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7 JUIN 2001
La commission de la Justice a discuté le présent projet de loi au cours de ses réunions des 25 avril, 2 et 9 mai, et 7 juin 2001, en présence du ministre de la Justice.
Le projet de loi en discussion, qui relève de la procédure bicamérale obligatoire, trouve son origine dans une proposition de loi déposée à la Chambre des représentants par M. Fred Erdman et consorts (doc. Chambre, nº 50-897/1).
Le texte a été adopté à la Chambre le 15 mars 2001, par 86 voix et 48 abstentions, et transmis au Sénat le 16 mars 2001.
Le ministre souligne l'importance du projet de loi à l'examen. Il se réfère aux recommandations des diverses commissions d'enquête parlementaires, qui sont à la base du présent projet.
La commission d'enquête bis sur les tueurs du Brabant wallon a été la première à insister, dans son rapport du 14 octobre 1997, sur la nécessité de créer un parquet fédéral. On a insisté ensuite sur cette nécessité dans les recommandations de la commission d'enquête sur les enfants assassinés et disparus (16 février 1998) et de la commission chargée d'enquêter sur la criminalité organisée.
Ces recommandations ont été intégrées dans le cadre de l'accord octopartite, plus précisément dans le deuxième volet de la résolution relative à l'intégration verticale du ministère public et du parquet fédéral.
La création d'un parquet fédéral est absolument nécessaire, non seulement si l'on veut donner suite aux recommandations des commissions d'enquête parlementaires, mais aussi si l'on veut mener à bien la réforme des polices qui est en cours. D'ailleurs, quatre magistrats ont été désignés provisoirement pour assurer le contrôle des services de police fédéraux en attendant la création du parquet fédéral.
L'institutionnalisation du procureur fédéral, tel que prévu par le projet de loi, s'inscrit dans la ligne de l'accord octopartite et de la loi du 22 décembre 1998 sur l'intégration verticale du ministère public, le parquet fédéral et le conseil des procureurs du Roi.
C'est ainsi que l'article 4 de la loi du 22 décembre 1998 insère, à l'article 143 du Code judiciaire, un § 3 rédigé comme suit :
« § 3. Le procureur fédéral exerce, dans les cas et selon les modalités déterminés par la loi, sous l'autorité du ministre de la Justice, toutes les fonctions du ministère public dans les affaires pénales près les cours d'appel, les cours d'assises, les tribunaux de première instance et les tribunaux de police. »
Le rapport d'autorité direct entre le ministre de la Justice et le procureur fédéral correspond au rapport actuel entre le procureur général et le ministre de la Justice. Ce rapport subsiste du reste pour ce qui est du domaine de compétence attribué au procureur général en application de la loi du 22 décembre 1998 et il est également prévu, dans la même loi, pour ce qui est du procureur du Roi.
L'actuel article 143, alinéa 2, du Code judiciaire prévoit ce qui suit :
« Il exerce, sous l'autorité du ministre de la Justice et à l'intervention du ministre qui a le travail dans ses attributions pour les matières qui sont de la compétence des juridictions du travail, toutes les fonctions du ministère public près la cour d'appel, la cour de travail, les cours d'assises et les tribunaux de son ressort. »
L'article 4 de loi du 22 décembre 1998 ne vise en l'espèce qu'à limiter la compétence du procureur général au « cas de privilège de juridiction, pour le jugement des ministres et dans les cas et selon les modalités déterminés par la loi ».
L'article 11 de la loi du 22 décembre 1998 place le procureur du Roi, par une modification de l'article 150 du Code judiciaire, sous l'autorité directe du ministre de la Justice.
Le rapport d'autorité direct entre le ministre de la Justice et le procureur fédéral n'implique pas qu'il faille modifier la faculté qu'a le ministre de la Justice d'intervenir dans des dossiers pénaux individuels. Seule subsiste pour lui la possibilité actuelle de donner des « injonctions positives ». Il lui est interdit de donner des « injonctions négatives ».
La réponse à la question de savoir qui, au sein du ministère public, prend effectivement la décision relative à l'action publique en fonction des rapports hiérarchiques entre le procureur fédéral, le procureur général et le procureur du Roi manque absolument de pertinence au regard de la Constitution.
Le ministre renvoie à l'article 151, § 1er, de la Constitution, relatif au statut du ministère public. Ce statut est donc ancré dans la Constitution.
« Les juges sont indépendants dans l'exercice de leurs compétences juridictionnelles. Le ministère public est indépendant dans l'exercice des recherches et poursuites individuelles, sans préjudice du droit du ministre compétent d'ordonner des poursuites et d'arrêter des directives contraignantes de politique criminelle, y compris en matière de politique de recherche et de poursuite. »
Le ministre renvoie aussi à l'article 274 du Code d'instruction criminelle, qui prévoit :
« Le procureur général, soit d'office, soit par les ordres du ministre de la Justice, charge le procureur du Roi de poursuivre les délits dont il a connaissance. »
Parmi les missions que la loi du 22 décembre 1998 assigne au procureur fédéral, c'est surtout « l'exercice de l'action publique » qu'il convient de placer dans sa juste perspective. En effet, la mission qui consiste à veiller à la coordination de l'exercice de l'action publique et à faciliter la coopération internationale se situe dans le simple prolongement des missions actuelles des magistrats nationaux. Les missions de contrôle en matière de police fédérale sont déjà réglées de manière très spécifique par la loi organisant un service de police intégré, structuré à deux niveaux. En cette qualité, le magistrat fédéral est un fonctionnaire et celui-ci n'exerce pas le pouvoir judiciaire. Personne ne conteste le fait que les fonctionnaires se trouvent sous l'autorité du ministre. L'exercice de l'action publique est, parmi les missions attribuées au procureur fédéral, celle qui va le plus loin. Elle est définie par l'article 7 du projet de loi (article 144ter proposé du Code judiciaire). Les éléments suivants permettent de ramener cette compétence à ses justes proportions :
1) il s'agit d'une compétence d'attribution rationae materiae axée clairement sur les formes de criminalité grave, complexe ou organisée en application de la loi, et ce, en fonction des critères spécifiques définis;
2) il s'agit de surcroît d'une compétence facultative qui suppose une « plus-value » amenant le parquet fédéral à dessaisir effectivement le procureur de droit commun du dossier pénal;
3) la manière dont le procureur fédéral exerce ses compétences fait l'objet d'une évaluation par le collège des procureurs généraux (article 5 de la loi du 22 décembre 1998); en cas de dysfonctionnements manifestes, les conclusions qui s'imposent pourront en être tirées (évaluation a posteriori);
4) la nature des dossiers pénaux à propos desquels le procureur fédéral peut exercer l'action publique emporte que, dans de très nombreux cas, pour ne pas dire dans la majorité d'entre eux, les dossiers en question nécessiteront une instruction; cela implique que le cheminement concret du dossier pénal tombe alors sous le contrôle du juge d'instruction, de sorte que l'emprise du procureur fédéral sur le déroulement de l'affaire pénale est réellement limitée.
Le contrôle est triple :
contrôle des juridictions d'instruction, au moment du règlement de la procédure (chambre des mises en accusation ou chambre du conseil);
contrôle du juge du fond;
contrôle ex post par le collège des procureurs généraux.
L'article 6 de la loi du 22 décembre 1998 modifie l'article 144bis, § 2, du Code judiciaire et définit la compétence du procureur fédéral comme suit :
« Sans préjudice de l'article 143, § 3, le procureur fédéral est chargé des missions suivantes, dans les cas et selon les modalités déterminés par la loi :
1º exercer l'action publique;
2º veiller à la coordination de l'exercice de l'action publique;
3º faciliter la coopération internationale;
4º exercer la surveillance sur le fonctionnement général et particulier de la police fédérale, comme prévue dans la loi organisant un service de police intégré, structuré à deux niveaux. »
L'article 5 de la loi du 22 décembre 1998 complète l'article 143bis, § 3, du Code judiciaire par un alinéa 3, rédigé comme suit :
« Le collège des procureurs généraux évalue, sur la base notamment des rapports du procureur fédéral et après avoir entendu ce dernier, la manière dont le procureur fédéral met en oeuvre les directives de la politique criminelle, la manière dont le procureur fédéral exerce ses compétences et le fonctionnement du parquet fédéral. Cette évaluation sera intégrée dans le rapport visé au § 7. »
Le ministre note en outre que le projet règle certaines questions, comme la composition du parquet fédéral.
L'article 144bis, § 1er, proposé, dispose que le procureur fédéral est chargé de la direction du parquet fédéral. Le nombre des magistrats fédéraux est fixé à 18.
Pour pouvoir être désigné en tant que procureur, le candidat doit être magistrat du ministère public. De plus, il doit avoir exercé des fonctions juridiques depuis au moins quinze ans et celles de magistrat de l'ordre judiciaire au cours des sept dernières.
Pour ce qui est de la loi du 15 juin 1935 concernant l'emploi des langues en matière judiciaire, une alternance est prévue en ce qui concerne le procureur fédéral et le procureur général de Bruxelles.
Le ministre souhaite attirer tout particulièrement l'attention sur la question des magistrats délégués et détachés. En 1998, la création d'un procureur fédéral opérationnel participait d'un choix clair. On ne voulait pas d'un sixième procureur général qui serait repris dans le collège et pas davantage d'un 28e procureur du Roi. On a opté pour un statut sui generis, pour un procureur capable d'agir avec rapidité et souplesse et qui aurait le dernier mot dans l'éventualité où il se serait réservé certains dossiers (parce qu'il aurait estimé qu'une affaire concerne plusieurs ressorts ou qu'elle correspond à la liste limitative citée, ou parce qu'il estime qu'il existe un lien avec d'autres délits qui relèvent de sa compétence) et qu'un conflit en serait né.
Le procureur fédéral pourra demander assistance aux parquets de première instance et, au besoin, à un parquet général. Le § 3 de l'article 144bis proposé prévoit que la délégation en question ne peut avoir lieu que dans des cas exceptionnels. En effet, il doit y avoir une concertation préalable avec les chefs de corps. Le but est de constituer, sur la base de l'article 19 de la loi du 22 décembre 1998, un « pool » de magistrats locaux dans lequel le procureur fédéral et, le cas échéant, le ministre de la Justice peuvent faire puiser pour assister le procureur fédéral dans ses activités.
Après la publication de la loi, il faudra évidemment suivre la procédure devant le Conseil Supérieur de la Justice en vue de la désignation du procureur fédéral et des 18 magistrats fédéraux. Les choses prendront plusieurs mois, alors qu'il est urgent de créer le parquet fédéral et de le faire fonctionner. Le ministre demande dès lors que le projet de loi soit examiné en priorité.
Enfin, le ministre tient à renvoyer au rapport exhaustif de la Chambre en la matière.
Un membre déclare que son souci est avant tout d'assurer le caractère opérationnel du projet de loi sur le terrain. Après s'être entretenue avec un certain nombre de magistrats et de personnes qui se sont investies dans la conception du parquet fédéral, l'intervenante craint que le texte à l'examen ne soit pas suffisamment précis en ce qui concerne les relations entre ce parquet et les parquets d'instance.
Les craintes qui existent sur le terrain sont connues de tous. Les magistrats redoutent avant tout sur ce point que la création du parquet fédéral ne soit une occasion supplémentaire pour vider les parquets d'instance de leurs meilleurs effectifs, et porter ainsi atteinte à la justice de proximité.
On peut supposer en effet que ce seront les magistrats les mieux formés qui postuleront pour ce cadre nouveau de 18 magistrats, le parquet fédéral ayant vocation à connaître de dossiers importants.
Il faut donc faire en sorte que les 18 magistrats qui postuleront soient remplacés lorsqu'ils passeront au parquet fédéral. L'intervenante annonce le dépôt d'amendements en ce sens.
Un second élément est que le procureur fédéral devra disposer de pouvoirs importants pour gérer les dossiers qui lui sont confiés, mais que ces pouvoirs ne devront pas être excessifs.
Or, le procureur fédéral, qui exerce une fonction sui generis, n'est pas contrôlé par des mécanismes de droit habituel.
Dans notre droit judiciaire, les magistrats, qu'ils soient de première instance ou d'appel, font toujours l'objet d'un contrôle, et il existe toujours un mécanisme de résolution des conflits de compétences.
Un tel mécanisme n'existe pas ici. Même si une certaine concertation est prévue, c'est le procureur fédéral qui, in fine, prend la décision.
À la Chambre, l'audition de M. Schins, président du collège des procureurs généraux, a été très éclairante sur ce point fondamental.
Dans le cadre de l'accord Octopus, il a été prévu que le procureur fédéral ne serait pas un 28e procureur du Roi, ni un sixième procureur général, mais qu'il jouirait d'un statut sui generis. Cela n'empêche pas que, dans un État de droit, le procureur fédéral doive faire l'objet d'un contrôle, tant pour l'empêcher de prendre une importance excessive que pour le protéger.
Même s'il est vrai que l'accord Octopus avait modifié le rôle des procureurs généraux, excluant qu'à l'avenir ils connaissent de dossiers particuliers, ne peut-on imaginer par exemple que le procureur fédéral soit, en cas de conflit de compétences, placé sous l'autorité du collège des procureurs généraux, et pas seulement sous celle du ministre de la Justice ?
Le procureur général Schins a déclaré que la fonction de procureur fédéral devait s'intégrer dans notre droit en parallèle avec les organes actuels.
Une étude de droit comparé montre que, là où il existe un parquet fédéral (Pays-Bas, France, Italie), le procureur fédéral n'est jamais isolé comme il l'est dans le projet à l'examen.
En France, le parquet fédéral a un champ d'action très limité, puisque ses compétences se limitent au terrorisme. Cette mission est confiée au procureur de la République de Paris. Il reste dans le cadre habituel des parquets, et n'est pas placé sous l'autorité directe du ministre.
Aux Pays-Bas, selon les auditions qui ont eu lieu à la Chambre, le parquet fédéral se trouve sous l'autorité du collège des procureurs généraux.
En Italie, le parquet fédéral s'occupe de façon très spécifique de la lutte anti-maffia, sous l'autorité du ministre et du collège des procureurs généraux.
Est-il bon que, dans le projet à l'examen, le procureur fédéral soit sous l'autorité directe du ministre ? L'indépendance consacrée dans l'article 151 de la Constitution est-elle respectée ?
Il est évident que le ministre peut donner des injonctions positives, mais non des injonctions négatives, aux parquets.
Cependant, en permettant au ministre de prendre position à propos de la saisine d'un procureur du Roi plutôt que du parquet fédéral, ne va-t-on pas trop loin dans la conception de l'injonction positive ?
Ne glisse-t-on pas ainsi vers une conception du parquet différente de celle prévue à l'article 151 de la Constitution ?
En ce qui concerne les compétences, il avait été décidé, dans le cadre de l'accord Octopus, de dresser une liste des matières dans lesquelles le parquet fédéral serait compétent.
L'article 7 du projet contient effectivement une liste assez modeste de compétences.
Cependant, les compétences en question sont aussi excessivement larges puisque le 3º de l'article 7 donne pouvoir au parquet fédéral de se saisir des infractions qui, « dans une large mesure, concernent plusieurs ressorts, ou qui ont une dimension internationale, en particulier celles de la criminalité organisée ».
L'intervenante s'interroge sur la portée des termes « en particulier ».
En vertu de ce texte, le parquet fédéral pourra se saisir de n'importe quelle matière, du moment que l'affaire, « dans une large mesure », dépasse le territoire d'un ressort ou a une dimension internationale.
Si l'on considère la combinaison de cette disposition avec le pouvoir de décision dont dispose in fine le parquet fédéral, les magistrats n'ont-ils pas raison de craindre que les parquets d'instance ne soient dessaisis d'affaires qui, en principe, ne devraient pas être traitées par le parquet fédéral ?
En outre, la notion de « criminalité organisée » paraît fort sociologique ou criminologique. Ne vaut-il pas mieux s'en tenir à la notion pénale d'« organisation criminelle » ?
Une autre question, soulevée à juste titre par le procureur général Schins, est de savoir s'il s'agit ou non, dans le projet à l'examen, de compétences concurrentes.
Le procureur fédéral est-il invité à traiter les affaires en question en priorité, ou a-t-il une compétence exclusive ?
Il faut trancher cette question, et envisager comme déjà indiqué les conflits de compétence positifs et négatifs.
Si le procureur du Roi est systématiquement dessaisi, peut-être le texte n'est-il pas assez clair quant aux modalités de ce dessaisissement.
Selon l'article 7, les parquets devront informer d'office le parquet fédéral de toutes les infractions susceptibles d'être de sa compétence ou présentant un intérêt pour l'action exercée par celui-ci.
Si cette idée est bonne, on peut cependant se demander si elle est réalisable, et comment cette masse d'informations pourra être gérée.
À quel moment et sous quelle forme les parquets devront-ils transmettre leurs informations au parquet fédéral ? En effet, une affaire peut évoluer, et sa qualification définitive n'intervient pas nécessairement dès l'ouverture du dossier.
N'est-il pas préférable, comme le suggère M. Schins, de prévoir que les compétences du parquet fédéral sont concurrentes par rapport aux parquets d'instance ?
M. Schins propose en outre de prévoir une liste plus exhaustive, par exemple celle figurant à l'article 90ter du Code d'instruction criminelle en ce qui concerne les écoutes téléphoniques.
Par ailleurs, le texte ne précise pas si la saisine du parquet fédéral est définitive ou pas. Si, après examen, le parquet fédéral estime que l'affaire n'est pas de sa compétence, peut-il la renvoyer au parquet d'instance ?
En ce qui concerne le cadre du personnel affecté au parquet fédéral, l'intervenante estime que 18 personnes, c'est à la fois beaucoup et peu. Tout dépendra du nombre d'affaires dévolues au parquet fédéral et de la manière dont il accomplira ses missions.
Le texte prévoit en outre des délégations et des détachements. Le parquet fédéral peut détacher l'un de ses 18 magistrats fédéraux vers un parquet d'instance pour traiter une affaire spécifique; le ministre de la Justice peut aussi accepter qu'un magistrat d'instance « monte », dans le même but, vers le parquet fédéral.
Ces détachements peuvent certes être utiles mais, si les compétences du parquet fédéral sont très limitées, sont-ils vraiment nécessaires ?
Ne pourrait-on étaler la réforme dans le temps, en commençant par prévoir 18 magistrats, et en réservant pour l'avenir la possibilité de prévoir des délégations et des détachements en fonction de l'expérience que l'on aura du travail du parquet fédéral ?
Lorsqu'il s'agit de détacher un magistrat d'instance vers le parquet fédéral, ne faudrait-il pas prévoir un mécanisme de concertation plus élaboré, et donner en la matière une compétence au collège des procureurs généraux ?
Une autre question est de savoir qui pourra être désigné comme membre du parquet fédéral. Le projet prévoit que seuls les magistrats du ministère public pourront l'être.
L'intervenante s'interroge sur le motif de cette restriction. Pourquoi ne pas ouvrir cette possibilité aux magistrats du siège, dont certains, notamment des juges d'instruction, jouissent déjà d'une large expérience dans la lutte contre la criminalité organisée ?
Du reste, la réforme réalisée par la loi de 1998 a prévu une série de possibilités de passage du siège au parquet, et le but de l'accord Octopus était aussi d'assurer une telle mobilité.
Enfin, l'intervenante renvoie aux observations du Conseil d'État, et notamment à celle relative à la définition du terrorisme donnée à l'article 7 du projet.
L'intervenante conclut en annonçant le dépôt d'une série d'amendements. Elle précise qu'elle n'a pas le sentiment de revenir sur ce qui avait été décidé dans le cadre de l'accord Octopus, par rapport auquel elle entend rester loyale.
Elle est cependant soucieuse d'assurer l'affectivité de l'application de la loi en projet.
Un autre membre observe que le projet à l'examen relève de l'article 77 de la Constitution, et qu'il importe que le Sénat exerce pleinement sa compétence, afin que le but poursuivi par ce texte puisse être concrétisé sur le terrain.
Le projet doit être lu dans un contexte global, en parallèle avec les textes votés au cours de la législature précédente, dans le but de garantir une plus grande efficacité de la Justice dans notre pays, et à la suite de plusieurs commissions d'enquête parlementaires.
Celles-ci ont abouti à un même constat, à savoir la nécessité de moderniser notre Justice, pour faire face plus efficacement, notamment, au phénomène de la criminalité organisée, et à son caractère international.
On peut comprendre qu'une réforme importante des structures judiciaires suscite des réticences, des craintes et des objections.
Il est de la responsabilité du pouvoir politique de les entendre, mais aussi de pouvoir trancher les questions qui se posent, et de prendre le risque d'aller de l'avant, sachant qu'il restera certainement des éléments à évaluer dans le futur.
À la Chambre, il a beaucoup été question de la place du procureur fédéral dans l'organisation judiciaire, et de son statut sui generis.
L'avenir montrera ce qu'il adviendra de cette fonction, et notamment des liens entre le procureur fédéral et le ministre. Certains dossiers feront inévitablement l'objet d'une plus grande médiatisation et susciteront dès lors des questions parlementaires sur le plan de la gestion générale des affaires.
Ceci s'inscrit dans la tendance, qui s'est affirmée au cours des dernières années, à une plus grande participation du pouvoir politique à la manière dont la Justice et en particulier le ministère public lutte contre la criminalité.
Il est sain, dans une démocratie, qu'un tel débat ait lieu, pour autant que l'on s'assure dans le même temps que, conformément à l'article 151 de la Constitution, la magistrature puisse continuer à travailler de manière indépendante, et qu'il ne puisse être question, pour un ministre, d'intervenir dans des dossiers individuels.
Il faut également s'assurer que la nouvelle structure créée apporte une plus-value dans la lutte contre la criminalité organisée.
Pour cela, il faut que le parquet fédéral ait les moyens de fonctionner.
À cet égard, le chiffre de 18 magistrats qui a été retenu en un premier temps paraît cohérent.
Le fait de prélever des magistrats au niveau des parquets d'instance pourrait, il est vrai, poser problème quant à une bonne administration de la Justice. L'intervenante peut marquer son accord sur cette façon de procéder, pour autant qu'il existe une garantie de ne pas déstructurer le travail des parquets d'instance.
C'est à ceux-ci que l'on demande aujourd'hui de s'organiser en vue d'une justice plus efficace.
Si l'on va puiser dans leurs effectifs sans véritable concertation, il ne faudra plus leur reprocher leur mauvaise organisation.
L'intervenante aimerait obtenir des précisions du ministre sur ce qui se passera en cas de désaccord entre le procureur du Roi concerné et le procureur fédéral. N'est-ce pas ce dernier, qui a le dernier mot en la matière sans recours possible, qui portera la responsabilité d'un éventuel dysfonctionnement consécutif à un détachement ?
Ce point est très important, si l'on ne veut pas que les magistrats se renvoient la balle, comme on l'a vu dans le passé dans divers dossiers.
La même question se pose à propos de la réquisition des services de police.
Dans un souci de bonne administration de la Justice et d'efficacité des enquêtes, des priorités doivent être fixées. Le problème se pose déjà en l'état actuel des choses, entre différents substituts ou juges d'instruction qui demandent des devoirs.
Les réquisitions du procureur fédéral bénéficient-elles d'une priorité, et qui arbitrera un éventuel conflit, sachant par ailleurs que le parquet fédéral a une importante mission de surveillance des services de police ?
En ce qui concerne les éventuels conflits de compétence entre parquet fédéral et parquet d'instance, l'intervenante renvoie aux observations formulées par la précédente oratrice.
Elle se demande à quel moment le parquet fédéral se saisira d'une affaire.
Selon le projet, l'initiative doit partir du parquet d'instance, qui doit indiquer au parquet fédéral que l'affaire est susceptible d'entrer dans ses compétences.
L'intervenante craint dès lors que, pour se couvrir, les procureurs du Roi n'envoient systématiquement une masse d'informations au parquet fédéral, qui risque d'être débordé.
La question de la gestion de flux d'informations doit donc être examinée attentivement.
Enfin, l'intervenante compte beaucoup sur l'analyse que le collège des procureurs généraux devra faire du travail du procureur fédéral.
Il appartiendra au parlement de procéder, avec le ministre de la Justice, à un examen approfondi de ces rapports.
Pour le surplus, l'intervenante renvoie aux observations qu'elle formulera dans le cadre de la discussion des articles.
Un membre marque son accord sur l'objectif poursuivi par le projet à l'examen, qui découle de l'accord Octopus.
Il est évident que, dans le cadre de la procédure obligatoirement bicamérale qui s'applique en l'occurrence, le Sénat accomplira sa tâche, comme il le ferait d'ailleurs dans une procédure facultativement bicamérale, dans un système d'évocation bien compris.
L'intervenant comprend les inquiétudes exprimées par les deux oratrices précédentes à propos de la mise en oeuvre du projet à l'examen. En effet, un passé récent a montré que certains textes, dont le vote était demandé dans l'urgence et sans modification, ont ensuite fait l'objet de critiques, de la part même du ministre qui les avait déposés.
La question du cadre du parquet fédéral, et l'éventualité de « dégarnir » les parquets d'instance est une question politique au sens large, et non technico-juridique.
Il appartiendra aux responsables du gouvernement d'agir avec sagesse, afin que l'on n'en arrive pas à vider les parquets d'instance de leurs meilleurs éléments. Il suffit que le ministre prenne l'engagement de compenser, au niveau de ces parquets, le déficit en personnel qui résulterait de transferts importants vers le parquet fédéral.
Les parlementaires seront certainement très attentifs à cet aspect des choses, et ne manqueront pas d'interpeller le gouvernement si des problèmes devaient surgir sur ce point dans les mois qui viennent.
En ce qui concerne les flux d'informations, et la sélection que fera le parquet fédéral, on verra comment les choses se mettent en place dans la pratique.
Quant à la médiatisation que craint le Conseil supérieur de la Justice, l'intervenant souligne qu'elle existe déjà largement dans la société actuelle. Il appartiendra au ministre de la Justice, et peut-être un jour au collège des procureurs généraux, d'intervenir s'il y a des excès.
En ce qui concerne les conflits de compétence, l'intervenant s'accorde avec l'idée que les infractions énumérées à l'article 7 doivent être clairement définies, notamment en ce qui concerne la notion de criminalité organisée.
Cela permettra d'éviter un certain nombre de conflits de compétence. Ceux-ci ne sont du reste imaginables que si l'on créait des compétences concurrentes, mais non dans un système d'évocation pour une série de matières, tel que prévu par le projet.
Par ailleurs, une requalification de l'infraction est toujours possible. Il faut rappeler également que l'article 7, § 5, prévoit qu'« aucune nullité ne peut être invoquée en ce qui concerne la répartition de compétence, quant à l'exercice de l'action publique, entre le procureur du Roi ou le procureur général, d'une part, et le procureur fédéral, d'autre part. »
Quant à la question du recours, encore faudrait-il savoir quel recours prévoir. Le recours au collège des procureurs généraux ne paraît pas possible en l'espèce car, même s'il n'y a pas de relation hiérarchique au sens strict, le collège des procureurs généraux serait à la fois juge et partie, et ne pourrait prendre une décision en toute connaissance et cause.
Créer une autre instance retarderait considérablement le débat et multiplierait les sources de problèmes.
Enfin, en ce qui concerne l'interdiction de l'injonction négative, il s'agit d'une tradition excellente qui doit évidemment être respectée.
On ne peut imaginer qu'il en soit autrement après la création du parquet fédéral.
Si l'on voulait malgré tout inscrire ce principe dans la loi, encore faudrait-il prévoir une disposition d'ordre général, car il n'y a aucune raison de limiter la portée d'une telle disposition au seul parquet fédéral.
En conclusion, l'intervenant estime que le présent débat est intéressant, car il permettra de compléter ce qui a été fait à la Chambre, et d'aboutir à un texte qui sera applicable sur le terrain, sous réserve d'éventuels aménagements en ce qui concerne le personnel, comme indiqué ci-avant.
Un membre déclare, au nom de son groupe, que le projet à l'examen est important, équilibré, et qu'il soutiendra ce texte, qui a été souhaité par tous dans le cadre de l'accord Octopus. L'intervenant s'accorde avec les propos du précédent orateur en ce qui concerne les rapports avec le ministre, qui sont fixés depuis longtemps, et confirmés à l'article 151, § 1er, de la Constitution.
Quant à la compétence matérielle du parquet fédéral, l'article 7 du projet paraît central. S'il est peut-être susceptible d'améliorations, il devrait en tout cas permettre d'éviter bon nombre de problèmes, et de délimiter assez clairement la compétence du parquet fédéral.
L'intervenant se rallie également aux propos du précédent orateur pour ce qui est des parquets locaux, qui ne doivent évidemment pas être dégarnis de leurs effectifs.
Enfin, il demande pourquoi les magistrats du siège sont exclus de la possibilité de postuler au parquet fédéral.
Un membre estime qu'en ce qui concerne les services de police fédérale, une réglementation définitive doit entrer en vigueur le plus rapidement possible. Elle constituera en effet aussi un instrument pour résoudre les problèmes transfrontaliers qu'ont mis en lumière les diverses commissions d'enquête. Une approche globale de ces problèmes s'impose.
Il va de soi que le texte du projet en discussion n'est pas parfait. Il est question en l'espèce d'une nouvelle institution qui doit encore faire ses maladies d'enfance. L'intervenante est néanmoins convaincue qu'il s'agit d'un instrument opérationnel.
Ce qui importe, c'est que le texte en discussion s'inscrive dans le cadre de la mise en oeuvre de l'accord octopartite. La loi du 22 décembre 1998 prévoyait déjà que le procureur fédéral ne serait ni un sixième procureur général, ni un 28e procureur du Roi. Le procureur général a un statut sui generis.
L'article 143, § 3, définissait déjà l'orientation globale de la relation entre le procureur fédéral et le collège des procureurs généraux. Le projet en discussion confirme dès lors le choix qui découle des négociations octopartites et est donc soutenu par une très large majorité. L'exercice de l'action publique est attribué au procureur fédéral.
Le projet prévoit les moyens nécessaires (18 magistrats) ainsi que la possibilité de détachement et de délégation. Concernant ce dernier point, on introduit toutefois les garanties requises pour que ladite délégation ne pose pas trop de problèmes au sein des parquets ou des parquets généraux.
Quant à l'exercice de l'action publique, le projet en discussion prévoit quelques compétences définies de manière limitative (article 144bis, § 2). Il paraît normal que ces missions soient attribuées au procureur fédéral, en raison de leur caractère transfrontalier (par exemple en ce qui concerne la traite d'êtres humains, la sûreté de l'État).
En ce qui concerne la compétence territoriale, il semble logique que le projet en discussion emprunte la large définition que la jurisprudence donne à la notion de « connexité » (articles 226-277 du Code pénal).
Il prévoit en outre un règlement de juges par la Cour de cassation.
Le problème majeur réside dans la structure institutionnelle dans laquelle s'inscrit le statut sui generis. La solution dégagée trouve son origine dans l'accord politique concrétisé par la loi du 22 décembre 1998.
Le contrôle exercé sur le procureur fédéral est triple. Il est donc suffisamment garanti.
Le procureur fédéral est placé, d'une part, sous l'autorité directe du ministre de la Justice, d'autre part, sous l'autorité du Parlement de par les mécanismes ordinaires du contrôle parlementaire.
Enfin, il y a le contrôle général que le collège des procureurs généraux exerce sur la mise en oeuvre de la politique criminelle (contrôle post factum). Le système prévu par l'article 151 de la Constitution et l'article 274 du Code d'instruction criminelle n'est en rien modifié en l'espèce.
Le droit d'injonction positive subsiste et l'on n'accorde d'aucune manière un droit d'injonction négative au ministre de la Justice.
Le contrôle le plus important on l'oublie parfois est exercé par le biais des mécanismes ordinaires du Code pénal.
Lors de l'exercice de l'action publique par le procureur fédéral, lequel intervient principalement dans des dossiers de criminalité grave, on aura presque toujours affaire à une instruction. L'on voit dès lors jouer les mécanismes de contrôle ordinaires des juridictions d'instruction (juge d'instruction, chambre du conseil ou chambre des mises en accusation et juge du fond).
Le parquet fédéral est une toute nouvelle institution, et la qualité de son fonctionnement dépendra de la bonne volonté des gens du terrain.
L'intervenante se demande enfin quel est le calendrier que le ministre prévoit. Quand le parquet fédéral deviendra-t-il opérationnel ? Après le vote du texte, il s'écoulera en effet encore beaucoup de temps avant que les nominations n'aient lieu.
Un membre tient à attirer l'attention sur les risques que courra ce parquet fédéral et, notamment sur le risque qu'il soit moins bien armé, après les réformes, pour lutter contre la criminalité.
L'intervenant argumente comme suit :
Le 24 mars dernier, la Chambre des représentants a discuté en séance plénière la proposition de loi concernant le parquet fédéral. Il s'agissait d'une proposition de loi qui avait déjà été examinée auparavant en détail par la commission de la Justice de la Chambre.
La proposition qui a été adoptée à la Chambre vise à inscrire, dans le Code judiciaire, la nouvelle fonction de procureur fédéral, chargé de diriger le parquet fédéral, lequel se compose de magistrats fédéraux placés sous sa direction et son contrôle immédiats.
Sa compétence s'étend à l'ensemble du territoire du Royaume et concerne une série (limitée) d'infractions, contre lesquelles il peut exercer l'action publique si une bonne administration de la Justice le requiert.
Concrètement, il s'agit d'une liste limitative d'infractions (figurant au nouvel article 144ter, § 1er, du Code judiciaire) qui relèvent toutes de la criminalité grave et organisée et qui présentent souvent une dimension internationale.
Par ailleurs, le procureur fédéral a pour tâche :
de coordonner l'exercice de l'action publique et de faciliter la coopération internationale conformément à l'article 144quater;
de contrôler le fonctionnement général et particulier de la police fédérale, tel que prévu dans la « loi organisant un service de police intégré, structuré à deux niveaux ».
Le procureur fédéral remplira ses missions sous l'autorité directe du ministre de la Justice. Il devra établir chaque année un rapport écrit de ses activités.
La proposition de créer un parquet fédéral a été approuvée par les partenaires de la coalition, mais aussi par les partis démocratiques de l'opposition.
Il est indispensable de créer un parquet fédéral pour renforcer le ministère public et lui permettre d'agir plus efficacement et plus énergiquement contre la criminalité grave et la criminalité organisée.
De nombreuses commissions d'enquête parlementaire ont déjà indiqué à plusieurs reprises et à suffisance, dans leurs recommandations, que l'on avait besoin, au sein du ministère public, d'un nouvel organe de coordination qui permette de lutter contre la criminalité organisée par-delà les frontières (des arrondissements). Les problèmes de coordination que ces commissions ont systématiquement constatés au cours des informations et des instructions, rendent nécessaire une intervention structurelle en vue d'armer le ministère public contre les nouvelles formes de criminalité grave et organisée qui se développent dans la société actuelle.
La réforme des polices rend également nécessaire la création d'un parquet fédéral. Maintenant que la nouvelle police fédérale devient opérationnelle, il est important de créer un contrepoids qui contrôle le fonctionnement de la police fédérale. Dans ses recommandations, la commission d'enquête « Dutroux » a souligné non seulement la nécessité d'un contrôle parlementaire (voir ci-après) mais également la nécessité de placer la police fédérale sous le contrôle de la magistrature. À cet effet, la police fédérale doit être placée sous le contrôle de la magistrature et le parquet fédéral doit être le « contradicteur » de la police fédérale.
Lors de l'examen de la proposition de loi, une série de questions fondamentales ont été soulevées et, simultanément, une série d'amendements ont été déposés pour pallier les risques réels que soulève la nouvelle loi concernant le parquet fédéral.
Toutefois, la majorité et le ministre de la Justice ont soit fait fi de ces mises en garde et de ces critiques, soit fait preuve d'un désintérêt total pour la matière en question.
Les risques que soulève la proposition de loi ont cependant été épinglés non seulement par les partis d'opposition, mais aussi par les magistrats qui ont été invités à une série d'auditions au sein de la commission de la Justice de la Chambre (voir par exemple MM. Schins et Dejemeppe).
Les critiques concernent cinq aspect importants du futur parquet fédéral :
1. le monopole de l'information et du pouvoir dans le chef du procureur fédéral;
2. le manque de surveillance ou de contrôle sur le procureur fédéral;
3. l'orientation des renseignements dans la phase précédant l'information;
4. la responsabilité politique du ministre de la Justice;
5. les nominations politiques.
3.1. Un procureur fédéral « tout puissant »
La loi sur le parquet fédéral place de facto le procureur fédéral dans une position à la fois toute puissante et extrêmement vulnérable. Elle crée un monopole de l'information et du pouvoir dont seuls le procureur et le ministre de la Justice sont responsables.
Le procureur fédéral se voit notamment attribuer le monopole de la gestion de l'information judiciaire. Il préside l'organe de contrôle qui s'occupe de la gestion de l'information et surveille cette gestion. Il occupe une position clé dans l'échange d'informations sur le plan international. Il occupe aussi une position clé pour ce qui est du contrôle de la police fédérale, l'organe qu'il préside devant contrôler la direction générale de la police fédérale.
Dans le même temps, il dispose seul d'un droit d'initiative pour ce qui est de l'exercice de l'action publique, droit dont il pourra décider de manière autonome d'user ou non.
À cet égard, on ne saurait oublier qu'on lui confie précisément ces compétences dans le domaine particulièrement délicat de la criminalité grave et organisée dans notre pays.
3.2. Absence de surveillance ou de contrôle du procureur fédéral
L'on constate qu'il y a une nette centralisation des compétences en matière de gestion de l'information et d'exercice de l'action publique, mais aussi, que le contrôle et la surveillance des activités du procureur fédéral sont insuffisants.
C'est ainsi que la loi prévoit que le Collège des procureurs généraux ne pourra exercer qu'un contrôle a posteriori et ce, sur la base d'un rapport annuel qui sera rédigé par le procureur fédéral lui-même.
Par conséquent, ni le collège ni le procureur général ne pourront contrôler les dossiers individuels qu'examine le parquet fédéral. En effet, l'on a choisi délibérément de ne pas placer le procureur fédéral sous l'autorité et le contrôle du Collège des procureurs généraux.
La seule autorité de contrôle prévue par la loi est donc le ministre de la Justice, sous l'autorité directe duquel le procureur fédéral est placé. On n'a pas retenu la solution du « tampon » qu'aurait formé le Collège des procureurs généraux, qui se trouve lui-même sous l'autorité du ministre de la Justice.
Vu la séparation des pouvoirs, le ministre de la Justice n'a évidemment pas non plus le pouvoir d'intervenir dans les dossiers individuels qui sont examinés par le procureur fédéral. Il en résulte qu'il n'y a aucun contrôle réel sur la manière dont les dossiers individuels sont traités par le procureur fédéral.
L'idée que personne ne sera en mesure de contrôler ni de surveiller véritablement le procureur fédéral en suivant les dossiers individuels suscite une certaine anxiété, d'autant plus que, de par l'orientation des dossiers, la vulnérabilité du procureur fédéral et la nature extrêmement sensible de la matière, cette lacune entraîne un risque injustifié (voir le système français qui est fondé sur une conception administrative du pouvoir judiciaire; on a l'impression d'avoir directement prise sur le ministre de la Justice et de pouvoir intervenir dans certains dossiers individuels par le biais d'interventions individuelles au Parlement; voir aussi 3.4).
3.3. Orientation de l'information dans la phase précédant l'enquête
La phase dans laquelle les risques sont les plus grands est sans aucun doute celle dans laquelle le procureur fédéral décide de ce qu'il va faire de l'information dont il dispose. Il s'agit en l'occurrence de la phase qui précède le début d'une information ou d'une instruction.
C'est précisément au cours de cette phase que le procureur fédéral n'est soumis à aucun contrôle et à aucune surveillance. Personne ne pourra savoir, le cas échéant, si le procureur a ou non fait quelque chose de certaines informations.
En effet, dès qu'une information ou qu'une instruction est entamée (après que le procureur a décidé de donner suite aux informations recueillies ou reçues), une série de mécanismes de contrôle se déclenchent.
En outre, la confiance aveugle qu'on lui accorde place le procureur fédéral dans une position particulièrement vulnérable et peu enviable. Au cours des auditions des magistrats nationaux au sein de la commission de la Justice de la Chambre, on a souligné à plusieurs reprises qu'il importait de permettre au procureur fédéral de partager ses informations et ses responsabilités avec quelqu'un. Dans les dossiers délicats, c'est indispensable pour pouvoir décider de la direction dans laquelle doit s'orienter le traitement de l'information.
La position « isolée » du procureur fédéral le rend également très vulnérable aux tentatives de pression de la part du milieu criminel. Cependant, divers dossiers judiciaires du passé récent et diverses études scientifiques ont indiqué qu'il y avait lieu de développer, de manière structurelle et préventive, à tous les niveaux de l'enquête et des poursuites, des stratégies anti-corruption comprenant un partage des responsabilités et des moyens de contrôle efficaces.
3.4. La responsabilité du ministre de la Justice
L'autorité exclusive du ministre de la Justice sur le procureur fédéral entraîne une série de risques contre lesquels il faut se prémunir en prenant des précautions structurelles.
L'autorité exclusive du ministre de la Justice rend impossible la détection d'une collusion entre le ministre de la Justice et le procureur fédéral ou d'une injonction négative de fait de la part du ministre.
Il se pourra structurellement, dans certaines conditions, qu'on n'entame jamais d'information sur des faits criminels graves.
Enfin, le ministre de la Justice lui-même finira par occuper une position particulièrement précaire au regard de sa responsabilité politique. Le ministre de la Justice ne pourra plus faire appel au Collège des procureurs généraux ou au procureur général compétent en cas d'échec de l'action ou de la politique du procureur fédéral.
Jusqu'à présent, chaque fois que le Parlement l'a interpellé à propos du manque de moyens mis en oeuvre dans certaines enquêtes, le ministre de la Justice a pu s'adresser au procureur général et renvoyer au point de vue de celui-ci en la matière. Il n'y avait aucun contact direct entre le ministre de la Justice et le magistrat du parquet qui traite le dossier. Le ministre devait s'adresser au parquet général, qui ne traite pas lui-même le dossier, mais qui surveille le magistrat chargé du dossier.
Dans la situation nouvelle prévue par la loi, ce ne sera plus possible. Le ministre de la Justice devra maintenant s'adresser directement au procureur fédéral pour vérifier comment on résout un problème de capacité. Il doit donc s'adresser directement à celui qui traite le dossier.
En pratique, le ministre de la Justice risque d'être impliqué dans le traitement d'un dossier individuel, s'il est interpellé à son sujet à propos de difficultés dans une enquête déterminée.
L'absence de tampon entre le responsable des poursuites et le responsable politique constitue indéniablement une lacune importante.
Pendant la concertation octopartite, on ne s'est pas rendu compte des risques que comportait l'absence de pareil tampon. Au cours de la genèse de la loi, plusieurs instances ont mis en garde, à plusieurs reprises et de manière explicite, contre ces risques. Les magistrats nationaux, le Collège des procureurs généraux et le Conseil des procureurs du Roi qui ont été entendus par la commission de la Justice de la Chambre ne sont pas les seuls à avoir lancé des mises en garde contre ces risques. Le Conseil supérieur de la Justice et le Conseil d'État ont fait des constatations similaires dans leurs avis. On a fait fi à tort et à la légère de leurs mises en garde, sans que les auteurs de la proposition de loi n'aient été à même de formuler une réplique rassurante sur le fond.
3.5. Le risque renforcé par une nomination politique
La création d'un parquet fédéral devait normalement avoir lieu en même temps que celle de la police fédérale, le 1er janvier 2001. Le législateur et les négociateurs de l'accord octopartite souhaitaient en effet explicitement que le processus de réforme des polices et de création de la police fédérale se fasse d'emblée sous le contrôle du parquet fédéral, qui doit constituer, au sein de la magistrature, le contrepoids à la police fédérale.
On a opté, à titre transitoire, pour la désignation provisoire d'un magistrat « chargé du contrôle de la direction générale de police judiciaire de la police fédérale ». Ce magistrat est considéré comme le précurseur en droit du procureur fédéral.
L'on a toutefois été surpris de constater que c'est non pas le ministre de la Justice qui a procédé à cette nomination sur la présentation du Conseil supérieur de la Justice, mais au contraire le Conseil des ministres, « par arrêté délibéré en Conseil des ministres », et ce, en contradiction avec le profil qu'avait dressé le Conseil supérieur de la Justice. L'intervenant renvoie en l'espèce aux critiques qu'il avait émises à l'époque de la discussion de la loi provisoire (doc. Sénat, nº 2-596/3).
Au cours de la discussion de la proposition de loi concernant le parquet fédéral, l'on avait constamment fait référence à la situation actuelle des services de police et du ministère public. En effet, la création d'un parquet fédéral n'est pas le fruit d'une décision isolée prise pour faire droit à une série d'aspirations exprimées au sein des commissions d'enquête parlementaires et de la magistrature. Elle s'inscrit fatalement dans le cadre d'une série de réformes du paysage policier et judiciaire.
Une dernière série de critiques concerne dès lors un certain nombre de risques liés à l'état d'avancement actuel de la réforme des polices et de la « verticalisation » du ministère public.
4.1. La répartition des capacités concernant les missions judiciaires
4.1.1. Article 106 de la loi organisant un service de police intégré
Le législateur a inscrit à l'article 106 de la loi organisant un service de police intégré l'obligation de fixer chaque année au moyen d'une loi l'effectif du cadre opérationnel et du cadre administratif et logistique de la police fédérale. Il y a lieu aussi de déterminer dans la même loi la part minimale de l'effectif de chaque cadre qui sera dévolue à la direction générale de la police judiciaire et aux services judiciaires déconcentrés.
Il est question ici de l'effectif de la police fédérale qu'il y a lieu d'affecter exclusivement à l'exécution des missions judiciaires, qui doivent être assumées par des fonctionnaires de police spécialisés.
Bien que l'article en question soit entré en vigueur dès le 1er janvier 2000, force est de constater que l'on n'avait toujours pas satisfait à cette obligation légale lors du vote de la loi concernant le parquet fédéral (mars 2001). Or, c'est précisément grâce à cette obligation légale que l'on aura la garantie qu'une partie de la capacité de la police fédérale pourra être affectée exclusivement à l'instruction de dossiers judiciaires importants, quod non.
Sur le terrain, cela risque de poser des problèmes considérables. Le parquet fédéral risque de ne pas pouvoir disposer des policiers qualifiés nécessaires.
Pour illustrer les problèmes de capacité, on peut se référer à la situation actuelle de la cellule de la police fédérale qui doit organiser, à Bruxelles, la lutte contre la criminalité organisée en provenance d'Europe de l'Est.
Cette cellule est constituée à ce jour, en tout et pour tout, de deux personnes, ou, plus précisément, d'un fonctionnaire de police venant de l'ancienne PJP qui, après avoir demandé, à de multiples reprises, des moyens supplémentaires, mais en vain, est devenu indisponible à la suite d'une maladie, et d'un fonctionnaire de police issu de l'ancienne gendarmerie, qui n'est pas inconnu des membres de la Commission d'enquête parlementaire Dutroux.
Heureusement, l'on a également des cellules dans certains services judiciaires déconcentrés (parmi lesquels celui d'Anvers) pour engager la lutte contre la maffia russe et nombre d'autres organisations criminelles d'Europe de l'Est. Toutefois, ici non plus aucune garantie n'est fournie pour ce qui est des moyens à mettre en oeuvre à défaut d'une loi assurant une capacité disponible minimale. Des problèmes de capacité analogues se posent par exemple au niveau des enquêteurs financiers dans la lutte contre la criminalité informatique et en matière d'observation (ESI-POSA).
Ces situations auxquelles sont confrontés sur le terrain les acteurs appartenant au monde policier et au monde judiciaire nécessitent une approche rapide et précise, étant entendu que l'on ne peut en aucun cas attendre l'entrée en fonction du parquet fédéral et la nomination du procureur fédéral pour fixer la capacité minimale. En attendant cela, le gouvernement ferait fi du souhait qu'a exprimé le législateur, et prendrait des risques injustifiés sur le terrain.
À l'heure actuelle, les effectifs sont tout simplement insuffisants pour que l'on puisse exécuter des missions judiciaires spécialisées.
4.1.2. Le plan national de sécurité
La situation n'est pas plus brillante en ce qui concerne le plan national de sécurité qui, aux termes de l'article 92 de la loi sur la police intégrée, comprend la répartition des moyens en personnel et en matériel entre les directions générales.
Ce plan national de sécurité doit être préparé tous les deux ans par la police fédérale et arrêté par les ministres de l'Intérieur et de la Justice.
Les lignes de force de ce plan national de sécurité sont soumises tous les deux ans au parlement conformément à l'article 4 de la loi organisant un service de police intégré, en vue de l'indispensable contrôle démocratique.
Dans le premier document intitulé « Lignes de force pour un premier plan national de sécurité », on cherche vainement une répartition effective des moyens entre les directions générales et les services en fonctions des 9 priorités définies. Il n'y a donc en l'espèce pas davantage de garanties que les effectifs soient suffisants pour que l'on puisse atteindre les objectifs prioritaires que l'on s'est fixés en matière de lutte contre la criminalité.
En outre, le contrôle démocratique que le parlement doit exercer sur le gouvernement est ainsi vidé de sa substance, ce qui est inadmissible. C'est d'autant plus dérangeant quand on sait que le gouvernement a obtenu des moyens financiers considérables du parlement pour la police, moyens dont il peut disposer librement hors de tout contrôle parlementaire.
4.2. Autres réformes au sein du ministère public
Enfin, la création d'un parquet fédéral doit aussi s'inscrire dans le cadre de toute une série de réformes qui sont en cours au sein du ministère public.
C'est ainsi qu'à la suite de l'intégration verticale du ministère public, la sphère de compétence des magistrats du parquet est étendue jusqu'au niveau de l'appel (articles 2 à 11 de la loi du 22 décembre 1998 de réforme de la procédure pénale).
Parallèlement, l'on redéfinit les compétences du parquet général en mettant l'accent sur la politique à mener, la coordination intégrale de la politique de recherche et de la politique de poursuite.
Cette réforme aura aussi de profondes implications pour ce qui est de la capacité en effectifs disponibles et du fonctionnement global des parquets.
De plus, cette réforme aura une incidence sur la structure de l'autorité des parquets dès lors que les magistrats du parquet de première instance pourront (continuer à) traiter l'affaire en appel.
Un certain parallélisme dans le traitement du dossier du parquet fédéral aurait dès lors été plus que souhaitable eu égard aux autres réformes du ministère public imminentes ou en cours.
La création d'un parquet fédéral constitue sans nul doute un élément positif efficace dans la lutte contre la criminalité organisée. Par ailleurs, des objections fondamentales subsistent à propos de la concrétisation de ce parquet fédéral telle que prévue par la proposition adoptée à la Chambre.
Ce sont surtout le manque de contrôle et de surveillance à l'égard du procureur fédéral et l'absence de tampon entre l'autorité politiquement responsable et le procureur fédéral qui entraînent d'immenses risques.
La concentration du savoir et du pouvoir entre les mains du procureur fédéral et le fait que l'on n'ait pas prévu d'instance de contrôle des dossiers individuels placent le procureur fédéral dans une position d'omnipotence, même si elle est peu enviable.
La position du ministre de la Justice politiquement responsable, sous l'autorité directe duquel se trouve le procureur fédéral, entraîne elle aussi beaucoup de risques. Le danger réel d'une influence politique structurelle voire d'une collusion dans l'exercice de l'action publique, d'une part, et l'impossibilité d'exercer en l'espèce un contrôle effectif, d'autre part, risquent en effet aussi d'ébranler constamment la position du ministre de la Justice.
L'intervenant fait par ailleurs référence à la crise de confiance qui s'est développée entre le monde politique et une partie du monde judiciaire. Le projet à l'examen ne fera que l'aggraver.
Un autre membre déclare que son groupe et lui-même soutiennent le projet de loi, qui s'inscrit dans la ligne de l'accord Octopus et de l'appel de Genève.
L'intervenant pense qu'il s'agit de la première étape de l'évolution vers un parquet européen.
Si l'on veut lutter contre la criminalité organisée, il faut s'en donner les moyens; ceci constitue une première étape qui paraît extrêmement importante.
En effet, il paraît flagrant qu'il existe un déséquilibre de moyens entre les protagonistes de cette lutte : la libre circulation des capitaux, la problématique des nouvelles technologies, les autoroutes de l'information ouvrent à la grande criminalité des perspectives extraordinaires.
En ce qui concerne l'instance de recours que certains souhaiteraient prévoir dans la loi, l'intervenant pense qu'un recours viderait le projet de sa substance, en portant atteinte à la rapidité d'intervention qui est une condition sine qua non d'efficacité de l'action du parquet fédéral (cf., notamment, le cas des carrousels TVA).
Quant au risque que les parquets d'instance ne soient dégarnis de leurs « meilleurs éléments » au bénéfice du parquet fédéral, on peut tout d'abord s'interroger sur la pertinence de la distinction entre « bons » et « moins bons » éléments au sein des parquets.
De plus, si, pour des dossiers spécifiques et importants, le parquet fédéral fait appel aux« meilleurs éléments » d'un parquet d'instance, c'est tant mieux.
Par contre, l'une des critiques qui paraît fondée à l'intervenant est celle qui concerne le principe de l'interdiction de l'injonction négative. L'intervenant soutiendra un amendement visant à inscrire ce principe général dans la loi, l'article 151 de la Constitution ne le prévoyant que de façon implicite.
Une telle disposition serait la conséquence logique du contenu du projet de loi, qui donne en effet un pouvoir considérable au procureur fédéral et, par voie de conséquence, au ministre.
Enfin, si le projet de loi est adopté, l'intervenant insiste pour que l'on prévoie les moyens nécessaires pour que le parquet fédéral puisse fonctionner (équipement, informatique, etc.), afin que, comme le disait le député Decroly à la Chambre, ce parquet fédéral devienne une véritable force de frappe contre la grande criminalité organisée.
Le ministre déclare qu'il donnera une réponse globale aux divers intervenants dont les observations ont abordé les critiques classiques en la matière, à savoir l'opérationnalité de la réforme, les conflits de compétences, ces compétences elles-mêmes, la manière dont les affaires sont transmises au parquet fédéral, et la forme future de cette institution.
Le ministre rappelle, à l'intention d'une première intervenante, qu'en créant le parquet fédéral, on a voulu un parquet opérationnel et efficace dans la lutte contre le crime organisé.
Il est compréhensible que des craintes s'expriment quant au risque de voir vider les parquets d'instance de leurs bons éléments au profit du parquet fédéral.
Il y a à cette critique une double réponse.
Tout d'abord, cela ne se fera pas automatiquement, comme on le verra plus loin.
De plus, lorsqu'une personne est nommée en qualité de magistrat fédéral pour une durée de cinq ans (un mandat qui peut être renouvelé deux fois), elle sera remplacée par un substitut de complément. Au niveau du parquet général, le remplacement se fera en surnombre.
Dans les deux hypothèses, le cadre reste donc pourvu.
En ce qui concerne le contrôle sur le parquet fédéral, le ministre se dit frappé par le fait que l'on a tendance à croire qu'il n'y en aura guère, pour le simple motif qu'il n'y aurait pas de contrôle, par exemple, de la part du collège des procureurs généraux.
En effet, si l'on considère les compétences attribuées au parquet fédéral, on constate qu'il s'agit d'affaires qui, en principe, doivent être mises à l'instruction, ce qui offre certaines garanties.
Le contrôle est quadruple. Le premier est celui du juge d'instruction.
Le second contrôle découle du fait qu'à un moment donné, l'affaire sera traitée devant la chambre du conseil et selon le cas, devant la chambre des mises en accusation. En matière de détention préventive, ce contrôle s'effectuera mensuellement.
Le troisième contrôle est opéré par le juge de fond.
Le quatrième contrôle résulte du fait que le collège des procureurs généraux définit la politique criminelle. Ceux-ci savent qu'ils exercent un contrôle a posteriori, mais ils ne le négligent pas pour autant.
Le fait de placer le procureur fédéral sous l'autorité du collège des procureurs généraux serait aller à l'encontre de ce qui avait été convenu dans le cadre de l'accord Octopus, et dans la loi du 22 décembre 1998.
Le ministre renvoie aux articles de cette loi déjà cités, et dont il résulte sans discussion possible que le procureur fédéral est placé sous l'autorité du ministre de la Justice, tout comme le procureur général et le procureur du Roi.
Dans les éléments de droit comparé invoqués par une intervenante, il faut aussi souligner les différences qui existent entre les systèmes des pays voisins et le nôtre.
En France, le procureur de Paris intervient, notamment, dans les affaires de terrorisme mais, en contrepartie, il existe un juge d'instruction fédéral, dont la compétence s'étend à l'ensemble du territoire français.
Aux Pays-Bas, chaque procureur général intervient auprès du procureur fédéral, mais c'est parce qu'il n'y a pas de juge d'instruction dans le système hollandais.
En Italie, le procureur fédéral anti-maffia est une institution tout à fait spécifique. Il s'agit d'un procureur unique, qui n'a pas d'assistant. Il dispose d'une compétence fédérale, également envers une autorité fédérale, tout comme en Espagne.
En ce qui concerne les compétences du procureur fédéral, une intervenante s'est demandé si l'article 7 n'était pas conçu de façon trop large, notamment en ce qui concerne le crime organisé. Cette dernière notion est effectivement plus large que celle d'« organisation criminelle ».
En outre, on peut parfois se trouver face à une criminalité qui donne l'impression d'être de la criminalité organisée, alors que ce n'est pas le cas, par exemple lorsqu'il s'agit d'un délinquant qui a commis des faits semblables sur tout le territoire belge. Dans un tel cas, le procureur du Roi peut intervenir.
La notion de « criminalité organisée » figure expressément dans l'accord Octopus.
Il est vrai qu'elle n'est pas expressément reprise dans la loi sur les organisations criminelles, mais elle est connue, puisqu'on la retrouve, par exemple, dans la loi de 1993 sur la prévention du blanchiment d'argent.
Le ministre rappelle également les principes qui régissent la compétence du procureur fédéral. Il s'agit d'une compétence dévolue, rationae materiae, avec une orientation légale claire vers les formes de criminalité à caractère lourd, complexe, ou organisé, sur la base des critères spécifiquement prévus.
En outre, il s'agit d'une compétence facultative, où le retrait du dossier au procureur de droit commun par le procureur fédéral doit apporter une plus-value, et les informations doivent circuler dans les deux sens entre ces deux magistrats.
La manière dont le procureur fédéral exerce ses compétences fait l'objet d'une évaluation a posteriori par le collège des procureurs généraux. En cas de dysfonctionnement manifeste, les conclusions nécessaires pourront être tirées.
Quant à la saisine du procureur fédéral, l'intervention de M. Schins à la Chambre, à laquelle il a été fait référence, a certes été fructueuse, mais elle a eu lieu avant que l'article 7 soit pourvu d'un § 5.
Ce que voulait en tout cas éviter M. Schins, c'est que, dans l'hypothèse d'une discussion sur les compétences, l'on tombe dans le piège des nullités.
Telle est la raison d'être du § 5 de l'article 7.
Par ailleurs, la saisine du procureur fédéral n'est pas définitive. Le dossier peut être retransmis au procureur du Roi, accompagné des éléments d'informations nécessaires.
En ce qui concerne les délégations, il est prévu, à l'article 6, § 3, qu'il doit s'agir de cas exceptionnels, et que les besoins du service doivent le justifier.
La décision ne sera donc pas prise à la légère.
Plusieurs intervenants ont demandé pourquoi les magistrats du siège ne pourraient pas avoir accès au parquet fédéral.
À cet égard, le ministre souligne que le statut du magistrat du ministère public est fort différent de celui du magistrat du siège.
Si un magistrat du siège, par exemple un juge d'instruction, venait au parquet fédéral, il faudrait tout d'abord déterminer où il retournerait, une fois son mandat achevé. En outre, cela irait à l'encontre des articles 10 et 11 de la Constitution.
Quant à la notion de « terrorisme », elle ne figure pas comme telle dans le texte.
Selon les développements précédant la proposition de loi, « Le critère de sécurité doit être différencié des délits dans le Code pénal concernant la protection de la Sûreté de l'État. Certaines activités délictueuses terroristes, ou délits à tendance politique ne peuvent en effet pas toujours être catalogués sous ces qualifications, ou relèvent plutôt de qualifications de droit commun, par exemple l'éco-terrorisme.
Il est donc renvoyé à la définition du terrorisme à l'article 8, 1º, b), de la loi portant réglementation des services de renseignements et de sûreté.
En ce qui concerne le lien entre le ministre de la Justice et le procureur fédéral, plusieurs choses doivent être soulignées.
Tout d'abord, la relation d'autorité directe qui existe entre eux est la même que celle qui existe entre ce ministre et le procureur général. Ce dernier est, dans les cas prévus par l'article 479 du Code d'instruction criminelle, aussi considéré comme un procureur de première ligne.
Quant à l'inscription dans la loi de l'interdiction de l'injonction négative, le ministre fait observer que, si un ministre tentait de formuler une telle injonction, il susciterait immédiatement des réactions. Si l'on voulait inscrire ce principe dans une norme, c'est au niveau de la Constitution qu'il faudrait le faire.
Le ministre rappelle par ailleurs que l'injonction négative existe, puisque l'assemblée générale de la cour d'appel peut imposer au procureur général près la cour d'appel une injonction négative.
Cette possibilité n'a été utilisée que très rarement, et notamment après la première guerre mondiale, pour l'affaire Borms.
En ce qui concerne le chiffre de 18 magistrats affectés au parquet fédéral, il a été proposé par les magistrats nationaux.
Il ne faut pas perdre de vue que ces magistrats sont assistés par un personnel administratif qui compte 47 personnes, ce qui constitue un effort considérable.
Il a été renvoyé, à juste titre, aux problèmes mis en lumière par diverses commissions d'enquête parlementaires.
Il va de soi que, si le procureur fédéral se saisit d'une affaire, il le fait sous sa responsabilité. C'est lui qui devra démontrer que sa saisine apporte une plus-value.
Il n'est donc pas question que le procureur fédéral et le procureur local se renvoient la balle.
Le profil établi par le Conseil supérieur de la Justice fait d'ailleurs état d'une exigence de qualité dans le chef du procureur fédéral.
Quant au problème de la capacité policière, le procureur du Roi et le procureur fédéral se trouvent dans la même situation.
Le 6 mars 2001, le collège des procureurs généraux a pris une circulaire (COL 4/2001), réglant le problème de la capacité policière.
Ils contrôlent les services de police et l'informatique, et interviennent dans les problèmes de capacité.
Le ministre constate que l'ensemble de la procédure est prévu dans la circulaire, en ce compris l'intervention du procureur fédéral. En effet, dans l'intervalle, les quatre magistrats qui préfigurent le parquet fédéral sont connus. Le procureur fédéral devra négocier avec les services de police, selon la même procédure d'arbitrage que le procureur du Roi.
Un intervenant a souligné que seules deux personnes sont affectées à la lutte contre la maffia russe.
Le ministre signale par contre que, dans une autre affaire, assez retentissante, qui se déroule actuellement à Ypres, le soutien nécessaire a été donné au parquet, puisque le procureur du Roi s'est vu octroyer cinq des meilleurs spécialistes belges en la matière, issus de l'OCDEFO.
À propos de la médiatisation des affaires qui seront attribuées au parquet fédéral, le ministre renvoie à l'article 28quinquies de la loi Franchimont, qui définit la manière dont les parquets doivent se comporter à l'égard des médias.
Rien ne change à cet égard, puisque cet article du Code d'instruction criminelle a une portée générale, et s'applique à chaque membre du ministère public.
Si aucun recours n'est prévu contre la décision du procureur fédéral, c'est pour des raisons d'opérationnalité du système.
Lors de l'audition des magistrats nationaux et celle du procureur général Schins, il est apparu clairement que l'on voulait à tout prix éviter le piège d'une procédure lourde, qui paralyserait l'action du parquet fédéral.
Comme l'a dit à juste titre un membre, le bon fonctionnement du parquet fédéral dépendra de la bonne volonté des exécutants. Les garanties incorporées sont de deux ordres. Le Conseil supérieur de la Justice doit nommer le magistrat qui possède le plus d'aptitudes et réunit le plus de qualités.
En outre, le profil auquel le procureur fédéral doit répondre doit être défini avec suffisamment de clarté. Le Conseil supérieur de la Justice établit une série de conditions qualitatives qui sont supérieures aux conditions imposées aux magistrats du parquet ordinaires.
Quand le parquet fédéral sera-t-il opérationnel ? Ce doit être bien entendu le plus rapidement possible. On pourrait avoir un parquet fédéral opérationnel au début de 2002 si le texte définitif est voté dans le courant du mois de mai 2001. Ce serait quatre ans après les recommandations des diverses commissions d'enquête.
L'intervention d'un autre membre a porté principalement sur quelque cinq points sensibles.
Une première remarque concerne le monopole des connaissances et du pouvoir, axé surtout sur la gestion de l'information judiciaire.
Le ministre souligne que, jusqu'à présent, la gestion de l'information judiciaire n'a jamais été soumise au moindre contrôle. Un premier contrôle est institué par l'intervention du service de police intégré à deux niveaux, étant entendu que la gestion de l'information doit être contrôlée par un magistrat.
En outre, les moyens permettant de contrôler le procureur fédéral ont été clairement garantis (cf. supra). N'oublions pas non plus que le procureur fédéral et les magistrats fédéraux sont des magistrats du ministère public et qu'ils sont donc liés par les circulaires du collège des procureurs généraux. Par ailleurs, on ne saurait vider de leur substance l'esprit et la lettre de la loi en projet par des circulaires.
En ce qui concerne la responsabilité politique du ministre de la Justice, le ministre fait référence à la situation analogue pour ce qui est de la responsabilité pénale des ministres et des infractions commises par des magistrats. À cet égard, le procureur général constitue aussi le lien direct entre le ministre de la Justice et le Parlement.
La crainte des nominations politiques paraît injustifiée. Le Conseil supérieur de la Justice soumettra à des conditions particulièrement sévères la nomination de ces magistrats fédéraux.
Quant à la répartition des capacités, le ministre renvoie à la circulaire et à l'article 106 de la loi organisant un service de police intégré, structuré à deux niveaux, qui dispose que la capacité doit être réglée par la loi. Cette réglementation n'interviendra toutefois pas avant que la réforme des services de police ne soit parachevée. Nous nous trouvons encore pour l'instant dans une période transitoire.
Enfin, un intervenant s'est référé à l'appel de Genève, et à l'évolution probable vers un parquet européen.
À l'heure actuelle, on connaît déjà Eurojust, que l'on veut développer pendant la présidence belge de l'Union européenne.
Dans le cadre d'Eurojust, 15 magistrats (1 par pays), tous membres du ministère public dans leur pays (sauf au Royaume-Uni, où il s'agit d'un magistrat du siège), travaillent ensemble de façon très opérationnelle.
Il s'agit pratiquement de la préfiguration de notre parquet fédéral, mais à un niveau supérieur.
Il est par ailleurs exact que, si l'on ne donnait pas au parquet fédéral les moyens nécessaires, cela serait de très mauvaise augure.
Cependant, un effort financier a été réalisé, et des moyens logistiques et informatiques seront également mis à sa disposition.
Le ministre conclut qu'il est de l'intérêt de chacun que la loi sur le parquet fédéral entre en vigueur dès que possible.
Il est vrai que son application sur le terrain devra être suivie de près.
Il invite donc le Sénat à adopter dès que possible le texte à l'examen.
Un membre estime qu'il subsiste des zones d'ombre en ce qui concerne les compétences des parquets locaux et du parquet fédéral.
Il en est ainsi, notamment, pour le type d'infractions visées.
Quant aux cas où une délégation est possible, qu'entend-on par « les besoins du service » ?
D'autre part, dans l'hypothèse où une délégation a lieu en termes d'activités, c'est-à-dire pour le traitement d'une affaire, le magistrat du parquet concerné se trouve sous une double autorité, situation qui n'est pas nécessairement favorable au bon fonctionnement du système.
Enfin, si le procureur fédéral s'est saisi d'un dossier, et qu'il s'avère ensuite que celui-ci ne relevait pas de sa compétence, que se passe-t-il ?
Cette organisation ne contient-elle pas les germes des dysfonctionnements que l'on veut précisément éviter ?
Le ministre répond qu'il existe dans le ministère public trois types de magistrats : le procureur fédéral, le procureur général et le magistrat du parquet d'instance. Normalement, c'est ce dernier qui, le premier, est saisi d'une affaire.
Si celle-ci concerne une des matières énumérées à l'article 7, ce magistrat le signale obligatoirement au parquet fédéral. C'est le même système que celui qui s'applique actuellement avec le magistrat national.
Le procureur fédéral pourra se dessaisir de l'affaire s'il apparaît ultérieurement que celle-ci n'a pas l'ampleur que l'on croyait.
Quant au procureur général, il est, dans l'esprit de la loi du 22 décembre 1998, affecté à d'autres tâches. Il ne mène plus l'action publique proprement dite, car ce serait contraire à la verticalisation du ministère public.
En ce qui concerne les délégations prévues à l'article 144bis, § 3, alinéa 1er, du Code judiciaire (introduit par l'article 6 du projet), elles ne peuvent évidemment avoir lieu qu'en concertation avec le parquet local.
Dans l'hypothèse de la délégation, visée au § 3, alinéa 2, de l'article 144bis, le magistrat qui en fait l'objet est placé sous l'autorité du procureur fédéral pour le dossier qui lui est attribué. Pour le reste, il demeure sous l'autorité du procureur du Roi.
Le précédent intervenant aimerait obtenir du ministre des exemples de cas concrets dans lesquels il serait intéressant pour le parquet fédéral de déléguer au parquet d'instance, hors le cas de problèmes structurels, qui laisseraient supposer que le cadre prévu pour le parquet fédéral est insuffisant pour accomplir les tâches qui lui sont dévolues.
La même remarque vaut pour l'hypothèse du détachement d'un parquet d'instance vers le parquet fédéral, à l'initiative du ministre.
L'article 6 lui-même prévoit expressément que, dans ces cas, les magistrats concernés se trouveront sous la double autorité du procureur fédéral et de leur chef de corps, même si ce n'est pas pour les mêmes affaires.
Le ministre cite l'exemple de la traite des êtres humains, du trafic de voitures, du trafic d'hormones, et du blanchiment. Dans notre pays, certains magistrats de parquets d'instance sont très spécialisés en ces matières, mais ils ne postuleront pas nécessairement au parquet fédéral. Il pourrait être utile de faire appel à leurs connaissances de façon exceptionnelle, et à condition que les besoins du service le justifient.
Les termes « les besoins du service » visent tant les besoins du parquet fédéral que ceux des parquets d'instance, raison pour laquelle une concertation est indispensable.
Le procureur fédéral a en principe le dernier mot, mais des directives fixant des règles objectives d'application seront prises par le collège des procureurs généraux.
Ce collège lui-même a par ailleurs décidé de mettre sur pied des réseaux de spécialistes. Ceux-ci sont composés de magistrats du parquet général et des parquets d'instance, qui pourraient donner l'aide nécessaire.
Un membre estime que le caractère facultatif de l'action du procureur fédéral ne ressort pas du texte.
D'autre part, elle déduit de la réponse du ministre que des magistrats de complément prendront la place des magistrats désignés comme magistrats fédéraux. L'intervenante demande si ce remplacement se fera d'office.
Le ministre le confirme. Pour les parquets d'instance, il s'agira de magistrats de complément. Pour les parquets généraux, ce seront des nominations en surnombre (article 17).
La précédente intervenante poursuit en déclarant qu'elle n'est pas convaincue par la réponse du ministre quant au motif pour lequel les magistrats du siège ne pourraient pas postuler au parquet fédéral. Elle ne voit pas au nom de quoi on dérogerait au principe, appliqué dans les réformes « Octopus », selon lequel toutes les fonctions de chef de corps sont accessibles tant aux magistrats du siège qu'à ceux du parquet.
L'argument selon lequel il y aurait des difficultés insurmontables à faire revenir un magistrat du siège à sa place d'origine lui paraît faible.
À cet égard, l'avis du Conseil Supérieur de la Justice fait état d'un bon exemple. Dans certains tribunaux, tels les tribunaux de commerce de Huy, Arlon ou Neufchâteau, où le cadre organique ne compte qu'un président, et ne prévoit aucun magistrat nommé, comme le seront les magistrats fédéraux, des membres du ministère public peuvent parfaitement postuler à la fonction du président.
Pourquoi adopter ici une logique différente ?
Le ministre répond que le statut disciplinaire d'un membre du parquet est totalement différent de celui d'un membre du siège.
Le mandat au parquet fédéral étant un mandat spécial, à durée limitée, où retournerait ensuite le magistrat concerné ?
La précédente intervenante réplique qu'il peut retourner à sa fonction d'origine, comme cela a été prévu par la loi de 1998 pour les magistrats qui arrivent au terme de leur mandat de chef de corps.
Le ministre note qu'il faut d'abord faire une distinction entre le mandat particulier de magistrat fédéral et le mandat de chef de corps (procureur fédéral).
La loi de 1998 avait explicitement choisi de réserver le mandat de chef de corps, de procureur fédéral, aux membres du ministère public. Ouvrir ce mandat aux magistrats du siège soulevait en effet des problèmes disciplinaires, étant donné que les magistrats du siège ont un autre statut disciplinaire que les magistrats du parquet.
Un problème particulier se pose pour ce qui est du parquet fédéral, parce qu'il est composé d'un corps de « temporaires », si bien qu'on ne peut pas les « nommer » à la base du corps. Pour prévenir ces problèmes, on a choisi de ne pas autoriser les membres de la magistrature assise.
Un membre n'aperçoit pas le motif pour lequel on ne pourrait pas procéder comme pour les magistrats du siège qui postuleront comme chef de corps au ministère public.
Le problème se pose exactement de la même manière dans ce cas.
Le ministre note qu'un juge de Malines qui postule la fonction de procureur du Roi à Anvers sera nommé substitut du procureur du Roi à Anvers avant d'assumer le mandat de chef de corps. À l'issue du mandat, il deviendra substitut.
Si ce même juge postulait la fonction de procureur fédéral, on pourrait se demander où, dans quel corps, on le nommerait à la base. Sûrement pas au parquet fédéral, puisque celui-ci n'a pas de base (uniquement des titulaires de mandats).
La précédente intervenante répond qu'il appartient au magistrat concerné de faire son choix.
Elle a par ailleurs pris note de ce que la saisine du procureur fédéral doit amener une plus-value, ce qui se traduit par les termes « si une bonne administration de la justice l'exige ».
La formulation de l'article 7, 3º, reste néanmoins assez générale, et permet au procureur fédéral de se saisir de bon nombre d'infractions. Par ailleurs, l'intervenante persiste à penser que des problèmes de gestion des flux d'informations risquent de se poser, car certains procureurs du Roi pourraient avoir tendance, afin de se couvrir, à transmettre systématiquement un maximum de dossiers au procureur fédéral.
Le ministre répond que celui-ci devra contrôler si les infractions concernées appartiennent à la liste fixée à l'article 7, si elles comportent une connotation internationale ou dépassent un ressort.
Il appartiendra alors au procureur fédéral d'agir ou non. S'il ne fait rien, cela signifiera qu'il estime que le procureur du Roi peut traiter l'affaire.
La précédente intervenante fait observer que, dans un pays comme le nôtre, beaucoup d'infractions peuvent très rapidement dépasser le cadre d'un ressort. Il ne faudrait pas que le parquet fédéral fonctionne comme le faisait, par exemple, le BCR, et que toutes les informations remontent jusqu'à lui sans circuler d'un ressort à un autre.
Le ministre répond que, parmi les quatre compétences attribuées au procureur fédéral, figure la circulation du flux d'informations judiciaires. Assurer cette circulation constitue pour lui une obligation. Il engage sa responsabilité sur ce point.
La précédente intervenante demande où l'on en est en ce qui concerne le conseil des procureurs du Roi.
Le ministre répond qu'il s'agit d'un organe informel, notamment en raison du fait que le parquet fédéral doit d'abord être installé.
Un membre considère comme une erreur de ne pas avoir voulu procéder, au Sénat, à une nouvelle audition de quelques magistrats et du Conseil supérieur de la Justice, d'autant que les réunions de commission ne sont pas publiques.
L'intervenante estime que l'on aurait dû le faire, dans un souci de concertation avec le pouvoir judiciaire, et compte tenu de l'importance du projet.
Un autre membre plaide pour la publicité des débats relatifs à des sujets d'une telle importance. Il faut revaloriser le travail de la commission en tenant des débats publics sur les projets importants. Souvent, les auditions sont publiques, alors que les sénateurs doivent se réunir à huis clos.
La démocratie suppose un débat public. En maintenant les débats secrets, on fait un choix qui va à l'encontre de la qualité du débat parlementaire, et la majorité mène une « opération d'étouffement » contre l'opposition.
Un autre membre encore estime que la remarque du préopinant est inopportune pour ce qui est du temps et du lieu.
Ce n'est pas depuis le début de la présente législature que les réunions de commission du Sénat sont tenues à huis clos. Un débat à huis clos ne méconnaît pas non plus les droits de l'opposition.
Pour le reste, une discussion sur la publicité doit avoir lieu au sein du bureau du Sénat.
L'intervenant précédent fait observer que toute comparaison est, en soi, bancale. La préopinante fait une comparaison historique en confrontant le présent au passé. L'intervenant veut, au contraire, comparer la commission de la Justice aux autres commissions. On peut alors bel et bien constater une discrimination dans l'application des règles du débat public.
Le membre cite l'exemple des auditions relatives à la défédéralisation de la coopération au développement, qui ont été organisées au sein de la commission des Relations extérieures et qui sont publiques. La discussion politique sur la réforme des institutions a lieu à huis clos. Le choix se fait donc à la tête du client et non pas sur une base objective. Il ne faut pas sous-estimer l'importance sociale de la discussion.
Une commissaire note que la problématique évoquée de la publicité des débats est à l'ordre du jour du bureau du Sénat. Son groupe a déposé en la matière des propositions qui ont déjà été partiellement discutées.
Plusieurs membres souscrivent à son avis. La question de la publicité des débats ne doit pas être discutée en commission.
Ces articles ne donnent lieu à aucune observation.
Votes
Les articles sont adoptés à l'unanimité des 11 membres présents.
Un membre demande en quoi cette disposition est nécessaire. Ne va-t-il pas de soi que les juges suppléants ne peuvent pas remplacer un magistrat fédéral ?
Le ministre répond que non, car il s'agit d'un mandat spécial. Dès lors, et compte tenu des compétences dont il s'agit, il a paru préférable de spécifier que des magistrats suppléants ne peuvent remplacer un magistrat fédéral.
Votes
L'article 3 est adopté à l'unanimité des 11 membres présents.
Amendement nº 1
Mme Nyssens dépose un amendement (doc. Sénat, nº 2-691/2, amendement nº 1) relatif à l'autorité qui s'exercera sur le procureur fédéral. Le texte actuel prévoit que c'est le ministre de la Justice qui exercera cette autorité.
L'auteur de l'amendement propose que cette mission soit confiée plutôt au collège des procureurs généraux.
Elle reste perplexe quant à l'insertion du procureur fédéral dans l'ordre judiciaire, et quant à sa relation avec le ministre de la Justice, par rapport à l'ensemble du parquet.
Comme le souligne à juste titre le procureur général Schins, l'intermédiaire du collège permettrait à la fois un contrôle effectif du procureur fédéral en même temps qu'une assistance et une protection dès lors que son isolement l'exposerait aux pressions des milieux criminels.
On peut en outre lire à la p. 17 du rapport de la commission de la Justice de la Chambre que « la solution ne peut remettre en question le principe de la création d'un parquet fédéral, ni celui selon lequel la tâche essentielle du collège des procureurs généraux doit se situer au niveau de l'élaboration de la politique à mettre en oeuvre, ni le principe selon lequel le bon fonctionnement du parquet fédéral implique une fermeté dans la prise de décision ».
Néanmoins, il faut bien trouver un organe qui puisse jouer le rôle de tampon entre le ministre de la Justice et le procureur fédéral. Il n'y a guère de solutions possibles, si l'on ne veut pas créer un nouvel organe.
Il faut s'interroger sur la conformité du système envisagé avec l'article 151 de la Constitution, dès lors que l'on donne au ministre le pouvoir de choisir entre la compétence d'un parquet d'instance et celle du procureur fédéral.
Le ministre rappelle que lors de la négociation de l'accord Octopus, qui s'est traduit dans la loi du 22 décembre 1998, il avait été prévu que le procureur fédéral exercerait, dans les cas et selon les modalités déterminées par la loi, sous l'autorité du ministre de la Justice, toutes les fonctions du ministère public dans les affaires pénales près les cours d'appel, les cours d'assises, les tribunaux de première instance et les tribunaux de police.
Tel est le choix politique qui a été fait.
On retrouve littéralement la même formule au 3º de l'article 4.
Par ailleurs, le ministre fait remarquer que, dans le cas d'un privilège de juridiction, ou de responsabilité pénale d'un ministre, il n'y a pas non plus d'organe tampon.
Amendements nºs 17 et 18
MM. Vandenberghe et D'Hooghe ont déposé deux amendements (doc. Sénat, nº 2-691/2, amendements nºs 17 et 18), ayant la même portée que l'amendement nº 1. L'un des auteurs renvoie à ce sujet aux arguments qu'il a développés précédemment.
Votes
Les amendements nºs 1, 18 et 17 sont rejetés par 9 voix contre 2.
L'article 4 est adopté par 9 voix contre 2.
Amendement nº 2
Mme Nyssens dépose un amendement (doc. Sénat, nº 2-691 /2, amendement nº 2), tendant à insérer dans l'article 5 un 1ºbis, visant à préciser que le collège des procureurs généraux, sur la base de sa mission visée au 2º, est bien compétent pour établir le cadre et les règles relatives à la manière dont le procureur fédéral remplit ses missions et informe le collège de l'avancement de ses dossiers.
Le ministre rappelle que l'on n'a pas voulu créer un 6e procureur général ni un 28e procureur du Roi, mais bien un statut sui generis.
Pour le surplus, le membre du parquet fédéral reste membre du ministère public, et est donc soumis aux circulaires du collège des procureurs généraux, qui a en outre une mission de contrôle sur la politique criminelle, un rapport annuel étant prévu à ce sujet.
Votes
L'amendement nº 2 est rejeté par 9 voix contre 2.
L'article 5 est adopté par 9 voix contre 2.
Amendement nº 20
MM. Vandenberghe et D'Hooghe déposent un amendement (doc. Sénat, nº 2-691/2, amendement nº 20), tendant à prévoir, à l'alinéa 3 de l'article 143bis, § 3, inséré par l'article 5, 2º, de la loi du 22 décembre 1998 sur l'intégration verticale du ministère public, le parquet fédéral et le Conseil des procureurs du Roi, que le collège des procureurs généraux évalue régulièrement le travail du procureur fédéral.
L'amendement tend donc à permettre au collège des procureurs généraux d'exercer un contrôle sur le procureur fédéral.
Le contrôle que le collège des procureurs généraux peut exercer sur le fonctionnement du parquet fédéral et qui est déjà prévu par la proposition de loi se limite à un contrôle a posteriori du fonctionnement, effectué exclusivement sur la base des données qui sont fournies par le procureur fédéral lui-même.
Pour permettre un contrôle véritable, qui permettra au collège, en cas de problèmes, d'adapter le fonctionnement du parquet fédéral en temps réel, la loi doit prévoir explicitement que le collège peut exercer un contrôle sur les dossiers opérationnels de ce dernier, sans qu'il doive pour autant s'ingérer quotidiennement dans ceux-ci.
Le ministre répète que l'on a fait un choix clair. L'objectif n'était pas d'installer un 6e procureur général ou un 28e procureur du Roi. L'amendement va dans le sens inverse.
Il empêche également le procureur fédéral d'accomplir sa tâche de manière opérationnelle et efficace. On a incorporé suffisamment de mécanismes de contrôle. Il sera quasiment toujours question d'une instruction.
Pour le reste, il y a le contrôle a posteriori par le collège des procureurs généraux.
L'amendement propose des mécanismes de contrôle qui vont à l'encontre des dispositions de la loi de 1998.
L'un des auteurs fait remarquer qu'aux Pays-Bas, on a pris une autre option.
Le ministre répond que cela est dû au fait qu'aux Pays-Bas, il n'y a ni juge d'instruction, ni juridictions d'instruction.
Selon le préopinant, cet élément n'est pas décisif. Il ne vaut que pour les actes qui nécessitent l'intervention du juge d'instruction.
Le problème du contrôle de la collecte d'informations auprès du procureur fédéral, lequel n'en fait rien, subsiste. Pour l'instant, l'élément de l'« intervention du juge d'instruction » n'est pas pertinent.
Le ministre souligne que le procureur fédéral dispose d'une compétence secondaire. Il n'intervient qu'en seconde instance. C'est d'abord le procureur du Roi qui prend connaissance de l'infraction. Si cette infraction figure sur la liste énumérée à l'article 7, il informera le procureur fédéral. Si le procureur fédéral se saisit de l'affaire, il ne peut pas s'enfermer dans la passivité.
L'intervenant précédent demande ce qui arrive si le procureur fédéral décide de ne pas saisir de juge d'instruction. On ne peut pas déduire clairement du projet qui classe l'affaire sans suite, et sous quelles conditions.
Le ministre répond que, si le procureur fédéral se saisit de l'affaire, il doit prendre une décision. Soit il saisit le juge d'instruction, soit il procède à une information, soit il classe sans suite.
L'intervenant précédent demande si le procureur du Roi est informé formellement de ce classement sans suite. Cela porte-t-il atteinte à la politique des poursuites du procureur du Roi ? La décision de classer sans suite du procureur fédéral lie-t-elle le procureur du Roi à qui le dossier est soustrait ?
Un autre membre renvoie à une observation générale du Conseil supérieur de la Justice, selon laquelle le projet n'est pas finalisé quant aux rapports entre le parquet fédéral et les parquets d'instance.
L'intervenante estime que le texte devrait être précisé sur plusieurs points.
Tout d'abord, le caractère résiduaire de la compétence du procureur fédéral, invoqué par le ministre, ne figure nulle part dans le projet. Le texte semble plutôt signifier le contraire.
De même, le fait que la saisine du procureur fédéral n'est pas définitive, et qu'il peut renvoyer le dossier au parquet d'instance, n'est pas précisé dans le texte.
Comment le procureur du Roi va-t-il informer le procureur fédéral de l'existence d'un dossier susceptible de l'intéresser, et comment saura-t-il que le procureur fédéral traite l'affaire ?
Qu'advient-il du dossier sur le plan pratique ?
Le ministre répond que, si le procureur fédéral décide de se saisir d'un dossier, il le fera par voie écrite.
Le ministre souligne que le ministère public est un et indivisible. Si le procureur fédéral requiert par écrit, sa responsabilité est impliquée et il agit comme membre du ministère public.
Un des auteurs de l'amendement nº 20 estime qu'il serait logique que le procureur fédéral communique sa décision de classer sans suite au procureur du Roi.
Le ministre renvoie à l'article 144ter, § 4, proposé qui dispose que le procureur fédéral informe le procureur du Roi chaque fois que cette information revêt un intérêt pour l'action publique exercée par celui-ci.
L'intervenant précédent estime que l'expression « revêt un intérêt » est trop vague et ne donne pas satisfaction. Qu'advient-il si le procureur fédéral estime qu'il ne doit rien faire alors que le procureur du Roi considère en revanche l'affaire comme très importante ? Cela peut donner lieu à des ambiguïtés. L'objectivation du processus de décision implique une protection du procureur fédéral et du ministre de la Justice.
Le classement sans suite doit être motivé. À qui la motivation est-elle adressée ?
Le ministre répond qu'aucun problème ne se posera en pratique. Si le procureur fédéral décide de s'occuper de l'affaire, il en fera part au procureur du Roi.
Tant que le procureur fédéral n'a pas pris de décision, le procureur du Roi reste en charge de l'affaire. Ce n'est qu'à l'issue de ladite communication que le procureur fédéral agit comme un simple procureur et qu'il transmettra une décision de classement sans suite de la même manière à qui de droit.
Si le procureur fédéral ne remplit pas les conditions (délit relevant de la liste figurant à l'article 7, délit concernant plusieurs ressorts ou de dimension internationale, démonstration de la plus-value pour l'enquête), sa responsabilité est engagée.
Votes
L'amendement nº 20 est rejeté par 9 voix contre 2.
Amendement nº 23
MM. Vandenberghe et D'Hooghe déposent l'amendement nº 23 (doc. Sénat, nº 2-691/2), qui vise à inscrire le rapport d'autorité du collège des procureurs généraux à l'égard du procureur fédéral dans l'article 144bis, § 1er, du Code judiciaire.
Un des auteurs renvoie au modèle néerlandais. Le collège des procureurs généraux joue un rôle important dans la politique criminelle. Comment concilier ce rôle et l'action du procureur fédéral, qui agit en toute autonomie dans certains dossiers ?
Le ministre répond que le procureur fédéral doit suivre la politique criminelle définie. Si un procureur fédéral ne respecte pas les priorités de la politique criminelle, le collège des procureurs généraux peut intervenir (notamment au moyen du rapport annuel).
Le procureur fédéral est un magistrat du parquet et il se trouve aussi sous contrôle disciplinaire.
L'intervenant précédent estime que la sanction consistant à faire mention d'une attitude d'obstination dans le rapport annuel est sans commune mesure avec la gravité du problème et insuffisante.
Le ministre répond que l'on a prévu dans la loi de 1998 que le procureur du Roi, le procureur général et le procureur fédéral se trouvent sous l'autorité du ministre de la Justice. Cela résulte d'un choix politique opéré dans le cadre de l'accord octopartite.
Le collège des procureurs généraux peut corriger le tir si les priorités pénales ne sont pas respectées. Lorsque le procureur fédéral ignore systématiquement la politique criminelle à suivre, il s'expose à des sanctions. Celles-ci sont alors plus sévères qu'une mention dans le rapport annuel.
L'intervenant précédent renvoie à son amendement à l'article 7, § 4. Pourquoi ne peut-on pas préciser l'expression « revêt un intérêt » de manière à objectiver le contrôle ?
Le ministre se demande s'il convient d'inscrire ce point dans la loi. Le collège des procureurs généraux a déjà fait savoir qu'il le règlera par la voie d'un circulaire.
Amendements nºs 3 et 4
Mme Nyssens dépose à l'article 6 un premier amendement (doc. Sénat, nº 2-691/2, amendement nº 3), tendant à supprimer le § 3 de l'article 144bis proposé.
Comme déjà indiqué dans le cadre de la discussion générale, l'intervenante se demande s'il n'est pas prématuré de prévoir dès à présent des détachements et des délégations, étant donné l'importance du parquet fédéral mis sur pied, et même si le texte prévoit des restrictions, à savoir que les besoins du service le justifient et le fait qu'il s'agit de cas exceptionnels.
Le même auteur dépose, à titre subsidiaire, un second amendement (doc. Sénat, nº 2-691/2, amendement nº 4), dont le point A) vise à remplacer, à l'alinéa 4 de l'article 144bis proposé, les mots « le procureur fédéral décide » par les mots « le collège des procureurs généraux ou le procureur général délégué à cet effet décide conformément à l'article 143bis, § 2, 2º, du présent code ».
Le point B) de l'amendement tend à préciser que les procédures de détachement et de délégation ne peuvent aboutir à priver un parquet de plus de 25 % de ses effectifs.
Cette idée s'inspire d'une suggestion du Conseil supérieur de la Justice.
Le ministre demande le rejet des amendements nºs 3 et 4, en raison de trois considérations.
Tout d'abord, le texte prévoit qu'il doit s'agir de cas exceptionnels.
De plus, on ne pourra recourir à une délégation ou à un détachement que si les nécessités du service le justifient.
Enfin, le texte constitue la traduction littérale de la loi du 22 décembre 1998, dont l'article 6 prévoit : « Le ministre de la Justice peut en outre, sur proposition du procureur fédéral, et en concertation avec le procureur général ou avec le procureur du Roi compétent, déléguer un membre d'un parquet général, d'un auditorat général du travail ou d'un parquet du procureur du Roi pour exercer temporairement les fonctions du ministère public dans le parquet fédéral dans le cadre de dossiers déterminés ».
Quant à l'article 19 de la même loi, il est libellé comme suit : « Le procureur général près la cour d'appel peut, dans son ressort, désigner un ou plusieurs magistrats du parquet général, de l'auditorat général du travail ou, en concertation avec le procureur du Roi, du parquet de celui-ci, auquel respectivement le procureur fédéral ou le ministre de la Justice peut faire appel prioritairement dans le cadre de l'article 144bis, § 1er (...) ».
Il n'y a donc rien de neuf à cet égard dans le projet en discussion.
Amendement nº 24
MM. Vandenberghe et D'Hooghe déposent un amendement nº 24 (doc. Sénat, nº 2-691/2) qui vise à remplacer, dans le § 3 du texte néerlandais, le mot « standplaats » par le mot « ambt ».
Les magistrats exercent une fonction (voir arrêt de la Cour de cassation du 19 décembre 1991, « les fautes commises par le magistrat dans l'exercice de ses fonctions »).
Le ministre répond que la disposition en question concerne non pas la fonction, mais bien l'endroit où celle-ci est exercée.
Le Code judiciaire fait d'ailleurs explicitement référence, dans son livre II, parmi les fonctions judiciaires, à la « résidence » (standplaats) (Chapitre III, article 305 et suivants).
L'un des auteurs de l'amendement renvoie à l'avis du Conseil d'État, qui préfère lui aussi le mot « ambt » au mot « standplaats ».
Amendement nº 32
Mme de T' Serclaes dépose un amendement (doc. Sénat, nº 2-691/3, amendement nº 32), tendant à compléter l'article 144bis proposé par un § 3, précisant que le procureur fédéral a l'obligation de veiller à ce que la délégation n'ait pas pour effet de handicaper le travail normal du parquet ou de l'auditorat concerné.
L'auteur de l'amendement admet que le procureur fédéral décide en dernière instance, et que la création d'une instance de recours n'est pas opportune, pour des motifs d'efficacité.
L'obligation prévue dans l'amendement est la contrepartie de la compétence du procureur fédéral de prendre la décision finale en la matière.
Le ministre renvoie au § 3, alinéa 2, de l'article 144bis proposé à l'article 6, qui prévoit qu'il doit s'agir de cas exceptionnels, que les besoins du service doivent le justifier, et qu'il faut une concertation avec le procureur général, le procureur du Roi ou l'auditeur du travail compétent.
L'auteur de l'amendement souhaite qu'il soit précisé clairement que la délégation envisagée ne peut avoir pour effet de déstructurer le parquet d'instance, et que c'est le procureur fédéral qui portera la responsabilité d'un éventuel dysfonctionnement consécutif à une telle délégation.
Le ministre le confirme.
Mme Nyssens renvoie, dans le même ordre d'idées, au point B de son amendement nº 4 (doc. Sénat, nº 2-691 /2 voir supra p. 44), qui proposait de compléter le § 3 de l'article 144bis par un alinéa, selon lequel les procédures de détachement et de délégation ne peuvent aboutir à priver un parquet de plus de 25 % de son cadre organique.
Compte tenu des difficultés qu'ils rencontrent déjà actuellement, les parquets locaux sont très inquiets des effets possibles de la création du parquet fédéral.
Aux trois garanties qui viennent d'être énumérées par le ministre s'ajoute celle du remplacement par des magistrats de complément. L'intervenante aimerait savoir quelle disposition du projet prévoit que ce sont des magistrats de complément qui assureront ce remplacement.
Le ministre répond que c'est le Code judiciaire qui le prévoit.
Il rappelle qu'il existe aussi un pool de magistrats de parquets locaux, qui auront une certaine spécialisation. Ces magistrats travailleront dans le cadre d'un réseau, que le collège des procureurs généraux est en train de mettre en place.
L'auteur de l'amendement nº 32 ne peut se rallier à la formule proposée dans l'amendement nº 4B, car le critère du quota ne lui paraît pas décisif. Il peut en effet s'avérer tout aussi déstructurant, pour un parquet, d'être privé d'un seul magistrat spécialisé, dont la présence est nécessaire.
L'idée d'un pool est par contre intéressante, car elle permettra de créer de meilleures synergies.
On permet aussi aux parquets de première instance de travailler dans une perspective fédérale.
Le ministre note qu'on a introduit cette disposition à la demande des magistrats nationaux, qui ont toujours estimé qu'ils n'étaient pas suffisamment nombreux.
Selon le projet, le nombre de magistrats fédéraux, le procureur fédéral excepté, est fixé à 18. En outre, ces magistrats seront assistés d'une équipe administrative importante. Il ne devra y avoir délégation que dans des circonstances exceptionnelles.
L'intervenante précédente attire l'attention sur le fait que le parquet fédéral luttera contre la criminalité grave. Toutefois, l'on ne saurait sous-estimer l'importance des petites infractions; celles-ci ont souvent un très grand impact sur la population.
Le ministre a conscience du fait que la petite criminalité, et en particulier la criminalité urbaine, constitue un point sensible dans le tissu social.
Votes
Les amendements nºs 23, 24, 3, 4 (A et B) sont rejetés par 9 voix contre 2.
L'amendement nº 32 est retiré par son auteur.
L'article 6 est adopté par 9 voix contre 2.
Amendement nº 6A
Mme Nyssens dépose un amendement (doc. Sénat, nº 2-691/2, amendement nº 6), dont le point A vise à remplacer le § 3 de l'article 144ter par ce qui suit :
« § 3. Dans les cas visés au 1er, l'accord issu d'une concertation entre le procureur fédéral et le membre du ministère public concerné détermine lequel exerce l'action publique. En cas de désaccord, le procureur fédéral ou le membre du ministère public concerné saisit le collège des procureurs généraux ou le procureur général délégué qui statue dans les quarante-huit heures de la saisine. »
Cet amendement a pour but de pallier l'absence de mécanisme de règlement d'éventuels conflits de compétence.
Ceux-ci, s'ils sont sans doute peu nombreux, ne sont cependant pas exclus, compte tenu du fait que le procureur fédéral peut se saisir de toute infraction qui, « dans une large mesure », concerne plusieurs ressorts ou qui a une dimension internationale.
Dans le système actuel, il n'y a guère d'autre instance de recours envisageable que le collège des procureurs généraux. Il ne semble pas possible de donner ce pouvoir à un seul procureur général.
L'auteur de l'amendement estime en tout cas qu'un mécanisme de règlement des conflits de compétence devrait être prévu, même s'il est vrai qu'un tel mécanisme n'existe pas, dans notre droit, entre le procureur du Roi et le procureur général.
L'intervenante renvoie en outre aux éléments de droit comparé déjà évoqués, et à la réponse fournie par le ministre à ce sujet.
En ce qui concerne le procureur national anti-maffia italien, il est soumis à un certain contrôle, puisqu'il s'insère dans la structure judiciaire ordinaire.
En cas de conflit de compétence positif ou négatif, l'affaire peut être portée soit devant le procureur général, soit devant le procureur général près la Cour de cassation.
Chez nous, ce dernier n'a pas une telle compétence.
L'intervenante demande au ministre de quels moyens il disposera lorsqu'il existera des tensions entre le procureur fédéral et un procureur du Roi pour une affaire déterminée. Peut-on imaginer que le procureur fédéral consulte le ministre de la Justice, par exemple par téléphone, étant donné que les rapports entre les procureurs du Roi, les procureurs généraux et le procureur fédéral ne sont pas réglés de manière formelle ?
Le ministre répond que le choix politique a été fait d'un procureur fédéral opérationnel et efficace. Ce serait une perte de temps énorme que de donner une compétence au collège des procureurs généraux pour régler d'hypothétiques conflits de compétence, dont la précédente intervenante a dit elle-même qu'ils seraient vraisemblablement peu nombreux.
Le collège n'a d'ailleurs pas vocation à traiter de cas individuels, mais bien de la politique criminelle en général.
En outre, il n'y a aucune raison que le procureur fédéral prenne contact avec le ministre de la Justice, car c'est à ce procureur de prendre la responsabilité de se saisir d'une affaire pour laquelle il s'estime compétent.
C'est la nécessité d'être opérationnel qui prévaut.
La seule chose envisageable est l'intervention du ministre par voie d'injonction positive, qui peut se faire à l'égard du procureur fédéral comme d'un procureur du Roi.
Un membre demande des éclaircissements à propos des compétences du procureur fédéral et de l'exercice de l'action publique par ce procureur, compte tenu du libellé de l'article 7.
Pour certaines des infractions visées, il est renvoyé à des articles précis du Code pénal, alors que le libellé des 2º, 3º et 4º du § 1er est beaucoup plus vague et ne correspond pas à des incriminations spécifiques prévues par la loi.
Afin de mieux délimiter les compétences du procureur du Roi et du procureur fédéral, n'aurait-il pas mieux valu être plus précis, le droit pénal étant d'interprétation restrictive ?
Le même intervenant demande si, au travers de ces dispositions générales, on vise, par exemple, la grande criminalité financière, la cyber-criminalité, et le blanchiment d'argent.
En ce qui concerne la loi de 1980 sur le statut de séjour des étrangers, et notamment les §§ 2 et 3 de son article 77bis, qui fait l'objet de débats dans le cadre d'une directive européenne, vise-t-on le trafic d'êtres humains, l'aide apportée à des étrangers en séjour illégal quand il y a but de lucre, à l'exclusion d'actions de solidarité à but humanitaire ?
Le ministre répond, quant au premier point, qu'en droit pénal, c'est l'incrimination qui doit être la plus précise possible.
Dans l'article 7, par contre, il s'agit de compétences d'attribution, où plusieurs critères doivent être pris en considération.
Le premier est un critère objectif, à savoir la liste des infractions reprises au 1º du § 1er de l'article 144ter. Mais cela ne suffirait pas.
Le deuxième critère est le critère de sécurité, qui correspond au 2º du § 1er du même article.
D'ailleurs, dans les pays voisins, le procureur fédéral, lorsqu'il en existe un, a des compétences semblables.
Le troisième critère est le critère géographique, le caractère international ou le dépassement des frontières d'un ressort de cour d'appel.
Le quatrième critère est celui des armes, qui correspond au 4º du § 1er de l'article 144ter.
Enfin, le 6º du § 1er de cet article vise les infractions connexes à celles précédemment énumérées.
C'est au procureur fédéral à vérifier si l'on se trouve dans l'une des hypothèses énumérées.
Il s'agit de la même méthode que celle selon laquelle travaillent actuellement les magistrats nationaux, hormis le fait qu'ils n'ont pas la possibilité d'exercer l'action publique.
En ce qui concerne la criminalité économico-financière, le procureur fédéral peut intervenir dans le cadre du 2º et du 3º du § 1er de l'article 144ter.
Quant au §§ 2 et 3 de l'article 77bis de la loi du 15 décembre 1980, le ministre confirme que l'on vise bien les cas où il y a but de lucre, à l'exclusion des actions à but humanitaire.
Il espère que, lors du J.A.I. du mois de mai 2001, on aboutira à ce sujet à une solution acceptable pour tous les pays européens.
Un membre déclare que, si les réponses qui viennent d'être données par le ministre la satisfont, elle n'est pas certaine que l'on puisse les déduire du texte tel qu'il est rédigé.
L'intervenante s'interroge sur le caractère cumulatif des différents critères énumérés au § 1er de l'article 144ter.
Le ministre répond que les différents critères énumérés aux 1º à 6º du § 1er ne sont pas cumulatifs. La souplesse laissée au procureur fédéral par la formule des 2º à 4º est nécessaire, ainsi qu'il ressort de l'audition des magistrats nationaux à la Chambre.
Un autre membre cite l'exemple d'une grande fraude fiscale organisée avec le Luxembourg. Le procureur fédéral est-il compétent dans ce cas ?
Le ministre le confirme, car le dossier présente une dimension internationale.
Amendement nº 6B
Mme Nyssens a déposé un amendement (doc. Sénat, nº 2-691/2, amendement nº 6), dont le point B vise à préciser, au § 1er, alinéa 1er, de l'article 144ter que l'action du procureur fédéral s'exerce de manière concurrente et en priorité.
L'auteur estime en effet, tout comme les magistrats qui ont examiné le texte, que celui-ci n'est pas clair sur ce point.
Le ministre confirme que l'action du procureur fédéral s'exerce bien de manière concurrente par rapport à celle du procureur du Roi.
Par contre, elle ne s'exerce pas « en priorité », mais bien de façon cumulative, sinon le parquet fédéral risque d'être rapidement « noyé ». La plus-value qu'apporte l'intervention du parquet fédéral doit aussi être démontrée.
Amendement nº 6C
Le point C de l'amendement nº 6 de Mme Nyssens (doc. Sénat, nº 2-691 /2) vise à remplacer le 3º du § 1er de l'article 144ter par ce qui suit :
« 3º les infractions qui concernent plusieurs ressorts ou qui ont une dimension internationale et lorsqu'elles sont commises dans le cadre d'une « organisation criminelle. »
L'auteur rejoint les interrogations exprimées à ce sujet par un précédent intervenant. Elle reste convaincue que le 3º actuel est extrêmement large, et risque d'aboutir à la surcharge du parquet fédéral, ce que le ministre veut précisément éviter.
Les mots « dans une large mesure » n'ont pas leur place dans un texte de droit pénal, et devraient être supprimés.
Quant aux termes « criminalité organisée », l'intervenante répète qu'ils renvoient à une notion criminologique, sociologique et de politique criminelle, non adaptée à la définition d'une compétence en droit pénal. Toutes les infractions de droit commun sont susceptibles de s'y retrouver.
Il serait préférable de se limiter à l'infraction d'organisation criminelle, telle que définie par la loi.
Le ministre rappelle qu'il s'agit ici d'une disposition définissant une compétence et non une infraction , d'où la nécessité d'une certaine souplesse.
D'autre part, il est vrai que la notion de criminalité organisée est plus large que celle d'organisation criminelle. Il s'agit d'un choix délibéré des partenaires à l'accord Octopus.
Le ministre rappelle en outre que l'on retrouve la notion de crime organisé dans la loi de 1993 sur le blanchiment d'argent, et que celle de criminalité organisée figure explicitement dans l'accord Octopus.
Un membre s'accorde avec le ministre sur l'idée que la notion légale d'organisation criminelle (article 324bis du Code pénal) n'est pas la plus adéquate en l'espèce, car il ne sera pas nécessairement facile de démontrer, dès le départ d'une affaire, qu'il s'agit bien d'une telle organisation.
Il faut souligner une fois encore que l'intervention du parquet fédéral doit apporter une plus-value. Peut-être ce dernier terme eût-il pu figurer dans la loi, plutôt que la notion de « bonne administration de la justice », que l'intervenante trouve un peu floue.
Le ministre rappelle que le contenu de cette dernière notion a été précisé par la Cour de cassation, et ne donne pas lieu à des interprétations divergentes.
Un autre membre demande quelle est la raison d'être des mots « en particulier » figurant au § 1er, 3º, de l'article 144ter.
Ces mots élargissent considérablement le champ d'application du texte.
L'accord Octopus parlait effectivement de « criminalité organisée », mais il s'agissait d'un accord de nature politique, exprimant des idées générales.
Le ministre répond qu'il peut y avoir des affaires complexes présentant une dimension internationale, qui justifient l'intervention du procureur fédéral, sans qu'il s'agisse pour autant de crime organisé.
On peut citer l'exemple d'un criminel qui se livre au blanchiment d'argent dans plusieurs pays, mais qui agit seul.
La précédente intervenante répond que, dans ce cas, il serait préférable d'opter plutôt pour une liste d'infractions graves, comme celle, par exemple, de l'article 90ter du Code d'instruction criminelle.
À cette liste pourraient s'ajouter les critères territorial et international, dans le cadre de la criminalité organisée.
Un autre membre fait remarquer que le procureur fédéral ne se saisira évidemment pas d'affaires de peu d'importance.
La précédente intervenante réplique qu'en droit, la compétence doit être définie de façon correcte et précise.
Le ministre estime que la référence à l'article 90ter du Code d'instruction criminelle ne convient pas en l'espèce, car elle serait beaucoup trop large. Ainsi, les menaces par gestes tombent sous le coup de cet article.
Ce que l'on veut, c'est que le procureur fédéral se concentre sur les affaires de crime organisé, les affaires graves qui ont une connotation internationale, et celles où il est recouru à la terreur ou qui concernent la sécurité publique.
Amendement nº 7
Mme Nyssens dépose un amendement (doc. Sénat, nº 2-691/2, amendement nº 7), dont le point A tend à remplacer les trois premiers tirets du § 1er, 1º, de l'article 144ter par une référence aux articles visés à l'article 90, § 2, du Code d'instruction criminelle.
Le point B de l'amendement tend à supprimer les mots « dans une large mesure », et à remplacer les mots « criminalité organisée » par les mots « organisation criminelle ».
Il est renvoyé à ce qui a été dit précédemment sur ces deux points.
Le point C de l'amendement concerne le critère de sécurité visé au § 1er, 2º.
L'auteur rappelle qu'il n'y a pas, en droit pénal belge, de définition du terrorisme. La Belgique a signé des conventions internationales qui définissent plus ou moins cette notion.
Quelle est l'origine de la disposition reprise au § 1er, 2º, de l'article 144ter ? S'agit-il d'une définition sociologique, ou de la définition pénale d'une infraction ?
Le ministre répond qu'il ne s'agit pas d'une infraction, mais d'une notion reprise de la loi sur les services de renseignement.
Cette solution est préférable à celle d'un renvoi à des articles du Code pénal (par exemple, les articles 332 à 337), pour les motifs déjà exposés à propos des notions de criminalité organisée et d'organisation criminelle.
Amendement nº 33
Mme Nyssens dépose à ses amendements nºs 6 et 7 un amendement subsidiaire (doc. Sénat, nº 2-691/3, amendement nº 33) tendant :
à remplacer les trois premiers tirets du § 1er, 1º, de l'article 144ter par ce qui suit :
« 1º les infractions visées aux articles visés à l'article 90ter, § 2 du Code d'instruction criminelle dans la mesure où elles concernent plusieurs ressorts ou ont une dimension internationale. »
à supprimer le § 1er, 3º, de cet article.
L'auteur de l'amendement renvoie à ses précédentes observations à ce sujet.
Amendement nº 31
Mme de T' Serclaes dépose un amendement (doc. Sénat, nº 2-691/3, amendement nº 31), tendant à clarifier la formulation du § 1er, 3º, de l'article 144ter en le remplaçant par ce qui suit :
« 3º les infractions liées à la criminalité organisée qui impliquent plusieurs ressorts ou qui ont une portée internationale. »
L'auteur aimerait aussi savoir ce que visent exactement les termes « dans une large mesure » qui, selon elle, ne correspondent pas parfaitement aux termes néerlandais « in belangrijke mate ».
Le ministre répond qu'un procureur du Roi peut être saisi d'une affaire où plusieurs faits se déroulent dans son arrondissement, et où un seul fait a été commis dans un arrondissement d'un autre ressort ou présente une dimension internationale.
Dans un tel cas, l'intervention du procureur fédéral ne se justifie pas.
L'auteur de l'amendement conclut qu'il doit être évident que les infractions constatées dans un autre ressort de cour d'appel sont suffisamment nombreuses pour justifier l'intervention du procureur fédéral.
L'intervenante cite l'exemple du trafic de voitures et du car-jacking qui, la plupart du temps, dépassent le cadre d'un ressort de cour d'appel.
Compte tenu des explications du ministre, elle s'accorde avec le maintien des termes « dans une large mesure ».
Elle se demandé par ailleurs s'il ne faudrait pas, au § 1er, 3º, remplacer les mots « en particulier » par les mots « en priorité ».
Le ministre n'est pas partisan d'une telle modification, bien que la criminalité organisée soit incontestablement la priorité.
Il ne faut pas perdre de vue que le texte en projet est déjà appliqué aujourd'hui par les magistrats nationaux. Les futurs procureurs fédéraux auront déjà une expérience sur le terrain, par exemple, de magistrat d'assistance ou de magistrat national, et sauront très bien de quoi il s'agit.
La précédente intervenante souligne que le système mis en place par le projet n'est en rien préventif ou proactif.
Si la saisine du parquet fédéral a pour but de gagner du temps, il ne faut pas perdre de vue que en général l'infraction devra d'abord être constatée au niveau du parquet d'instance, et que ce dernier devra transmettre le dossier au parquet fédéral, qui devra l'examiner. Tout cela prendra aussi un certain temps, pendant lequel un escroc, par exemple, aura la possibilité de poursuivre ses activités délictueuses.
Un autre membre réplique que, certes, les délinquants ont souvent « une longueur d'avance » sur la justice, mais que le projet à l'examen tend précisément à apporter une solution, et qu'il ne faut donc pas restreindre son efficacité.
Amendement nº 22
MM. Vandenberghe et D'Hooghe déposent un amendement (doc. Sénat, nº 2-691/2, amendement nº 22), tendant à combler une lacune de l'article 144ter en projet, qui est muet quant à l'obligation incombant d'office à l'auditeur du travail d'informer le procureur fédéral lorsqu'il est saisi d'infractions pour lesquelles le procureur fédéral est compétent en priorité et en particulier pour exercer l'action publique.
Le ministre répond que c'est le procureur du Roi qui assume l'action publique (cf. l'affaire des pourvoyeurs de main d'oeuvre).
Les auditeurs du travail ont une tâche très spécifique, de nature essentiellement civile. Ils signalent l'affaire au procureur du Roi, qui fait le nécessaire.
Cela ne représentera pas une perte de temps car cela se passera en concertation, comme cela se fait déjà à l'heure actuelle lorsque l'Inspection sociale est envoyée pour constater l'existence d'un travail au noir et de délits connexes tombant sous la compétence du procureur du Roi.
C'est l'une des leçons que l'on a tirées de l'affaire des pourvoyeurs de main d'oeuvre, et du problème de la prescription qui s'est posé à cette occasion. C'est pourquoi une loi de réparation a été votée pour mettre un terme à ce genre d'activités.
Amendement nº 5
Mme Nyssens dépose un amendement (doc. Sénat, nº 2-691/2, amendement nº 5) comparable à l'amendement nº 22 précité.
Le ministre renvoie à la réponse qu'il vient de donner à ce sujet.
En outre, dans le nouveau contexte policier, il a été très clairement défini que c'était le procureur du Roi qui intervenait.
Amendement nº 8
Mme Nyssens dépose un amendement (doc. Sénat, nº 2-691/2, amendement nº 8), tendant à apporter, au § 2 de l'article 144ter proposé, les modifications suivantes :
A. Remplacer les mots « visée au § 1er » par les mots « pour laquelle le procureur fédéral exerce prioritairement l'action publique conformément au § 1er ».
B. Supprimer la seconde phrase du § 2.
Cet amendement, lié à un amendement précédent, reprend l'idée de l'exercice prioritaire de l'action publique par le procureur fédéral.
Il est renvoyé à ce qui a été dit précédemment à ce sujet.
Amendement nº 30
Mme Nyssens dépose un amendement (doc. Sénat, nº 2-691/3, amendement nº 30), tendant à compléter l'article 144ter, § 3, par une disposition selon laquelle le procureur fédéral doit avertir le procureur du Roi ou le procureur général concerné de la décision qu'il a prise.
Il n'est pas certain, en effet, que le § 4 de l'article apporte une réponse suffisante sur ce point.
L'auteur de l'amendement se demande également ce que deviendra le dossier, au niveau du procureur du Roi, lorsque le procureur fédéral aura été informé de l'existence d'une affaire susceptible d'être de sa compétence.
S'il décide de s'en saisir,1es choses seront claires. S'il estime par contre ne pas devoir la traiter, le procureur du Roi doit reprendre l'accomplissement de ses devoirs dans cette affaire. Mais comment sera-t-il informé de la décision du procureur fédéral ?
Le ministre estime que cela ne doit pas être réglé dans la loi.
Il existe à l'heure actuelle des situations semblables, par exemple lorsqu'un procureur du Roi transmet un dossier à un collègue d'un autre arrondissement. Cela n'est pas réglé par la loi mais par des circulaires.
Dès l'instant où le procureur fédéral donne un signal clair de ce qu'il entend évoquer un dossier, tout ce qui suivra sera de sa responsabilité.
En outre, le collège des procureurs généraux prendra une circulaire précisant de quelle façon le procureur du Roi et le procureur fédéral échangent des informations.
L'auteur de l'amendement rappelle que, dans la loi Franchimont, il est prévu que le procureur du Roi qui accomplit des devoirs en dehors de son arrondissement avise le procureur du Roi du lieu concerné. C'est donc une question de bonne intelligence entre le procureur fédéral et le procureur du Roi, que d'avertir ce dernier des décisions qui ont été prises.
Le ministre fait observer que l'obligation d'aviser prévue dans la loi Franchimont se justifie par le fait que le procureur du Roi accomplit un acte pour lequel, en principe, il n'est pas compétent (compétence ratione loci).
L'auteur de l'amendement craint que l'information ne circule mal entre les magistrats, comme on l'a déjà vu dans le passé.
Le ministre rappelle qu'il existe des carrefours d'informations gérés par chaque procureur du Roi, mais que la banque nationale de données, où toutes les informations sont rassemblées, relève du procureur fédéral.
Cela a été voulu ainsi dans l'accord Octopus.
Amendement nº 9
Mme Nyssens déposé un amendement (doc. Sénat, nº 2-691/2, amendement nº 9), tendant à compléter l'article 144ter par un § 6, précisant que la saisine du procureur fédéral est définitive.
L'auteur précise que le dépôt de cet amendement se justifiait par le fait que les débats à la Chambre ne lui semblaient pas avoir apporté de réponse à cette question.
Le ministre répond que la saisine du procureur fédéral n'est pas définitive.
En effet, certaines affaires peuvent paraître à première vue revêtir une certaine ampleur, et s'avérer ensuite ne pas être aussi importantes qu'on le croyait.
Il faut éviter d'encombrer le parquet fédéral de tels dossiers, qui seront renvoyés à leur parquet d'origine.
Amendement nº 34
Mme Nyssens dépose un amendement (doc. Sénat, nº 2-691/3, amendement nº 34), tendant à remplacer, à l'article 144ter, § 1er, 3º, les mots « en particulier » par les mots « en priorité ».
Il est renvoyé aux précédentes discussions à ce sujet.
Amendement nº 29
M. Vandenberghe dépose un amendement (doc. Sénat, nº 2-691/2, amendement nº 29), visant à compléter l'article 144ter proposé par un § 6, précisant que le procureur fédéral doit informer le procureur du Roi concerné lorsqu'après avoir évoqué un dossier, il décide de ne pas mettre l'affaire à l'instruction ou de la classer sans suite.
Cette information se justifie pour des raisons de transparence de l'ensemble de la politique de poursuites, et de formation de la jurisprudence.
Le ministre renvoie à la réponse qu'il a donnée à propos de l'amendement nº 30 de Mme Nyssens.
Il ajoute que la loi Franchimont s'applique aussi au procureur fédéral. Dès lors, s'il décide de classer sans suite, il devra en informer les parties concernées.
Dans l'hypothèse où le procureur fédéral s'est saisi d'une affaire, la compétence du procureur du Roi cesse d'exister. Ce n'est que dans les cas où le procureur fédéral décide de se dessaisir d'une affaire que le procureur du Roi redevient, à nouveau, compétent.
Votes
Les amendements nºs 6 (A, B et C), 7 (A, B et C), 5, 8 (A et B), 33 (A et B) et 22 sont rejetés par 9 voix contre 2.
Les amendements nºs 29 et 30 sont rejetés par 8 voix contre 3.
L'amendement nº 34 est rejeté par 8 voix contre 2 et 1 abstention.
L'amendement nº 31 est retiré.
L'article 7 est adopté par 9 voix contre 2.
Amendement nº 28
Mme Nyssens dépose un amendement (doc. Sénat, nº 2-691/2, amendement nº 28), tendant à insérer un article 7bis, libellé comme suit :
« Art. 7bis. Lorsqu'un service de police ne peut donner au procureur fédéral les effectifs et les moyens nécessaires, celui-ci peut communiquer le dossier au collège des procureurs généraux qui prend les initiatives qui s'imposent. »
La loi Franchimont prévoit en son article 28ter, § 3, un mécanisme par lequel le collège des procureurs généraux peut prendre les initiatives qui s'imposent lorsqu'un service de police ne peut donner au procureur du Roi les effectifs et les moyens nécessaires. Il convient de prévoir ce même mécanisme pour le procureur fédéral.
L'auteur de l'amendement demande au ministre s'il a déjà fait application de l'article 28ter, § 3, précité, et si ce système a donné satisfaction.
Le ministre rappelle que la loi Franchimont s'applique au procureur du Roi comme au procureur fédéral qui se saisit d'une affaire.
Le problème de la capacité policière a déjà été réglé dans la circulaire COL 4/2001 du 6 mars 2001, où le collège des procureurs généraux a prévu ce qui suit : « De federale procureur gaat in eerste instantie na of de primaire criteria zijn vervuld. Is dit kennelijk niet het geval, dan meldt hij aan de procureur des Konings dat naar zijn oordeel aan de uitvoering van een vordering geen voorrang kan worden verleend. »
Votes
L'amendement nº 28 est rejeté par 9 voix contre 2.
Ces articles ne donnent lieu à aucune observation.
Votes
Les articles sont adoptés à l'unanimité des 11 membres présents.
Un membre revient à son souci, déjà exprimé dans le cadre de la discussion générale, que la création du parquet fédéral ne provoque pas de problèmes au niveau des parquets d'instance dans les arrondissements.
L'intervenant pense en particulier à la situation de Bruxelles, où il aimerait obtenir du ministre l'assurance qu'il n'y aura pas de problèmes d'effectifs à la suite de la création du parquet fédéral et du transfert probable de certains magistrats du parquet de Bruxelles vers le parquet fédéral.
Le ministre rappelle que pour les parquets d'instance, le remplacement se fera par des magistrats de complément.
Au niveau des parquets généraux, le remplacement se fera en surnombre.
Il n'y a donc pas lieu de craindre des problèmes d'effectifs dans le parquet d'origine des magistrats transférés au parquet fédéral.
Votes
L'article 10 est adopté à l'unanimité des 11 membres présents.
Ces articles ne donnent lieu à aucune observation.
Votes
Les articles sont adoptés à l'unanimité des 11 membres présents.
Amendements nºs 10, 25 et 27
Mme Nyssens dépose un amendement (doc. Sénat, nº 2-691/2, amendement nº 10) qui vise à ouvrir la fonction de procureur fédéral aux magistrats du siège.
Mme de T' Serclaes et M. Monfils déposent un amendement (doc. Sénat, nº 2-691/2, amendement nº 27) qui vise à supprimer l'alinéa 2. Il prévoit aussi l'insertion des mots « ou procureur fédéral » à l'alinéa 1er.
Les auteurs estiment qu'il n'y a pas de raison de réserver la fonction de procureur fédéral aux magistrats du ministère public.
L'amendement nº 25 (doc. Sénat, nº 2-691/2) de MM. Vandenberghe et D'Hooghe vise également à ouvrir la fonction de procureur fédéral aux magistrats du siège.
Le ministre renvoie aux arguments qu'il a développés au cours de la discussion générale. Il demande que les amendements soient rejetés.
La règle générale veut qu'un chef de corps, qu'il soit magistrat assis ou debout, soit nommé à la base de la juridiction au sein de laquelle il exercera son mandat. On évite ainsi que les nominations de magistrats posent des problèmes constitutionnels ou de droit disciplinaire.
Lorsqu'un substitut devient président de tribunal et qu'il reste en même temps substitut à la base, l'on ne sait plus très bien de quel régime disciplinaire il relève. En effet, les magistrats du siège ont un autre statut que celui des magistrats du ministère public. La règle veut qu'en cas de croisement entre les deux corps, l'intéressé soit nommé à la base de la juridiction en question à l'occasion de sa désignation au sein de cette juridiction, ne serait absolument pas applicable en ce qui concerne le parquet fédéral. En effet, il n'y a pas de nomination à titre définitif dans ce parquet.
Votes
L'amendement nº 27 (A et B) est rejeté par 8 voix contre 3.
Les amendements nºs 10 et 25 sont rejetés par 8 voix contre 2 et 1 abstention.
L'amendement nº 26 est rejeté par 9 voix contre 2.
L'article 13 est adopté par 9 voix contre 2.
Ces articles ne donnent lieu à aucune discussion. Ils sont adoptés à l'unanimité des 11 membres présents.
Votes
Les articles sont adoptés à l'unanimité des 11 membres présents.
Amendement nº 11
Madame Nyssens dépose un amendement (doc. Sénat, nº 2-691/2, amendement nº 11) visant à compléter l'article 330bis du Code judiciaire par un alinéa 2 qui ajoute les juristes de parquet à la liste figurant à l'article 330bis.
L'intervenante demande si le détachement de juristes de parquet doit faire l'objet d'une concertation. Si oui, avec qui cette concertation doit-elle se faire ? Le Conseil supérieur de la Justice a-t-il son mot à dire à ce sujet ?
Le ministre répond qu'à l'heure actuelle, il n'est explicitement question d'aucun avis ni d'aucune concertation. Toutefois, dans la pratique, on demandera l'avis du supérieur hiérarchique chaque fois que l'on envisagera, par exemple, une délégation d'un membre d'un secrétariat de parquet.
Votes
L'amendement nº 11 est rejeté par 9 voix contre 2.
L'article 40 est adopté par 9 voix contre 2.
Ces articles ne donnent lieu à aucune discussion.
Votes
Les articles sont adoptés à l'unanimité des 11 membres présents.
Amendements nºs 12 et 19
Mme Nyssens dépose un amendement (doc. Sénat, nº 2-691/2, amendement nº 12), qui vise à supprimer le 2º de cet article.
L'auteur ne voit pas pourquoi l'assemblée des chefs de corps du parquet fédéral ne pourrait pas délibérer de questions d'intérêt général. En effet, le parquet fédéral se penche sur des problèmes transfrontaliers et il pourra donc vraisemblablement apporter une plus-value à la discussion de problèmes d'intérêt général.
Le ministre déclare que cette possibilité n'est pas prévue parce que le parquet fédéral est constitué de mandataires. Le mandat a une durée déterminée. Cela ne signifie pas que les magistrats fédéraux ne peuvent pas se réunir. L'objectif est toutefois d'instituer un parquet fédéral opérationnel qui examine les affaires individuelles au cas par cas. L'amendement institue une assemblée consacrée à la politique criminelle. Cette tâche incombe au collège des procureurs généraux placé sous la présidence du ministre de la Justice.
L'auteur de l'amendement demande quelle sera alors la tâche précise de l'assemblée des chefs de corps du parquet fédéral.
Le ministre répond que l'on procédera, au cours de ces assemblées, à la répartition des tâches et que l'on discutera de la communication mutuelle. On y parlera de certains dossiers individuels. Au cas où l'on instituerait aussi en l'espèce un forum au sein duquel des sujets d'intérêt général seraient discutés, il y aurait concurrence directe avec le collège des procureurs généraux qui définit la politique criminelle.
L'amendement nº 19 (doc. Sénat, nº 2-691/2) de MM. Vandenberghe et D'Hooghe a une portée identique.
Un membre renvoie à la justification de l'amendement. La question se pose de savoir ce que l'on entend exactement par « intérêt général ».
Le ministre déclare que la politique criminelle est définie à deux niveaux, à savoir au niveau fédéral, par le collège des procureurs généraux, et au niveau local, par le biais des plans locaux de gestion des procureurs du Roi.
Le procureur fédéral doit être opérationnel pour certaines affaires. Si on le charge de s'occuper aussi de politique générale, on ridiculise le collège des procureurs généraux et on empêche le procureur fédéral de faire le travail pour lequel sa fonction a été créée.
Votes
Les amendements nºs 12 et 19 sont rejetés par 9 voix contre 2.
L'article 45 est adopté par 9 voix contre 2.
Ces articles ne donnent lieu à aucune discussion.
Votes
Les articles sont adoptés à l'unanimité des 11 membres présents.
Amendement nº 13
Mme Nyssens dépose un amendement (doc. Sénat, nº 2-691/2, amendement nº 13) qui vise à remplacer, à l'article 355bis, § 2, alinéa 3, proposé les mots « un quart » par les mots « un tiers ».
Selon l'avis du Conseil d'État, aucun élément objectif ne permet de justifier cette différence entre les traitements des magistrats détachés de leur parquet d'origine et celui des magistrats qui doivent se charger de dossiers du parquet fédéral (détachement et délégation). Le magistrat détaché reçoit en plus un tiers de la différence de rémunération, le magistrat délégué, un quart.
Le ministre signale que des critères objectifs fondent cette différence de rémunération. En cas de délégation, la personne déléguée qui doit se charger de dossiers continuera de travailler au sein de son parquet initial et ne travaillera dès lors pas à temps plein au sein du parquet fédéral. Par contre, un magistrat détaché devra se déplacer au parquet fédéral de Bruxelles. Le magistrat détaché sera donc placé sous l'autorité du procureur fédéral.
À la suite de ces explications, Mme Nyssens retire son amendement.
Votes
L'amendement nº 13 est retiré par son auteur.
L'article 49 est adopté à l'unanimité des 11 membres présents.
Ces articles ne donnent lieu à aucune discussion.
Votes
Les articles sont adoptés à l'unanimité des 11 membres présents.
Amendement nº 14
Mme Nyssens dépose un amendement (doc. Sénat, nº 2-691/2, amendement nº 14), visant à insérer un nouvel article qui modifie l'article 62bis du Code d'instruction criminelle.
Le projet à l'examen ne modifie aucune disposition concernant les juges d'instructions. L'amendement permettrait de centraliser l'instruction auprès d'un seul magistrat. Le juge d'instruction deviendrait ainsi juge d'instruction fédéral.
Le ministre estime que l'on ne saurait déroger aux options qui ont été prises lors de la conclusion de l'accord octopartite. L'on a explicitement exclu de créer un juge d'instruction fédéral. Évidemment, il n'y aura aucune différence dans la manière de travailler du procureur du Roi et du procureur fédéral qui se sera emparé de l'affaire. Pour pouvoir être efficace et opérationnel, le procureur fédéral doit pouvoir saisir immédiatement un juge d'instruction. Il saisira le juge d'instruction qui lui semble le plus apte et le plus performant. Le choix du juge d'instruction doit évidemment aussi être justifié ratione loci.
Votes
L'amendement nº 14 est rejeté par 9 voix contre 2.
Ces articles ne font l'objet d'aucune discussion.
Votes
Les articles sont adoptés à l'unanimité des 11 membres présents.
Amendement nº 15
Mme Nyssens dépose un amendement (doc. Sénat, nº 2-691/2, amendement nº 15) selon lequel la désignation d'un magistrat fédéral ne peut intervenir qu'à la condition qu'il soit pourvu simultanément au remplacement effectif du candidat dans son parquet d'origine.
Le ministre renvoie aux articles 151 et 326 du Code judiciaire, qui règlent les problèmes en question.
Votes
L'amendement nº 15 est rejeté par 9 voix contre 2.
L'article 62 est adopté par 9 voix contre 2.
Ces articles ne donnent lieu à aucune discussion.
Votes
Les articles sont adoptés à l'unanimité des 11 membres présents.
Amendement nº 16
Mme Nyssens dépose un amendement (doc. Sénat, nº 2-691/2, amendement nº 16) qui concerne simplement la technique législative. Il vise à remplacer le mot « rapportés » par le mot « abrogés ».
Le ministre renvoie aux discussions en la matière qui ont eu lieu à la Chambre des représentants. La Chambre a opté explicitement pour le mot « rapportés ».
Amendement nº 21
MM. Vandenberghe et D'Hooghe déposent un amendement nº 21 (doc. Sénat, nº 2-691/2) qui s'inscrit dans le prolongement logique de l'amendement nº 20.
Si l'on insère un article 5bis, une adaptation de la disposition abrogatoire s'impose.
Votes
L'amendement nº 16 est rejeté par 8 voix contre 2 et 1 abstention.
L'amendement nº 21 est rejeté par 9 voix contre 2.
L'article 67 est adopté par 9 voix contre 2.
Cet article ne fait l'objet d'aucune remarque.
Votes
L'article est adopté à l'unanimité des 11 membres présents.
L'ensemble du projet de loi est adopté par 9 voix et 2 abstentions.
Le présent rapport a été approuvé à l'unanimité des 8 membres présents.
| La rapporteuse, | Le président, |
| Clotilde NYSSENS. | Josy DUBIÉ. |
Le texte adopté par la commission
est identique au texte
du projet transmis
par la Chambre des représentants.
(voir doc. Chambre nº 50-897-13)