'au niveau des salles de jeux automatiques, la Commission des jeux de hasard est particulièrement stricte. M. Marique déplore que la possibilité de retirer des licences n'existe pas encore.
Réponses de M. Vlaemminck
M. Vlaemminck déclare que le gouvernement l'a désigné comme expert pour accompagner le mieux possible la réforme belge, en suivant de près l'évolution au sein de l'Union européenne. Il fait la même chose dans d'autres pays pour des gouvernements consistant en une coalition autre que celle qui est au pouvoir en Belgique.
M. Vlaemminck répond à M. Ramoudt que le choix de la Finlande en faveur d'un grand monopole d'État, est un choix politique. Ce sont non pas des experts ou des régulateurs qui font les choix politiques, mais le Parlement et le gouvernement. Ces choix peuvent varier fortement, mais ils doivent être conformes à la jurisprudence de la Cour de justice. On pourrait par exemple opter pour un modèle dans lequel les salles de jeu reçoivent une licence sur la base d'une procédure d'adjudication publique à l'issue de laquelle l'attributaire désigné serait celui qui offre non seulement les jeux les plus sûrs, mais aussi les meilleures mesures d'accompagnement pour assurer la protection du consommateur. La Belgique n'a pas fait ce choix politique.
En France, il n'y a pas d'organe de régulation. La loterie nationale (« La Française des jeux ») dépend du ministre du Budget. D'autres secteurs du marché sont soumis à des cadres légaux différents.
L'Italie a le « Monopoly di stato » qui jouissait jadis du monopole sur les loteries et sur le tabac. Ce pays n'a pas non plus de véritable organe régulateur.
D'autres pays se sont en revanche dotés d'un véritable organe de régulation. Au Royaume-Uni, il y a la « National Lottery Commission » et un « Gaming Board ». En Espagne, la loterie nationale est encore un département du ministère des Finances, mais il y existe aussi une série de petites loteries qui sont toutes des « loteries à but caritatif ». Il y a par exemple l'« ONCE », célèbre sponsor dans le domaine du cyclisme, qui est à la base d'une loterie au profit des aveugles.
Rares sont cependant les pays à avoir un véritable organe régulateur indépendant pour le secteur privé. La loi du 7 mai 1999 s'applique à ce secteur et non pas au secteur public. Il est important de faire la distinction.
Contrairement à ce que d'aucuns affirment, le projet de loi à l'examen confère à la Commission des jeux de hasard une compétence pleine et entière. Il n'y a qu'une seule petite distinction : la Loterie nationale ne doit pas demander de licence à la Commission des jeux de hasard, puisqu'elle en a déjà une en vertu de la loi. Le législateur se substitue donc à la Commission des jeux de hasard pour l'attribution de la licence à la Loterie nationale.
Tous les articles applicables aux opérateurs de jeux de hasard ont été abordés au cours de la discussion à la Chambre. Ces articles valent aussi pour la Loterie nationale. Il y a une distinction très subtile en ce sens que l'on pourrait effectivement dire que ces articles sont applicables aux jeux de hasard et aux établissements de jeux de hasard des classes II et III. La classe I est réglementée par le Roi. L'on propose, et la Commission des jeux de hasard approuve, que ces articles soient également réglés par le Roi et non plus par la loi (notamment en ce qui concerne la perte maximale). Si la Loterie nationale avait un jour l'occasion ce qui est très improbable car c'est le gouvernement qui décide ce que fait la Loterie nationale et non pas la Loterie nationale elle-même d'organiser un jeu de hasard en dehors des établissements de jeux de hasard sur la base d'une proposition conjointe du ministre de la Justice et du ministre des Entreprises publiques, après avis de la Commission des jeux de hasard, les modalités relatives à l'organisation dudit jeu, qui devra remplir les conditions très sévères en question, seront définies par arrêté royal délibéré en Conseil des ministres. La Commission des jeux de hasard peut donc émettre un avis préalable sur la question.
En ce qui concerne les jeux de hasard dans des établissements de jeux de hasard, la procédure est la même, mais les articles 7, 8, 39, 58, 59 et 60 de la loi du 7 mai 1999 s'appliquent également aux jeux de hasard organisés par la Loterie nationale.
La seule différence de traitement entre les opérateurs privés et la Loterie nationale réside donc dans la licence.
Les dispositions pénales qui figurent dans les articles susvisés sont également applicables à la Loterie nationale. La Commission des jeux de hasard a donc la même compétence pour les activités de la Loterie nationale en matière de jeux de hasard. Cette commission n'a toutefois reçu aucune compétence supplémentaire en ce qui concerne les loteries de la Loterie nationale. La situation existante est donc inchangée sur ce point.
Le projet prévoit néanmoins que, si le gouvernement décidait, par simple arrêté royal, que l'un ou l'autre nouveau jeu est une loterie et si la Commission des jeux de hasard émettait des doutes à ce sujet, une procédure serait mise en oeuvre pour régler ce litige au niveau gouvernemental, afin d'éviter une sorte de guerre froide comme celle qui avait été occasionnée par le projet abandonné de loteries électroniques. Selon M. Vlaemminck, ce n'est ni la Loterie nationale, ni la Commission des jeux de hasard qui doit trancher le litige. L'instance apte à le faire lui semble être le gouvernement. La Commission des jeux de hasard se voit attribuer en l'espèce un droit d'avis institutionnalisé.
En outre, le projet de loi institutionnalise le fait que la Commission des jeux de hasard doit engager un dialogue pour harmoniser la politique de canalisation de la Loterie nationale avec la politique de contrôle de la Commission des jeux de hasard.
En fait, la Loterie nationale est défavorisée par rapport au secteur privé en matière d'organisation de jeux de hasard, parce que ses produits doivent cadrer avec la politique de canalisation du gouvernement et parce que le secteur privé, contrairement à la Loterie nationale, n'est pas contrôlé par le Conseil des ministres. Il s'agit d'un choix délibéré du gouvernement.
En ce qui concerne l'internet et les jeunes, M. Vlaemminck fait référence à deux loteries nationales qui offrent actuellement des loteries sur l'internet, celle de la Finlande et celle de l'Autriche. Le système est assez simple : il doit y avoir un préenregistrement. On ne peut jouer qu'après s'être fait enregistrer et on doit communiquer à cette occasion son numéro de sécurité sociale. Cela signifie que l'on peut parfaitement vérifier l'identité du demandeur. De plus, le site web ne peut être disponible que dans les langues nationales. Qui plus est, le joueur doit disposer d'un compte en banque spécial, sur lequel peut être versé au préalable un montant déterminé qui lui permet de jouer. S'il réalise des gains, ceux-ci sont reversés sur ces comptes spéciaux et, lorsque le solde de ces comptes dépasse un montant limité, le surplus est transféré sur le compte en banque ordinaire du joueur. Il doit donc être clair que l'accès aux loteries nationales par l'internet est très strictement limité, que les mises sont minimes et que l'utilisation de cartes de crédit n'est pas autorisé. Le préenregistrement requis, le numéro ONSS et le compte en banque spécial permettent de savoir avec certitude que les joueurs ne sont pas mineurs.
Quant à la question de savoir si la Loterie nationale doit mener certaines campagnes (article 3, § 3), M. Vlaemminck souligne que les dispositions en question ont été insérées dans le projet par l'adoption d'un amendement des partis de la majorité.
S'agissant des doutes émis par M. Marique concernant les propos de M. Vlaemminck sur les machines à sous aux Pays-Bas, ce dernier affirme avoir puisé ses informations dans des documents officiels (voir M.W.J. Koeter, A. Benshop, « Krasloterijverslaving over kraslotkopers in Nederland », The Amsterdam Institute for Addiction Research, mai 2000). Et l'intervenant de citer : « (traduction) Le nombre des distributeurs automatiques de fruits (selon M. Vlaemminck, ce sont des machines à sous) aux Pays-Bas, à l'exclusion de ceux que l'on trouve dans les casinos, s'élevait, en 1997, selon un relevé de la « Nederlandse Vereniging van automaten », à 38 900, dont 26 400 se trouvaient dans le secteur horeca » (ibidem, p. 9).