Sénat de Belgique

SESSION DE 1996-1997

13 MAI 1997

CHÔMAGE ET EXCLUSION SOCIALE

NOTE INTRODUCTIVE
DE LA COMMISSION
DES AFFAIRES SOCIALES

TABLE DES MATIÈRES

• Avant-propos
  1. Résumé des principales constatations
     1. Constatations générales
     2. Points noirs des liens qui existent, en Belgique, entre la sécurité sociale, la pauvreté financière et le chômage de longue durée
     3. Recommandations du B.I.T., de la Commission européenne et de l'O.C.D.E.
  2. Données factuelles
     1. Le chômage de longue durée en Belgique
        1. Ampleur et évolution du chômage de longue durée
        2. Caractéristiques du chômage de longue durée
        3. Comparaison internationale
        4. Relation entre le volume du chômage et le chômage de longue durée
        5. Typologie socio-psychologique des chômeurs de longue durée
     2. Le chômage de longue durée dans la réglementation du chômage
        1. La réglementation belge du chômage
        2. La réglementation belge dans le contexte international
        3. La politique des sanctions dans la législation belge
     3. La politique de l'emploi du Gouvernement fédéral
        1. Dépenses publiques affectées au marché du travail
        2. La politique en matière d'emploi selon la communication gouvernementale du 25 mars 1997
  3. Évaluation
     1. Le chômage de longue durée dans la réglementation belge du chômage : points de vue des organisations représentatives d'employeurs et de travailleurs
        1. Évaluation de l'article 80 par les partenaires sociaux
        2. Appréciation par les membres de la Commission administrative nationale
     2. Chômage de longue durée et chances de réinsertion dans le marché du travail
        1. Données de la Commission européenne
        2. Participation des chômeurs suspendus à la vie active
        3. Le taux des allocations et les pièges du chômage
     3. Chômage de longue durée et pauvreté
        1. Étude comparative des niveaux de dépendance des allocations et des niveaux de pauvreté dans une perspective internationale
        2. Efficacité de l'assurance-chômage belge
        3. Effets d'une sélectivité plus grande pour ce qui est de la répartition et du coût
        4. Suspension du droit aux allocations comme cause de pauvreté
     4. Y a-t-il interdépendance entre le chômage de longue durée et la pauvreté ?
        1. L'O.C.D.E.
        2. La Commission européenne
        3. Le Conseil supérieur des Finances
        4. Le Bureau international du travail
     5. Évaluation de la politique belge de l'emploi
        1. Point de vue du Gouvernement
        2. Évaluation par le Bureau fédéral du Plan, le Conseil national du travail et le Conseil central de l'économie
• Annexe I :
  Bref aperçu de la réglementation du chômage
• Annexe II :
  Tableau de synthèse des mesures gouvernementales récentes en matière d'emploi
• Annexe III :
  Liste des auditions
• Annexe IV :
  Listes des tableaux et graphiques

Avant-propos

En février 1995, l'Union des villes et communes belges publiait les résultats d'une enquête relative à l'augmentation du nombre des demandes visant à l'octroi du minimum de moyens d'existence.

On peut lire dans les conclusions du document en question que cette augmentation est due en grande partie à la politique des sanctions suivie en matière de chômage, et notamment à l'application de l'article 80 de la réglementation du chômage.

L'enquête susvisée a incité la Commission des Affaires sociales à consacrer une étude à la politique des sanctions en matière de chômage. La commission a estimé cette étude d'autant plus nécessaire que le rapport général sur la pauvreté de la Fondation Roi Baudouin cite le chômage en général, et la politique de suspension de l'Office national de l'emploi en particulier, comme étant des causes importantes d'exclusion sociale.

Dans un premier temps, la commission a organisé des auditions avec le fonctionnaire dirigeant de l'Office national de l'emploi, les représentants des organisations des travailleurs et des employeurs et les membres de la Commission administrative nationale.

Dans un deuxième temps, les débats de la commission ont été élargis à l'inactivité de longue durée et à ses conséquences socio-économiques. L'inactivité et la mise en dépendance prolongées impliquent un danger d'exclusion sociale qui fait perdre aux intéressés le contact avec le mode de vie prédominant et la culture de la société, jusqu'à l'aliénation politique, qui met en péril la démocratie même.

Pour l'éclairer sur ce point, la commission a invité des experts de diverses disciplines universitaires telles que l'économie, la sociologie et la psychologie et elle a fait appel à la collaboration de fonctionnaires d'institutions nationales et internationales.

Les informations recueillies au cours des auditions ont été intégrées dans la note introductive ci-après qui servira de fil conducteur pour le débat sur le « chômage et l'exclusion sociale ».

Ont participé aux travaux de la commission :

Membres effectifs : Mme Maximus, présidente; M. Buelens, Mme Cantillon, MM. G. Charlier, Coene, Mme Delcourt-Pêtre, MM. Destexhe, D'Hooghe, Hazette, Mmes Merchiers, Nelis-Van Liedekerke, MM. Olivier, Poty et Santkin.

Suppléants : M. Bock, Mme Bribosia-Picard, MM. Ph. Charlier, Devolder, Hatry, Mme Leduc, M. Moens, Mmes Sémer, Thijs et Van der Wildt.

Autres sénatrices : S.A.R. la Princesse Astrid et Mme Dardenne.

J'estime qu'il est de mon devoir, en tant que présidente de la commission, de souligner l'importance de la contribution des experts qui ont répondu à l'appel de la commission. Ils ont mis gracieusement leurs connaissances et leur expérience à la disposition du Sénat et ont droit à notre considération et à notre sincère reconnaissance.

Le travail n'est toutefois pas terminé. Il appartient à présent au Sénat d'évaluer les travaux de la commission, d'en tirer les conclusions et de formuler des propositions qui pourront contribuer de manière significative à apporter une solution structurelle au problème du chômage de longue durée et de l'exclusion sociale.

La présidente

Lydia MAXIMUS.

I. Résumé des principales constatations

La mondialisation, les développements technologiques et le passage d'une économie industrielle à une économie des services ainsi que la croissance de la population active (due à la participation accrue des femmes au marché du travail), ont provoqué de grands déséquilibres structurels sur le marché du travail. Bien que la croissance économique ait tendance à absorber davantage (et non moins) de main-d'oeuvre (1) et que l'évolution de l'emploi soit encore, elle aussi, légèrement positive, les développements précités ont provoqué, d'une part, d'importants glissements sur le marché du travail (du secteur industriel vers celui des services, d'emplois non qualifiés vers des emplois nécessitant de nombreuses connaissances) et, d'autre part, une augmentation du chômage, en particulier du chômage de longue durée. Même si la Belgique connaît toujours un des taux de pauvreté les plus bas parmi les pays de l'O.C.D.E., cette évolution a conduit à une situation socialement indésirable et intenable, qui constitue désormais la préoccupation majeure de la politique socio-économique.

A. Constatations générales

1. En ce qui concerne l'ampleur et les caractéristiques générales du chômage de longue durée en Belgique

Le taux de chômage belge se situe, selon la définition de l'O.I.T. (2), à 9,5 %, et est inférieur au taux européen moyen, qui atteignait 10,9 % en novembre 1996. Entre décembre 1995 et décembre 1996, le taux de chômage belge, corrigé en ce qui concerne l'augmentation du nombre de chômeurs âgés non demandeurs d'emploi, est resté inchangé. Aux Pays-Bas, où le taux du chômage continue d'ailleurs à se situer très nettement en dessous de la moyenne européenne, on a noté une diminution de 0,4 % entre octobre 1995 et octobre 1996. En Allemagne et en France, le taux de chômage a continué de monter.

Alors que pour le chiffre du chômage, la Belgique occupe une position médiane dans l'Union européenne, elle se distingue par la proportion particulièrement élevée du nombre des chômeurs de longue durée. Leur part actuelle dans le chômage est de 64 %, alors que la moyenne est de 50 % dans l'Union. Pour la période de 1975 à 1995, la part du chômage de longue durée est passée de 35,9 % à 64 %. Cette évolution a atteint son point culminant en 1985, année au cours de laquelle le chômage de longue durée a atteint près de 70 %. En 1996, le taux du chômage de longue durée est resté pratiquement identique à celui qui avait été noté en 1995, avec cependant une légère augmentation de la proportion du chômage de deux ans et plus (3).

Le chômage de longue durée se caractérise par une grande part de travailleurs peu qualifiés (71 % des hommes et 66 % des femmes au chômage depuis plus de deux ans ne sont pas titulaires d'un diplôme de l'enseignement secondaire supérieur), par une grande part de femmes (61,5 %), par une part relativement importante d'isolés (entre 20 et 25 % des hommes et des femmes chômeurs de longue durée sont des isolés) et par des personnes qui font partie d'un ménage dont d'autres membres sont également chômeurs de longue durée (4).

2. En ce qui concerne la relation entre le chômage et le chômage de longue

durée

Il s'avère qu'il n'existe pas de lien absolu entre le taux de chômage général et le taux de chômage de longue durée. En 1990, la Belgique et l'Italie avaient des taux de chômage de longue durée comparables, mais le taux de chômage belge était inférieur de 2 % par rapport au taux de chômage italien. Par contre, si la Belgique et le Danemark avaient des taux de chômage similaires, le pourcentage de chômeurs de longue durée était au Danemark inférieur de 35 % à ce qu'il était en Belgique.

Le volume du chômage de longue durée ne diminue pas non plus d'emblée lorsque le niveau général du chômage baisse. Il a tendance à croître encore quelques années et à ne diminuer que lentement par la suite. Cette réaction à retardement peut s'expliquer par la dynamique propre du marché du travail en question, étant entendu que divers facteurs peuvent jouer un rôle, comme la rapidité du redressement économique, l'importance des changements économiques structurels, l'existence de programmes de mise au travail et la mesure dans laquelle les chômeurs de courte durée sont les premiers à se voir offrir un emploi.

Le taux relativement élevé du chômage de longue durée n'est pas dû non plus à un afflux important de nouveaux chômeurs. Entre 1990 et 1994, les nouveaux chômeurs représentaient en moyenne 0,93 % de la population active en Belgique, ce qui était un taux particulièrement faible dans le contexte européen. Par contre, le nombre de personnes qui sortaient du chômage était limité. Au bout de 24 mois, 86,2 % des personnes nouvellement inscrites au chômage réussissaient à trouver un emploi. L'Italie est seule à enregistrer des résultats plus mauvais que ceux de la Belgique en la matière. Le taux de sortie du chômage dans notre pays après 6 mois est encore de 5,9 % et de 4 % après 12 mois (5).

3. En ce qui concerne la dépendance des allocations

En comparaison de ce qui se passe dans les pays voisins, en Belgique, la population active est devenue plus dépendante. Si l'on prend également en considération les régimes d'allocation autres que le chômage, notre pays compte, en équivalents temps plein, 51 allocataires en âge de travailler sur 100 travailleurs, contre 43 aux Pays-Bas, 41 en Allemagne et 34 en France et au Royaume-Uni.

Malgré l'augmentation de l'offre de la main-d'oeuvre, due au taux de participation plus élevé des femmes, le taux d'emploi est resté à peu près identique en Belgique. Avec 55,7 %, ce taux est le moins élevé de tous les pays de l'Europe du Nord et il est nettement inférieur à la moyenne de l'Union européenne, qui se situe à 60,2 %.

4. En ce qui concerne le système des allocations de chômage en Belgique

On peut distinguer quatre modèles dans les systèmes européens de chômage (6). Le modèle continental présente un caractère d'assurance prononcé. L'accès à l'assurance-chômage est subordonné à une condition de référence (il faut avoir travaillé pendant un certain nombre d'années) et la durée des allocations varie en fonction du passé professionnel et de l'âge. La durée maximale des allocations pour les chômeurs âgés de moins de 50 ans varie d'un an en Allemagne à trois ans aux Pays-Bas. Lorsque le chômeur a épuisé ses droits à l'assurance, il est repris dans un système d'assistance catégorielle (Allemagne et France) ou dans un système d'assistance générale (Pays-Bas). Ces systèmes sont financés par les ressources publiques générales et donnent droit, après enquête sur les moyens d'existence, à des allocations relativement élevées et illimitées dans le temps.

Le modèle anglo-saxon se caractérise par une assurance dont les seuils d'accès sont bas (environ 11 semaines de cotisation), par des allocations modiques et par une durée uniforme et courte (maximum 1 an). L'assurance est financée par des cotisations progressives. Les chômeurs se retrouvent ensuite dans un système d'assistance universel, où les allocations de base sont modiques et liées aux revenus et complétées par des allocations accordées en fonction des besoins spécifiques.

Le modèle scandinave connaît une assurance-chômage qui se caractérise par un seuil d'accès bas, des allocations généreuses et une durée longue et uniforme interrompue par des initiatives de réintégration. L'assurance-chômage est complétée par un système d'assistance générale dont l'accès est soumis à des conditions sévères, mais qui donne droit à des allocations élevées.

Les pays méridionaux de l'Europe ont des systèmes rudimentaires qui se distinguent par des assurances-chômages professionnelles limitées (condition de référence sévère, allocation de durée limitée) complétées par des initiatives d'assistance locales limitées et lacunaires.

Comme dans les autres pays continentaux, l'assurance-chômage belge est financée par des cotisations des employeurs et des travailleurs mais n'est pas limitée dans le temps. C'est notamment pour cette raison que le système belge se caractérise par un nombre élevé d'allocataires et des allocations moyennes peu élevées. Pour les salaires élevés comme pour les bas salaires, le coefficient de remplacement est relativement faible par rapport à ce qu'il est dans les autres pays européens. Dans le régime belge du chômage, le plafond de référence pour le calcul de l'allocation est égal à 78 % du salaire moyen. Aux Pays-Bas, en Allemagne et en France, ce plafond est, respectivement, égal à 150 %, 170 % et 600 % du salaire moyen (7).

5. En ce qui concerne l'efficacité financière des allocations de chômage

Contrairement à ce que laissent souvent supposer les discours publics, le fait qu'un grand nombre de personnes soient dépendantes de l'octroi d'allocations n'induit pas un taux de pauvreté élevé. Celui-ci concerne environ 6 % de la population totale et est resté relativement stable au fil des années. De même en ce qui concerne la norme plus générale de la sécurité d'existence, la Belgique se maintient en bonne place avec un taux de moins de 20 %.

Ce taux de pauvreté favorable masque toutefois une très forte discrimination entre les ménages à un seul revenu (voire une allocation unique) et les ménages à deux revenus. Pour les ménages qui bénéficient d'une allocation de chômage et d'un autre revenu (éventuellement de remplacement), le risque de pauvreté est de 3,4 %. Pour les ménages qui vivent de la seule allocation de chômage, ce pourcentage atteint 40 %. Le risque financier du chômage que courent les ménages à revenu unique est donc très mal compensé par le système (8).

6. En ce qui concerne les conséquences socio-psychologiques de l'exclusion sociale

Au vu de la constatation précitée concernant l'efficacité financière relativement élevée de la sécurité sociale belge, on peut se demander si l'objectif qui consiste à éviter la pauvreté (financière) est un objectif suffisant pour une politique socio-économique. Face à l'ampleur de la dépendance de longue durée, on peut en effet se poser des questions, tant d'un point de vue économique que d'un point de vue social. Pour une société, le chômage de longue durée entraîne une perte au niveau de la capacité productive, de l'expérience professionnelle et des attitudes indispensables à l'égard du travail, avec la conséquence que l'inactivité devient elle-même cause de perte d'emploi. En plus de cela, le travail demeure un moyen important de participation et d'intégration sociales. Une dépendance de longue durée comporte un danger d'exclusion sociale : les intéressés perdent le contact avec le style de vie dominant et la culture de la société, en ce compris la politique, de sorte que la démocratie elle-même s'en trouve menacée.

Les enquêtes socio-psychologiques montrent que près d'un quart des chômeurs de longue durée sont découragés et/ou désespérés. Malgré les échecs subis dans leur recherche de travail, ils restent très axés sur le travail et perçoivent le chômage comme très problématique. Il s'agit surtout de personnes peu qualifiées, et souvent d'isolés (9).

B. Points noirs des liens qui existent, en Belgique, entre la sécurité sociale, la pauvreté financière et le chômage de longue durée

Les constatations précitées ­ part relativement élevée du chômage de longue durée, taux d'inactivité élevé, grande dépendance des allocations sociales, système caractérisé par des allocations certes peu élevées mais quasi illimitées dans le temps, et pauvreté financière relative ­ suscitent trois questions :

· y a-t-il un lien entre le système des allocations de chômage en Belgique et le phénomène du chômage de longue durée ?

· quel est le lien entre la pauvreté financière et le chômage ?

· comment peut-on évaluer, à la lumière de ce qui précède, l'article 80 de la réglementation sur le chômage ?

1. Y a-t-il une relation entre le système belge des allocations de chômage et l'inactivité de longue durée ?

a) Le niveau des dépenses

Le niveau des dépenses qui est lié au chômage peut être ­ de manière indirecte, par le biais des coûts salariaux ­ destructeur d'emplois et accroître encore le chômage, surtout pour ce qui est du segment inférieur du marché du travail.

Le niveau des dépenses du système ne peut pas, en tant que tel, expliquer le chômage de longue durée relativement très élevé en Belgique. Dans une perspective internationale, le niveau des dépenses affectées aux régimes de chômage n'est pas exagérément élevé en Belgique. En 1995, les dépenses consacrées aux allocations de chômage et au financement des départs anticipés se sont chiffrées à 2,86 % du P.I.B., ce qui faisait du régime belge un régime plus coûteux que le régime allemand ou français, mais nettement moins coûteux que le régime néerlandais ou danois. Au sein de l'O.C.D.E., la Belgique occupe une position centrale, avec un taux de chômage légèrement inférieur à la moyenne et un niveau des dépenses un peu plus élevé que la moyenne (10).

En Europe, la Belgique se distingue par le fait que le système est presque totalement financé à l'aide de cotisations prélevées sur les revenus du travail (des cotisations payées par les employeurs et les travailleurs). C'est une des causes des coûts salariaux élevés en Belgique, que l'on admet généralement comme étant destructeurs d'emplois, surtout pour ce qui est des emplois à faible productivité, qui se situent dans le segment inférieur du marché du travail.

b) Le niveau des allocations

Le niveau des allocations individuelles peut aussi avoir un effet négatif sur le taux de dépendance, en particulier parce qu'il réduit le nombre des sorties du chômage. Des allocations trop élevées en comparaison des salaires potentiels rendent le travail financièrement peu attrayant.

Comparée à d'autres pays, la Belgique connaît toutefois des coefficients nets de remplacement faibles, pour les salaires élevés comme pour les bas salaires :

· La raison en est que, pour les salaires élevés, les allocations se calculent en tenant compte de plafonds salariaux bas, de sorte que le lien entre l'allocation et la perte de salaire est devenu très ténu.

· S'agissant des bas salaires, la faiblesse des coefficients de remplacement s'explique tout d'abord par l'absence de transferts (liés aux revenus) destinés à compenser les frais de logement (11).

Pourtant, le système belge connaît indubitablement aussi un piège financier pour certaines catégories. Dans les familles monoparentales avec enfants, le coefficient de remplacement est de 90 % pour un emploi à temps plein, si bien qu'il n'y a quasiment aucune incitation à réintégrer le marché du travail. Pour les cohabitants, jusqu'à concurrence d'un emploi à temps partiel de 55 % de la rémunération minimale brute, il n'y a pour ainsi dire rien qui incite à aller travailler (12).

c) La durée de l'octroi des allocations

La Belgique est à peu près le seul pays au sein de l'O.C.D.E. où les allocations sont illimitées dans le temps. Force est de se demander si une telle caractéristique de la réglementation peut expliquer (en partie) le taux élevé du chômage de longue durée. Au cours des auditions, la commission a pris connaissance des études scientifiques qui ont été réalisées en la matière dans notre pays et à l'étranger. Néanmoins, les informations ainsi recueillies n'ont pas apporté de réponse à la question de savoir si le caractère illimité des allocations freinait les rentrées sur le marché du travail.

Les statistiques de l'O.N.Em montrent qu'après neuf mois, 20,6 % des chômeurs complets qui avaient été suspendus sur la base de l'article 80 de la réglementation du chômage avaient retrouvé du travail. Néanmoins, pour pouvoir évaluer l'effet incitatif de la suspension, il faudrait comparer ce pourcentage avec les chiffres relatifs à la sortie « normale » du chômage d'un groupe similaire de chômeurs non sanctionnés (13).

Il ressort d'enquêtes étrangères, basées sur des trajectoires individuelles, que, malgré certaines différences, l'on constate davantage de sorties du chômage et de réintégrations du marché du travail quand approche la fin des droits. Cette conclusion n'est cependant pas confirmée par les recherches macro-économiques de l'I.R.E.S. concernant les suites des suspensions infligées pour cause de chômage de durée anormalement longue, en Belgique, au cours de la première moitié des années '90.

Une sanction infligée après une période prolongée de chômage n'a quasi pas d'effet incitatif sur le comportement de recherche d'emploi. Le chômeur ne dispose en effet à ce moment que d'une marge de manoeuvre très limitée : le chômage de longue durée est, en soi, un critère de sélection négatif pour les employeurs, l'offre de travail est restreinte, le chômeur s'est adapté à sa situation et, dans l'intervalle, il a perdu bon nombre de capacités (14).

Le Conseil supérieur des Finances conclut lui aussi que les résultats des études micro-économiques étrangères précitées ne peuvent avoir qu'une valeur indicative en ce qui concerne la Belgique, puisqu'elles ne sont corroborées que de façon limitée par les études disponibles (15).

d) En ce qui concerne la politique de l'emploi

Ces dernières années, la part des dépenses actives pour le marché du travail a fortement augmenté (elle est passée de 64,3 milliards en 1985 à 112,0 milliards en 1994). La Belgique, où cette part représente 1,47 % du P.I.B., occupe la quatrième place au sein de l'Union européenne. L'on s'attache donc manifestement, à l'heure actuelle, en termes quantitatifs, à développer une politique stimulatrice. Comme le nombre de sorties du chômage est peu élevé, l'on peut toutefois s'interroger sur l'efficacité des moyens mis en oeuvre (16).

2. Quel est le lien entre la pauvreté financière et le chômage ? (17)

(a) L'étude comparative concernant la gravité du problème de la pauvreté relative dans une perspective internationale montre qu'il y a à cet égard d'énormes différences d'un pays à l'autre. La pauvreté relative varie entre 19 % aux États-Unis et 6 % environ en Belgique, en Finlande et en Norvège.

Le niveau de pauvreté relative est, certes, resté assez stable dans la plupart des économies avancées (à l'exception du Royaume-Uni où l'on a enregistré une forte augmentation), mais l'on n'en a pas moins constaté que le niveau de pauvreté avant transfert a augmenté sensiblement dans quasi tous les pays. Cette situation résulte du phénomène de dislocation familiale et d'une évolution du marché du travail qui est défavorable à certains groupes. Ladite augmentation a toutefois été compensée, dans la plupart des pays, grâce au système de sécurité sociale.

(b) Les effets du passage à un système double dans lequel les chômeurs de courte durée seraient protégés en matière de sécurité sociale par le biais de l'assurance-chômage et les chômeurs de longue durée par le biais d'une aide sociale fixée en fonction des ressources dépendent évidemment de la manière dont on aura concrétisé ce système. C'est ainsi qu'une étude révèle qu'en appliquant les délais néerlandais en matière d'allocations tout en maintenant les niveaux d'allocations belges, l'on pourrait réaliser une économie considérable tant dans le volet assurance que dans le volet assistance. L'on noterait toutefois aussi une forte augmentation du niveau de pauvreté. En reprenant intégralement la logique néerlandaise en matière d'allocations et pour ce qui est et des délais et des niveaux, l'on rendrait le système plus efficace en ce qui concerne la prévention de la pauvreté, mais l'on ne générerait aucune économie (18).

(c) Aucun pays, dont le niveau de dépenses affectées aux indemnités sociales est inférieur à la moyenne, ne parvient à maintenir la pauvreté à un bas niveau. Cette constatation suggère qu'une plus grande efficacité dans la répartition des moyens (par la sélectivité) ne compense que faiblement un moindre apport de moyens. Des études comparatives internationales indiquent que la lutte contre la pauvreté ne va pas sans moyens considérables.

(d) Bien que l'on considère généralement que le chômage constitue l'une des principales causes de pauvreté, l'on ne peut mettre en évidence aucun lien entre le taux de chômage et le niveau de pauvreté au sein d'aucun État membre de l'O.C.D.E. L'on peut distinguer à cet égard quatre types de pays, surtout en ce qui concerne le chômage de longue durée :

­ Le premier comprend des pays comme le Danemark, la Norvège, la Suède et la Suisse, qui sont parvenus, au milieu des années quatre-vingt, à obtenir, parallèlement, un taux de chômage relativement bas et un niveau de pauvreté peu élevé dans la population active. Récemment, les Pays-Bas ont rallié ce groupe de pays.

­ Le deuxième type comprend les États-Unis, le Canada et l'Australie, qui connaissent un faible taux de chômage, mais aussi un niveau de pauvreté élevé. Dans ces pays, les écarts entre les salaires sont très importants et la catégorie des bas salaires est fort développée.

­ Le troisième type comprend la plupart des pays de l'Europe continentale, des pays connaissant un taux de chômage relativement élevé et un niveau de pauvreté relativement réduit. Le risque de pauvreté dû au chômage y est compensé par le système des allocations sociales.

­ Le quatrième type est celui des pays qui connaissent et un taux de chômage élevé et un niveau de pauvreté élevé. Il ne comprend que l'Irlande.

(e) L'on explique généralement cet état de choses en supposant une interdépendance de l'inactivité et de la pauvreté, qui varierait dans la mesure où l'on serait disposé à tolérer des bas salaires. Dans les pays où l'on ne peut mettre en évidence aucun chômage, il y a en tout cas un lien étroit entre bas salaires et pauvreté. Dans les pays où les emplois non subventionnés forment une grande masse, la croissance de celle-ci s'est traduite par une baisse réelle des salaires les moins élevés. Il semble, à l'inverse, que, si des pays comme la Belgique connaissent un niveau de pauvreté peu élevé, c'est, non pas malgré le taux de chômage élevé dont ils souffrent, mais précisément parce que l'on y admet un taux élevé de gens dépendant du système d'allocations pour assurer la stabilité de l'éventail salarial.

Le cas des pays scandinaves et, probablement, des Pays-Bas, montre cependant que l'interdépendance en question peut être évitée. En effet, ces pays ont à la fois un taux de chômage élevé, un faible niveau de pauvreté et des dépenses sociales élevées. Peut-être l'expérience de ces pays vient-elle confirmer la conclusion de la conférence au sommet du G7, à savoir qu'il ne s'agit pas de choisir entre l'aggravation du chômage et une plus grande inégalité des revenus [voir recommandations de la Commission européenne(19)].

3. Évaluation de l'article 80 (20)

Pour compenser le fait que les allocations ne sont pas limitées dans le temps, le système belge prévoit un régime de suspension qui s'applique à certains chômeurs de longue durée considérés comme n'étant plus disposés à travailler. Le nombre de cas de suspension sur la base de l'article 80 s'élevait à 32 044 en 1996. Il s'agit d'une augmentation de 9 770 cas par rapport à 1995. Cette augmentation s'explique par la modification du mode de calcul de la durée autorisée du chômage (1,5 au lieu de 2 fois la durée régionale moyenne du chômage).

Les auditions ont mis en évidence les problèmes suivants :

(a) S'il faut nuancer l'impact du régime sur la pauvreté, l'on constate qu'après 9 mois, 1,1 % des personnes suspendues viennent à émarger à l'assistance sociale (21). Il apparaît dans la pratique que la réglementation permet aux chômeurs suspendus de recouvrer leurs droits aux allocations dès que le revenu de leur ménage tombe en dessous du seuil fixé, mais qu'un certain nombre de personnes ne font pas usage de cette possibilité. Il faut peut-être y voir la conséquence du caractère non intuitif de la mesure en question, qui établit un lien illogique entre le principe du besoin et le principe de l'assurance.

(b) La Commission administrative nationale (qui est composée sur une base volontaire de délégués des organisations représentatives des travailleurs et des employeurs) a une très lourde charge de travail : elle se réunit pratiquement tous les jours pour traiter chaque fois une trentaine de dossiers. Les partenaires sociaux éprouvent dès lors les plus grandes difficultés à trouver des personnes pour occuper les sièges de cette commission.

(c) L'article 80 est jugé discriminatoire, parce qu'une seule catégorie de chômeurs qui sont présumés ne pas vouloir travailler, à savoir les chômeurs de longue durée cohabitants (généralement des femmes) dont le revenu est supérieur à la limite fixée, peut être suspendue.

(d) Le critère usité pour éviter la suspension ­ à savoir apporter la preuve d'un comportement de recherche suffisant ­ n'est peut-être pas celui qui permet de mesurer au mieux la volonté de travailler. Le processus d'adaptation que traversent, pendant la durée de leur chômage, les personnes qui sont sans emploi, affaiblit en effet leur comportement de recherche (22). En outre, le critère ne tient pas compte du fait que les travailleurs moins qualifiés ont objectivement moins de chances de trouver un emploi que les travailleurs plus qualifiés.

(e) Le lien entre les mesures régionales en faveur de l'emploi et la disposition concernant le chômage de durée anormalement longue n'apparaît pas clairement. C'est ainsi que, dans les circonstances actuelles, un chômeur qui a suivi, pendant un an, un plan régional d'accompagnement, peut faire l'objet d'une mesure de suspension.

C. Recommandations du B.I.T., de la Commission européenne et de l'O.C.D.E.

1. Les recommandations du Bureau international du travail (23)

Le B.I.T. part du principe que les changements structurels qui se produisent sur le marché du travail de par la mondialisation et les innovations technologiques ne sont pas tels qu'ils rendent acceptable un niveau de chômage beaucoup plus élevé que le niveau actuel. Le B.I.T. estime néanmoins qu'avec l'afflux de femmes sur le marché du travail et l'évolution technologique, le concept du plein emploi s'est modifié. Dans une société industrielle moderne, ce concept ne doit pas signifier que tous ceux qui se présentent sur le marché du travail doivent obtenir un travail fixe et à temps plein qu'ils garderont pendant toute leur vie active.

En outre, les évolutions que nous connaissons provoquent une concentration des meilleurs travailleurs et des travailleurs les plus spécialisés au sein des entreprises et des secteurs. Dans le segment inférieur du marché du travail se développe un groupe de travailleurs faiblement qualifiés qui est de plus en plus laissé pour compte. Cela signifie que les inégalités s'accentuent également au sein des États nationaux.

Partant de ces constatations, le B.I.T. donne, aux États, trois directives en vue du développement d'une politique axée sur l'emploi :

(1) Il faut dire, tout d'abord, que toute politique de l'emploi est, fondamentalement, une politique de croissance économique. Or, la croissance économique est trop faible en Europe. Le B.I.T. partage à cet égard les doutes de l'O.C.D.E. concernant le bien-fondé des politiques restrictives que mènent certains pays européens de crainte de voir l'inflation reprendre. Ces politiques entravent sérieusement les tentatives de dynamisation de l'économie et font peser une lourde hypothèque sur les perspectives de croissance.

(2) Une politique de croissance doit être, en tout cas, une politique anti-inflationniste, qui nécessite une grande maîtrise et une grande discipline au cours des négociations collectives. Il ne faut pas perdre le bénéfice de la limitation de l'inflation à laquelle on est parvenu ces dernières années. Un faible taux d'inflation est le meilleur garant de faibles taux d'intérêt et de faibles taux d'intérêt stimulent la croissance économique.

(3) Enfin, il faut améliorer la conception et l'application de la politique de l'emploi stricto sensu. Le B.I.T. souscrit en l'espèce à la thèse générale de l'O.C.D.E., selon laquelle il faut utiliser les fonds disponibles pour le chômage d'une manière aussi active que possible en subventionnant le travail faiblement rémunéré, en réduisant les charges salariales pour réintégrer les chômeurs de longue durée dans le circuit de travail, pour mettre sur pied des programmes de formation, etc. Dans un monde où la concurrence ne cesse de grandir, l'on ne peut pas se permettre de laisser des groupes entiers en proie à l'inactivité et vivre de l'assistance financière.

(4) Il est évident que, si l'on dote le marché du travail d'une organisation plus souple, l'emploi s'en portera mieux, mais le B.I.T. ne partage pas l'avis de ceux qui estiment que c'est la meilleure manière de résoudre le problème du chômage. L'on aurait tort de rapporter l'écart entre le niveau de prestation de l'Europe et celui des États-Unis en matière de création d'emplois à cette différence de souplesse dans l'organisation du marché de l'emploi. L'organisation du marché de l'emploi européen est traditionnellement moins souple que celle du marché américain, mais cela ne l'a pas empêché de créer massivement des emplois dans le passé. Par contre, la nette tendance à la dérégulation qui existe dans les pays d'Europe occidentale depuis une dizaine d'années a eu peu d'effet en matière de création d'emplois.

2. Les recommandations de la Commission européenne (24)

Les recommandations de la Commission européenne sont fondées sur les conclusions du Sommet du G7, selon lequel on ne doit pas avoir à choisir entre une augmentation du chômage et un accroissement de l'inégalité entre les revenus.

(1) Il est sûr cependant qu'il y a lieu de procéder à des réformes pragmatiques pour éliminer les obstacles éventuels à la recherche d'un travail et assurer un meilleur fonctionnement du marché de l'emploi. Dans ce contexte, la diminution des coûts salariaux indirects aurait un effet bénéfique sur l'emploi, surtout pour ce qui est du bas de l'échelle des salaires.

(2) Toutefois, comme ces mesures n'auront probablement qu'un effet limité, il importe d'autant plus que l'on veille à remplir les conditions qui doivent permettre d'atteindre un taux de croissance supérieur au gain de productivité et de combattre tous les facteurs qui limitent le potentiel de croissance de l'économie européenne. À ce sujet, la Commission européenne souligne que les pertes d'emplois sont dues principalement à la faible croissance de la production des secteurs traditionnels, ce qui amène à conclure à la nécessité de renforcer la compétitivité et d'améliorer les conditions du marché.

(3) Les chiffres relatifs à la rotation du personnel ne permettent pas de conclure à une rigidité exceptionnelle des marchés de l'emploi, du moins pas en ce qui concerne les flux de travailleurs entre les secteurs. Il en ressort toutefois qu'une grande part de cette rotation est le fait de travailleurs peu qualifiés et que ceux-ci changent peut-être plus facilement d'activité que les travailleurs qui ont un meilleur niveau de formation et, généralement, des qualifications plus spécifiques.

(4) Pour ce qui est du problème du chômage de longue durée, la Commission avance les éléments suivants :

­ La réintégration d'une personne doit commencer bien avant qu'elle ne devienne chômeuse de longue durée et soit gagnée par le découragement.

­ Pour mener une action préventive, il faut identifier les personnes qui présentent un risque de chômage de longue durée. Les services locaux de l'emploi doivent être en mesure de fournir un accompagnement et des conseils de haut niveau.

­ Pour pouvoir assurer la réussite de la réintégration des intéressés, il est souvent nécessaire de les former à des fonctions nouvelles qui exigent des qualifications supérieures; en adaptant les qualifications des chômeurs aux besoins des entreprises locales, on accroît leurs chances de trouver un emploi.

­ Les mesures qui combinent formation et possibilité d'accumuler de l'expérience professionnelle peuvent contribuer à réduire la résistance des chômeurs vis-à-vis de la formation; elles permettent de motiver les chômeurs de longue durée en mettant l'accent sur les possibilités de retrouver un emploi. Les employeurs attachent plus d'importance à l'expérience pratique qu'à la seule formation.

­ Les plans de création d'emplois doivent être basés sur un partenariat actif et un financement collectif associant tous les acteurs du marché local de l'emploi. Il convient de souligner tout particulièrement l'importance d'une collaboration active entre les partenaires sociaux. Les petits projets de promotion de l'emploi qui sont axés sur les groupes et les communautés dont le retard est le plus important sont souvent plus efficaces que les grands et offrent davantage de possibilités que ceux-ci.

­ D'une manière générale, le succès des stratégies de prévention et de réintégration utilisées pour combattre le chômage de longue durée et l'exclusion sociale dépend d'évolutions d'ordre plus vaste (emplois à temps plein et à temps partiel, travail indépendant, enseignement et formation, combinaison du travail et de la famille).

­ L'efficacité et la valeur d'une politique d'activation du marché de l'emploi à mettre en oeuvre pour prévenir et combattre le chômage de longue durée ne sauraient être appréciées sur la seule base du nombre de chômeurs placés à court terme. Elles doivent l'être aussi en fonction de la disponibilité à plus long terme.

­ La notion de « marché du travail de transition » consistant en emplois de courte durée, qui aident à préserver ou à récupérer les chances de placement, est un élément important de toute stratégie préventive et d'activation.

3. Les recommandations de l'O.C.D.E. (25)

L'O.C.D.E. estime que les éléments constitutifs de la politique belge de l'emploi (la réduction des charges qui pèsent sur le travail pour certains secteurs ou certains groupes sur le marché du travail, la redistribution du travail et la promotion de la flexibilité, notamment par l'assouplissement des règles en matière de travail à temps partiel et de travail intérimaire, ainsi que le freinage des augmentations salariales par le biais de la loi sur la sauvegarde de la compétitivité) ne sont pas assez cohérents. Ils reflètent trop la politique belge traditionnelle, qui est uniquement axée sur la concurrence avec l'étranger et qui n'accorde pas suffisamment d'importance à la rigidité structurelle du marché du travail, laquelle est à l'origine des difficultés.

Dès lors, l'objectif le plus important de la politique doit être, selon l'O.C.D.E., de limiter l'intervention des pouvoirs publics sur le marché du travail et dans la formation des salaires. L'augmentation de la flexibilité qui en découlera aura elle-même pour effet d'améliorer la compétitivité et de rendre superflue la prolifération des programmes en faveur de l'emploi.

À la lumière de cela, l'O.C.D.E. fait notamment les constatations et les recommandations suivantes :

(1) L'écart limité entre les salaires les plus bas et les salaires les plus élevés en Belgique nuit beaucoup aux chances des travailleurs faiblement qualifiés de retrouver du travail. Dans le segment inférieur du marché de l'emploi, les salaires sont trop élevés, car le montant du salaire minimum est élevé et le système des négociations salariales trop rigide et peu transparent, ce qui fait que l'on impose à des secteurs entiers des salaires réels qui sont supérieurs au salaire minimum.

C'est pourquoi il faut supprimer l'indexation automatique des salaires et faire en sorte que les augmentations salariales qui font l'objet de négociations soient davantage le reflet de l'augmentation de la productivité. Il doit être possible, au cours d'une période transitoire, de fixer ­ par des négociations collectives ou non ­ des salaires inférieurs au salaire minimum pour certains groupes de travailleurs.

Si, dans un tel système, les salaires descendent sous le niveau minimum acceptable, ils peuvent être complétés par des subventions qui sont fonction du revenu; un tel transfert aurait un effet incitatif et contribuerait à lutter contre les pièges du chômage.

(2) Les charges salariales sont excessives dans une perspective internationale, et elles sont incompatibles avec un taux élevé d'emploi. Le « financement alternatif de la sécurité sociale » a constitué un premier pas dans la bonne direction en la matière. Les réductions de charges devraient viser tout d'abord les groupes qui appartiennent au segment inférieur du marché du travail, où la nécessité et les effets de tels avantages se font le plus sentir.

(3) Les règles en matière de protection du travail sont trop strictes, ce qui décourage l'embauche. Les délais de préavis pour les employés sont trop longs et doivent être réduits. Il faut appliquer sur une plus large échelle les délais de préavis applicables aux ouvriers dans certains secteurs, lesquels sont dans la ligne de ce qui est acceptable au niveau international.

(4) Il faut rendre la politique des allocations plus active en réduisant les coefficients de remplacement, en limitant les droits dans le temps, en démantelant les systèmes d'allocations de remplacement, par exemple pour ce qui est des départs anticipés, et en rendant plus sévères les contrôles relatifs à la disponibilité pour le marché du travail, ainsi que la politique des sanctions. Ce dernier point requiert une collaboration et une coordination meilleures entre la politique fédérale et la politique régionale.

(5) Il faut inciter les inactifs de longue durée à réintégrer le marché du travail. Il faut appliquer le plan d'accompagnement à l'ensemble des catégories de chômeurs et de personnes qui quittent prématurément le marché du travail, quels que soient leur degré de formation ou leur âge.

(6) Il faut améliorer le degré de formation, certainement au niveau intermédiaire (enseignement secondaire supérieur).

(7) Il faut continuer à démanteler les monopoles et avancer sur la voie des privatisations.

II. Données factuelles

A. Le chômage de longue durée en Belgique

Introduction (26)

En 1996, la Belgique a compté en moyenne 477 740 chômeurs indemnisés.

Le taux de chômage total en Belgique a toutefois toujours été inférieur à la moyenne européenne dans la période 1991-1996 (Belgique 9,5 % ­ U.E. 10,9 % en novembre 1996).

Dans la période 1991-1994, le taux de chômage a fortement augmenté partout en Europe. Toutefois, la hausse était relativement plus prononcée en Belgique (+ 51,5 %) que dans l'Union européenne (+ 35,4 %).

Depuis, on a constaté un léger renversement de la situation. Entre septembre 1995 et septembre 1996, le taux de chômage en Belgique est passé de 10 % à 9,7 %, alors que le taux européen augmentait de 10,7 % à 10,8 % et ce, en dépit du redressement progressif de la conjoncture européenne au cours de l'année.

Tableau 1. ­ Demandeurs d'emploi sans travail en pour-cent de la population active

Source : Eurostat.

* Y compris l'ancienne R.D.A.

Le chômage de longue durée (plus d'un an) représente actuellement environ 64 % du taux de chômage global en Belgique. Ce chiffre est sensiblement plus élevé que la moyenne européenne (50 % d'après Eurostat). Même si le pourcentage de chômage global est lui aussi relativement élevé, il est clair que la Belgique se distingue surtout des autres pays de l'Union européenne en ce qui concerne la part que représente, dans ce pourcentage, le chômage de longue durée.

Tableau 2. ­ Part du chômage de longue durée par rapport au chômage global

Source : Conseil supérieur des finances.

Tableau 3. ­ Chômage selon la durée (en pourcentage de la population active)

Source : O.C.D.E., 1995b, tableaux 1.8. L. et Q. La part des chômeurs de longue durée est basée sur des enquêtes nationales des pays examinés.

(1) Le chiffre pour le Danemark n'est pas normalisé.

Par rapport à ses voisins, la Belgique est allée plus loin dans la mise en dépendance de la génération en âge de travailler. Ce constat persiste lorsque l'on tient compte, en plus de l'assurance-chômage, des autres allocations en faveur de la population active. En termes d'équivalents à temps plein, la Belgique compte 51 allocataires en âge de travailler pour 100 travailleurs. Ce chiffre est de 43 aux Pays-Bas, 41 en Allemagne, 35 au Danemark et 34 en France et au Royaume-Uni (27).

Tableau 4. ­ Volume des chômeurs indemnisés en âge de travailler en % du nombre total de travailleurs (en équivalents à temps plein) 1992

Source : De Voogd/Ministerie Sociale Zaken en Werkgelegenheid 1996.

1. Ampleur et évolution du chômage de longue durée (28)

Il ressort du tableau ci-dessous que la part du chômage de longue durée par rapport au taux de chômage global a augmenté de 35,9 % à 64 % dans la période 1975-1995. Cette évolution a atteint son point culminant en 1985, année au cours de laquelle le chômage de longue durée a atteint près de 70 %. En 1996, le taux du chômage de longue durée est resté pratiquement identique à celui qui avait été noté en 1995. L'on a cependant constaté, au cours de cette même période, une légère augmentation de la proportion du chômage de deux ans et plus.

Tableau 5. ­ Évolution du nombre de chômeurs complets indemnisés (1993-1996)

Source : Ministère de l'Emploi et du Travail ­ Rapport d'évaluation 1996 sur la politique fédérale de l'emploi.

Tableau 6. ­ Évolution du nombre de chômeurs complets indemnisés (1975-1995)

Source : Ministère de l'Emploi et du Travail ­ Rapport d'évaluation 1996 sur la politique fédérale de l'emploi.

Le graphique ci-dessous retrace l'évolution du chômage de longue durée de plus de deux ans et du taux de chômage entre 1987 et 1996.

Graphique 1 : Évolution du chômage de longue durée (plus de 2 ans) et du taux de chômage entre 1987 et 1996

Source : Rapport annuel 1996 de l'O.N.Em.

Lors de la deuxième moitié des années quatre-vingt, l'économie belge se reprend. On peut même parler de haute conjoncture pour les années 1988, 1989 et 1990. Le taux de chômage baisse de 4 % environ durant cette période et la part du chômage de longue durée présente une diminution du même ordre : pendant cette période de croissance économique, outre les jeunes qui venaient de quitter l'école et les chômeurs ayant une courte durée d'inactivité, des chômeurs de longue durée ont eux aussi trouvé un emploi.

L'économie encaisse ensuite les premiers coups de la récession. Même si la part du chômage de longue durée continue à baisser (37,6 % en 1993), le taux de chômage augmente et atteint 18,5 % en 1994. L'augmentation du chômage au cours de cette période était due en premier lieu au nombre croissant des chômeurs de courte durée. C'est à partir de 1994, après une année 1993 marquée par la crise, que la part relative du chômage de longue durée augmente à nouveau, atteignant 45,2 % en 1996.

À partir de 1994, la diminution du taux de chômage indique une légère amélioration de la conjoncture (18,5 % en 1994 et 16,4 % en 1996). Celle-ci reste cependant insuffisante pour réduire la part du chômage de longue durée, car les premiers à trouver de l'emploi en cas de reprise sont les chômeurs de courte durée.

2. Caractéristiques du chômage de longue durée

a) Selon le niveau de formation :

Les chiffres de juin 1996 (voir le tableau 7) montrent que les travailleurs les moins qualifiés au chômage constituent encore la part la plus grande des chômeurs de longue durée. À mesure que le niveau de formation augmente, le taux de chômage diminue. On le constate encore mieux pour ce qui est des chômeurs masculins. 16,6 % de l'ensemble des chômeurs sont titulaires d'un diplôme de l'enseignement supérieur.

Tableau 7. ­ Niveau de formation des chômeurs complets indemnisés de longue durée (au chômage depuis 2 ans) selon le sexe, et de tous les C.C.I., juin 1996

Source : O.N.Em.

b) Selon le sexe :

La part des femmes dans le total des chômeurs complets indemnisés demandeurs d'emploi augmente avec la durée d'inactivité (- 1 an : 52,3 %, contre 2 ans et plus : 61,5 %), contrairement à ce qui est observé pour les hommes (- 1 an : 47,7 %, contre 38,5 % avec 2 ans de chômage et plus) (29).

En 1996, 39 % des C.C.I. demandeurs d'emploi masculins étaient inactifs depuis moins d'un an contre 31,9 % pour les femmes. Par contre, 48,5 % des chômeurs complets indemnisés demandeurs d'emploi féminins étaient chômeuses depuis 2 ans et plus, contre 40,8 % pour les hommes.

Tableaux 8 et 9. ­ Répartition par durée d'inactivité et sexe des C.C.I. demandeurs d'emploi pour l'année 1996

Source : Rapport annuel 1996 de l'O.N.Em.

c) Selon le type de ménage (30) :

Les isolés représentent de 20 à 25 % des chômeurs de longue durée, mais seulement quelque 15 % de l'ensemble des chômeurs. Le pourcentage d'isolés parmi les chômeurs de longue durée est important dans à peu près tous les pays de l'Europe du Nord. En Belgique, la différence est toutefois très prononcée (comme aux Pays-Bas, en Finlande, au Royaume-Uni et en Allemagne).

Graphique 2 : Hommes occupés et hommes chômeurs, 15-64, selon la taille du ménage, 1995

Source : Commission européenne.

De plus, par rapport à l'ensemble des chômeurs, les hommes isolés au chômage depuis plus d'un an représentent 15 %, tandis que les hommes isolés au chômage depuis moins d'un an ne représentent que 12 %, et ce, pour l'année 1995. Pour les femmes chômeuses, la proportion est inverse, puisque 11 % d'entre elles sont des isolées au chômage depuis plus d'un an, alors que 13 % d'entre elles sont au chômage depuis moins d'un an.

Graphique 3 : Hommes et femmes occupé(e)s et hommes et femmes chômeurs de longue durée, 15-64, vivant seuls, 1995

Source : Commission européenne.

Les personnes qui forment un ménage avec un ou plusieurs chômeurs courent plus de risques de se retrouver elles aussi au chômage. De plus, pour les membres de ménages aux prises avec le chômage de longue durée, les risques de se retrouver au chômage augmentent. En cas de croissance du chômage, les couples dont un des partenaires est au chômage voient le risque que l'autre partenaire se retrouve au chômage augmenter de 9 % en cas de chômage de courte durée et de 13 % en cas de chômage de longue durée.

3. Comparaison internationale

O.C.D.E.

Il ressort des données concernant les pays de l'O.C.D.E. (31) que le problème du chômage de longue durée est un phénomène récent. Au cours des années '70, le chômage de longue durée représentait déjà un pourcentage élevé dans certains pays européens, dont la Belgique. De plus, la part du chômage de longue durée est encore nettement plus élevée en Belgique que dans la plupart des autres pays de l'O.C.D.E. Seules l'Irlande et l'Italie connaissent une part similaire et très élevée de chômage de longue durée.

Graphiques 4 : Part du chômage de longue durée (plus d'un an) et taux de chômage

UNION EUROPÉENNE

Il résulte du rapport « Emploi en Europe ­ 1996 » de la Commission européenne (32) que le taux général du chômage au sein de l'Union européenne reste invariablement élevé. À la mi-1996, 10,7 % de la totalité de la population active se trouvait au chômage. Le chômage des jeunes, dont la moyenne dépassait les 20 % (33), continue à être deux fois plus élevé que le chômage des adultes.

En 1995, 48 % des chômeurs étaient des chômeurs de longue durée. Ce taux s'est encore accru de 2 % en 1996. Le taux des chômeurs au chômage depuis plus de deux ans est passé de 27 % à 30 %.

Le graphique qui figure ci-dessous indique, pour les années 1986, 1991 et 1995, la proportion de chômeurs de plus d'un an et les chiffres globaux du chômage dans les divers États membres (34).

Graphique 5 : Taux de chômage total et de longue durée dans l'Union, de 1986 à 1995

Source : Commission euorpéenne. ­ Emploi en Europe 1996.

En 1995, au sein de l'Union européenne, environ 48,5 % des chômeurs étaient sans emploi depuis un an ou plus, ce qui représentait un taux moyen de 5,5 % de la population active, 60 % de ces chômeurs étant sans emploi depuis au moins deux ans.

Compte tenu du taux relativement faible du chômage de longue durée dans les nouveaux États membres, ceci représente une augmentation par rapport à 1994. Pour l'Europe des 12, l'on constate que la proportion des chômeurs de longue durée a continuellement et considérablement augmenté depuis 1992.

La proportion du chômage de longue durée notée en 1995 est comparable à celle de la fin des années '80.

Aussi bien pour les hommes que pour les femmes, le taux de chômage de longue durée était supérieur en 1995 à ce qu'il était en 1991, reflétant ainsi l'évolution du chômage global. Dans la plupart des pays, le Royaume-Uni et l'Irlande exceptés, le taux de chômage de longue durée, tout comme le chômage global, était plus élevé pour les femmes que pour les hommes.

Graphiques 6 et 7 : Taux de chômage total et de longue durée masculins dans l'Union, 1986, 1991 et 1995 ­ Taux de chômage total et de longue durée féminins dans l'Union, 1986, 1991 et 1995

Source : Commission euorpéenne. ­ Emploi en Europe 1996.

Au sein de l'Union européenne, le chômage de longue durée évolue très clairement de la même manière que le chômage global, mais plus lentement. Les réactions aux changements économiques sont plus lentes, ainsi qu'on peut le déduire du graphique suivant.

Graphique 8 : Taux de chômage global et taux de chômage de longue durée et évolution du P.I.B. et de l'emploi global dans l'Europe des 12, 1983 à 1995

Source : Commission européenne.

Graphique 9 : Taux de chômage global et taux de chômage de longue durée et évolution du P.I.B. et de l'emploi global en Belgique, 1983 à 1995

Source : Commission européenne.

En ce qui concerne le taux global de chômage, la Belgique reste en dessous de la moyenne européenne pour la période 1991-1996. De 1991 à 1994, le taux de chômage a augmenté partout dans l'Union européenne (+ 35,4 %), mais davantage en Belgique (+ 51,5 %).

En ce qui concerne le chômage de longue durée, la Belgique dépasse largement la moyenne européenne. Elle n'est précédée que par l'Italie.

Graphique 10 : Chômage et chômage de longue durée dans l'U.E., 1995

Source : Commission européenne.

En Belgique, plus de 40 % des chômeurs sont demandeurs d'emploi depuis plus de deux ans, contre presque 30 % dans l'Union européenne. Le pourcentage de femmes belges qui sont chômeuses depuis plus de deux ans, à savoir 43 %, est largement supérieur à la moyenne européenne, qui n'est « que » de 30,5 %.

Tableau 10. ­ Durée du chômage selon le sexe répartie en % ­ 1995

Source : E.U.R.O.S.T.A.T. ­ cité dans le rapport annuel de l'O.N.Em. 1996.

En proportion de la part qu'elles occupent sur le marché du travail, les femmes en chômage de longue durée sont beaucoup plus nombreuses que les hommes. Dans bien des pays, dont la Belgique, le Danemark, la France, l'Allemagne, la Grèce, l'Italie, les Pays-Bas, le Portugal et l'Espagne, le taux de chômage de longue durée est plus élevé parmi les femmes que parmi les hommes. La différence oscille entre 2 % au Danemark et 16 % en Espagne (35).

Dans tous les pays autres que ceux de l'Europe méridionale (Grèce, Italie, Portugal et Espagne), le chômage de longue durée frappe surtout la population active âgée de 25 à 44 ans. Au sein de ce groupe, le pourcentage d'hommes au chômage de longue durée est supérieur au pourcentage total d'hommes au chômage.

Entre 1979 et 1989, l'on a vu croître le pourcentage de personnes âgées de 25 à 44 ans parmi les chômeurs de longue durée et le pourcentage de jeunes diminuer dans une même mesure.

Il semble bien que le groupe des chômeurs de longue durée se caractérise par un niveau de formation peu élevé et des capacités limitées. Mais on constate que le niveau de formation des chômeurs en général est tout aussi peu élevé. Il semble en tout cas que l'argument fondé sur une étude effectuée dans huit pays de l'O.C.D.E. et selon lequel un niveau de formation peu élevé et, plus particulièrement, l'absence de diplôme de l'enseignement secondaire supérieur peuvent mener au chômage de longue durée est exact. Il faudrait confirmer cette thèse à l'aide d'études complémentaires.

Enfin, le chômage de longue durée semble frapper légèrement plus les personnes qui ont bénéficié d'une formation poussée.

4. Relation entre le volume de chômage et le chômage de longue durée (36).

Voir, pour la Belgique, le graphique 1 supra .

Il s'avère qu'il n'existe pas de lien absolu entre le taux de chômage général et le taux de chômage de longue durée (37). En 1990, la Belgique et l'Italie avaient des taux de chômage de longue durée comparables, mais le taux de chômage belge était inférieur de 2 %. Par contre, si la Belgique et le Danemark avaient des taux de chômage similaires, le pourcentage de chômeurs de longue durée était inférieur de 35 %, au Danemark, de ce qu'il était en Belgique.

Le volume du chômage de longue durée ne diminue pas d'emblée lorsque le niveau général du chômage baisse. Il a tendance à croître encore quelques années et à ne diminuer que lentement par la suite.

Tableau 11. ­ Taux de chômage global et part du chômage de longue durée (CLD)

­ Chiffres non disponibles.

a) La part est définie comme étant le pourcentage des chômeurs de longue durée (plus de 12 mois) par rapport à l'ensemble des chômeurs.

Source : O.C.D.E. ­ Labour Force Statistics.

Cette réaction à retardement peut s'expliquer par la dynamique propre du marché du travail en question, étant entendu que les facteurs suivants, notamment, jouent un rôle : la rapidité du redressement économique, l'importance des changements économiques structurels, l'existence de programmes de mise au travail et la mesure dans laquelle les chômeurs de courte durée sont les premiers à se voir offrir un emploi.

Des différences sont toujours possibles. Le Danemark et la Suède ­ les seuls pays où le chômage de longue durée ne s'est pas aggravé durant les années quatre-vingt ­ comptaient le plus grand nombre de participants à des programmes de mise au travail. Dans d'autres pays, dont l'Irlande et l'Espagne, qui comptaient également un nombre élevé de participants aux programmes de mise au travail, la situation ne fut pas aussi positive.

L'on constate que le taux d'entrée et de sortie du chômage varie, lui aussi, fortement d'un pays de l'O.C.D.E. à l'autre, surtout si l'on fait une comparaison entre l'Europe et l'Amérique du Nord. En Amérique du Nord, les entrées et les sorties sont pour ainsi dire dix fois plus importantes qu'en Europe.

Tableau 12. ­ Entrées et sorties mensuelles du chômage et chômage de longue durée

(*) = Chiffres non disponibles.

a) Les entrées se rapportent aux chômeurs qui sont au chômage depuis moins d'un an.

b) Les sorties sont calculées comme étant la différence entre la moyenne des entrées mensuelles et la moyenne de l'évolution mensuelle du chômage de plus d'un an.

où : I (t) et I (t - 1) représentent les entrées mensuelles

C (t) et C (t - 1) représentent le taux de chômage, respectivement, pour les années t et les années t - 1

c) Chômage de longue durée = chômage d'un an ou plus.

Source : O.C.D.E., Labour Force Statistics.

L'on peut déduire de données chiffrées de la Commission européenne (voir infra , au chapitre II B ­ Chômage de longue durée et possibilités de réintégration dans le marché du travail) qu'il n'y a pas de corrélation directe entre l'entrée dans le régime de chômage et le chômage de longue durée.

Il y a eu un important afflux de chômeurs en Autriche et en Suède, durant la période 1990-1994, mais cela ne s'est traduit, dans aucun de ces deux pays, par un pourcentage élevé de chômeurs de longue durée. Par contre, en Belgique, en Irlande et en Italie, l'on a noté un nombre relativement restreint de nouveaux chômeurs et un pourcentage élevé de chômage de longue durée.

Il existe bel et bien une corrélation entre le taux de chômage de longue durée et la sortie du régime du chômage. Les États membres dont le taux de chômage de longue durée est bas connaissent tous un taux élevé de sortie du système. Au sein de l'Union européenne, c'est la Suède qui connaît l'afflux le plus important de nouveaux chômeurs, mais tous les chômeurs qui entrent dans le système l'ont à nouveau quitté au bout de 24 mois.

La Belgique connaît un pourcentage d'entrée dans le régime de chômage assez favorable, mais un niveau très élevé de chômage de longue durée.

5. Typologie socio-psychologique des chômeurs de longue durée

En 1991, l'I.S.T. (l'Institut supérieur du travail) a élaboré une typologie subjective (38) sur la base d'un échantillon représentatif de 309 chômeurs de longue durée (la durée moyenne de chômage s'élevait à cinq ans). L'on a tenu compte, dans cette analyse, de trois données :

· Quelle est la place qu'occupe le travail dans les perspectives d'avenir du chômeur ?

· Que fait le chômeur pour trouver du travail ?

· Comment ressent-il le chômage ?

Un procédé statistique a permis de distinguer 5 groupes caractéristiques qui ont chacun un profil psycho-social.

Les optimistes représentent 28,3 % du groupe des chômeurs de longue durée. Ils accordent un intérêt modéré au travail, présentent un comportement actif de recherche d'emploi et le chômage qu'ils subissent n'est pas une réalité qui les tenaille outre mesure.

Parmi la population des chômeurs, ils se singularisent surtout par le fait qu'ils sont relativement optimistes pour ce qui est de leurs chances de retrouver du travail. Cet optimisme s'explique partiellement à la lumière de leur contexte de vie. Il s'agit, en l'espèce, de chômeurs encore relativement jeunes, qui ont une formation relativement poussée et qui ne sont pas privés d'emploi depuis trop longtemps. Leur optimisme est donc dû, en grande partie, à l'attitude réaliste qu'ils adoptent face à leur situation.

Les désespérés constituent un groupe relativement réduit qui représente 11,2 % du nombre total de chômeurs de longue durée. Il s'agit en l'espèce de chômeurs qui accordent une grande importance au travail, qui cherchent très activement un emploi et qui vivent très mal leur chômage. Ils réclament une aide et un accompagnement dans leur recherche de travail et sont prêts à consentir de gros sacrifices pour trouver un emploi. Le contexte de vie des désespérés est pratiquement opposé à celui des optimistes. Ils appartiennent à une catégorie d'âge moyen et sont moins qualifiés. Les personnes isolées sont relativement plus nombreuses, dans ce groupe, que dans les autres.

Le groupe des découragés, qui représente 13,6 % du nombre total des chômeurs, ressemble à quelques nuances près au groupe précédent. Ils trouvent également que le travail est très important mais ils cherchent moins intensivement un emploi. Ils ressentent le chômage comme un problème, fût-ce un peu moins que les désespérés. Le groupe se caractérise surtout par son pessimisme. Dans le passé, ils ont cherché activement du travail, mais ils ont perdu courage, parce que leurs efforts dans ce domaine n'ont rien donné.

Le groupe de ceux qui se sont adaptés, environ 17 % du total, accorde une importance relativement grande au travail, mais ne cherche pratiquement plus. La grande différence avec le groupe précédent est qu'ils vivent positivement leur chômage. Ils s'en accommodent le mieux possible. Ce qui caractérise ce groupe de chômeurs, c'est qu'au début de leur chômage, ils ont cherché très activement du travail et qu'ils vivaient très mal leur situation. Ce groupe illustre, dès lors, parfaitement la théorie de l'adaptation (voir infra, II, B, 2). L'adaptation peut même être telle que le niveau de bien-être des intéressés égale celui des personnes qui travaillent.

Les chômeurs qui ont renoncé forment un groupe assez important d'à peu près 30 % de personnes dont le profil est à l'opposé de celui des désespérés. Trouver un travail ne joue pas un rôle important dans leurs perspectives de vie, si bien qu'ils n'en cherchent pas. En outre, ils vivent le chômage de manière relativement positive. Une étude plus poussée montre que l'on peut diviser ce groupe en trois sous-catégories :

· un petit « noyau dur » chez lequel le renoncement est à la base du chômage, et non pas le contraire. Ils ne représenteraient que 6 % de ce groupe, soit 1 % de la population totale des chômeurs.

· une catégorie qui a poussé plus loin le processus d'adaptation et s'est retirée totalement du marché du travail. Il s'agit principalement en l'espèce de personnes relativement âgées qui ne sont plus concernées par le marché du travail et pour qui le chômage constitue psychologiquement une forme de prépension.

· néanmoins, l'on suppose que la catégorie principale se compose de personnes qui se sont retirées du marché du travail pour des raisons familiales ou personnelles.

Les chômeurs qui ont renoncé sont ceux qui affichent un grand intérêt pour le statut de chômeur exempté de pointage pour des raisons sociales ou familiales.

En témoigne le fait qu'il existe une certaine permutation entre ce groupe de chômeurs et le groupe des optimistes. Les chômeurs passent d'un groupe à l'autre, souvent à la suite d'événements imprévus. D'un jour à l'autre, un chômeur optimiste peut devenir un chômeur qui renonce, par exemple parce que son compagnon tombe malade. Il faut toutefois pousser davantage les recherches en la matière.

Il est cependant clair qu'une personne peut évoluer de l'état de chômeur désespéré, en passant par le stade du chômeur découragé, vers l'état de chômeur adapté. La moyenne d'âge des trois groupes de chômeurs précités semble confirmer cette évolution.

B. Le chômage de longue durée dans la réglementation du chômage

1. La réglementation belge du chômage

Pour un aperçu en bref, voir annexe I.

2. La réglementation belge dans le contexte international (39).

Dans la plupart des États membres de l'Union européenne, la protection du revenu en cas de chômage est assurée au moyen d'un système double : un système d'assurance sociale pour le chômage de courte durée, d'une part, et des systèmes d'assistance pour le chômage de longue durée ainsi que pour ceux qui n'ont pas droit à l'assurance-chômage, d'autre part.

En Europe, le système belge se distingue par le fait que l'assurance-chômage n'est pas limitée dans le temps. C'est la raison pour laquelle le rôle de l'assistance à la génération en âge de travailler est resté beaucoup plus limité en Belgique que dans la plupart des autres pays.

On peut distinguer quatre modèles dans les systèmes européens de chômage :

1. Le modèle continental (France, Allemagne et Pays-Bas)

Ce modèle se caractérise par la coexistence d'une assurance-chômage (elle est limitée dans le temps et présente un caractère d'assurance prononcé) et d'un système d'assistance.

L'accès à l'assurance-chômage est subordonné à une condition de référence (il faut avoir travaillé pendant un certain nombre d'années) et la durée des allocations est fonction du passé professionnel et de l'âge de l'intéressé (cf. « régime de constitution de droits »).

Il existe des différences substantielles entre les pays qui adoptent ce modèle en ce qui concerne l'accès au système et la durée maximale des allocations. Pour les chômeurs âgés de moins de 50 ans, cette durée varie d'un an (Allemagne) à trois ans (Pays-Bas). Les chômeurs plus âgés bénéficient d'une durée plus longue (5 ans aux Pays-Bas et en France, 2 ans et 8 mois en Allemagne).

Le financement des assurances est assurée par des cotisations proportionnelles sur le salaire, qui sont versées par les employeurs et par les travailleurs. Les partenaires sociaux jouent, par le biais de la gestion paritaire, un rôle central dans la mise en oeuvre.

Dans le système d'assistance, la durée des allocations est illimitée pour les chômeurs qui, après contrôle de leur revenu, entrent en considération pour bénéficier d'une allocation.

L'Allemagne et la France complètent l'assurance-chômage par des systèmes d'assistance catégorielle (respectivement la « Arbeitslosenhilfe » et l'« Allocation solidarité spécifique »), qui sont un mélange d'assurance et d'assistance. Ces systèmes sont souvent plus généreux que l'assistance générale, mais ils sont basés sur le principe de la liaison économique (condition de référence); leur bénéfice est subordonné à une condition de revenu, et leur financement se fait sur les fonds publics généraux.

Les Pays-Bas renvoient leurs chômeurs vers un système d'assistance générale, après une période de transition (2 ans) au cours de laquelle ils bénéficient d'une allocation forfaitaire de suivi organisée aussi dans le cadre de l'assurance. L'assistance générale est fortement intégrée dans l'ensemble du système de la sécurité sociale et elle garantit un revenu minimum relativement élevé.

2. Le modèle anglo-saxon

Le système anglo-saxon se caractérise par des seuils d'accès très bas (environ 11 semaines de cotisation), des allocations d'une durée uniforme plutôt courte (max. 1 an et, depuis 1996, « job-seekers allowance » de 6 mois) ainsi que des allocations forfaitaires d'un montant modique.

L'assurance est financée par des cotisations progressives (caractéristique de l'imposition générale). L'État joue un rôle central dans la gestion et la mise en oeuvre.

Limitée, l'assurance-chômage est très largement complétée par un système d'assistance universel, qui est entièrement financé sur le budget national et est fortement intégré dans l'ensemble du système de sécurité sociale. Les allocations de base (modiques) qui sont versées dans le système d'assistance sont complétées par une série d'allocations liées aux revenus, lesquelles sont accordées en fonction des besoins spécifiques des bénéficiaires (charge de famille, subventions-logement, etc.).

3. Le modèle scandinave

Il se caractérise par une assurance-chômage (facultative) qui comprend des allocations d'une durée uniforme très longue et un seuil d'accès bas (14 mois de cotisation), laquelle alterne cependant avec des périodes de remise en activité dans le cadre d'une politique de réintégration. Les chômeurs reçoivent un « job-offer » (emploi et formation), après quoi l'intéressé peut, si il ou elle est encore au chômage, continuer à avoir droit à une allocation.

C'est en Suède que ce modèle de remise en activité est le plus développé.

Les allocations généreuses visent surtout à maintenir le niveau de vie.

Le régime du chômage est financé en grande partie sur les fonds publics généraux. Les syndicats jouent un rôle important dans la mise en oeuvre.

Les assurances-chômage sont complétées par un système résiduel d'assistance générale dont l'accès est soumis à des conditions sévères (l'assistance n'est pas un droit, mais un filet de sécurité en cas d'« événement social ») mais qui verse des allocations très élevées.

4. Enfin, il y a le modèle rudimentaire des pays méridionaux, qui se distingue par des assurances-chômage limitées (condition de référence sévère) et allocations de durée limitée, complétées par des initiatives d'assistance locales, très limitées et lacunaires.

Quant au système belge, il présente plusieurs caractéristiques qui le différencient des pays voisins.

Le système belge se caractérise par une assurance-chômage qui, comme dans les autres pays continentaux, est financée à partir des cotisations des employeurs et des travailleurs, mais qui, contrairement à ces pays, n'est pas limitée dans le temps et dont les niveaux d'allocation n'ont pas un caractère d'assurance prononcé.

On retrouve également une longue période d'octroi des allocations dans les pays scandinaves, mais à cette différence près qu'ils lient les transferts à une politique d'encouragement à la réintégration, alors que le système belge met l'accent sur une politique passive d'octroi des alllocations.

La durée en principe illimitée des allocations doit être relativisée compte tenu de la politique de suspension basée sur les articles 80 et suivants de la réglementation belge du chômage (voir plus loin).

À la durée quasi illimitée des allocations correspond en outre leur caractère d'assurance très limité, eu égard à la modicité des maxima d'allocation et du taux légal des revenus de remplacement.

L'évolution des allocations varie fortement en fonction de la situation familiale et de l'âge.

Aucune autre assurance-chômage n'a introduit des éléments aussi forts de liaison aux besoins que la nôtre. Par le biais de la technique de la modulation familiale, on accorde, sur la base des « besoins supposés », des allocations plus élevées aux chômeurs entièrement tributaires des allocations de chômage et des allocations moins élevées aux chômeurs de familles ayant d'autres revenus. Contrairement à ce qui se passe avec une véritable enquête sur les ressources par rapport aux besoins réels, on ne tient compte ici de ces ressources que de manière forfaitaire.

Les chômeurs plus âgés perçoivent des allocations de chômage plus élevées par le biais des « primes d'ancienneté ».

La durée très longue des allocations allait initialement de pair avec un accès relativement aisé, du moins pour les catégories jeunes; pour les chômeurs plus âgés, le régime s'est toujours montré comparativement strict.

Depuis l'allongement de la période de référence fin 1993, les chômeurs doivent avoir travaillé au minimum un an (s'ils ont moins de 36 ans) ou deux ans (s'ils ont plus de 50 ans) pour pouvoir bénéficier du droit aux allocations.

Par ailleurs, la Belgique est l'un des rares pays où l'assurance protège sans limitation les jeunes sortant de l'école et qui n'ont pas encore travaillé. Ils bénéficient toutefois d'allocations plus faibles que les autres chômeurs et sont soumis à de longues périodes d'attente.

Dans les pays scandinaves également, les jeunes sortant de l'école sont protégés par l'assurance, sauf que pour cette catégorie, soit la durée est limitée (Suède), soit ces jeunes doivent payer un droit d'affiliation (Danemark).

Comme dans les autres pays continentaux et les pays scandinaves, les partenaires sociaux jouent un rôle important dans l'application du régime en Belgique. Ici, les syndicats ne se bornent toutefois pas à gérer; ils paient également les allocations.

3. La politique des sanctions dans la législation belge (40)

a) Généralités

Outre les sanctions proprement dites (exclusions ou limitations du droit aux allocations de chômage), il y a également les refus d'admission à l'indemnisation parce que le chômeur ne remplit pas les conditions objectives pour obtenir une allocation.

L'on peut distinguer quatre catégories.

Pour ce qui est de la première, l'on refuse au demandeur l'admission au régime des allocations de chômage parce qu'il ne peut pas prouver avoir travaillé pendant un nombre de jours suffisant, qu'il ne remplit pas les conditions applicables aux jeunes sortant de l'école, qu'il a introduit un dossier incomplet ou tardif, etc. Depuis le début des années nonante, l'on a également limité la possibilité de combiner un travail à temps partiel avec le bénéfice d'allocations de chômage. En outre, le cumul de l'allocation de chômage avec d'autres revenus peut également entraîner un refus d'indemnisation.

Dans la deuxième catégorie, l'on retrouve les chômeurs « non involontaires » et les chômeurs qui sont « indisponibles » pour le marché du travail. La durée de l'exclusion dépend de son motif. Lors d'un licenciement suite à une attitude fautive du travailleur, ou en cas de refus d'un emploi convenable, l'exclusion s'élève, au minimum, à quatre semaines et, au maximum, à 26 semaines. Le chômeur qui n'est pas disposé à accepter un emploi convenable est réputé être indisponible pour le marché du travail et est exclu pour la durée de son indisponibilité et, en tout cas, pour six mois au moins.

Dans la troisième catégorie, l'on retrouve les chômeurs qui se sont vu infliger une sanction administrative parce qu'ils ont ou pourraient avoir perçu indûment des allocations, par exemple en cas de travail non déclaré (cumul avec le salaire) ou en cas de déclaration inexacte de la composition familiale.

Enfin, le chômage de durée anormalement longue constitue également un motif possible d'exclusion.

Le graphique qui figure ci-dessous indique l'évolution des sanctions infligées entre 1990 et 1995. Les sanctions pour cause de chômage de durée anormalement longue et les refus d'admission motivés par la durée insuffisante d'occupation, le non-respect des conditions relatives aux études ou la nature du dossier introduit (caractère incomplet, ...) ne sont pas inclus dans les calculs.

Graphique 11 : Aperçu des sanctions pour motifs autres que la durée anormalement longue du chômage et refus motivés par l'insuffisance de la durée d'occupation, des études, ou la nature du dossier introduit

Source : B. Van der Linden.

La « limitation du droit des travailleurs à temps partiel » semble devenir, à partir de 1993, une cause importante de l'augmentation du nombre de sanctions. Ce groupe rassemble soit des chômeurs occupés à temps partiel qui ont demandé (et obtenu) le statut de travailleur à temps partiel avec maintien de droits, soit des chômeurs qui ont demandé, mais se sont vus refuser, l'allocation « garantie de revenus » sur la base de motifs objectifs (par exemple, un salaire trop élevé). Ces derniers obtiennent néanmoins le statut de travailleur à temps partiel avec maintien de droits.

Même si l'on ne prend pas en considération la catégorie « limitation de droit de travailleurs à temps partiel », l'on constate une augmentation importante du nombre de sanctions. Il s'agit principalement, en l'occurrence, de sanctions pour cause de « chômage volontaire » et d'« indisponibilité pour le marché du travail ».

Les tableaux de l'O.N.Em. qui figurent ci-dessous donnent un aperçu, pour les années 1995 et 1996, du nombre de dossiers dans lesquels l'on a constaté que l'intéressé n'avait pas droit aux allocations (à l'exclusion des cas litigieux).

Tableau 13. ­ O.N.Em. Décisions 1995, 1996, différence 1995-1996, à l'exclusion des cas litigieux

Décisions en 1995

Décisions en 1996

Différence 1996-1995

Source : Rapport annuel O.N.Em. ­ 1996.

L'augmentation notée, pour ce qui est du groupe 3, en 1996 par rapport à 1995, s'explique par la disparition, à partir du 1^er janvier 1996, de la catégorie des travailleurs occupés involontairement à temps partiel. À partir de cette date, ces travailleurs ont été considérés d'office comme des travailleurs à temps partiel avec maintien de droits.

Les tableaux suivants concernent les décisions que l'O.N.E.M. a prises dans les dossiers qui ont soulevé des contestations.

Tableau 14. ­ O.N.Em. Décisions 1995, 1996, différence 1995-1996 (cas litigieux)

Décisions en 1995

Décisions en 1996

Différence 1996-1995

Source : Rapport annuel O.N.Em. ­ 1996.

Le premier groupe concerne des décisions à l'égard de chômeurs qui ont perdu leur emploi par suite de « circonstances dépendant de leur volonté ». Leur nombre a diminué de 2 759 unités.

Le deuxième groupe concerne notamment les exclusions pour cause de déclarations inexactes relatives à la cohabitation avec un indépendant et/ou l'aide dans l'exercice de cette activité indépendante. Il y a eu 851 cas de décisions en plus en l'occurrence.

Le dernier groupe concerne les suspensions de chômeurs de longue durée en application des articles 80 et suivants de l'arrêté royal du 25 novembre 1991. En 1996, l'on a pris 32 044 décisions de ce type, contre 22 274 en 1995. Cette augmentation s'explique par le fait que, depuis le 1^er janvier 1996, le chômeur peut être suspendu dès que la durée de son chômage dépasse la durée moyenne de chômage de sa région multipliée par 1,5 (au lieu du double de cette moyenne auparavant).

b) Exclusion pour cause de chômage de durée anormalement longue : articles 80 et suivants de l'arrêté royal du 25 novembre 1991.

Objectif et justification

Dans les pays voisins, le bénéfice des allocations de chômage est limité dans le temps. Après avoir perçu, pendant une certaine période, des allocations du régime de l'assurance-chômage, le chômeur touche des allocations dans le cadre du régime de l'aide sociale, après qu'une enquête a déterminé de quels moyens d'existence il dispose. Pour compenser le fait que, dans le système belge, le bénéfice des allocations n'est pas limité dans le temps, l'on a prévu un règlement permettant la suspension de certains chômeurs de longue durée dont il est admis qu'ils ne souhaitent plus travailler.

Historique

Le principe selon lequel les allocations de chômage doivent être réservées aux personnes qui sont involontairement chômeuses figure dans l'arrêté-loi de 1944. Ces personnes doivent attester de leur volonté de travailler en acceptant tout travail approprié. Lorsqu'elles refusent un tel travail, les allocations ne leur sont plus versées.

Par l'arrêté du Régent du 29 décembre 1945, les chômeuses qui ne pouvaient pas prouver qu'elles avaient travaillé pendant au moins 75 jours depuis le 1^er décembre 1944 avaient toutes été exclues du droit aux allocations de chômage.

Au début de 1949, l'on a prévu que les femmes mariées qui n'étaient pas chefs de ménage devaient prouver le versement de cotisations sociales en leur nom pendant 75 jours de travail complets. Ces versements devaient se rapporter à des services prestés au cours de l'année qui avait précédé la demande d'allocations de chômage. Chaque année, cette condition devait être remplie.

La notion de « chômage de durée anormalement longue » a été introduite en 1951 et insérée dans l'arrêté-loi de 1944 par le biais de l'article 77quinquies (41). Depuis, certaines catégories de travailleurs dont le chômage se prolonge ou se renouvelle anormalement peuvent perdre leur droit aux indemnités.

Les catégories visées sont celles dont les allocations de chômage ne constituent pas l'essentiel des revenus du ménage. L'article 77quinquies prévoit que les travailleurs qui exercent une profession accessoire ou qui cohabitent avec un travailleur indépendant, ou les femmes mariées ou assimilées (cohabitantes) peuvent perdre leurs droits aux allocations lorsque leur chômage se prolonge ou se renouvelle anormalement.

Les critères à prendre en considération pour apprécier si le chômage a un caractère anormal sont fixés par un règlement établi par le Comité de gestion de l'O.N.Em. et approuvés par le ministre du Travail. Ils concernent le passé professionnel, l'âge, la composition du ménage, l'exercice ou non d'une profession accessoire, la charge d'enfants, l'aptitude physique et la situation économique, c'est-à-dire le niveau d'emploi dans la région du chômeur. Ces critères seront repris ultérieurement dans l'arrêté ministériel de 1964.

L'arrêté royal du 20 décembre 1963 a coordonné tous les arrêtés et instructions réglementaires en vigueur à ce moment. L'article 77quinquies a été remplacé par l'article 143.

Dorénavant, la mesure de suspension peut être infligée à toutes les personnes en chômage depuis une durée anormalement longue et non pas seulement à certaines catégories de chômeurs.

Un arrêté ministériel du 4 juin 1964 fixe la durée autorisée du chômage.

L'inspecteur du bureau régional qui souhaite suspendre un chômeur doit soumettre un rapport à son sujet à un comité consultatif. La situation de l'intéressé doit être exposée dans ce rapport en fonction de critères préétablis (passé professionnel, situation du ménage, circonstances économiques, ...). La commission devait donner un avis (contraignant) dans les deux semaines.

L'on a cependant réduit systématiquement le rôle du comité. Celui-ci ne disposait, en 1963, plus que d'une compétence consultative non contraignante. En 1976, le comité intervenait, non plus automatiquement, mais uniquement si le chômeur demandait lui-même un avis dans les deux semaines de la notification de son exclusion. En 1980, l'on a supprimé le système du comité consultatif.

À partir de 1984, l'on a pris une nouvelle série de mesures, parmi lesquelles l'important arrêté ministériel du 23 novembre 1984. L'on introduisit la notion de « durée moyenne régionale du chômage » qui remplaça dès lors le critère des « circonstances économiques ».

Cette nouvelle notion a permis de tenir compte des différences régionales sur le marché du travail. Le ministre du Travail détermine tous les quatre ans, pour toutes les régions du pays, la durée de chômage autorisée pour chaque catégorie d'âge et sexe. La durée du chômage autorisée est égale au double de la durée moyenne régionale du chômage en fonction de l'âge et du sexe du chômeur.

L'arrêté royal du 4 juin 1985 arrête la procédure d'exclusion. En cas de chômage de durée anormalement longue, l'inspecteur doit d'abord infliger une sanction de 52 semaines. Une commission peut ensuite conseiller de transformer cette exclusion en exclusion de durée indéterminée.

En 1986, l'on modifia la nature de la sanction, en prévoyant que le chômeur de durée anormalement longue ne serait plus exclu définitivement du système des allocations de chômage et que l'on suspendait simplement son droit aux allocations. Le chômeur pouvait en d'autres termes acquérir à nouveau le droit auxdites allocations.

La suspension est automatique pour les personnes dont la durée de chômage dépasse la durée autorisée.

Les recours fondés sur des critères objectifs et réels devraient être examinés par l'inspecteur de l'O.N.Em. L'on créa la commission administrative nationale qui fait office d'instance de recours devant laquelle des éléments subjectifs peuvent être invoqués.

L'on établit les fondements de la législation actuelle, en 1987, en limitant l'application de la suspension pour cause de chômage de longue durée au groupe de chômeurs cohabitants de moins de 50 ans (ceux qui touchent un montant forfaitaire en guise d'allocations de chômage). Il n'est pas permis de procéder à une suspension si le revenu net imposable du ménage n'atteint pas 600 000 francs par an, majoré de 24 000 francs par personne à charge.

En juin 1990, l'article 143 devient également applicable à la catégorie des « chômeurs partiels dans le but d'échapper au chômage ».

L'arrêté royal du 25 novembre 1991 réforma la réglementation du chômage dans un souci de lisibilité. L'article 143 devient l'article 80.

En juin 1992, on modifie le mode de calcul de la période de chômage pour les travailleurs à temps partiel : les demi-journées de chômage sont désormais imputées comme une journée entière.

Conformément aux dispositions du plan global (arrêté royal du 27 décembre 1993), le champ d'application est étendu aux jeunes diplômés cohabitants ainsi qu'aux chômeurs dispensés pour des raisons familiales et sociales.

D'autres modifications ont été apportées à la réglementation dans le courant de l'année 1996 (42). La principale est assurément le raccourcissement de la durée autorisée du chômage à partir de janvier 1996 (arrêté royal du 22 novembre 1995).

Entrent actuellement en considération pour une suspension :

Les chômeurs qui, au jour de l'avertissement :

­ n'ont pas atteint l'âge de 50 ans

­ peuvent prétendre à :

- une allocation de chômage forfaitaire de cohabitant;

- une allocation de chômage forfaitaire de chômeur dispensé pour raisons sociales ou familiales qui, sans cette dispense, pourraient prétendre à une allocation de chômage forfaitaire de cohabitant;

- une allocation d'attente ou de transition de cohabitant;

­ n'ont pas été occupés comme travailleur à temps plein pendant une période ininterrompue de six mois au moins.

Certaines catégories de chômeurs ne peuvent plus faire l'objet d'une suspension. Il s'agit de ceux qui :

- peuvent justifier 20 ans au moins d'activité professionnelle comme travailleur salarié;

- bénéficient d'une dispense pour effectuer des activités dans le cadre d'une agence locale pour l'emploi;

- exercent une activité d'assistant de prévention et de sécurité;

- sont occupés comme travailleur à temps partiel avec maintien des droits.

La durée de chômage autorisée a été ramenée de deux à une fois et demie la durée moyenne régionale du chômage (article 81). Pour les chômeurs qui pourront prouver un passé professionnel de 15 ans comme travailleur salarié, la durée est de 6 mois par année de travail si ce mode de calcul est plus avantageux pour l'intéressé.

Procédure

Trois mois au plus tard avant le dépassement de la durée de chômage autorisée, le chômeur reçoit un avertissement lui signalant que ses allocations de chômage vont être suspendues. Il peut introduire un recours contre cet avertissement.

La première possibilité consiste en un recours fondé sur des motifs objectifs à introduire auprès du directeur du Bureau du chômage dans le mois qui suit la réception de l'avertissement :

­ le chômeur démontre qu'il ne répond pas aux conditions de l'exclusion pour cause de chômage de longue durée;

­ le chômeur démontre que le revenu annuel net imposable (revenu brut diminué des cotisations sociales) de son ménage (43) est inférieur à 600 000 francs, majorés de 24 000 francs par personne à charge (44).

Un recours fondé sur des motifs subjectifs peut être introduit auprès de la Commission administrative nationale (C.A.N.) (45) ici aussi dans un délai d'un mois. Dans ce cas, le chômeur peut faire valoir :

­ qu'il a entrepris, tout au long de sa période de chômage, des efforts exceptionnels et ininterrompus pour trouver du travail;

­ que sa capacité de travail est très limitée ou qu'il a une capacité de travail partielle caractérisée par une capacité physique ou mentale inférieure aux exigences habituelles de sa profession.

En outre, la C.A.N. est tenue de déclarer le recours fondé d'office lorsque le chômeur présente une incapacité de travail permanente de 33 % au moins.

Si le recours est accueilli, la suspension cesse ses effets et le chômeur ne pourra recevoir un nouvel avertissement qu'après deux ans.

Conséquences de la suspension

Le chômeur complet suspendu perd le droit aux allocations. Il pourra les percevoir à nouveau si une modification survient dans le revenu de son ménage (46) ou dans sa situation familiale, ou s'il apporte la preuve qu'il a presté le nombre de jours de travail requis (47).

Volume et évolution

Il y a eu 32 044 suspensions sur la base de l'article 80 en 1996 (48) soit 9 770 cas de plus qu'en 1995. Cette augmentation s'explique par le changement intervenu dans le mode de calcul de la durée de chômage autorisée (1,5 fois la durée moyenne régionale du chômage au lieu du double).

Tableau 15. ­ O.N.Em. ­ Suspensions pour cause de chômage de longue durée 1995, 1996, différence 1995-1996

Décisions en 1995

Décisions en 1996

Différence 1996-1995

Source : O.N.Em. - Rapport annuel 1996.

Les suspensions se répartissent comme suit entre les différentes catégories de chômeurs :

­ chômeurs à temps partiel involontaires : 3,34 %;

­ nouveaux diplômés : 30 %;

­ chômeurs dispensés pour raisons familiales ou sociales : 3,05 %;

­ chômeurs complets indemnisés : 62,93 %;

Une ventilation par région révèle que, par rapport à 1995, le nombre des suspensions en Flandre et à Bruxelles s'est accru respectivement de 12,5 % et 22,4 %, alors qu'en Wallonie, l'accroissement est de 50,6 %.

Tableau 16. ­ Nombre de suspensions pour cause de chômage de longue durée par région

Flandre :

1995 : 13 642

1996 : 15 581

Wallonie :

1995 : 7 237

1996 : 14 665

Bruxelles :

1995 : 1 395

1996 : 1 798

Source : O.N.Em. Rapport annuel 1996.

La différence entre les régions est due à la réduction d'un quart de la durée de chômage autorisée, qui a une incidence plus forte en Wallonie, où la durée de chômage moyenne est plus longue qu'en Flandre ou à Bruxelles.

Depuis 1991, le nombre de chômeurs suspendus annuellement est d'au moins 17 000 (49).

Tableau 17. ­ Chômeurs complets indemnisés demandeurs d'emploi et suspendus pour durée anormalement longue du chômage par sexe et par année

Source : Ministère de l'Emploi et du Travail. ­ La politique fédérale de l'emploi 1996.

(1) Stock de chômeurs complets indemnisés recensés à fin décembre 1996.

(2) Situation cumulée à fin décembre 1996.

Les modifications incessantes de la législation ont eu une incidence sur le nombre des suspensions entre 1990 et 1995. Certaines catégories, comme les travailleurs à temps partiel involontaires, qui échappaient initialement à la réglementation, ont ensuite été prises en considération pour la suspension. D'autre part, la nouvelle catégorie, créée le 1^er janvier 1996, des chômeurs à temps partiel avec maintien des droits est explicitement dispensée de l'application de la réglementation en matière de suspension.

Le graphique ci-dessous prouve également que le nombre des exclusions s'est fortement accru en chiffres absolus à partir des années nonante (50).

Graphique 12 : Nombre des exclusions (en chiffres absolus et en pourcentage) pour motif de durée anormalement longue : évolution relative aux chômeurs complets indemnisés.

Légende : Tx1 rapporte le nombre d'exclusions pour motif de durée excessive au nombre de chômeurs complets indemnisés de longue durée. La courbe Tx2 mesure l'intensité de l'exclusion par rapport à l'ensemble des chômeurs complets indemnisés (quelle que soit la durée d'inoccupation).

Source : O.N.Em.; Calculs : I.R.E.S.

Étant donné que les chômeurs exclus sont certainement sans travail depuis plus d'un an, Tx1 représente le nombre des exclusions pour motif de durée excessive. Tx2 permet de mesurer l'intensité de l'exclusion par rapport au nombre total des chômeurs (quelle que soit la durée d'inoccupation). 0.02 signifie un niveau d'exclusion de 2 %.

Comparaison internationale (51)

La politique de suspension sur la base de l'article 80 doit donc être considérée comme le pendant des régimes étrangers qui prévoient une durée d'indemnisation limitée pour les chômeurs disposant d'autres revenus dans leur ménage.

Il subsiste malgré tout des différences fondamentales par rapport aux pays qui nous entourent :

En Belgique, la suspension s'applique uniquement aux cohabitants, tandis que les isolés et les chômeurs ayant charge de famille jouissent de droits illimités. Dans les régimes étrangers, les ménages à un seul revenu bénéficient également de droits illimités, mais dans un régime d'assistance. Les implications se situent surtout au niveau du mode de financement. La Belgique est le seul pays qui finance par des cotisations la protection des revenus en cas de chômage de longue durée.

Nonobstant la possibilité de suspension, la durée d'indemnisation maximale demeure assez longue, bien que des modalités sensiblement plus sévères aient été introduites en 1996. En 1996, la durée d'indemnisation maximale variait, pour les personnes âgées de 36 à 46 ans, entre 4 ans à Ostende et 9,5 ans à Hasselt. Pour les jeunes, le critère de durée est inférieur, pour les plus âgés, il est plus élevé.

Tableau 18. ­ Dépassement des limites du chômage anormalement élevé, régions avec limite minimale et limite maximale, selon l'âge, pour les femmes

Minimum avant 1996

< 36 ans : Ostende : 3 ans, 4 mois

36-46 ans : Ostende : 4 ans, 2 mois

+ 46 ans : Arlon : 5 ans

Maximum avant 1996

< 36 ans : Hasselt : 8 ans

36-46 ans : Hasselt : 9 ans, 6 mois

+ 46 ans : Mons : 11 ans

Minimum après 1996

< 36 ans : Ostende : 2 ans, 6 mois

36-46 ans : Ostende : 2 ans, 11 mois

+ 46 ans : Arlon : 3 ans, 9 mois

Maximum après 1996

< 36 ans : Hasselt : 6 ans

36-46 ans : Hasselt : 7 ans

+ 46 ans : Mons : 8 ans, 3 mois

Il existe des plafonds de revenus, relativement élevés, à partir desquels le chômeur cohabitant est exclu du droit à l'indemnisation. Si l'on convertit le plafond de revenu de ménage net imposable de 600 000 francs (hors allocation de chômage) en revenu mensuel net, un chômeur cohabitant (2 enfants) peut conserver l'allocation de chômage jusqu'à concurrence d'un revenu net du ménage d'environ 59 000 francs par mois (allocation de chômage comprise). Avec les allocations familiales, cela représente au minimum un revenu de 66 000 francs par mois, ce qui place ces ménages sensiblement au-dessus des minimums socio-vitaux (environ 59 000 francs à l'index de 1996 pour un ménage comptant deux enfants).

C. La politique de l'emploi du Gouvernement fédéral

1. Dépenses publiques affectées au marché du travail (52)

Le rapport d'évaluation 1996 de la politique fédérale de l'emploi qui a été publié par le Ministère de l'Emploi et du Travail et commenté par ses auteurs au cours d'une audition (53), nous fournit, à l'aide des deux tableaux suivants, un aperçu de l'évolution des dépenses publiques actives et des dépenses publiques passives affectées au marché du travail. Selon la méthodologie de l'O.C.D.E., qui a été suivie en la matière, l'on qualifie de passives les dépenses publiques relatives à l'indemnisation du chômage et aux mesures de retraite anticipée. Toutes les autres dépenses (formation professionnelle, aides à l'embauche, ...) sont considérées comme actives.

Les moindres recettes telles que les réductions de cotisations patronales sont reprises si elles visent des groupes particuliers sur le marché du travail. Les réductions linéaires des cotisations ne sont pas retenues puisqu'il s'agit davantage de mesures de type macroéconomique que de mesures en matière d'emploi. De ce fait, l'opération Maribel n'a pas été incluse dans les chiffres en question.

Tableau 19. ­ Estimation des dépenses publiques affectées au marché du travail (en milliards de francs)

Source : Ministère de l'Emploi et du Travail.

Tableau 20. ­ Estimation des dépenses publiques affectées au marché du travail (en % du P.I.B.)

Source : Ministère du Travail et de l'Emploi.

Pour 1994, l'année la plus récente pour laquelle nous disposons de chiffres, l'on peut estimer que l'ensemble des dépenses consacrées au marché du travail représentent un peu plus de 335 milliards de francs, soit 4,4 % du P.I.B. Par rapport à 1993, la croissance représente 6,5 %; cette évolution s'explique entièrement par un accroissement de 22 % des dépenses actives. La stabilisation des dépenses passives est due essentiellement à l'amélioration de la conjoncture. Le P.I.B. a augmenté de 2,2 % en 1994. Les dépenses de chômage ont ainsi pu être maintenues aux alentours de 170 milliards et celles de la prépension à 53 milliards.

Une des causes essentielles de l'augmentation des dépenses actives est due, selon le rapport, aux réductions des cotisations patronales accordées dans le cadre du plan d'embauche des jeunes et dans le cadre du plan des bas salaires. La progression des dépenses de formation professionnelle, qui ont augmenté de 2,5 milliards de francs ou de 12,6 %, est elle aussi remarquable.

Entre 1985 et 1994, la part des dépenses actives par rapport à l'ensemble des dépenses est passé de 28 % à 33,4 %.

Comparaison avec les autres États membres de l'Union européenne

En 1994, les dépenses actives en Belgique, qui représentaient 1,47 % du P.I.B., dépassaient d'environ 30 % la moyenne européenne. La Belgique se situe ainsi en quatrième place derrière les pays scandinaves.

Tableau 21. ­ Dépenses actives en % du P.I.B. - 1994

(1) 1991 pour l'Irlande, 1992 pour l'Italie et 1993 pour la France, la Grèce et le Luxembourg.

(2) Moyenne non pondérée.

Source : O.C.D.E. - Calculs : Ministère de l'Emploi et du Travail.

Le graphique suivant indique, pour les divers États membres de l'Union européenne, le lien entre les dépenses affectées à l'indemnisation du chômage (en % du P.I.B.) et les taux de chômage pour l'année 1994.

Graphique 13 : Dépenses affectées à l'indemnisation du chômage en % du P.I.B. et taux de chômage - 1994

Source O.C.D.E. ­ Graphique : Ministère de l'Emploi et du Travail.

Pour trois pays de l'Union européenne, à savoir la Finlande, l'Irlande et l'Espagne, les taux de chômage et le niveau des dépenses sont plus élevés que la moyenne. La Belgique occupe une position intermédiaire avec un taux de chômage légèrement inférieur à la moyenne et un niveau des dépenses un peu supérieur à la moyenne.

La situation du Danemark est exceptionnelle en ce qu'il présente un taux de chômage peu élevé à côté d'un niveau des dépenses élevé, ce qui est dû à la générosité du système d'allocations. Cette indemnisation généreuse se voit néanmoins compensée par une plus faible protection de l'emploi.

L'Italie, dont le taux de chômage est supérieur à la moyenne mais dont le niveau des dépenses est très bas, se situe à l'autre extrême du graphique.

2. La politique en matière d'emploi selon la communication gouvernementale du 25 mars 1997

Dans sa communication gouvernementale du 25 mars 1997, le Gouvernement fédéral confirme que la lutte contre le chômage constitue plus que jamais une priorité absolue de sa politique. Celle-ci, qui a été fixée dans le contrat d'avenir pour l'emploi et dans les lois-cadres du 26 juillet 1996, reste fondée sur les principes qui avaient déjà été définis dans le cadre du Plan global de 1993.

Les mesures qui ont été prises récemment et qui sont définies dans la communication gouvernementale s'inscrivent dans le cadre des recommandations de l'Union européenne et s'articulent autour de cinq axes principaux.

1) La réduction du coût du travail

a) La modération salariale

L'index santé et le gel des salaires, qui constituent deux mesures prises dans le cadre du plan global de 1993, visaient à mettre les coûts du travail belges au niveau de ceux de nos trois principaux partenaires commerciaux.

Le gel des salaires a été suivi, depuis le 1^er janvier 1997, par une période de modération salariale; l'augmentation de nos salaires ne peut dépasser l'augmentation moyenne des salaires aux Pays-Bas, en France et en Allemagne. Pour la période 1997-1998, la marge salariale disponible maximale a été fixée à 6,1 %. Ce chiffre comprend les adaptations à l'index, les augmentations barémiques ainsi que les augmentations salariales réelles.

b) Réduction des charges sociales

La réduction des charges sociales ne sera possible que dans la mesure où l'on parviendra à réaliser le financement alternatif de la sécurité sociale. Le « plan des bas salaires » et l'opération Maribel sont des mesures structurelles. Elles ne sont pas limitées dans le temps et s'appliquent aussi bien aux travailleurs déjà en service qu'aux nouveaux engagements. Le Plan plus un s'applique uniquement aux engagements complémentaires et les réductions de charges opérées dans son cadre y sont dégressives.

L'objectif du Gouvernement est de ramener le niveau des cotisations patronales de sécurité sociale à celui de nos trois principaux partenaires commerciaux, et ce, dans un délai de 5 à 6 ans. Il sera donc nécessaire de procéder à des réductions de charges complémentaires dans la période 1998-2000, et celles-ci devront être compensées par un développement de l'emploi et par le financement alternatif. À cet égard, le Gouvernement appuie la proposition de directive de la Commission européenne relative à la redevance sur les produits énergétiques.

Le « plan des bas salaires » vaut pour tous les employeurs du secteur privé et vise à faciliter l'embauche de travailleurs peu qualifiés grâce à une réduction des cotisations de sécurité sociale versées en faveur de ce groupe qui est principalement employé dans les secteurs à forte intensité de main-d'oeuvre et dans les P.M.E.

La réduction est dégressive à mesure que le salaire augmente. Elle est de 50 % au niveau du salaire minimum garanti et de 10 % pour un salaire mensuel brut de 60 000 francs, ce qui représente une diminution du coût salarial total qui varie de 12,2 % à 2,4 %.

Le 1^er avril 1996, l'on a relevé le plafond des salaires pris en considération pour l'application de cette mesure. Depuis lors, celle-ci s'applique à quelque 800 000 travailleurs. La réduction globale du coût du travail est estimée à 15,1 milliards de francs pour 1997.

La nouvelle opération Maribel, qui a été approuvée par le Gouvernement le 28 février 1997 et qui sera appliquée à partir du 1^er juillet 1997, prévoit des réductions de cotisations qui varieront selon l'intensité en main-d'oeuvre au sein de l'entreprise. La réduction annuelle de cotisations par travailleur manuel s'élève à 20 000 francs (fixe) + (20 000 frank × X), où le coefficient X varie de 0,01 à 0,66 selon la proportion de travailleurs manuels dans l'ensemble de l'effectif du personnel. Dans les entreprises comptant jusqu'à 5 travailleurs, la réduction forfaitaire des cotisations est fixée à 34 000 francs par travailleur manuel.

Grâce à cette adaptation, les secteurs à forte intensité de main-d'oeuvre, qui étaient jusqu'à présent exclus du système, à savoir le secteur de la construction, le secteur horeca et le secteur du commerce de détail, bénéficieront des avantages du système Maribel. La nouvelle mesure s'appliquera à quelque 700 000 ouvriers, contre 431 000 pour l'ancien système Maribel majoré. Cette diminution du coût du travail représente 25,1 milliards de francs sur base annuelle.

Le Plan plus un, le Plan plus deux, le Plan plus trois ont pour objectif d'encourager les indépendants et les sociétés à engager un premier, un deuxième et un troisième travailleur.

Depuis le 1^er janvier 1997, les réductions des cotisations patronales de sécurité sociale sont :

­ pour le premier travailleur : 100 % la première année, 75 % la deuxième année, 50 % la troisième année;

­ pour le deuxième travailleur : 75 % la première année, 50 % la deuxième année, 25 % la troisième année;

­ pour le troisième travailleur : 50 % la première année et 25 % la deuxième année.

2)La redistribution du travail et l'organisation plus souple du marché du travail

Dans le cadre de la redistribution du travail, le Gouvernement vise à un triple objectif :

­ intégrer davantage de demandeurs d'emploi sur le marché du travail et, partant, diminuer le chômage;

­ répondre aux aspirations personnelles de certains travailleurs en leur offrant davantage de possibilités de choix en matière de temps de travail individuel;

­ intégrer dans les entreprises une organisation du travail plus souple et moins uniforme.

L'organisation plus souple du marché du travail a pour objectif d'éviter que certaines rigidités de la législation sur le travail ne freinent la création d'emplois.

Pour atteindre ces objectifs, on a pris une série de mesures collectives et individuelles.

a) Accords pour l'emploi

Cette mesure trouve son origine dans l'accord interprofessionnel 1995-1996. Pour chaque engagement supplémentaire dans le cadre d'un accord sectoriel ou d'entreprise, l'employeur a bénéficié ces deux dernières années d'une réduction des cotisations patronales de 150 000 francs/an, pour autant que le volume de travail ne diminue pas.

La réduction des cotisations sociales dans le cadre des accords pour l'emploi a été demandée pour 101 000 travailleurs au cours du deuxième trimestre 1996.

Pour la période 97/98, les principes de base du régime restent les mêmes, mais on insiste davantage sur le fait que les engagements doivent être une conséquence de l'application des mesures de redistribution du travail. À cet effet, les accords pour l'emploi doivent comporter au minimum deux mesures de redistribution du travail, dont une au moins issue d'un cadre général comprenant le droit à l'interruption de carrière, le droit à la prépension à mi-temps, l'instauration du travail à temps partiel volontaire, l'instauration de la réduction collective de la durée du travail, l'instauration d'horaires flexibles, la limitation des heures supplémentaires et l'instauration de la formation complémentaire des travailleurs pendant les heures de travail.

b) Subvention à l'emploi supplémentaire

Les secteurs ou les entreprises peuvent opter, par C.C.T. ou par acte d'adhésion, pour une réduction de cotisations patronales égale à 20 % de la rémunération brute trimestrielle moyenne au lieu des 150 000 francs du régime des accords pour l'emploi. Ces 20 % ne peuvent jamais être supérieurs à 200 000 francs par an par engagement supplémentaire.

c) Réduction du temps de travail dans les entreprises en difficulté ou en restructuration

Les entreprises en difficulté ou en restructuration reconnues par le ministre de l'Emploi et du Travail qui appliquent des mesures de réduction du temps de travail, en vue d'un maintien maximal du nombre de travailleurs sur la base d'une C.C.T., bénéficient par travailleur concerné d'une réduction des cotisations. Celle-ci est la plus élevée lorsque la durée de travail hebdomadaire moyenne est de 32 heures.

Cette réduction de cotisations peut être accordée pour une période de quatre ans maximum. Le montant de cette réduction est arrêté par une C.C.T.

d) Interruption de carrière

On a instauré un droit à l'interruption de carrière pour 1 % des travailleurs. En outre, un droit à l'interruption de carrière (2 × 1 mois) est prévu pour l'assistance et l'octroi de soins à un membre du ménage ou de la famille malade. Une réduction de cotisations de 50 % la première année et de 25 % la deuxième année est accordée pour l'engagement d'un remplaçant, si celui-ci est occupé à temps partiel. Pour les P.M.E., ces réductions sont fixées respectivement à 75 % et 50 %.

En outre, l'interruption de carrière est encouragée par l'amélioration du statut en matière de pension. Toutes les formes d'interruption de carrière à temps partiel à partir de l'âge de 50 ans sont assimilées à du travail à temps plein pour le calcul. L'interruption de carrière à temps partiel et l'interruption de carrière complète avant l'âge de 50 ans donnent droit à une assimilation d'un an pour la pension, et à 2 ans de plus lorsque l'interruption de carrière est demandée pour l'éducation d'un enfant de moins de 6 ans.

Le nombre moyen de travailleurs en interruption de carrière s'est élevé à 49 872 en 1996.

e) Travail à temps partiel

Le chômeur qui accepte un emploi à temps partiel a droit à une allocation de garantie de revenu de manière à ce que son revenu net global soit toujours supérieur à l'allocation de chômage complète. Depuis le 1^er janvier 1997, la différence garantie par rapport à l'allocation de chômage est de 3 183 francs pour les cohabitants, de 4 244 francs pour les isolés et de 5 305 francs pour les chefs de famille.

À côté de cela, le travailleur qui a épuisé toutes les possibilités de travailler à temps partiel dans le cadre de la législation sur l'interruption de carrière a dorénavant la possibilité de poursuivre son travail à temps partiel en dehors du régime de l'interruption de carrière.

Outre dans l'assurance-chômage et l'assurance maladie-invalidité, on a amélioré également le statut du travailleur à temps partiel dans le secteur des pensions :

­ la référence au mi-temps est remplacée par la référence au tiers-temps;

­ les travailleurs à temps partiel se voient accorder deux années de bonus pour le calcul de la pension, ce qui correspond à 4 ans assimilés à un temps plein sur la base du salaire minimum garanti;

­ en outre, pour les travailleurs à temps partiel avec maintien des droits, il est prévu :

­ pour ceux qui ont une allocation de garantie de revenus, qu'il y aura assimilation de la partie non prestée sur la base du dernier salaire gagné dans l'emploi à temps plein,

­ pour ceux qui n'ont pas d'allocation de garantie de revenus, qu'il sera accordé, pour la partie non prestée, un bonus s'élevant à cinq ans maximum (soit l'équivalent de 10 ans pour un travailleur à mi-temps) et calculé sur la base du droit minimum. Le bonus de deux ans, accordé pour une réduction volontaire du temps de travail, est par ailleurs maintenu pour ces catégories.

Le nombre de travailleurs à temps partiel est passé de 396 586 en 1990 à 532 042 en 1996.

f) Prépension à mi-temps

La possibilité généralisée de prendre une prépension à mi-temps à 58 ans a été introduite le 1^er janvier 1997. Par ailleurs, des secteurs ou des entreprises peuvent conclure une C.C.T. permettant d'accorder la prépension à mi-temps à partir de 55 ans.

g) Organisation plus souple du marché du travail

Dans le cadre du Plan global, l'on a déjà pris diverses mesures d'assouplissement de la réglementation du travail en vue de stimuler l'emploi :

­ l'on a introduit la possibilité de conclure sous certaines conditions des contrats de travail successifs à durée déterminée;

­ l'on a adapté la législation relative au calcul du préavis des employés;

­ l'on a assoupli des réglementations relatives au travail à temps partiel et au travail intérimaire.

Les lois-cadres du 26 juillet 1996 y ont ajouté :

­ la possibilité de faire appel au travail intérimaire en cas d'augmentation temporaire du volume de travail;

­ l'extension de la possibilité, pour les grandes entreprises également, d'annualiser le temps de travail.

h) Simplification des formalités administratives à charge des employeurs

L'introduction de la carte d'identité sociale généralisée permettra des procédures administratives plus modernes et plus simples. Grâce à l'instauration de la déclaration unique, l'employeur pourra transmettre simultanément à l'administration les données O.N.S.S. et les données fiscales.

3) Mesures encourageant l'insertion des groupes-cibles

a) Les jeunes

À côté du stage des jeunes et des emplois-tremplin, qui subsistent, la loi du 22 décembre 1995 a prévu une nouvelle mesure, les contrats de première expérience professionnelle, dans laquelle le coût du travail est diminué et l'embauche des jeunes encouragée par l'utilisation active des allocations de chômage. L'objectif poursuivi est d'offrir aux jeunes qui, après 9 mois d'inscription comme demandeur d'emploi, n'ont pas encore trouvé du travail, la possibilité d'acquérir une première expérience professionnelle.

Dans le cadre de l'harmonisation des différentes mesures prises en faveur de l'emploi des jeunes, les contrats P.E.P. peuvent dorénavant être prolongés une fois de 6 mois, comme c'est le cas pour les contrats de stage normaux. S'il n'y a pas de candidats disponibles pour occuper les emplois P.E.P., les employeurs peuvent être dispensés de leurs obligations en la matière, étant entendu que, dans ce cas, ils doivent prendre 3 % de stagiaires au lieu des 1,5 % normalement prévus.

En janvier 1997, il y avait 21 100 jeunes travailleurs occupés dans le cadre du stage des jeunes, des emplois-tremplin ou des contrats de première expérience professionnelle. Ceci représente une augmentation de près de 6 000 stages par rapport à janvier 1995.

b) Les chômeurs de longue durée

Le plan d'accompagnement a été mis en application en 1993. L'objectif de cette mesure est de prévenir le chômage de longue durée en accompagnant intensivement les chômeurs au moment où grandit le risque d'adopter une attitude plus passive, c'est-à-dire à partir du 10^e mois de chômage.

Depuis 1995, le plan d'accompagnement a été recentré sur les chômeurs peu qualifiés. La mesure dont l'application prenait fin le 1^er avril 1996 a été reconduite pour deux ans à partir de cette date.

Le plan avantage à l'embauche fait suite à l'accord interprofessionnel 1995-1996. Il a été prolongé jusqu'au 31 décembre 1998. Ce plan vise à encourager l'engagement de chômeurs de longue durée, c'est-à-dire de chômeurs indemnisés ou de personnes qui perçoivent le minimex, et qui sont demandeurs d'emploi depuis au moins un an. D'autres groupes qui ont des difficultés particulières d'insertion sur le marché de l'emploi ont également accès au plan avantage à l'embauche, comme les jeunes sortant de l'obligation scolaire à temps partiel, les handicapés et certains demandeurs d'emploi qui n'ont pas droit à des allocations de chômage.

Les employeurs bénéficient d'une réduction des cotisations patronales de sécurité sociale de 75 % la première année et de 50 % la deuxième année pour les personnes qui sont au chômage depuis un an. Si les personnes engagées étaient au chômage depuis deux ans, ces pourcentages s'élèvent respectivement à 100 et 75 %.

En février 1997, 71 456 personnes étaient engagées en application du plan. Ce qui est remarquable, c'est que 44 % des engagés étaient des personnes au chômage depuis plus de deux ans.

c) Les ayants droit au minimum de moyens d'existence

Diverses mesures ont déjà été prises pour faciliter la réinsertion de ces ayants droits, dont :

· le plan avantage à l'embauche, les A.L.E., les programmes de transition professionnelle et le plan plus un, plus deux, plus trois;

· le remplacement dans le cadre de l'interruption de carrière ou de la prépension.

D'autre part, les C.P.A.S. qui procèdent à l'engagement de bénéficiaires du minimum de moyens d'existence dans des emplois supplémentaires bénéficient d'une exonération totale et illimitée du paiement des cotisations patronales de sécurité sociale.

d) Handicapés

Depuis le 1^er janvier 1997, tous les travailleurs handicapés occupés en atelier protégé ont droit à un salaire brut de 206,44 francs au moins par heure, soit 80 % du revenu mensuel minimum moyen garanti (R.M.M.M.G.). L'objectif est d'atteindre à terme le R.M.M.M.G.

Dans cette mesure, le niveau fédéral intervient par le biais de la mesure de réduction des cotisations sur les bas salaires, à concurrence d'environ 440 millions de francs.

4) Le développement des nouveaux marchés du travail

La satisfaction des besoins nouveaux, qui, actuellement, sont trop souvent rencontrés par le travail au noir, permet le développement de nouveaux marchés du travail. À cet égard, la politique du Gouvernement est axée sur le secteur non marchand, sur les agences locales pour l'emploi et sur les services de proximité, sur l'économie sociale et sur l'installation comme indépendant.

a) Le secteur non marchand

L'objectif de l'opération « Maribel social » est de créer, indépendamment des canaux de subvention existants, des emplois supplémentaires dans le secteur non marchand. Une enveloppe budgétaire de 3,3 milliards de francs permet d'accorder, dans le secteur de la santé et de l'action sociale, une réduction de cotisation de 3 250 francs par trimestre et par travailleur, ce qui permettra, d'après le Gouvernement, de créer 4 500 emplois supplémentaires.

b) Activation des allocations de chômage

Les agences locales pour l'emploi

Le Gouvernement a décidé de poursuivre le développement et l'amélioration du régime sur les plans suivants :

· l'établissement d'un contrat spécifique entre l'A.L.E. et les prestataires;

· la formation des prestataires;

· l'élargissement du groupe-cible des prestataires;

· le développement de passerelles vers l'emploi régulier grâce aux programmes de transition professionnelle, à Maribel social et aux chèques-services.

Les programmes de transition professionnelle

Cette mesure est le résultat d'un accord de coopération conclu le 4 mars 1997 entre le Gouvernement fédéral et les Gouvernements des régions et des communautés. L'O.N.Em. continue à verser une allocation forfaitaire à certains jeunes chômeurs, chômeurs de longue durée et bénéficiaires du minimum de moyens d'existence engagés par les communes ou par des A.S.B.L. afin de rencontrer les nouveaux besoins de société. Le solde du salaire est pris en charge par la région et/ou la communauté et l'employeur. La priorité est accordée aux chômeurs de longue durée qui effectuent des prestations en A.L.E.

L'objectif de la mesure est d'atteindre 8 000 engagements un an après sa mise en oeuvre.

c) L'économie sociale

Les entreprises d'économie sociale recourent à des activités économiques en vue de réaliser un objectif social, notamment l'insertion des chômeurs peu qualifiés.

Une exonération dégressive de cotisations patronales pendant quatre ans (100 %, 75 %, 50 %, 25 %) a été prévue pour les entreprises d'insertion reconnues qui engagent des demandeurs d'emploi particulièrement difficiles à placer. Une centaine d'entreprises d'insertion ou d'ateliers sociaux ont été reconnus jusqu'à présent.

Les sociétés à finalité sociale, instituées par la loi du 13 avril 1995, bénéficient des mêmes exonérations que les entreprises d'insertion. Le nombre de travailleurs occupés dans ces entreprises est d'environ 2 000.

d) Installation comme indépendant

La formule du « prêt subordonné aux chômeurs », créée en 1984, est activée.

e) Les chèques-services

Cette mesure sera appliquée à titre expérimental dans un secteur (pose de papiers peints, revêtement de sols et peinture au domicile des particuliers). L'objectif de ce système est d'augmenter l'emploi régulier dans le secteur précité par l'octroi d'une aide publique.

5) La formation

Bien que l'essentiel des compétences en matière de formation relève des régions et des communautés, le Gouvernement fédéral a également pris des mesures, afin :

· de consolider financièrement le régime du congé éducation payé pour les travailleurs;

· d'élargir la possibilité pour les chômeurs de reprendre des études de plein exercice en conservant leurs allocations.

Au cours de l'année 1997, des mesures seront élaborées visant à améliorer l'apprentissage industriel et la formation en alternance.

III. Évaluation

A. Le chômage de longue durée dans la réglementation belge du chômage : points de vue des organisations représentatives d'employeurs et de travailleurs

La commission a entendu, au cours de deux auditions, les points de vue de la F.E.B., de la C.S.C., de la F.G.T.B. et de la C.G.S.L.B. concernant les dispositions des articles 80 et suivants de la réglementation du chômage.

Les points de vue des organisations représentatives des employeurs et des travailleurs ont en outre été évoqués au cours de l'audition des membres de la Commission administrative nationale. En raison de la position particulière qu'occupent les membres de cette commission, leur point de vue sera reproduit séparément.

Il ressort en tout cas des entretiens qui ont eu lieu avec les représentants des partenaires sociaux qu'aucun d'entre eux n'est vraiment satisfait de la réglementation qui sanctionne actuellement le chômage de longue durée. Les avis divergent en revanche sur ce qu'il faudrait mettre à la place des articles 80 et suivants.

1. Évaluation de l'article 80 par les partenaires sociaux (54)

F.E.B.

La réglementation instaurée par les articles 80 et suivants doit être resituée dans le contexte d'un système d'allocations de chômage illimitées dans le temps qui s'est transformé en une assurance populaire dont le financement est supporté à 98 % par le travail salarié. Parmi les 1 300 000 Belges bénéficiant de l'une ou l'autre allocation dans le cadre du chômage, on trouve des catégories entières pour lesquelles on n'a jamais cotisé. En outre, une proportion importante des personnes émargeant au système ne sont manifestement pas disponibles pour le marché du travail.

Dans un tel système, pour des raisons tenant en partie à l'idéologie et en partie au découpage institutionnel des compétences, le contrôle de la volonté de travailler est devenu, en fait, inexistant. La procédure fastidieuse des articles 80 et suivants, censée compléter les mécanismes de contrôle normaux, les a tout simplement remplacés. L'article 80 est ainsi devenu, dans un système d'allocations illimitées dans le temps, un alibi permettant de dédouaner l'absence de contrôle de la disponibilité pour le marché du travail.

En plus de cela, la réglementation recèle une double discrimination. Elle ne s'applique qu'aux cohabitants dont le revenu du ménage atteint un certain seuil. Il s'ensuit que l'affirmation selon laquelle les sanctions frappant le chômage de longue durée créent des situations de pauvreté est, par définition, fausse.

Enfin, on a mis en place tout un arsenal administratif pour combattre des symptômes sans s'attaquer aux problèmes fondamentaux qui se posent sur le marché du travail.

Par conséquent, la F.E.B. n'est pas favorable à l'article 80, même si elle a suffisamment de réalisme pour se rendre compte que, dans les circonstances actuelles, c'est le seul moyen de freiner quelque peu les dépenses.

La F.E.B. estime que la seule solution de rechange consisterait à renforcer l'aspect assurance du régime, en limitant la durée du droit aux allocations et en les remplaçant, après un laps de temps, par un régime de solidarité sociale assorti d'une enquête sur les ressources. Pour ceux qui n'ont jamais cotisé, il y a lieu de trouver, dès le début du chômage, des solutions extérieures au système d'assurance. Dans un tel système, qui valoriserait au maximum les années de travail et dans lequel les efforts de formation seraient déterminants pour mesurer la disponibilité pour le marché du travail, le contrôle spécifique de la volonté de travailler ne garderait qu'une importance secondaire et ne concernerait plus qu'une catégorie limitée de personnes.

L'expérience de pas mal d'autres pays montre que, contrairement à ce que d'aucuns affirment, cette solution n'entraîne pas nécessairement une augmentation du taux de pauvreté. Opter pour un tel système modifierait aussi fondamentalement la base de financement du régime. Si les entreprises entendent évidemment assumer leurs responsabilités, elles n'estiment pas avoir pour mission de financer une assurance populaire. Sans compter qu'une part appréciable du coût indirect de l'inactivité de catégories importantes de population est reportée sur les entreprises. On ne doit pas sous-estimer l'ampleur de ce problème. Un tiers environ des 35 à 39 % de la cotisation patronale sur le salaire va au chômage. Des études démontrent pourtant qu'une réduction limitée des charges salariales déboucherait à court terme sur la création d'une masse d'emplois nouveaux.

Le problème fondamental réside donc dans le fait que notre marché du travail est totalement désarticulé. La Belgique n'est pas confrontée à un problème d'emploi en soi, mais à un problème d'emploi coûtant de 700 à 1 000 francs de l'heure. Dans les ménages comme dans les entreprises, il existe des possibilités de créer des postes de travail à un moindre coût. Ce fossé ne pourra être comblé qu'en réduisant les charges qui pèsent sur les salaires.

C.S.C.

L'origine des sanctions qui sont infligées en cas de chômage anormalement long remonte à la période de haute conjoncture du début des années '50, où le niveau de l'emploi était élevé et où les pouvoirs publics ont entrepris d'agir contre les profiteurs éventuels et, notamment, contre les cohabitants.

À la fin des années '70, l'époque où le taux de chômage a commencé à monter en flèche, aucune politique de l'emploi efficace n'a été lancée et l'on a vu le principe qui sous-tendait les règles en matière de « chômage anormalement long » se vider de sa substance et cesser d'être en prise sur la réalité.

Dans les années '80, quand les déficits publics ont commencé à s'accumuler, la pression qui pesait sur les chômeurs s'est renforcée. L'on ne peut pas se défaire de l'impression que, depuis, l'on a usé de plus en plus de la réglementation comme d'un instrument de contrôle budgétaire.

Indépendamment de cela, l'on peut poser bien des questions concernant le contenu concret de la réglementation. L'article 80 ne vise que les cohabitants et il a, par conséquent, indéniablement, un caractère discriminatoire.

Les personnes suspendues n'ont guère la possibilité de se défendre. C'est à elles qu'il incombe de faire la preuve de leur disponibilité pour le marché du travail. L'on omet de prendre en considération, pour évaluer leur volonté de travailler, une série de critères qui déterminent en grande partie les chances qu'elles ont de retrouver du travail. La réglementation ne se réfère à aucun critère particulier en ce qui concerne le degré de formation des intéressés.

Comme le degré d'assiduité dans la recherche d'un travail joue un rôle déterminant en matière de sanctions, l'on ne tient absolument pas compte du fait que le chômeur développe une réaction d'adaptation à sa situation, qui influence nettement la fréquence de ses sollicitations (voir plus loin, l'étude de l'I.S.T.).

Pour la C.S.C., outre une politique globale de l'emploi, ce sont les sanctions normales qui doivent permettre d'éviter le recours à l'article 80. La politique courante qui consiste à infliger des sanctions et qui est également applicable aux isolés et aux chefs de famille, devrait suffire à l'égard de ceux qui refusent du travail. Il ne faut pas rendre responsable du manque d'efficacité de cette politique un groupe limité de chômeurs.

À côté de cela, l'organisation plaide pour que l'on prévoie un meilleur accompagnement des chômeurs qui permette de leur épargner des frustrations qui pourraient les pousser à se résigner.

En ce qui concerne les effets de la suspension, il faut savoir que les personnes touchées ne peuvent plus bénéficier de la plupart des programmes d'emploi ou autres formes d'aides au placement. Cela montre donc également que les dispositions telles que celles de l'article 80 n'ont pas leur place dans une politique de l'emploi qui vise à combattre humainement le phénomène du chômage.

F.G.T.B.

Les dispositions de l'article 80 ne permettent de combattre aucun des éléments responsables de la suspension. En outre, leur application peut avoir des effets néfastes dans bien des domaines.

Elles sont d'ailleurs contraires au principe de solidarité parce qu'elles ne sont applicables qu'à une catégorie particulière de chômeurs. Les autres catégories de chômeurs n'y sont pas soumises, même si elles se trouvent dans les mêmes conditions. Cela ne peut qu'amener les intéressés à se poser des questions sur la cohérence et l'équité du système.

Du point de vue de l'efficacité, la réglementation est mauvaise. Elle n'encourage pas les chômeurs à améliorer leur qualification par la formation. En outre, elle constitue un piège pour les chômeurs. Pendant des années, on ne les contrôle pas, puis on les confronte tout à coup très durement à la réalité parce que leur revenu a dépassé une certaine limite.

Par ailleurs, lesdites dispositions défavorisent la famille traditionnelle, puisque les cohabitants peuvent encourir une sanction, contrairement aux isolés.

Enfin, la réglementation nuit à l'État de droit, parce que c'est un organe purement administratif surchargé qui statue sur l'octroi de droits sociaux fondamentaux. Une grande partie des personnes suspendues se demandent pourquoi elles sont appelées à se justifier et pourquoi d'autres ne le sont pas, ce qui finira par bénéficier à l'extrême droite.

Il n'empêche que la Commission administrative nationale fait, tout compte fait, du bon travail. Néanmoins, il paraît souhaitable de faire figurer dans la réglementation une série de critères, qui relèvent actuellement de son pouvoir d'appréciation, par exemple en prévoyant de nouvelles catégories définies en fonction du niveau de formation.

En outre, l'organisation plaide pour que l'on prolonge le délai de recours de manière que les chômeurs ou l'organisation qui les représente ait plus de temps pour préparer leur dossier.

Pour éviter d'avoir à recourir à cette réglementation, il faut développer une politique préventive. L'on doit s'attaquer directement à la fraude et aux chômeurs qui se déclarent indisponibles pour le marché du travail en faisant usage des mécanismes normaux de contrôle. Comme l'article 80 frappe des personnes qui ont cherché très activement du travail, mais qui ont laissé tomber les bras parce qu'elles ont constaté qu'elles n'avaient plus accès au marché de travail, ladite réglementation est fondamentalement inéquitable.

C.G.S.L.B.

L'article 80 de l'arrêté royal du 25 novembre 1991 portant réglementation du chômage est contraire au principe qui sous-tend le système belge de l'assurance chômage, lequel se base sur la solidarité et garantit un revenu à ceux qui se retrouvent sans travail, et ce sans aucune limitation dans le temps.

La disposition selon laquelle le chômeur qui est au chômage depuis une période anormalement longue voit son droit aux allocations de chômage être suspendu serait d'ailleurs superflue si les pouvoirs publics réussissaient à maintenir l'emploi à un niveau normal et pouvaient utiliser pleinement les mécanismes de contrôle ordinaires pour combattre les abus.

Ce n'est manifestement pas le cas. C'est pourquoi la réglementation prévue à l'article 80 est acceptable jusqu'à un certain point. Il convient cependant d'affiner et d'actualiser son application de façon à garantir que les chômeurs difficiles à placer bénéficient de la sécurité d'existence et que seuls les chômeurs qui refusent de travailler soient frappés de sanctions. Cela nécessite une adaptation des critères objectifs et subjectifs inscrits dans la réglementation.

En ce qui concerne les critères objectifs, l'âge au-dessous duquel la sanction est appliquée devrait être ramené de 50 à 45 ans. L'on peut ensuite se poser des questions à propos du fait que les chômeurs mis au travail dans le cadre des ALE sont avantagés par rapport à ceux qui essaient de se réinsérer dans le circuit du travail, par exemple en effectuant du travail intérimaire. Enfin, en ce qui concerne la durée du chômage, il faudrait assimiler à du travail les efforts que les chômeurs consentent pour se recycler.

En ce qui concerne les critères subjectifs, la C.G.S.L.B. demande que l'on donne une plus grande marge de manoeuvre à la Commission administrative nationale, qui devrait également pouvoir tenir compte du passé professionnel des chômeurs et des efforts consentis par les pouvoirs publics en vue de les aider.

L'organisation plaide non seulement pour que les critères soient affinés, mais également pour que les possibilités de réintégration dans le système soient assouplies. Il convient d'allonger ou simplement de supprimer la période de référence de 18 mois. Pourquoi faut-il d'ailleurs que le revenu du ménage, qui est pris en compte lors de la réintégration, soit moins élevé que le montant qui sert de référence au moment où on prend la décision de suspension ?

La C.G.S.L.B. estime que la Commission administrative nationale s'acquitte de sa mission de façon consciencieuse et parvient, plus qu'auparavant, à uniformiser ses décisions. Il y a pourtant encore des problèmes. Il serait bon, surtout pour ce qui est des chômeurs non qualifiés, que l'O.N.Em. soit associé plus étroitement à la procédure en recours. Pour le reste, il serait effectivement utile que l'on inscrive dans la réglementation un critère supplémentaire tenant compte du degré de scolarité.

2. Appréciation par les membres de la Commission administrative nationale (55)

Une chose a en tout cas été nettement mise en évidence au cours de l'audition des membres de la Commission administrative nationale. Les associations professionnelles et les organisations patronales considèrent toutes deux que leur mission en la matière constitue une lourde charge.

Alors qu'au début, la Commission administrative nationale se réunissait une fois par mois, elle se réunit maintenant 25 fois par mois, chaque fois pendant tout un après-midi et avec un ordre du jour sur lequel figurent une trentaine de dossiers.

Aussi est-il très difficile pour les organisations de trouver un délégué pour chaque réunion. Les organisations patronales et les organisations des travailleurs n'y parviennent qu'en faisant appel à des pensionnés.

L'énorme pléthore de dossiers et l'arriéré sans cesse croissant dans les prononcés a obligé les pouvoirs publics à supprimer le caractère suspensif des recours. Il n'est plus possible dès lors de prolonger de quelques mois le droit aux allocations de chômage en introduisant un recours.

Pouvoir d'appréciation de la commission

La commission dispose d'un important pouvoir d'appréciation tant en cas de recours fondé sur la constatation, par un médecin, que le chômeur en question est atteint d'une inaptitude au travail limitée, qu'en cas de recours fondé sur l'accomplissement d'efforts exceptionnels et continus par le chômeur en vue de retrouver du travail.

De nombreux malentendus existent à propos des données qui sont prises en compte en la matière.

Par exemple, un recours introduit sur la base d'une inaptitude au travail limitée constatée par un médecin est déclaré d'office fondé si l'inaptitude constatée est de 33 % au moins, mais, dans certaines circonstances, la commission admet un taux d'inaptitude moins élevé, comme celui de 20 % dans le cas d'un travail à temps partiel.

Les recours fondés sur l'accomplissement d'efforts exceptionnels et continus en vue de retrouver du travail rendent bien entendu nécessaire une évaluation de l'assiduité du chômeur à postuler un emploi. En plus de cet aspect-là, la commission prend toutefois en compte de nombreux autres critères, comme la formation de base des intéressés, les efforts qu'ils ont consentis pour relever leur niveau de formation, la réponse à la question de savoir s'ils ont cherché un emploi dans divers secteurs ou non, etc.

Les membres de la Commission administrative nationale considèrent qu'il leur appartient de vérifier, en tenant compte de la situation concrète du chômeur, si celui-ci a consenti des efforts pour retrouver du travail.

Cela signifie, par exemple, que l'on ne tient pas compte de la structure spécifique du marché du travail de certaines régions où le taux de chômage des femmes est important. Les membres de la commission estiment que pareille évaluation donnerait lieu à des discussions sans fin, alors qu'elle serait superflue puisqu'en application de l'article 80, l'on calcule la durée moyenne régionale du chômage en faisant une différenciation en fonction du sexe et de la catégorie d'âge de l'intéressé.

Lorsque les femmes ou les jeunes au chômage ont peu de chance de réintégration sur le marché du travail d'une région donnée, la durée moyenne de leur chômage s'allongera automatiquement.

Les membres estiment que, malgré le large pouvoir d'appréciation, partiellement subjectif, de la commission, celle-ci a pu réaliser un consensus en son sein, même si toutes les décisions ne sont pas prises à l'unanimité.

Aucune distinction n'est faite, ni en cours de procédure, ni au moment du jugement, en fonction de l'identité de la personne ou de l'organisation qui défend le dossier en question. La commission et chacun de ces membres observent une stricte neutralité « idéologique ».

Si l'on constate que les pourcentage de dossiers déclarés fondés varie en fonction de l'identité des organisations qui les défendent devant la commission, c'est probablement parce que les organisations syndicales opèrent elles-mêmes une présélection.

Évaluation de l'article 80 par les membres de la Commission administrative nationale

Le représentant des organisations patronales estime que le consensus qui règne indubitablement au sein de la commission tient en grande partie au fait que les dossiers sont généralement très mal documentés.

Une enquête limitée nous apprend que sur un échantillon de 550 recours délibérés, seuls 13 % ont été déclarés fondés parce que les intéressés ont consenti des efforts exceptionnels et continus en vue de retrouver du travail.

On constate parfois que des personnes ayant bénéficié des allocations du chômage pendant 10 à 15 ans comparaissent devant la commission et ne peuvent faire valoir aucun effort sérieux de recherche de travail.

On a donc nettement l'impression que l'article 80 a instauré une procédure compliquée dans le seul but de compenser le manque de contrôle de la disponibilité pour le marché du travail.

Qui plus est, la réglementation ne s'applique qu'aux cohabitants dont le revenu du ménage dépasse un certain seuil, ce qui, dans une certaine mesure, est discriminatoire pour cette catégorie. Pour les autres catégories de chômeurs, c'est le principe de la durée illimitée des allocations qui reste d'application.

Le représentant de l'O.N.Em. répond à la première remarque que si l'on prend également en considération les recours qui ont été déclarés d'office fondés et ceux qui ont été déclarés fondés après délibération, le nombre des recours accueillis représente environ la moitié du nombre total des procédures engagées. Dès lors, il est bel et bien utile de présenter un recours devant la commission.

Le nombre des recours déclarés d'office fondés pour inaptitude médicale de 33 % au moins a par ailleurs augmenté spectaculairement ces dernières années. Il serait intéressant d'examiner ce chiffre de plus près.

Les représentants syndicaux estiment qu'un certain nombre de problèmes relatifs à l'article 80 sont dus au fait que, dans le secteur du chômage, les prestations de travail sont imputées autrement que dans les autres branches de la sécurité sociale.

Il est vrai que pour une part, par exemple en ce qui concerne les travailleurs à temps partiel, on a rectifié la situation dans le plan pluriannuel pour l'emploi, mais il subsiste une série d'anomalies.

L'une des sources de dissensions au sein de la commission est l'absence d'une définition légale de la notion de « peu qualifié ».

Au demeurant, la notion de « très qualifié » est elle aussi très relative. Des diplômes qui, il y a quelques décennies, permettaient d'accéder à des fonctions de direction dans les banques, ne suffisent plus aujourd'hui pour un premier engagement. La Commission administrative nationale, à l'instar des tribunaux, d'ailleurs, est confrontée à cette réalité et dans un certain sens obligée de reconnaître officiellement la dévalorisation de certaines formations.

En outre, il conviendrait de renforcer le lien entre les mesures régionales en faveur de l'emploi et les règles de l'O.N.Em. Dans les circonstances actuelles, il n'est pas impossible qu'un chômeur ayant suivi pendant un an un plan d'accompagnement d'une instance régionale soit suspendu parce qu'il n'a pas introduit de recours ou parce qu'il ne fait pas valoir cette formation dans sa défense.

Pourquoi les cours organisés par le V.D.A.B. et le F.O.R.Em. et demandant un effort sérieux au chômeur ne pourraient-ils pas être mis sur le même pied, dans la réglementation, que le travail effectué dans le cadre des A.L.E. ?

B. Chômage de longue durée et chances de réinsertion dans le marché du travail

Le chômage de longue durée s'autoperpétue. Les chances de réinsertion dans le marché du travail diminuent à mesure que la période de chômage s'allonge. La question se pose, dès lors, en particulier de savoir si l'on peut encourager les chômeurs à réintégrer le marché du travail par une politique de multiplication des suspensions et/ou en limitant dans le temps le droit aux allocations.

L'on a reçu des éléments de réponse à cette question au cours des auditions où furent commentés les résultats d'une enquête de l'O.N.Em. sur le parcours des chômeurs suspendus et d'études de l'I.R.E.S. et de l'I.S.T. Un représentant de la Commission européenne a fourni au préalable des informations concernant le rapport qu'il y a entre la durée du chômage et les chances de réintégration.

Les chances de réinsertion sont influencées, et par la durée, et par le montant des allocations. Pour décrire les Employment traps dans le chômage et dans l'aide sociale, la commission s'est basée sur des études du « Centrum voor Sociaal Beleid » et du Conseil supérieur des Finances.

1. Données de la Commission européenne (56)

Le chômage de longue durée est la résultante des flux et reflux qui ont lieu sur le marché du travail. Il importe, pour ce qui est de la politique de l'emploi, que l'on ait une idée du lien qui existe entre ces flux et reflux et le taux de chômage de longue durée, car la nature de ce lien indique quelles sont les chances qu'ont les chômeurs de quitter le régime dans un délai raisonnable.

Le tableau ci-dessous indique quels furent les taux de nouveaux chômeurs dans la période 1990-1994 et quel a été le taux de chômage de longue durée, en 1995, dans les divers États membres de l'Union européenne.

Tableau 22. ­ Taux d'augmentation du chômage et taux de chômage de longue durée

Source : Commission européenne

Il ressort de ces données que l'Autriche et la Suède, surtout, ont enregistré un taux de nouveaux chômeurs important au cours de la période étudiée. Cette augmentation ne s'est toutefois pas traduite par un taux de chômage de longue durée élevé.

Par contre, l'on a constaté qu'en Belgique, en Irlande et en Italie, l'on avait connu un taux de nouveaux chômeurs relativement limité, mais un taux de chômage de longue durée élevé. L'Espagne avait, quant à elle, affiché de mauvais résultats dans les deux domaines.

Il n'y a donc manifestement aucun lien direct entre ces deux indicateurs. Les choses se précisent toutefois dès que l'on ajoute à ces données les statistiques relatives aux sorties du chômage.

Tableau 23. ­ Pourcentage de personnes sorties du chômage dans un délai de 6, 12 et 24 mois

Source : Commission européenne

La Belgique, qui affiche un taux de nouveaux chômeurs favorable et un taux de chômage de longue durée élevé, occupe l'avant-dernière place avec un pourcentage de 86,2 %.

Ces chiffres fournissent évidemment une indication sur les chances que les chômeurs des divers États membres ont de retrouver un travail dans un délai raisonnable.

Tableau 24. ­ Proportion de personnes entrées dans le régime chômage qui en sont sorties dans un délai de 6, 12 et 24 mois

Source : Commission européenne

En Belgique, une personne sans emploi a près de 50 % de chances de retrouver du travail dans le premier mois de chômage. Mais pour ceux qui n'y parviennent pas dans ce premier mois, les chances de réintégrer le marché du travail chutent d'une manière spectaculaire : 10,4 % jusqu'au troisième mois, 5,9 % jusqu'au sixième et 4 % avant la fin de la première année.

L'évolution des chances est beaucoup plus progressive dans les États membres où le taux de chômage de longue durée est plus faible. En Autriche, par exemple, les pourcentages atteignent respectivement 28,6 %, 26,8 %, 23,5 % et 15,1 %.

Ces données suggèrent tout d'abord que, si importantes soient-elles, les politiques axées sur la diminution de l'afflux dans le chômage ne constituent pas le moyen le plus efficace pour lutter contre le chômage de longue durée. Si des pays comme la Suède ou l'Autriche peuvent présenter de bons chiffres en la matière, c'est avant tout parce qu'ils ont adopté une politique agressive de stimulation des sorties du chômage.

Les données relatives aux chances de réintégration démontrent que, pour réussir, une telle politique doit débuter à un stade très précis du chômage. Comme on le verra plus loin, la Commission européenne plaide pour des mesures radicales destinées à entretenir la motivation et la compétence du chômeur par le biais de la formation et de l'expérience professionnelle.

2. Participation des chômeurs suspendus à la vie active

a) Les comptages de l'O.N.Em.

Au printemps de 1996, l'O.N.Em. a réalisé une enquête sur 2 445 chômeurs sanctionnés en juin 1994 et, par conséquent, suspendus ou exclus (58).

Il s'agissait de déterminer, par le biais de la banque-carrefour, dans quel régime de la sécurité sociale on retrouvait les intéressés, respectivement, en juillet 1994, septembre 1994 et mars 1995. Si cette recherche visait avant tout à vérifier dans quelle mesure les chômeurs suspendus avaient abouti dans les C.P.A.S., elle livra aussi des enseignements intéressants sur d'autres plans.

Ainsi ressort-il des résultats que sur les personnes sanctionnées qui furent retrouvées dans la banque-carrefour, 83 % avaient le statut de salariés un mois après leur suspension. Ce chiffre était encore de 72,5 % après trois mois et de 61,5 % après neuf mois.

Pour des raisons propres à l'enquête, ces statistiques ne tiennent toutefois pas compte d'un groupe important de chômeurs suspendus qui, au moment des comptages, n'apparaissaient plus dans la banque-carrefour.

Le Hoger Instituut voor de Arbeid à Leuven (Institut supérieur du travail), qui a poursuivi l'analyse des résultats de l'enquête de l'O.N.Em., a pour sa part inclus ce groupe dans ses calculs, vu qu'il s'agissait de personnes qui n'étaient manifestement plus actives sur le marché du travail. Et l'institut est ainsi parvenu aux résultats suivants (59) :

Tableau 25. ­ Effectif total des chômeurs sanctionnés, situation 1, 3 et 9 mois après la sanction (N = 2 445)

Source : O.N.Em., traitement des données : De Witte.

Dans une deuxième opération, l'I.S.T. s'est fondé sur ces chiffres adaptés pour réaliser une ventilation en fonction de la nature du chômage : complet ou partiel, d'une part, et de la nature de la sanction, d'autre part :

Tableau 26. ­ Pourcentage de travailleurs réparti en fonction de la nature de la sanction et de la nature du chômage, partiel ou total; situation 1, 3 et 9 mois après la sanction

Source : O.N.Em., traitement des données : De Witte.

Les données qui figurent ci-dessus montrent tout d'abord que le taux élevé des actifs est dû principalement au fait que les chômeurs occupés à temps partiel qui ont été suspendus ont probablement continué à travailler à temps partiel après avoir été sanctionnés. En effet, dans ce groupe, 88 % travaillait un mois après avoir encouru une sanction, un pourcentage qui passe à 84,9 % après neuf mois.

En ce qui concerne les chômeurs complets, 28 à 31 % étaient à nouveau occupés dans les neuf mois de la suspension. Le groupe qui présente le plus mauvais résultat en la matière est celui des personnes suspendues pour cause de chômage de longue durée, dont le taux d'occupation n'atteignait que 20,6 % après neuf mois.

Les auteurs de l'étude de l'I.S.T. soulignent néanmoins qu'en soi, ces chiffres ne sont pas révélateurs de l'effet incitatif qu'aurait la suspension sur la réintégration dans le marché du travail. Il faudrait pour cela les comparer avec les chiffres relatifs à la sortie « normale » du chômage d'un groupe similaire de chômeurs non sanctionnés. La question de la durabilité et de la qualité des emplois recensés après la suspension reste également sans réponse.

b) Les enquêtes de l'I.R.E.S. et de l'I.S.T.

Les statistiques de l'O.N.Em. confirment les résultats des études micro-économiques internationales, pour lesquelles on suit un échantillon représentatif de chômeurs individuels jusqu'à ce qu'ils arrivent en fin de droits ou qu'ils quittent l'assurance-chômage pour un autre motif. Même si ces études font apparaître des nuances, on peut en conclure que, dans divers pays européens (dont la Belgique), on constate davantage de sorties du chômage et de réintégration du marché du travail quand approche la fin des droits.

Ces recherches sont généralement basées sur des statistiques administratives. Les résultats permettent rarement de déterminer quelle sorte d'emplois les chômeurs ont retrouvés et combien de temps ils ont travaillé. Ce qui relativise bien sûr nettement la portée des conclusions.

C'est pourquoi la question de savoir si le durcissement de la politique de sanctions en Belgique influe sur le comportement de recherche d'emploi fait l'objet, par l'Institut de recherches économiques et sociales de Louvain-la-Neuve, d'une étude macro-économique des facteurs déterminant la sortie du chômage (60).

Pour ce qui est des sanctions en général, on n'a pas jugé possible de formuler des conclusions, vu la complexité de la réglementation et des nombreuses modifications. En ce qui concerne les suspensions pour cause de chômage de durée anormalement longue, les chercheurs estiment par contre pouvoir conclure que le renforcement de la politique de sanctions dans ce domaine a eu tout au plus une influence marginale sur la sortie du chômage.

Les auteurs sont conscients que cette conclusion va à l'encontre des constatations rapportées dans la littérature internationale susmentionnée, ce qui pourrait s'expliquer par des facteurs méthodologiques. L'approche plus générale, adoptée par eux, est mieux affinée que celle d'une étude micro-économique. Il faudrait vérifier les résultats de l'étude belge à la lumière d'une analyse micro-économique basée sur un échantillon représentatif de trajectoires individuelles.

Néanmoins, au stade actuel de l'analyse, ils pensent pouvoir conclure qu'une sanction infligée après une période prolongée de chômage ­ ce qui est le cas si l'on applique l'article 80 ­, n'a plus guère d'effet incitatif sur le comportement de recherche d'emploi. En effet, le chômeur concerné ne dispose plus que d'une marge de manoeuvre très restreinte : le chômage de longue durée est en soi un critère de sélection négatif pour les employeurs, l'offre d'emplois est limitée, le chômeur s'est adapté à sa situation et il a perdu entre-temps pas mal de ses capacités.

Une étude très documentée de l'I.S.T. interprète le comportement d'adaptation du chômeur comme une réaction de protection aux frustrations provoquées par le conflit entre le désir de travail et l'impossibilité de trouver un emploi (61).

Cette réaction de protection se traduit par une moindre implication vis-à-vis du marché du travail, qui se manifeste à quatre niveaux : le chômeur juge plus faibles ses chances de retrouver du travail, il montre moins d'intérêt pour le travail rémunéré, sa volonté de consentir des efforts diminue et, enfin, sa fréquence de sollicitation baisse.

Cette baisse de la fréquence des sollicitations est de loin la conséquence la plus importante du processus d'adaptation. Solliciter des emplois requiert un investissement intensif et beaucoup d'énergie. Si le résultat ne suit pas, le chômeur se sent frustré et réduit son comportement de recherche d'emploi.

L'étude montre que, par contre, la volonté de travailler reste relativement stable. À mesure que le chômage se prolonge, les deux indicateurs divergent de plus en plus. L'indicateur utilisé à l'article 80, à savoir le comportement de recherche d'emploi, est donc un critère très imparfait pour mesurer la volonté de travailler.

En outre, lors de l'enquête de l'I.R.E.S., on a constaté qu'en Belgique, le chômeur connaissait souvent mal sa situation et que, dans bien des cas, il ne savait même pas dans quelle mesure il courait le risque de voir suspendre son droit aux allocations. Il est indéniable qu'un système plus transparent en matière de fin de droits constituerait un signal plus clair.

3. Le taux des allocations et les pièges du chômage

L'I.R.E.S. fait remarquer à ce propos qu'un système d'allocations de chômage nettement limitées dans le temps soulèverait de nouveaux problèmes. Les chômeurs qui encourent une sanction et ne parviennent pas à s'intégrer dans le marché du travail sont, dans la plupart des systèmes, transférés vers l'aide sociale, où l'octroi de l'allocation est subordonné à une enquête sur les ressources. Dans ce régime, le revenu recueilli par les intéressés (par exemple en acceptant un travail à temps partiel) est presque toujours déduit intégralement de l'allocation. Ils tombent ainsi dans un piège du chômage; plus rien ne les incite à réintégrer le marché du travail.

Cela signifie qu'outre leur durée, le taux des allocations peut aussi avoir une influence sur les chances de réintégrer le marché du travail et sur le comportement de recherche d'emploi du chômeur (de longue durée). Cette relation entre le taux de l'allocation et les incitants au travail a été largement abordée aussi lors de l'audition de Mme De Lathouwer (62).

La durée illimitée des allocations fait qu'en Belgique, le volume des ayants droit est élevé, tandis que, par ailleurs, le montant des allocations est relativement faible.

Que ce soit pour les salaires élevés (en début de chômage) ou pour les bas salaires (en cas de chômage de longue durée), la Belgique connaît des coefficients nets de remplacement (rapport entre le revenu net du ménage en situation de chômage et en situation d'emploi) relativement faibles.

Graphique 14 : Coefficients nets de remplacement en cas de chômage de courte et de longue durée (après déduction des frais de logement nets)

Source : Centrum voor sociaal beleid.

La raison en est que, pour les salaires plus élevés, les allocations se calculent en tenant compte de plafonds salariaux bas, de sorte que le lien entre l'allocation et la perte de salaire est devenu très ténu. Dans l'assurance-chômage belge, les assurés atteignent déjà le plafond avec un salaire égal à 78 % du salaire moyen. Dans l'assurance-chômage aux Pays-Bas, en Allemagne et en France, les plafonds équivalent respectivement à 150 %, 170 % et 600 % du salaire moyen. Les coefficients nets de remplacement sont donc sensiblement plus faibles dans le système belge que dans les pays voisins.

S'agissant des bas salaires (aux environs du salaire minimum), la faiblesse des coefficients de remplacement s'explique tout d'abord par l'absence de transferts destinés à compenser les frais de logement (cf. les allocations de logement). Dans tous les autres pays, des allocations complémentaires de logement (liées au revenu) viennent relever sensiblement le niveau de vie des familles à revenu unique peu élevé, en particulier celles qui ont des enfants à charge.

Pour ce qui est des chômeurs de longue durée dont le partenaire a un revenu peu important (cf. le salaire minimum), la situation est quelque peu différente. Ils sont mieux protégés en Belgique qu'aux Pays-Bas et au Royaume-Uni, mais pas mieux qu'en France, et même moins bien qu'en Allemagne. Ce dernier cas se présente lorsque ces chômeurs ressortissent à l'aide catégorielle, plus généreuse. S'ils viennent à émarger à l'aide générale, parce qu'ils n'ont pas travaillé suffisamment longtemps (surtout en France, dans le cadre de l'allocation de solidarité spécifique, qui est rigoureuse), ils perdent par contre rapidement leurs droits, ce qui rend leur situation plus défavorable qu'en Belgique.

a) Le piège financier de l'assurance-chômage (Centrum voor sociaal beleid)

Les tableaux ci-dessous, empruntés au Centrum voor sociaal beleid et commentés au cours d'une audition (63), donnent les coefficients nets de remplacement en vigueur en Belgique et aux Pays-Bas en cas de travail à temps plein pour les chômeurs dont le potentiel de gain est faible, c'est-à-dire dont les chances d'emploi correspondent au salaire minimum. C'est dans cette catégorie salariale que le produit du travail est comparativement le plus faible par rapport aux allocations et que le risque de tomber dans le « piège à l'emploi » est le plus grand, surtout quand le droit aux allocations est limité dans le temps. Dans le premier tableau, on n'a pas tenu compte des frais de logement et des frais d'accueil des enfants pour le calcul des coefficients de remplacement. Ils ont par contre été pris en considération dans le deuxième tableau.

Tableau 27. ­ Coefficients nets de remplacement en cas de chômage de longue durée, pour les bas salaires, selon la situation familiale et à l'exclusion des frais de logement et des frais d'accueil des enfants

Source : Pays-Bas : Ministère des Affaires sociales et de l'Emploi, 1995; Belgique : De Lathouwer, 1996.

Tableau 28. ­ Coefficients nets de remplacement en cas de chômage de longue durée, pour les bas salaires, selon la situation familiale et compte tenu des frais de logement et des frais d'accueil des enfants

Source : Pays-Bas : Ministère des Affaires sociales et de l'Emploi, 1995; Belgique : De Lathouwer, 1996.

Le régime de l'aide sociale aux Pays-Bas incite en général beaucoup moins les ménages à revenu unique à trouver du travail que l'assurance-chômage belge. Dans le régime néerlandais, c'est surtout pour l'ex-travailleur du ménage qu'il existe un grand risque de tomber dans le piège de la pauvreté, le coefficient de remplacement étant de presque 100 %, contre 80 % en Belgique.

Les familles monoparentales bénéficient dans les deux régimes de coefficients de remplacement très élevés, qui s'élèvent à environ 90 %.

Les isolés perdent moins aux Pays-Bas, mais la différence par rapport au salaire minimum est considérable dans les deux pays avec respectivement 63 et 75 %. La différence se creuse encore si l'on prend en considération les frais de logement (70 % aux Pays-Bas contre 40 % en Belgique).

Pour les jeunes (diplômés) isolés qui ont entre 18 et 20 ans, le régime néerlandais est moins attractif que le système belge. Mais si l'on tient compte des allocations de loyer, la situation de ces jeunes est cependant plus enviable aux Pays-Bas, avec un coefficient de 41 % contre 34 % en Belgique.

Le chômeur de longue durée d'un ménage à deux revenus (c'est-à-dire dont le partenaire travaille) est davantage incité à travailler dans le régime néerlandais. En effet, dans le régime de l'aide sociale, il n'a droit à aucune allocation, alors que les cohabitants belges conservent un droit individuel à une allocation limitée. En l'espèce, les différences entre les deux pays sont moins marquées si l'on prend en considération les frais de logement. Aux Pays-Bas, en effet, la suppression de l'allocation est considérablement compensée par le droit aux allocations de loyer.

En conclusion, on peut dire qu'en Belgique, pour le travail à temps plein, ce sont les familles monoparentales qui sont les plus exposées au piège du chômage, le coefficient de remplacement étant de 90 %. Suivent les salariés uniques, mais la distance entre les deux groupes est relativement grande. Les différences sont encore plus marquées si l'on prend aussi en considération les frais de logement et les frais d'accueil des enfants.

En Belgique, la situation des ménages à deux revenus change beaucoup lorsque le chômeur est confronté au choix d'accepter ou non un emploi à temps partiel.

Tableau 29. ­ Produit du travail à temps partiel faiblement rémunéré d'un chômeur de longue durée dont le ménage touche deux revenus (allocation forfaitaire), exprimé en pourcentage du revenu du ménage pour un emploi à temps partiel, Belgique, 1994 (après déduction des frais de logement, des frais de garde des enfants et de l'incidence fiscale)

Source : De Lathouwer.

b) Le piège financier que renferme le régime du minimum de moyens d'existence (64)

Le minimex et, plus globalement, l'aide sociale, sont soumis à des conditions de ressources. Le régime du minimex est, en effet, un régime résiduaire. Les montants de base ne sont versés que lorsque les bénéficiaires ou les autres membres du ménage ne disposent d'aucun revenu et toute ressource autre ou additionnelle vient en déduction du minimex octroyé.

Le piège financier se referme surtout à partir du moment où le bénéficiaire du minimex se met à exercer un travail occasionnel ou à temps partiel. Or, c'est précisément ce type de travail-là qu'il a le plus de chance d'obtenir.

L'exonération qui est accordée pour une activité professionnelle occasionnelle par l'article 12bis de la loi du 7 août 1974 est très limitée (12 500 francs par an pour les couples et les familles monoparentales et 10 000 francs pour les isolés). L'on a relevé sensiblement le montant de cette franchise, en 1990, pour promouvoir l'intégration socio-professionnelle du bénéficiaire du minimum des moyens d'existence. Grâce à un système dégressif, les revenus du travail sont immunisés jusqu'à concurrence de 6 000 francs nets par mois pendant la première année, de 5 000 francs pendant la deuxième et de 3 000 francs pendant la troisième.

L'on en arrive ainsi à la situation à laquelle correspondent les graphiques suivants :

Graphique 15 : Minimum de moyens d'existence et piège financier

Source : Conseil supérieur des finances.

Il ressort de ces données que celui qui accepte un travail dont la durée varie entre 20 et 80 % de celle d'un travail à temps plein n'a aucun revenu net supplémentaire. L'activité dont la rémunération se situe dans cette fourchette ne rapporte aucun revenu net supplémentaire. C'est pourquoi

­ dans la partie supérieure du graphique, le « revenu net après déduction du minimex » est strictement horizontal,

­ dans la partie inférieure du graphique, le taux marginal de conservation est nul; un accroissement de l'activité professionnelle ne rapporte rien.

Il n'en reste pas moins vrai que, par rapport à une situation d'inactivité totale, toute activité professionnelle rapporte quelque chose : le taux moyen de conservation repris dans la partie inférieure du graphique est toujours positif.

Il subsiste donc, pour les bénéficiaires du minimex, des cas importants de piège à l'emploi en cas de travail occasionnel, alors que les dispositions légales leur imposent par ailleurs de montrer qu'ils restent à la recherche d'un emploi.

C. Chômage de longue durée et pauvreté

Le système belge se caractérise, notamment en raison de la durée illimitée du versement des allocations, par un nombre élevé de titulaires indemnisés et par des allocations moyennes peu élevées.

L'on peut dire, dans une perspective internationale, qu'en Belgique, le niveau des dépenses affectées aux régimes de chômage n'est pas exagérément élevé. En 1995, les dépenses consacrées aux allocations de chômage et au financement des départs anticipés se sont chiffrées à 2,86 % du P.I.B., ce qui faisait du régime belge un régime plus coûteux que le régime allemand ou français, mais nettement moins coûteux que le régime néerlandais ou danois.

Tableau 30. ­ Niveaux des dépenses affectées aux régimes de chômage

(allocations de chômage et régimes de départ anticipé) en % du P.I.B., 1995

Source : O.C.D.E., Employment outlook 1996, Calculs belges O.N.Em.

Comme il y a un grand nombre de titulaires indemnisés, cela signifie que le niveau des allocations moyennes est assez peu élevé. Le ratio de remplacement est relativement bas, tant pour les hauts que pour les bas salaires, par rapport au niveau qu'il atteint dans d'autres pays européens.

En ce qui concerne le problème de la pauvreté, ces constatations soulèvent les deux questions suivantes :

­ Le régime permet-il de prévenir efficacement les situations de pauvreté, en particulier chez les chômeurs ?

­ Les chômeurs que l'on exclut du régime à la suite d'une sanction sont-ils condamnés à la pauvreté ?

1. Étude comparative des niveaux de dépendance des allocations et des niveaux de pauvreté, dans une perspective internationale (Résultats des études du Centrum voor Sociaal Beleid ) (65).

L'étude comparative du Centrum voor Sociaal Beleid (C.S.B.) d'Anvers, qui a été commentée en commission, montre qu'il n'y a pas de corrélation positive entre la dépendance des indemnités (chômage) et la pauvreté au sein de l'O.C.D.E.

Graphique 16 : Niveau de l'emploi et niveau de pauvreté dans la population active, 16-64 ans

Source : Luxemburg Income Study (L.I.S.), O.C.D.E.

L'étude comparative concernant la gravité du problème de la pauvreté relative (66) dans une perspective internationale montre tout d'abord qu'il y a d'énormes différences d'un pays à l'autre. La pauvreté relative tombe de 19 % aux États-Unis à 6 % environ en Belgique, en Finlande et en Norvège, en passant par 13 % au Royaume-Uni et au Canada.

Le niveau de pauvreté n'a connu aucune augmentation sérieuse dans aucun des États membres de l'O.C.D.E., excepté le Royaume-Uni. L'on a observé une légère augmentation, dans le passé récent, en Australie, en Irlande et aux États-Unis. Le niveau de pauvreté est resté stable en Belgique, en Finlande, en Allemagne, aux Pays-Bas, en Norvège et en Suède, et il a baissé de manière significative au Canada. Il a légèrement diminué au Danemark, au Portugal et en Espagne.

Le niveau de pauvreté relative est, certes, resté assez stable dans la plupart des économies avancées, mais on n'en a pas moins constaté que le niveau de pauvreté avant transfert a augmenté sensiblement dans tous les pays membres de l'O.C.D.E. Cette situation résulte de dislocations familiales et d'une évolution du marché du travail qui est défavorable à certains groupes. Ladite augmentation a toutefois été compensée, dans la plupart des pays, grâce au système de sécurité sociale.

En ce qui concerne ce dernier point, l'on perçoit un lien étroit entre le volume des dépenses sociales et le niveau général de la pauvreté.

Graphique 17 : Pauvreté et dépenses sociales

Source : O.C.D.E.

Il ressort de ce tableau qu'aucun pays, dont le niveau de dépenses affectées aux indemnités sociales est inférieur à la moyenne, ne parvient à maintenir la pauvreté à un bas niveau. Cette constatation suggère qu'une plus grande efficacité dans la répartition des moyens (par la sélectivité) ne compense que faiblement un moindre apport de moyens. S'il y a un enseignement à tirer d'une étude comparative internationale, c'est que la lutte contre la pauvreté nécessite des moyens considérables.

Au cours des dernières décennies, quasiment aucun pays de l'O.C.D.E. n'a vu diminuer l'incidence de la sécurité sociale sur la réduction de la pauvreté. La part des dépenses sociales dans le P.N.B. est restée assez stable dans la plupart des États membres. À peu près aucun pays n'a connu de baisse sensible des dépenses sociales, mais la Belgique et l'Allemagne, dont les dépenses sociales dépassaient la moyenne, ont ramené celles-ci au niveau moyen dans la deuxième partie des années quatre-vingt. Le Canada, la Finlande, l'Italie, la Norvège, l'Espagne et le Royaume-Uni ont même connu un accroissement sensible de leurs dépenses sociales.

Bien que généralement le chômage constitue l'une des principales causes de pauvreté, l'on ne peut mettre en évidence aucun lien entre le taux de chômage et le niveau de pauvreté. L'on peut distinguer à cet égard quatre groupes de pays.

Le premier comprend des pays comme la Norvège, la Suède et la Suisse, qui sont parvenus, au milieu des années quatre-vingt, à obtenir, parallèlement, un taux de chômage relativement bas et un niveau de pauvreté peu élevé dans la population active.

Le deuxième groupe comprend les États-Unis, le Canada et l'Australie, qui connaissent un taux de chômage peu élevé et un niveau de pauvreté élevé.

Le troisième comprend la plupart des pays européens, des pays où le taux de chômage est relativement élevé et le niveau de pauvreté relativement réduit. L'Irlande est le seul pays qui soit confronté simultanément à un taux de chômage élevé et à un niveau de pauvreté élevé.

Graphique 18 : Pauvreté et chômage

Source : O.C.D.E.

Il n'y a pas non plus de rapport linéaire entre le taux global de chômage de longue durée et le niveau de pauvreté à l'âge actif. Les groupes précités apparaissent de manière encore plus différenciée dans cet exemple.

Graphique 19 : Pauvreté et chômage de longue durée

Source : O.C.D.E.

Les données du tableau ci-dessus peuvent s'expliquer par un lien éventuel entre le travail et le niveau de pauvreté, lien qui varierait avec la mesure dans laquelle l'on serait disposé à tolérer des bas salaires. C'est possible, car l'on constate que, dans les pays où il n'y a pas de lien entre le niveau de pauvreté et le taux de chômage, il y a un lien étroit entre les bas salaires et l'état de pauvreté. Dans les pays où les emplois non subventionnés forment une grande masse, la croissance de celle-ci s'est traduite par une baisse réelle des salaires les moins élevés.

Il semble, au contraire, que, si des pays comme la Belgique connaissent un niveau de pauvreté peu élevé, c'est non pas malgré le taux de chômage élevé dont ils souffrent, mais presque grâce à lui, précisément parce que l'on y admet un taux élevé de gens dépendant du système d'allocations pour la stabilité de l'éventail salarial.

Graphique 20 : Pauvreté et bas salaires

Source : O.C.D.E.

2. Efficacité de l'assurance-chômage belge (résultats des études du Centre pour la politique sociale) (67)

Le système belge de sécurité sociale est caractérisé par le fait que beaucoup de gens dépendent de l'octroi d'allocations et par le fait que les niveaux des allocations est peu élevé. Par ailleurs, le taux d'emploi de la population active, qui est de 56 %, est à peu près le taux le plus bas que l'on rencontre dans les pays de l'Europe du Nord. Qui plus est, ce taux d'inactivité élevé va de pair avec une haute inactivité de longue durée.

Tableau 31. ­ Indicateurs du travail dans les États prospères, 1995

Source : O.C.D.E.

Contrairement à ce que laissent souvent supposer les discours publics, le fait qu'un grand nombre de personnes soient dépendantes de l'octroi d'allocations et l'exclusion du marché du travail qui s'ensuit, ne signifient pas que le taux de pauvreté soit élevé. L'aggravation du chômage au cours des deux dernières décennies ne s'est pas non plus accompagnée d'une aggravation de la pauvreté.

Le niveau général de la sécurité d'existence (68) est assez élevé en Belgique, si bien que notre pays continue à se trouver en bonne place. En effet, moins de 20 % de la population vit dans l'insécurité.

Le niveau peu élevé de pauvreté en Belgique peut s'expliquer de deux manières :

­ La population non active court un risque assez minime de sombrer dans la pauvreté. À cet égard, la Belgique occupe la première place en Europe, aux côtés du Danemark.

Tableau 32. ­ Risques pour les actifs et les non actifs de sombrer dans la pauvreté (population active 16-64 ans), début années '90

Source : Luxemburg Income Study (L.I.S.).

Cette situation est évidemment le fruit du fait que, dans notre pays, beaucoup de personnes bénéficient de systèmes d'allocations, dont elles sont dépendantes. Grâce au large champ d'application de l'assurance-chômage, l'on dispose d'un important instrument de lutte préventive contre la pauvreté. Dans notre pays, le système de sécurité sociale permet de prévenir 95 % de la pauvreté qu'il y aurait en l'absence de dispositions sociales (pauvreté hypothétique avant transfert). Dans les pays voisins, ce taux oscille entre 80 et 90 %. Au Royaume-Uni et aux États-Unis, il n'atteint même pas la moitié du niveau belge.

Tableau 33. ­ Effet des prestations de sécurité sociale sur le niveau de pauvreté au sein de la population active (réduction du niveau hypothétique de la pauvreté avant transferts grâce aux transferts), années '90

Source : Luxemburg Income Study (L.I.S.), *1983, **1986.

­ Le niveau de pauvreté réduit s'explique également par le fait que l'on trouve peu de pauvreté dans la population active. C'est évidemment grâce au niveau relativement élevé des salaires minimum et à l'étroitesse de l'éventail des salaires. La politique de réduction sensible de l'emploi a relégué les travailleurs peu productifs et, donc, les travailleurs touchant de faibles rémunérations à charge de la sécurité sociale, ce qui a permis aux travailleurs plus productifs d'exiger des salaires plus élevés.

Le niveau de pauvreté général peu élevé cache cependant une très forte discrimination entre les ménages à un seul revenu (voire une allocation unique) et les ménages à deux revenus. Ce problème se pose avec une acuité particulière dans le secteur du chômage, où le risque que courent les ménages à revenu unique est beaucoup plus mal compensé que dans d'autres secteurs de la sécurité sociale.

Tableau 34. ­ Risques de pauvreté, d'une part, des ménages bénéficiant d'un revenu de remplacement et, d'autre part, de ceux qui n'en bénéficient pas. Comparaison entre les ménages à un seul revenu et les ménages à plusieurs revenus, Belgique 1992

Source : C.S.B.

Dans les ménages qui dépendent entièrement ou partiellement d'une allocation de chômage, le taux de pauvreté atteint 9,4 %, ce qui est assez positif quand on sait qu'il atteint 6 % pour l'ensemble de la population. Cependant, pour les ménages qui vivent d'une seule allocation, le risque de pauvreté atteint 40 % contre 3,4 % pour les ménages qui peuvent combiner une allocation avec un revenu professionnel ou une autre allocation.

Dans une société où les ménages à deux revenus sont devenus la norme, ce type de situation, qui ne se justifie guère dans la logique de l'assurance, soulève un problème de distribution et un problème d'équité.

­ Le chômeur qui ne dispose que d'un seul revenu doit arriver à vivre d'une allocation modique qu'il ne peut pas compléter par un revenu professionnel. Par contre, l'allocation du chômeur cohabitant peut compléter le revenu professionnel de son partenaire.

­ Le partenaire bénéficiaire d'allocations peut acquérir de manière pratiquement illimitée un deuxième revenu, sur la base d'une prestation professionnelle unique, par le biais de l'assurance-chômage, alors que le partenaire qui travaille à domicile est privé de cette possibilité, même s'il en a besoin pour pouvoir assurer sa sécurité d'existence.

Un problème de légitimité

La Belgique est le seul pays européen à financer le chômage de longue durée presque exclusivement à l'aide de cotisations prélevées sur les revenus du travail. C'est une des raisons pour lesquelles la part des cotisations sociales (patronales) dans la structure des salaires est si grande et génère des coûts salariaux élevés qui sont destructeurs d'emplois, en particulier d'emplois à faible productivité, qui se situent dans le segment inférieur du marché du travail.

En raison de ce mode de financement, le principe de réciprocité a également perdu de sa force dans le régime de l'assurance belge. Dans la perspective de solidarité dans laquelle s'inscrivent les allocations, les cotisations sociales ressemblent de moins en moins à des primes d'assurance et de plus en plus à de simples impôts sur le travail.

Alors que le principe de réciprocité assure toujours largement la légitimité d'un régime social, force est de constater que, dans le système belge des allocations de chômage, il y a un grand nombre de bénéficiaires à toucher, en quelque sorte, une allocation de base.

Dans la littérature internationale, la Belgique est d'ailleurs décrite de plus en plus souvent comme un pays où les chômeurs de longue durée sont déjà admis de facto à bénéficier de l'aide sociale, puisqu'ils touchent, en application dudit article 80, une allocation calculée en fonction des ressources et de la situation des ménages respectifs, étant entendu, toutefois, qu'elle est presque intégralement financée grâce aux revenus du travail.

La légitimité d'un tel système est encore plus sujette à caution lorsque le taux de chômage est élevé et l'offre d'emplois réduite, situation qui favorise les abus. Même si les études empiriques qui ont été réalisées ne permettent pas de savoir clairement quel est l'effet global d'une telle situation, le plaidoyer de l'O.C.D.E. en faveur d'une limitation de la durée d'octroi des allocations repose en grande partie sur la considération selon laquelle les allocations octroyées trop longtemps ont une influence négative sur certains groupes de chômeurs, plus particulièrement les femmes qui ont charge de famille et dont les ambitions salariales ne peuvent être que limitées. Pour ce groupe de chômeurs, l'allocation de chômage est devenue une allocation d'éducation.

Bien que le H.I.V.A. mette vivement en garde contre ce genre de généralisation à partir d'éléments secondaires, la typologie effectuée par cet institut, et que nous avons analysée ci-dessus, montre que 30 % des chômeurs flamands peuvent être considérés comme des « retirés » qui ne sont plus disponibles sur le marché du travail, en tout cas pas pour l'heure.

3. Effets d'une sélectivité plus grande pour ce qui est de la répartition et du coût

Pour opérer une plus grande sélectivité en matière de chômage, l'on pourrait, en Belgique, remplacer le système unique par un système double dans lequel les chômeurs de courte durée seraient protégés par le biais de l'assurance-chômage et les chômeurs de longue durée par le biais d'une aide sociale fixée en fonction des ressources.

Les effets de ces modifications pour ce qui est du coût et de la répartition dépendraient bien entendu de l'application concrète du système proposé. Le Centrum voor Sociaal Beleid a procédé à deux simulations basées sur le système néerlandais (69).

Dans la première simulation, l'on applique un système généreux qui est entièrement calqué sur le modèle néerlandais. Dans la deuxième, l'on applique un système plus restrictif qui reprend les délais du modèle néerlandais, mais pas les montants plus élevés qui sont appliqués dans le cadre de celui-ci.

Tableau 35. ­ Résultats d'une simulation fondée intégralement sur la logique néerlandaise d'octroi d'allocations aux chômeurs : générosité, coût et efficacité, et d'une simulation fondée partiellement sur cette logique, Belgique 1992

Source : étude C.S.B., M.I.S.I.M.

Le module généreux

Ce modèle s'inspire du régime de chômage en vigueur aux Pays-Bas, lequel combine une solide assurance professionnelle contre le chômage et un régime d'assistance généreux.

Le système néerlandais procure des allocations plus élevées à moins de chômeurs. Ce plus haut niveau résulte d'allocations plus élevées, supérieures au minimum, en raison du caractère d'assurance plus accentué, d'une part, et d'une protection plus favorable du revenu minimum dans le cadre de l'assistance, d'autre part.

Dans la logique néerlandaise de l'indemnisation, les indemnités d'assistance en faveur des ex-travailleurs sont liées au salaire net minimum (90 % pour les familles monoparentales et 70 % pour les isolés).

Si ces indemnités sont plus élevées, leur portée, par contre, est sensiblement plus réduite. Trente pour cent des ayants droit actuels, parmi lesquels de nombreuses chômeuses de longue durée, perdraient leur allocation.

Étant donné que la limitation de la portée est largement compensée par le niveau plus élevé des indemnités, l'impact du coût de l'instauration de ce système en Belgique serait minime. Les dépenses représenteraient 91 % des dépenses actuelles, en ce non compris la majoration des frais d'administration engendrée par un système tenant partiellement compte des ressources.

L'instauration du système néerlandais représenterait en revanche un progrès sensible sur le plan de la prévention de la pauvreté. Le risque général de pauvreté, qui passerait de 10 % à 5,6 %, serait quasiment diminué de moitié, cela par suite de la protection bien meilleure des ménages à un seul revenu (de 54 % à 16 %), qui sont aujourd'hui très inadéquatement protégés contre la pauvreté. Le pourcentage de pauvreté dans les ménages à deux revenus augmenterait, tout en restant à un niveau très bas, à savoir 3,7 %.

Par rapport à la norme, plus large, de l'insécurité d'existence, laquelle reflète moins la pauvreté financière que le niveau de vie minimal jugé nécessaire, le système néerlandais s'avère sensiblement moins efficace. Les ménages de chômeurs à deux revenus ne tardent pas à être menacés dans leur sécurité d'existence lorsqu'ils perdent l'allocation, ce qui met une fois de plus en évidence la nécessité de disposer d'un double revenu à une époque où celui-ci est devenu la norme.

Le module restrictif

Cette simulation ne reprend qu'un seul élément de la logique d'indemnisation néerlandaise, à savoir la limitation dans le temps du droit aux indemnités. L'aspect assurance du système actuel n'est pas renforcé et les indemnités d'assurance ne sont pas non plus majorées.

Cette hypothèse implique une limitation plus accentuée encore de la portée du régime, tandis que les bénéficiaires ne percevraient pas une indemnité plus élevée. Dans de telles conditions, cette forme de sélectivité entraînerait logiquement une économie considérable. Les dépenses ne représenteraient que 63 % de celles du système actuel.

Mais le tribut social serait lourd. Le niveau de pauvreté général ferait plus que doubler et, dans les ménages à un revenu, il atteindrait près de 85 %. L'insécurité d'existence générale augmenterait elle aussi considérablement.

Conclusions

Une « néerlandisation » du régime de chômage selon le « module généreux » permettrait de remédier à certaines faiblesses du système actuel. La logique de l'assurance et le principe de la réciprocité s'en trouveraient renforcés, le risque de pauvreté dans les cas de revenu unique diminuerait et on préviendrait les recours abusifs aux prestations, surtout dans les ménages à deux revenus. Ce sont là autant de facteurs qui plaident en faveur de la légitimité du système, la formule permettant en outre d'en reporter la charge de financement du travail sur les ressources générales des pouvoirs publics.

En revanche, un renforcement du principe de l'assistance soulèverait de nouveaux problèmes. L'instauration d'un contrôle des ressources accroîtrait par exemple la complexité administrative et le coût d'exécution.

Il existe par ailleurs un risque potentiel d'inutilisation du droit aux indemnités, en particulier pour les indemnités complémentaires liées aux ressources comme les subventions au logement, ce qui compromet, bien évidemment, l'objectif de prévention de la pauvreté.

Le contrôle des ressources renforcerait les éléments d'incitation à la fraude déjà présents dans la modulation en fonction des ménages et des revenus (déclaration inexacte des formes de cohabitation ou des moyens d'existence).

Ce contrôle rendrait également plus tentants le piège du chômage pour les ménages à un seul revenu et le piège de la dépendance pour les partenaires de chefs de ménage chômeur. Tout effort pour améliorer le revenu du ménage, y compris par le partenaire du chômeur, serait découragé du fait que le revenu supplémentaire serait intégralement déduit de l'allocation.

Enfin, on peut se demander si une politique de chômage plus restrictive est acceptable socialement tant qu'elle ne se double pas d'une politique résolue de création d'emplois. Sur ce point aussi, l'exemple des Pays-Bas est édifiant. Une politique de stimulation de la demande de main-d'oeuvre menée avec persévérance a, depuis la seconde moitié des années quatre-vingt, abouti à une croissance spectaculaire de l'emploi, notamment grâce à un nombre élevé d'emplois à temps partiel. En chiffres absolus, 1,1 million d'emplois ont ainsi été créés ces dix dernières années, contre 280 000 en Belgique.

La question qui interpelle le plus dans le débat sur le chômage est peut-être celle de savoir ce qui a fait la différence en l'espèce.

4. Suspension du droit aux allocations comme cause de pauvreté (résultats des études de l'O.N.Em., de l'U.V.C.B. et de l'I.S.T.)

La réglementation contenue à l'article 80 et suivants a-t-elle pour effet de pousser dans la pauvreté les personnes suspendues pour cause de chômage de durée anormalement longue ? Théoriquement, ce ne devrait pas être le cas, étant donné que cette réglementation ne s'applique qu'aux cohabitants dont le revenu du ménage atteint un niveau raisonnable.

Cette question a pourtant suscité une controverse, notamment à la suite de l'enquête relative à l'augmentation du nombre des demandes visant à l'obtention du minimum de moyens d'existence, qui a été effectuée par l'Union des Villes et Communes de Belgique à la demande du ministre de l'Intégration sociale et qui a été publiée en février 1995 (70).

Cette étude désigne les sanctions prises dans le cadre de l'assurance-chômage comme la cause principale de l'augmentation du nombre des ayants droit au minimum de moyens d'existence au cours de la période 1990-1994. Alors qu'en 1990, plus généralement, les problèmes de chômage étaient à l'origine de 10,2 % des demandes de minimum de moyens d'existence, ce chiffre est passé à 15,5 % en 1994. L'augmentation du nombre des demandeurs du minimum de moyens d'existence pendant la période concernée serait due pour 24,1 % à des problèmes de chômage.

À côté de cette étude, il y a celle, susmentionnée, que l'O.N.Em. a fait réaliser par la banque-carrefour sur un groupe de 2 445 chômeurs qui ont fait l'objet d'une sanction au cours du mois de juin 1994 et, à la suite de cela, ont été suspendus ou exclus (71).

L'O.N.Em. constate que, toutes sanctions confondues, un mois après la suspension, on retrouve 6,8 % des intéressés au C.P.A.S.; trois mois après, cette proportion passe à 4,4 % et, neuf mois après, à 1,6 %. La conclusion de cette étude est donc que l'augmentation du nombre d'ayants droit au minimum de moyens d'existence ne peut être imputée que pour une toute petite partie à celle des suspensions du chômage.

L'Institut supérieur du travail à Louvain s'est penché sur les résultats, manifestement contradictoires, des études réalisées par l'U.V.C.B. et par l'O.N.Em. et a constaté des différences tant sur le plan de la méthodologie que sur celui des principes et des objectifs (72).

Les deux études concernent des périodes différentes (1990-1994 pour l'étude de l'U.V.C.B. et 1994-1995 pour celle de l'O.N.Em.) et des laps de temps différents. Le groupe-témoin est également différent (dans l'étude de l'U.V.C.B., on a pris en considération, outre les minimexés, les demandeurs d'avances et d'allocations complémentaires) et les pourcentages ont été calculés en fonction de populations différentes. Enfin, l'étude de l'U.V.C.B. montre l'incidence des sanctions en matière de chômage sur l'augmentation du nombre de demandeurs du minimum de moyens d'existence.

Tout comme il l'avait fait pour le groupe arrivé sur le marché du travail, l'Institut supérieur du travail a recalculé les chiffres de l'O.N.Em. en fonction de la totalité du groupe des suspendus, en ce compris les personnes non retrouvées à la banque-carrefour après la sanction.

Le résultat, réparti en fonction de la nature de la sanction et de la nature partielle ou complète du chômage, se présente comme suit :

Tableau 36. ­ Pourcentage des minimexés selon la nature de la sanction et du chômage, partiel ou total; situation 1, 3 et 9 mois après la sanction

Source : O.N.Em., Traitement des données : De Witte.

Ces chiffres montrent tout d'abord que ce ne sont pratiquement que les chômeurs complets sanctionnés qui se retrouvent au C.P.A.S. Pour ce qui est en tout cas de la période qui suit immédiatement la suspension, ce sont surtout les sanctions administratives et, dans une moindre mesure, les sanctions dues au refus et à l'abandon d'emploi qui donnent lieu à une demande de minimex.

Les personnes suspendues pour cause de chômage de durée anormalement longue ne viennent à émarger au C.P.A.S. que dans une mesure minime, même si leur pourcentage a tendance à augmenter légèrement avec le temps, passant de 0,6 % après un mois à 1,1 % après neuf mois. Dans la logique de l'article 80, on ne devrait pas les y trouver. D'un autre côté, leur présence n'est pas étonnante, vu la complexité de la réglementation.

Il n'est toutefois pas possible, même sur la base de ces pourcentages, de répondre avec précision à la question de savoir combien de chômeurs sanctionnés ont finalement dû être pris en charge par le C.P.A.S.

Selon les résultats de l'étude de l'O.N.Em., adaptés par l'I.S.T., un mois après la sanction, 3,5 % de l'ensemble des personnes suspendues perçoivent le minimum de moyens d'existence. Sachant que juin est un mois creux en fait de sanctions et qu'en 1994, 57 618 chômeurs au total ont été sanctionnés, l'I.S.T. conclut que ce pourcentage doit représenter annuellement quelque 2 000 personnes.

C'est probablement un minimum, étant donné qu'il s'agit en l'occurrence d'un instantané qui n'apporte aucune indication sur le flux des personnes sanctionnées sollicitant le minimex. Ce chiffre ne révèle pas non plus le degré réel de pauvreté du groupe des personnes sanctionnées. On peut penser qu'une partie de ce groupe ne voudra ou ne pourra pas faire appel à l'aide du C.P.A.S. en raison, notamment, de la présomption de refus d'emploi qui pèse sur eux.

L'étude de l'U.V.C.B. permet de déduire le nombre maximum de personnes suspendues qui viennent à émarger au C.P.A.S. Si l'on extrapole le pourcentage mentionné dans cette étude (7,2 % des ayants droit au minimex au cours de la période octobre-novembre 1994), on obtient un chiffre de 7 700 personnes par an.

On peut considérer que ce chiffre est surestimé, étant donné que le phénomène a été mesuré en octobre-novembre, qui est une période « de pointe » en fait de suspension. En outre, l'enquête ne comporte pas seulement les personnes suspendues au cours des mois en question, mais également celles qui l'avaient été auparavant mais n'ont introduit une demande de minimex qu'au cours de la période où l'enquête a été réalisée.

L'étude de l'I.S.T. conclut que le nombre réel des personnes suspendues venant à émarger annuellement au C.P.A.S. se situe entre 2 000 et 7 700 unités. Et qu'il s'agit principalement, mais non exclusivement, de chômeurs complets qui ont encouru une sanction administrative ou ont été suspendus pour cause d'indisponibilité pour le marché du travail.

D. Y a-t-il interdépendance entre le chômage de longue durée et la pauvreté ?

La politique passive d'allocations empêche la main-d'oeuvre peu qualifiée et peu productive d'accéder au marché du travail et prévient ainsi la pauvreté.

Il y a lieu de se demander si prévenir la pauvreté est un objectif suffisant pour une politique sociale. En présence d'une dépendance de longue durée dont le volume est important, on peut, en effet, se poser des questions d'un point de vue économique comme d'un point de vue social.

Un chômage de longue durée représente pour une communauté la perte d'une capacité productive, d'une expérience professionnelle et d'attitudes de travail nécessaires, de sorte que l'inactivité devient elle-même cause de pertes d'emploi.

Par ailleurs, la participation au processus de travail demeure un facteur important de participation et d'intégration sociale. Une mise en dépendance prolongée implique un danger d'exclusion sociale, qui fait perdre aux intéressés le contact avec le style de vie dominant et la culture de la société, jusqu'à l'aliénation politique, qui met en péril la démocratie elle-même. La nouvelle question sociale se profile comme l'un des problèmes de société majeurs.

Enfin, la meilleure garantie que puisse avoir l'individu contre les risques sociaux ne consiste-t-elle pas à être aussi autonome et indépendante que possible, y compris à l'égard des pouvoirs publics ?

1. L'O.C.D.E.

Considérations générales (73)

Dans tous les pays occidentaux, les groupes sociaux à risque peuvent se définir uniformément comme constitués des travailleurs peu qualifiés qui, soit sont prisonniers du chômage, soit ne peuvent trouver place sur le marché du travail que moyennant un (trop) faible salaire. Dans ce groupe, le risque de sombrer dans la pauvreté devient plus grand encore quand la situation précaire sur le marché du travail se double d'un handicap familial. Dans un certain nombre d'États membres, les risques encourus par les personnes peu qualifiées semblent s'aggraver encore. L'arrivée de femmes mieux qualifiées sur le marché du travail a encore renforcé l'exclusion des moins qualifiés, hommes et femmes.

Au sein de l'O.C.D.E., on est pourtant convaincu ­ et l'expérience des États-Unis en apporte la preuve ­ que ce groupe a bel et bien sa place sur le marché du travail, à condition que le coût de ce travail soit en rapport avec sa productivité.

Une série d'États membres, dont la Belgique, ont tenté de promouvoir cette catégorie des travailleurs peu qualifiés et donc peu productifs à des emplois hautement productifs par le biais de mesures visant à réduire les charges sociales des employeurs, en mettant des travailleurs plus âgés à la retraite anticipée pour faire place aux jeunes, etc. Jusqu'à présent, cette politique n'a donné que des résultats plutôt décevants.

Une autre solution (anglo-saxonne) consiste à harmoniser l'offre et la demande, en ramenant les rémunérations à un niveau qui rende ce travail rentable, et à y adapter le montant des indemnités de remplacement. L'idée qui sous-tend une telle politique est évidente. Les meilleures possibilités d'améliorer le revenu et la sécurité d'existence des gens se trouvent sur le marché du travail, qui offre aux personnes peu qualifiées la possibilité d'accéder à de meilleurs emplois.

Par contre, une telle politique aggrave nettement le risque de pauvreté, tant pour les actifs que pour les inactifs, ainsi que les différences de revenus. En outre, l'expérience nous apprend que si une partie des personnes peu qualifiées peuvent accéder à de meilleurs emplois, la grande majorité d'entre elles restent prisonnières d'emplois peu productifs, ce qui signifie souvent pour elles la pauvreté. L'O.C.D.E. n'ignore pas ces problèmes et elle a d'ailleurs exprimé son inquiétude à propos de l'évolution de la pauvreté et des inégalités de revenus aux États-Unis et au Royaume-Uni.

Pour trancher le dilemme entre pauvreté et taux de participation peu élevé, l'organisation plaide pour que l'on passe d'un système d'indemnisation passif à un système d'aide et de mesures stimulantes. Dans divers États membres, l'on développe des expériences dans le cadre desquelles l'aide financière est axée principalement sur ceux qui travaillent ou veulent travailler. Aux États-Unis, au Royaume-Uni, en Australie et au Canada, les rémunérations extrêmement basses sont complétées par la voie fiscale ou par des suppléments directs destinés à prévenir des situations de pauvreté. Pareil système permet de mieux cibler l'assistance. Dans nombre d'États membres, le risque de pauvreté pour les enfants n'a cessé de croître ces quinze dernières années. Il convient d'axer davantage la politique d'octroi de suppléments aux ménages sur ceux qui connaissent des problèmes de ce type. L'O.C.D.E. plaide pour que l'on continue à agir en ce sens.

Une politique de stimulation doit également viser à prévenir les manques de qualification et le manque de productivité qui en résulte, en améliorant le niveau de formation. L'on ne doit toutefois pas se faire trop d'illusions en ce qui concerne la formation des adultes. Il est fort difficile de leur fournir une formation qui permette de faire passer beaucoup d'entre eux d'emplois peu productifs à des emplois fort productifs. À cet égard, il faut une politique préventive qui s'attaque aux racines de la précarité, et celles-ci se situent souvent au niveau de l'enseignement primaire ou même à un niveau antérieur. Il faut, en outre, que l'on repense, dans une série d'États membres, les modalités de transit entre l'école et le travail et qu'on les améliore. Il y a eu peu d'idées neuves à cet égard depuis la fin des années septante.

Enfin, l'O.C.D.E. est convaincue qu'une politique inspirée par le souci d'offrir deux emplois, de préférence à temps plein, à chaque ménage constitue un bon instrument de prévention de la pauvreté. L'expérience scandinave montre qu'une telle politique n'a pas nécessairement des conséquences sociales négatives, si l'on a prévu les mesures d'encadrement nécessaires. Celles-ci seront d'ailleurs indirectement une nouvelle source d'emploi pour les personnes peu qualifiées qui trouvent de moins en moins leur place dans les secteurs industriels traditionnels.

Si l'O.C.D.E. est fermement convaincue qu'il convient de repenser les avantages sociaux dans un sens plus favorable au marché du travail, elle n'en constate pas moins que le débat sur ce point bute, dans de nombreux États membres, sur une forte résistance sociale et échoue dès lors. À cela s'ajoute que les conséquences d'une telle politique ne sont perceptibles qu'à long terme. En Nouvelle-Zélande, pays où l'on a réorienté la politique dans le sens visé au début des années quatre-vingts, l'on a, certes, enregistré des résultats positifs, mais ils ne sont devenus perceptibles que depuis le début des années nonante.

Dans un passé récent, l'O.C.D.E. a suivi avec un intérêt particulier la politique menée par le Danemark dans ce domaine. Ce pays connaît un système d'indemnisation solidement géré et qui garantit des allocations élevées, mais principalement aux personnes qui travaillent ou qui veulent travailler. Il fait partie des rares pays où l'on a réussi à obtenir un faible niveau de pauvreté et un taux de participation élevé à l'activité économique. Le financement de ce système est organisé de manière telle que les personnes directement concernées (les cotisants et les ayants droit) savent exactement qui le finance, qui fournit l'argent des indemnités. En effet, même dans les systèmes où les cotisations sont formellement à charge des employeurs, ce sont en fait les travailleurs qui paient l'ardoise, éventuellement en réduisant d'un cran leurs ambitions salariales.

L'instauration d'un système de financement plus transparent a sans doute aussi contribué dans une large mesure à la réussite du « modèle » néerlandais. Elle a permis d'orienter beaucoup plus facilement la politique en la matière dans un sens plus favorable au marché du travail.

Enfin, la politique en matière d'indemnisation et d'assistance ne constitue qu'un des aspects de la politique en matière d'emploi, y compris pour l'O.C.D.E. Les recommandations qui avaient été faites à cet égard dans le passé portaient pour la plupart sur la question de savoir comment l'on pouvait améliorer l'offre d'emplois. Les mesures en question nécessitent souvent une restructuration des marchés du travail dans le sens d'une plus grande ouverture et d'une dérégulation accrue, qui n'est assurément pas facile à concrétiser pour les États membres. La simple protection des industries existantes ne suffit pas pour améliorer l'offre d'emplois. D'ailleurs, qui plus est, elle renforce la dualité néfaste entre les lotis qui occupent des emplois bien rémunérés et stables et les « outsiders » qui ne trouvent pas leur place sur le marché du travail.

Les recommandations de l'O.C.D.E. pour la Belgique

L'évaluation annuelle, par l'O.C.D.E., de l'économie belge (74) concrétise ces principes généraux pour la Belgique. L'O.C.D.E. part, en l'espèce, de la constatation que, depuis le début des années nonante, les prestations belges sont bonnes sur le plan monétaire et budgétaire, mais que notre pays reste confronté à de graves problèmes sur le marché du travail.

Le taux officiel du chômage reste élevé et est d'ordre structurel; il se caractérise par une part élevée de chômeurs peu qualifiés, de longue durée et féminins. En outre, un grand nombre d'inactifs ont été « recasés » dans des régimes de départ anticipé et dans l'emploi subventionné, si bien que le taux de chômage au sens large peut être évalué à environ 25 %.

Dans un passé récent, le Gouvernement belge a pris trois types de mesures en vue de stimuler l'emploi : l'abaissement des charges pesant sur le travail en faveur de certains secteurs ou de certaines catégories de demandeurs d'emploi, la redistribution du travail et la promotion de la flexibilité, notamment en assouplissant les régimes de travail à temps partiel et de travail temporaire, et, enfin, le freinage des augmentations salariales par la loi sur la sauvegarde de la compétitivité.

L'O.C.D.E. estime que ces mesures ne sont pas suffisamment cohérentes. Elles cadrent trop avec la tradition de la politique belge, qui est axée unilatéralement sur la concurrence avec l'étranger et n'est pas suffisamment attentive à la rigidité structurelle du marché du travail, qui est à l'origine des difficultés.

Selon l'O.C.D.E., le principal objectif d'une réforme doit donc être de limiter l'intervention des pouvoirs publics sur le marché du travail et dans la formation des salaires. La plus grande flexibilité qui s'ensuivra entraînera d'elle-même une amélioration de la compétitivité et rendra superflue la prolifération de programmes pour l'emploi.

À la lumière de ce qui précède, l'O.C.D.E. fait notamment les constatations et recommandations suivantes :

­ La tension salariale limitée en Belgique réduit sensiblement les chances des travailleurs peu qualifiés. Les rémunérations dans le segment inférieur du marché du travail sont trop élevées du fait que le salaire minimum l'est également et que le système des négociations salariales est trop rigide et opaque, avec la conséquence que des rémunérations réelles supérieures au salaire minimum sont imposées dans des secteurs entiers.

C'est pourquoi il faut supprimer l'indexation automatique des rémunérations et conformer davantage les augmentations salariales négociées à l'accroissement de la productivité. Pour une période transitoire, il doit être possible ­ par le biais de négociations collectives ou non ­ de fixer, pour certaines catégories de travailleurs, des rémunérations inférieures au salaire minimum.

Si, dans un tel système, les rémunérations devaient descendre sous un niveau acceptable, elles pourraient être complétées par des suppléments qui seraient fonction des ressources, un transfert qui aurait un effet stimulant et combattrait les risques de chômage.

­ Les charges salariales sont trop élevées sur le plan international et elles sont incompatibles avec un taux d'emploi élevé. Le Gouvernement a fait en l'espèce un premier pas dans la bonne direction avec le « financement alternatif de la sécurité sociale ». Les réductions de charges prévues dans le cadre des opérations MARIBEL bis et ter , qui se sont avérées contraires aux règles de l'Union européenne, devraient être réorientées avant tout vers les segments inférieurs du marché du travail, là où la nécessité et les effets de pareils avantages se font le plus sentir.

­ Les règles en matière de protection du travail sont trop sévères, ce qui décourage les recrutements. Les délais de préavis pour les employés sont trop longs et doivent être raccourcis. Les délais de préavis pour les ouvriers de certains secteurs, qui se situent dans les limites de l'acceptable sur le plan international, devraient être appliqués sur une plus large échelle.

­ Il faut infléchir la politique d'indemnisation dans un sens plus actif, en abaissant les taux des revenus de remplacement, en limitant les droits dans le temps, en supprimant progressivement les systèmes d'allocations alternatifs, par exemple, pour les départs anticipés et en renforçant les contrôles de la disponibilité pour le marché du travail et les sanctions. Ce dernier point nécessite une meilleure collaboration et une meilleure coordination des politiques fédérale et régionale.

­ Il convient d'inciter les inactifs de longue durée à réintégrer le marché du travail. Dans cette perspective, on plaide pour une extension du plan d'accompagnement à toutes les catégories de chômeurs et de départs anticipés, quels que soient le degré de formation et l'âge.

­ Le niveau de l'enseignement, surtout à l'échelon intermédiaire (secondaire supérieur), doit être amélioré.

­ Il faut continuer à résorber les monopoles de marché et poursuivre sur la voie des privatisations.

L'O.C.D.E. conclut que c'est à juste titre, et avec succès, que la politique suivie par le Gouvernement belge a donné la priorité, ces dernières années, à l'adhésion à l'U.E.M. Il devrait être possible à présent de réorienter progressivement l'attention vers les problèmes structurels qui se posent sur le marché du travail et que l'on peut résumer comme suit : taux de chômage élevé, interventions perturbatrices des pouvoirs publics et prolifération des programmes pour l'emploi.

Une réforme dans le sens proposé ne signifie pas nécessairement que la collectivité soit moins soucieuse de protection. Au contraire, si les autorités belges font montre, dans cette matière, de la même détermination que dans leur politique visant à atteindre les normes de Maastricht, on pourra assurer un niveau de protection sociale aussi important, parallèlement à un taux d'activité plus élevé et une économie plus forte.

Les recommandations relatives au régime des allocations (75)

L'O.C.D.E. plaide en faveur d'une réforme du régime des allocations de chômage dans le sens d'un système qui attribuerait un rôle plus déterminant à l'aide sociale ou à des variantes d'allocations modulées en fonction des revenus.

L'O.C.D.E. base cette recommandation sur le fait qu'il faut aux chômeurs un certain temps pour adapter leurs prétentions salariales à leurs possibilités sur le marché du travail. On constate, en effet, qu'en début de chômage, les demandeurs d'emploi placent la barre le plus haut possible en ce qui concerne leurs exigences salariales. Le chômeur cherche donc un emploi à haute productivité. S'il n'y parvient pas dans un délai d'un an, ses chances de trouver un tel emploi s'amenuisent considérablement. D'un point de vue social et économique, il lui faudra à ce moment revoir son niveau d'aspiration à la baisse et le passage à un autre système d'indemnisation pourra à cet égard jouer un rôle important.

Ce faisant, les autorités envoient un signal clair. On passe d'un système d'assurance dans lequel les exigences en matière d'emploi peuvent être élevées à un système d'assistance où l'on attend du chômeur qu'il fasse preuve de plus de souplesse.

La pratique dans un certain nombre d'États membres montre que, dans un système où le droit aux allocations est limité à un an, on enregistre une forte augmentation des sorties du chômage vers le dixième mois. Cela tient au fait qu'à partir de ce moment, les chômeurs intensifient leurs recherches et restreignent leurs revendications en matière d'emploi. Au Royaume-Uni et en Australie, pays où il n'y a quasiment aucune différence entre les indemnités de l'assurance et celles du système d'assistance, il s'avère que le passage d'un système à l'autre influe nettement sur l'obtention d'un emploi.

Une seconde conséquence de ce passage à un système d'assistance est que le pas n'est pas franchi par un nombre relativement élevé de personnes. Cette attitude pourrait refléter une totale désillusion par rapport à la recherche d'un travail. Il semble pourtant qu'en raison de diverses circonstances, la plupart de ces personnes n'aient pas vraiment besoin du revenu supplémentaire.

Bien que les considérations budgétaires demeurent un élément important du débat sur cette question, l'O.C.D.E. ne préconise pas vraiment un abaissement du niveau des indemnités, tout d'abord parce que ce niveau n'est pas exagérément élevé en Belgique, mais aussi parce que l'incidence de cet abaissement sur le comportement des demandeurs d'emploi serait très limitée.

2. La Commission européenne (76)

La comparaison de la situation de l'Europe et des États-Unis en matière de croissance de l'emploi pose un certain nombre de questions politiques, auxquelles il n'est pas facile de répondre.

­ Les États-Unis ont réussi à générer davantage d'emplois et à créer un modèle de croissance qui génère davantage d'emplois. Les raisons de cette situation et les enseignements que les États membres de l'Union européenne peuvent en tirer continuent à susciter des débats et tournent autour de facteurs sociaux, politiques, culturels et économiques. Bien que la dispersion des bas salaires aux États-Unis par rapport à l'Europe soit un facteur important, d'autres entrent en ligne de compte, tels que des différences dans le degré de mobilité de la main-d'oeuvre (pour diverses raisons) et la régulation des marchés des produits et des services.

­ Même si ce type d'écarts de salaires serait difficilement compatible avec le modèle social européen, on constate malgré tout une convergence croissante d'opinions sur l'approche du problème, comme l'indiquent les conclusions de la Conférence du G7 sur l'emploi, qui précisent qu'il ne s'agit pas de choisir entre l'aggravation du chômage et une plus grande inégalité des revenus. Il est évident toutefois que des réformes pragmatiques sont nécessaires pour supprimer d'éventuels obstacles à la recherche d'emplois et pour pouvoir améliorer le fonctionnement des marchés de l'emploi. Dans ce contexte, une réduction des coûts du travail non salariaux, en particulier si elle est ciblée sur les salaires les plus bas, contribuerait à augmenter l'emploi.

Mais l'impact risquerait d'être limité, c'est pourquoi il est capital de réunir les conditions qui permettent d'accroître davantage le taux de croissance que l'évolution de la productivité et de s'attaquer à tout autre facteur susceptible d'entraver le potentiel de croissance de l'économie européenne.

­ Par ailleurs, bien que l'attention politique se porte sur les secteurs de croissance en tant que tels et sur les mesures qui permettent de promouvoir de nouvelles activités, si l'Europe a échoué à maintenir des taux de croissance de l'emploi suffisamment élevés, c'est en grande partie du fait de l'ampleur des disparitions d'emploi dans les secteurs en déclin. Celles-ci sont essentiellement dues, non pas au progrès technologique et à l'automatisation qui suppriment des emplois, mais à de faibles taux de croissance de la production. Cela souligne la nécessité de meilleurs niveaux de compétitivité et de conditions de marché plus favorables.

­ L'ampleur de la rotation des emplois n'indique pas une trop grande rigidité des marchés du travail, au moins en termes de limitation excessive des mouvements intersectoriels des travailleurs. Les données montrent cependant que les travailleurs peu qualifiés représentent une grande partie de ces mouvements et qu'il leur est peut-être plus facile de changer d'activité que ce n'est le cas pour des travailleurs dont les qualifications sont plus grandes et, en général, plus spécifiques.

L'action politique doit aborder le problème du chômage de longue durée sous deux angles différents : réintégrer les chômeurs de longue durée dans le monde du travail et empêcher les chômeurs de devenir chômeurs de longue durée. Cette approche est motivée par deux considérations. Premièrement, les mesures dynamiques visent à stopper l'entrée dans le chômage de longue durée, en agissant sur le nombre des chômeurs de longue durée, sur la longueur des périodes de chômage et sur le chômage total. Deuxièmement, les mesures seront probablement plus rentables si l'on intervient lorsque les gens n'ont pas encore perdu confiance et sont encore aptes à l'emploi.

­ La réintégration devrait commencer bien avant que les personnes ne deviennent des chômeurs de longue durée et ne se découragent. Les États membres doivent indiquer clairement dans les programmes pluriannuels que cette approche préventive approuvée sera appliquée dans l'activité quotidienne des services de l'emploi.

­ Une action précoce requiert un suivi systématique des personnes qui risquent de devenir des chômeurs de longue durée. Le service local de l'emploi doit pouvoir offrir un service d'orientation et de conseil de grande qualité.

­ Une réintégration réussie inclut souvent une formation aux nouveaux emplois plus qualifiés; un ciblage plus précis des besoins en qualifications des entreprises et de l'économie locale améliore les perspectives pour les chômeurs.

­ Des mesures de formation en alternance peuvent aider les chômeurs à surmonter leur réticence à suivre une formation, motiver les chômeurs de longue durée en leur indiquant d'éventuels débouchés professionnels. L'expérience acquise en cours d'emploi est plus appréciée par les employeurs que la formation « pure ».

­ Les programmes de création d'emploi devraient reposer sur un partenariat actif et un financement commun faisant intervenir tous les acteurs du marché local du travail. Il faudrait insister particulièrement sur une participation active des partenaires sociaux. Les programmes de création d'emploi à plus petite échelle, qui s'adressent aux groupes et collectivités les plus défavorisés, offrent souvent de meilleures perspectives que certains programmes à grande échelle et sont plus rentables.

­ De manière plus générale, le succès des stratégies de prévention et de réinsertion dans la lutte contre le chômage de longue durée et l'exclusion sociale dépend du développement d'institutions et de structures de soutien plus vastes (travail à temps plein et à temps partiel, travail indépendant, éducation et formation, conciliation de la vie familiale et de la vie professionnelle).

­ L'efficacité et la valeur de politiques du marché du travail actives pour prévenir et combattre le chômage de longue durée ne devraient pas être jugées uniquement en fonction de placements de courte durée, mais aussi en fonction de l'employabilité à long terme.

­ Il conviendrait de développer, en tant qu'élément important d'une stratégie préventive et dynamique, le concept de marchés transitoires du travail, avec des emplois de courte durée, qui contribuent à entretenir ou retrouver l'aptitude à l'emploi.

Une action précoce est l'élément crucial de la lutte contre le chômage de longue durée, au niveau tant de la prévention que de la réinsertion. La nature du chômage de longue durée nécessite une approche diversifiée pour répondre aux différents besoins de ce groupe, qui inclut des structures appropriées de soutien, une formation en alternance et la participation active des services publics de l'emploi.

3. Le Conseil supérieur des Finances

Dans son avis du 14 juillet 1995 (77), qui a été commenté en commission, le Conseil supérieur des Finances déclare que l'indemnisation du chômage a pour but d'assurer au chômeur un revenu suffisant en cas de perte d'emploi ou, par extension, parfois, durant la période de recherche d'un premier emploi.

L'indemnité de chômage doit avoir un niveau suffisant pour mener une vie décente et atténuer financièrement la brutalité de la transition emploi/non-emploi. Elle doit fournir au chômeur les moyens nécessaires à la recherche active d'un emploi. La durée d'indemnisation doit permettre au chômeur de consacrer un temps raisonnable à la recherche d'un emploi adéquat.

Une certaine générosité du régime d'indemnisation peut avoir des conséquences positives sur divers plans. Elle permet, en effet, au chômeur de garder le contact pendant un certain temps avec le marché du travail, ce qui favorise l'intégration sociale. En outre, ils ont davantage la possibilité de rechercher l'emploi qui leur convient le mieux. Enfin, un régime généreux peut promouvoir la flexibilité sur le marché du travail, dans la mesure où celui qui perdrait son emploi courrait moins de risques financiers.

Toutefois, un système généreux comme celui dont il est question ne se conçoit que s'il y a un contrôle suffisant, en ce sens qu'il faut combattre la fraude et s'assurer de la volonté de travailler des chômeurs, et que si les chômeurs bénéficient d'un encadrement adéquat. Le Conseil supérieur parle à cet égard d'une générosité raisonnée qui ne soit porteuse d'aucun désavantage.

Le Conseil supérieur attire en effet également l'attention sur le fait qu'un système généreux pourrait avoir une série d'effets négatifs ayant la caractéristique commune de réduire plus ou moins les possibilités de sortie du chômage et, dès lors, d'aggraver le chômage de longue durée.

Les principaux risques en question sont les suivants :

­ l'on pourrait voir accéder au bénéfice du système d'allocations et continuer à en bénéficier des personnes n'ayant qu'une faible volonté de travailler;

­ les chômeurs pourraient réclamer un revenu minimum de plus en plus élevé pour se remettre au travail et, plus particulièrement en ce qui concerne les bas salaires, la trop faible différence entre l'allocation de chômage et le revenu que les intéressés pourraient espérer tirer d'un travail pourrait leur faire perdre toute motivation de chercher un emploi. Le système belge souffre surtout d'un « piège à l'emploi » pour ce qui est du travail à temps partiel;

­ l'on pourrait voir les travailleurs qui courent moins de risques de perdre leur emploi revendiquer des salaires plus élevés.

Le Conseil supérieur fait référence à cet égard à la littérature économique qui considère que le relèvement du niveau de l'allocation et, plus encore, l'allongement de la durée de l'indemnisation est souvent de nature à aggraver ces effets négatifs et, surtout, à freiner la sortie du chômage.

Il n'en considère pas moins que cette conclusion n'a qu'une valeur indicative, étant donné que les résultats des études réalisées (cf. notamment, supra , l'étude de l'I.R.E.S.) ne la fondent que partiellement. Il note en outre qu'il n'est pas sûr qu'en favorisant la sortie du chômage en écourtant la durée d'indemnisation, l'on provoquera automatiquement un plus grand afflux de gens sur le marché du travail. Les chômeurs peuvent prendre un travail, mais ils peuvent également s'orienter vers une formation, prendre leur retraite ou, ce qui est le cas dans certains pays, sombrer dans un état d'inactivité les privant de toute indemnisation, c'est-à-dire dans l'insécurité d'existence, sinon dans la misère. Il se pourrait dès lors qu'une réduction plus ou moins sensible de la durée d'indemnisation soit déterminante, non pas tellement pour ce qui est de l'afflux éventuel de gens sur le marché du travail, mais surtout pour ce qui est de la proportion de chômeurs et d'inactifs parmi les sans-travail.

Il faut noter d'ailleurs que la mise au travail des personnes qui ont réintégré le marché de l'emploi ne se fait pas selon un schéma unique. Elles peuvent se voir offrir des emplois relativement stables, mais aussi des emplois précaires ou atypiques, dont, par exemple, des emplois liés à des contrats de durée déterminée, ce qui implique parfois de multiples périodes de chômage.

L'O.C.D.E. considère que le régime belge d'assurance-chômage est à classer parmi les régimes les plus généreux, en compagnie du régime néerlandais, des régimes des pays scandinaves et du régime français. Le Conseil supérieur estime, sans le remettre foncièrement en cause, que ce classement mérite d'être nuancé, notamment parce qu'il ne tient pas compte de la sévérité des conditions d'accès à l'assurance-chômage en Belgique.

Au début de la période d'indemnisation, les taux de remplacement bruts belges paraissent être assez peu élevés en regard de ceux qui sont pratiqués dans les pays voisins. Or, cela s'explique en grande partie par le fait que l'on calcule l'allocation sur la base d'un plafond salarial relativement peu élevé. Cependant, le système belge est peu dégressif, si bien qu'au bout de deux à trois ans, le taux de remplacement devient relativement favorable par rapport à ce qu'il est dans les pays voisins. Toutefois, comme les gens peuvent avoir recours, dans les pays voisins, au système d'assistance, le Conseil supérieur estime que l'indemnisation de durée indéterminée des isolés et des chefs de famille en Belgique ne peut pas être considérée comme atypique.

Le seul groupe qui soit systématiquement favorisé par le régime belge au vu de ce qui se passe dans les pays voisins est celui des cohabitants, même si les articles 80 et suivants font que le principe selon lequel l'indemnisation leur est acquise pour une durée indéterminée n'est pas un principe absolu. Le groupe des cohabitants est formé essentiellement de femmes mariées et, selon l'O.C.D.E., celles-ci ont plus vite tendance à ne plus se réinscrire comme demandeurs d'emploi lorsque leur droit à l'indemnisation s'éteint.

Le Conseil supérieur estime que l'automatisme du versement de l'allocation aux cohabitants, du moins dans un premier stade, peut expliquer, en tout cas en partie, le fait qu'il y a plus de femmes chômeuses de longue durée en Belgique ­ c'est ce que semblent indiquer les statistiques ­ que dans les autres États membres de l'O.C.D.E.

À côté de cela, le Conseil supérieur estime que la procédure définie aux articles 80 et suivants, qui exclut sous certaines conditions les cohabitants du droit aux allocations, soulève une série d'objections de principe. L'on peut s'interroger, en particulier, sur la raison pour laquelle l'on attend de longues années pour suspendre le versement de l'allocation aux personnes dont le revenu de ménage et la faible volonté de travailler ne justifient pas autant de générosité. L'on se soucie sérieusement, dans le cadre de cette procédure, des problèmes matériels que peuvent rencontrer les personnes en question, au point d'autoriser, en application de celle-ci, un allongement de la durée d'indemnisation, et ce même si elles font peu d'efforts pour trouver un travail, si bien que l'on peut se demander s'il est normal que l'aide sociale dont elles bénéficient leur soit accordée en application du régime de l'assurance-chômage.

Le Conseil supérieur souligne que cette considération est émise abstraction faite de la constatation que les principes en question ont contribué, en Belgique, à ramener la pauvreté sous un niveau particulièrement peu élevé.

4. Le Bureau international du travail

Dans la foulée du sommet social des chefs de gouvernement qui s'est tenu à Copenhague en 1995, le Bureau international du travail a publié, début 1996, un rapport intitulé « L'emploi dans le monde 1996/1997, les politiques nationales à l'heure de la mondialisation ».

Ce rapport, qui a été commenté en commission (78), est centré sur la question de savoir si la recherche du plein emploi constitue encore un objectif politique réaliste à la lumière des deux phénomènes qui sont apparus au cours des dernières décennies, à savoir la mondialisation de l'économie et les progrès rapides sur le plan technique. Suivant une vision pessimiste des choses, ces évolutions, qui sont inévitables, ont causé un taux de chômage élevé, accru les inégalités dans les revenus et provoqué le recul social à l'échelle mondiale. Le rapport, lui, est plus optimiste sur ce point.

Mondialisation de l'économie

La mondialisation de l'économie na vraiment démarré qu'après la chute des régimes communistes de l'Europe orientale. Depuis, elle connaît un développement exponentiel. Cette mondialisation se manifeste par l'intensification des contacts commerciaux sur le plan mondial, l'enchevêtrement des marchés financiers et l'influence sans cesse croissante des multinationales dans l'économie mondiale.

Un grand nombre d'observateurs craignent que cette évolution n'ait des conséquences catastrophiques sur l'emploi. L'intensification de la concurrence qu'elle induit n'entraîne pas seulement un effet de remplacement du travail par les investissements en capital; elle affaiblit également la position des travailleurs dans les négociations collectives. Les mêmes observateurs pensent que les autorités nationales exerceraient moins d'influence sur les mécanismes économiques généraux et les conditions de travail.

Sans partager cette vision pessimiste, l'Organisation internationale du travail reconnaît l'existence de certains des phénomènes susvisés. Pour l'O.I.T., la mondialisation de l'économie offre un grand nombre de possibilités nouvelles.

On constate ainsi tout d'abord que la mondialisation s'accompagne d'un regain de la croissance économique au niveau mondial. En outre, l'Europe part gagnante dans cette évolution. Le continent européen en général, et la Belgique en particulier, ont plus à gagner qu'à perdre en s'intégrant dans une économie mondialisée. Il s'ensuit que sa part dans l'économie mondiale augmente.

Il y a lieu de nuancer la thèse suivant laquelle cette évolution favoriserait la délocalisation de la production. Dans le cas d'un pays comme la Belgique, 70 à 80 % des contacts économiques ont lieu au sein du groupe des pays industrialisés. Par conséquent, seul un pourcentage très faible de notre économie est exposé à la concurrence des pays auxquels leur coût salarial modique ou la protection sociale limitée qu'ils offrent aux travailleurs procurent un avantage concurrentiel important.

Inversement, seule une part minime des ouvriers des pays du tiers monde travaille dans des secteurs axés sur l'exportation. Dans un pays comme l'Inde, l'immense majorité de la main-d'oeuvre travaille pour le marché intérieur. C'est d'ailleurs l'une des causes du drame qui se déroule actuellement dans certains pays en voie de développement. Ce sont précisément dans les pays qui, comme certains États du continent africain, ne participent pas à l'économie mondiale, que la situation économique et sociale est actuellement le plus défavorable.

Alors que les marchés du monde industrialisé se stabilisent ou se contractent en raison de facteurs démographiques, la mondialisation de l'économie leur donne l'occasion de poursuivre leur développement. Le danger d'une attitude trop pessimiste est précisément qu'elle incite à négliger ces occasions en encourageant les pays occidentaux à se replier à l'intérieur de leurs propres frontières.

Les progrès techniques

Il est évident pour tout le monde que les nouveaux procédés techniques mis au point au cours des deux dernières décennies ont permis d'augmenter considérablement la productivité dans nombre d'industries, ce qui a entraîné des pertes d'emplois. D'aucuns ont déjà imaginé une société sans travail. Mais la réalité est cette fois encore légèrement différente.

Contrairement à ce que l'on admet généralement, il y a peu de différence entre le taux de croissance de l'emploi dans les années 60 et celui enregistré pandant la période 1975-1995. Aux États-Unis, l'emploi a augmenté de 2 % par an dans les années 60 et de 1,8 % dans les vingt dernières années.

Pour l'Europe, ces chiffres atteignent respectivement 0,3 et 0,2 %. Il est frappant de constater l'écart important entre les chiffres américains et européens, et ce aussi bien dans les années 60 qu'actuellement. Sur ce plan, l'économie européenne est traditionnellement nettement moins performante que l'économie américaine.

Tableau 37. ­ Croissance du P.I.B. et de l'emploi

¹ Ancienne R.D.A. non comprise.

² L'ex-A.E.L.E. comprend l'Autriche, la Norvège, la Finlande, la Suède et la Suisse.

³ Jusqu'en 1990 les chiffres portent sur l'Allemagne de l'Ouest, ensuite sur l'Allemagne réunifiée.

Source : Perspectives économiques de l'O.C.D.E. (juin 1996) et supplément Statistiques de base; calculs du B.I.T.

Il faut également souligner que si le rythme de croissance de l'emploi est resté stable ces dernières années, le taux de croissance du P.I.B., lui, est passé de 4,3 à 2,5 % aux États-Unis et de 4,8 à 2,2 % en Europe.

Cela signifie que le niveau de croissance requis pour que l'économie commence à créer des emplois a baissé. Dans les années 60, l'économie créait des emplois à partir d'une croissance de 2,3 % aux États-Unis et de 4,5 % en Europe. Aujourd'hui, ces seuils atteignent 0,7 et 1,9 % respectivement. La Belgique ne se démarque pas des autres pays européens dans ce domaine.

La dernière constatation est de nature conjoncturelle. À l'issue de chacune des deux dernières crises économiques, la croissance de lemploi a été proportionnelle au redressement de l'économie. Si le chômage augmente dans certains pays industrialisés, c'est dû avant tout au ralentissement de la croissance économique et non au fait que cette croissance ne contribuerait pas à créer de l'emploi.

Le plein emploi comme but politique

Alors que de nombreux observateurs se montrent pessimistes, l'Organisation internationale du travail a jugé que les politiques devaient continuer à tendre au plein emploi. À la lumière de ce qui précède, elle juge que le plein emploi reste un objectif réaliste et, par conséquent, nécessaire. Pour des raisons politiques, éthiques et sociales, on ne peut en effet accepter que des groupes entiers de personnes au sein de la société soient contraints à l'inactivité.

Il n'empêche que certains changements structurels qui se sont produits sur le marché du travail ont remis en question les notions de « plein emploi » et « poste de travail ».

En définissant la notion de « plein emploi », l'on a toujours considéré qu'un taux de chômage de 2 à 3 % était « acceptable », dans la mesure où il est censé représenter à la mobilité indispensable sur le marché du travail. Certains théoriciens prétendent que les changements visés ci-dessus ont nettement amélioré la mobilité sur les marchés du travail et que le taux de chômage actuel correspond à un nouvel équilibre « naturel ». L'O.I.T. ne partage pas ce point de vue. Elle estime que les changements structurels qui se sont produits sur le marché du travail ne furent pas des changements rendant admissible une augmentation significative du taux de chômage. Le niveau anormalement élevé du chômage de longue durée que l'on relève dans nombre de pays industrialisés montre bien que le taux de chômage actuel dépasse de loin le niveau « naturel ».

Selon la définition traditionnelle du poste de travail, l'on entend par là un emploi à temps plein exercé par un travailleur de sexe masculin. Or, les choses ont fortement évolué à cet égard. Avec l'afflux des femmes sur le marché du travail, l'offre de main-d'oeuvre a sensiblement augmenté et l'on a donné le coup d'envoi à la généralisation du travail à temps partiel. Le nombre d'emplois atypiques et d'emplois flexibles a fortement augmenté de par l'évolution technique.

L'O.I.T. estime qu'il faut tenir compte de ces éléments d'évolution dans la définition du plein emploi. Dans une société industrielle moderne, cette notion ne doit pas signifier que tous ceux qui se présentent sur le marché du travail auront un emploi fixe et à temps plein tout au long de leur vie active.

Réglementation au niveau international

Les deux phénomènes précités, à savoir la mondialisation et les progrès techniques, contribuent à intensifier la concurrence mondiale et élargissent indéniablement le fossé qui sépare les pays riches des pays pauvres. L'élargissement de ce fossé ne se traduit pas nécessairement par un appauvrissement, pas même pour ce qui est des pays les moins favorisés. En effet, la croissance économique générale que l'on est en droit d'attendre dans une économie mondiale ouverte aura des effets bénéfiques pour tous.

Il ne faut toutefois pas que la mondialisation de l'économie donne lieu à une concurrence sauvage. L'O.I.T. a pris deux initiatives à cet égard. Elle estime que la mondialisation de l'économie doit se faire dans le respect de certaines règles de protection sociale qu'elle juge universelles. Au cours des deux années écoulées, l'O.I.T. a examiné quelles sont les conventions qui pourraient jouer un rôle. L'on examinera, en juin de cette année, dans le cadre d'une conférence, dans quelle mesure l'on peut contrôler l'application de ces règles, y compris dans les pays qui n'ont pas ratifié les conventions concernant le domaine en question.

Il faut également renforcer le lien entre les organisations internationales, comme l'O.I.T., qui déploient leur activité dans le domaine social, et les organismes financiers, comme la Banque mondiale et le F.M.I. L'on est également en train de le faire.

Bien que la mondialisation de l'économie n'en soit qu'à ses débuts, il y a eu, à n'en pas douter, une prise de conscience à l'échelle internationale sur ce point.

Il serait pourtant illusoire de penser que les systèmes développés de protection sociale qui existent dans les pays industrialisés puissent être étendus sans plus à une économie mondiale.

La nécessité d'une politique nationale

Les évolutions que nous observons aujourd'hui ont pour effet de concentrer les travailleurs qui disposent des meilleures qualifications et affichent les meilleures performances au sein des entreprises et des secteurs. Dans le segment inférieur du marché du travail, on assiste à la naissance d'un groupe de travailleurs faiblement qualifiés qui ont de plus en plus de difficulté à trouver un emploi. Cela signifie que l'inégalité augmente aussi au sein des États nationaux.

Le rapport porte comme sous-titre « les politiques nationales à l'heure de la mondialisation ». En effet, l'O.I.T. croit que les États membres restent les premiers responsables de la politique de l'emploi et ce, quelles que soient les évolutions en la matière.

Ils ne peuvent pas se soustraire à cette responsabilité en la reportant sur les institutions européennes ou internationales. En ce qui concerne l'Europe sociale, on constate que, quelle que soit son importance, elle suscite des attentes qu'il est impossible de satisfaire.

Contrairement à ce que l'on pense fréquemment, la mondialisation oblige les États à maîtriser beaucoup plus strictement leur économie que ce n'était le cas il y a quelques décennies. Ce ne sont plus des entreprises, mais des sociétés entières qui sont mises en concurrence, ce qui demande une discipline stricte au niveau de la politique économique. Dans ce domaine, l'amateurisme est immanquablement sanctionné. Les autorités nationales ont donc encore un rôle à jouer.

Les jeunes tigres asiatiques comme Taiwan ou la Corée ont opté radicalement pour une économie de marché libre axée sur l'exportation. Or, ces économies sont précisément gérées d'une manière très stricte par un pouvoir central fort. Cette situation présente un contraste frappant avec certains pays africains où l'on assiste à des véritables drames économiques parce que l'autorité n'a pas assez de prise sur l'activité économique. Le principal défi que posent ces pays aux organisations internationales comme le F.M.I. et la Banque mondiale consiste précisément à coupler la politique de développement ­ qui reste nécessaire ­ à des mesures qui leur permettront d'accéder au marché mondial. Ce n'est pas par hasard que les plans de relance que le F.M.I. impose en échange de son aide privilégient de plus en plus le thème du « good governance » .

Dans son rapport, l'Organisation internationale du travail émet, à l'intention des États, trois directives pour une politique axée sur la création d'emplois :

­ La politique de l'emploi doit être avant tout une politique de promotion de la croissance économique, croissance qui est actuellement trop faible en Europe. À ce sujet, l'O.I.T. partage les doutes que l'O.C.D.E. a exprimés quant à la politique restrictive que mènent certains pays européens pour prévenir une flambée de l'inflation. Cette politique entrave dans une large mesure la dynamisation et les possibilités de croissance de l'économie.

­ Une politique de promotion de la croissance doit cependant être une politique anti-inflationniste, au sens qu'elle doit imposer un contrôle strict sur les négociations collectives. Il ne faudrait pas dilapider les résultats que les mesures de lutte contre l'inflation ont permis d'engranger au cours des dernières années. Un taux d'inflation faible est la meilleure garantie pour obtenir des taux d'intérêt modiques qui, à leur tour, stimulent la croissance économique.

­ Il faut, enfin, améliorer la conception comme la mise en oeuvre de la politique du marché du travail stricto sensu. Dans ce contexte, le B.I.T. souscrit à la thèse générale de l'O.C.D.E., suivant laquelle les moyens financiers disponibles pour la lutte contre le chômage doivent être utilisés de la manière la plus active possible, à savoir pour subventionner le travail à bas salaires, réduire les charges salariales, réintégrer les chômeurs de longue durée dans le circuit du travail, promouvoir la formation, etc. Dans le contexte actuel de concurrence sans cesse plus intense, on ne peut plus se permettre de maintenir des groupes entiers de la population active dans une inactivité subventionnée.

­ S'il est vrai qu'une organisation plus souple du marché du travail aura indéniablement des effets bénéfiques sur l'emploi, le B.I.T. ne pense pas, comme le font certains, qu'il s'agit de l'arme ultime pour éliminer le chômage. Il est également erroné d'attribuer à ce facteur les différences dans les performances de l'Europe et des États-Unis sur le plan de la création d'emplois. Le marché européen du travail est traditionnellement plus rigide que le marché américain, ce qui ne l'a pas empêché de créer une masse de bons emplois dans le passé. On constate par ailleurs une forte tendance à la déréglementation dans les pays d'Europe occidentale, déréglementation qui n'a produit que des résultats limités en termes d'emplois nouveaux.

E. Évaluation de la politique belge de l'emploi

1. Point de vue du Gouvernement

Dans sa communication du 25 mars 1997, le Gouvernement fédéral a confirmé que la promotion de l'emploi était sa priorité politique absolue de la deuxième moitié de la législature.

Les mesures concrétisant le contrat d'avenir pour l'emploi et des lois-cadres de juillet 1996 ont été synthétisées dans la première partie du rapport. Lors d'un entretien avec la commission, la ministre de l'Emploi et du Travail a décrit l'état d'avancement de l'exécution de ces mesures et en a fait l'évaluation. Elle a également répondu à certaines des critiques émises régulièrement à l'encontre de la politique du Gouvernement (79).

a) Réduction du coût du travail et redistribution du travail

Quelque 85 secteurs négocient actuellement une augmentation du pouvoir d'achat ainsi que la redistribution du travail pour les deux années à venir. Dans les secteurs comme dans les entreprises, ces négociations doivent être clôturées pour le 30 juin 1997.

Il est frappant de constater que les cahiers de revendication qui ont été déposés dans le cadre desdites négociations mettent l'accent sur une amélioration du pouvoir d'achat plutôt que sur la redistribution du travail. En ce qui concerne cette dernière, on relève un très large éventail de propositions. L'accent est mis cependant sur trois mesures : l'interruption de carrière, le travail à temps partiel et la prépension à mi-temps.

Interruption de carrière

Les mesures gouvernementales récentes ont instauré un droit général à l'interruption de carrière pour 1 % des travailleurs du secteur privé. Elles ont en outre créé la possibilité d'interrompre la carrière, sans obligation de remplacement pour l'employeur, pendant une période très limitée, pour s'occuper d'un parent malade.

Les statistiques indiquent que le nombre de personnes en interruption de carrière s'est stabilisé en 1996. S'il est vrai que les mesures susvisées vont changer cette situation à l'avenir, on peut considérer néanmoins qu'une extension significative du régime nécessiterait des mesures plus radicales, comme l'instauration d'un droit général à l'interruption de carrière dans le secteur privé ou encore une majoration de l'indemnité.

Pour le moment, l'interruption de carrière est essentiellement une affaire de femmes. Cette situation résulte bien entendu de la répartition des rôles au sein des ménages, mais aussi du fait que les salaires des femmes sont, pour des raisons diverses, encore nettement inférieurs à ceux des hommes. Or, les ménages cherchent à limiter au maximum la perte de revenus.

Cela signifie qu'il ne suffira pas d'augmenter l'indemnité de quelque milliers de francs pour rendre le système intéressant pour les travailleurs masculins également. Il n'y a toutefois pas de marge budgétaire pour augmenter plus substantiellement l'indemnité. Beaucoup de choses dépendent de ce qui résultera des accords sectoriels en ce qui concerne tant le pourcentage de travailleurs en interruption de carrière qui sera imposé que les suppléments éventuels que les entreprises verseront en sus de l'indemnité. Bien que l'on sache, par expérience, que, dans le régime actuel, le nombre de personnes optant pour une interruption de carrière au sein des services publics reste limité à 3 ou 4 % de l'ensemble des personnes qui pourraient en bénéficier, les employeurs hésitent à approuver une extension de la mesure.

Travail à temps partiel

Comme pour ce qui est de l'interruption de carrière, la redistribution du travail via le travail à temps partiel concerne principalement les femmes, dans les conditions actuelles. Apparemment, les hommes ne sont attirés que par les emplois à trois quarts ou quatre cinquièmes de temps.

En Belgique, le nombre de travailleurs à temps partiel est passé de 396 586 en 1990 à 532 042 en 1996, ce qui reste bien en deçà de ce qu'il est aux Pays-Bas. En Belgique, les travailleurs à temps partiel représentent 15 % de la population active, alors qu'aux Pays-Bas ils représentent 35 % de celle-ci. Cette différence s'explique par toute une série de raisons historiques, dont le fait que nous disposons d'un réseau d'accueil des enfants et d'écoles gardiennes fort développé. Cet élément positif en soi a permis aux partenaires sociaux d'écarter plus facilement la question du travail à temps partiel. L'on constate toutefois qu'il y a un revirement dans l'attitude des employeurs et des travailleurs.

Il existe à ce sujet un grand nombre de malentendus. Lorsque l'on convertit l'ensemble du travail à temps partiel en Belgique et aux Pays-Bas en équivalents à temps plein et que l'on additionne le résultat obtenu à l'ensemble de l'emploi à temps plein réel, l'on constate qu'en 1995, le taux d'activité global était de 52 % en Belgique, contre 50,4 % seulement aux Pays-Bas. Il faut bien en conclure que, si le niveau de l'emploi est élevé aux Pays-Bas, c'est uniquement parce que l'emploi à temps partiel y est fort développé.

Contrairement à ce que l'on suggère souvent, le taux d'activité n'est pas inférieur en Belgique à ce qu'il était dans le passé. Il est vrai que le taux d'activité des hommes a fortement reculé dans les dernières décennies de par l'allongement de la durée des études et de la multiplication des prépensions, mais ce phénomène a été compensé entièrement par le grand afflux de femmes sur le marché du travail.

Réduction collective du temps de travail

Les entreprises en difficulté peuvent obtenir une réduction des cotisations sociales lorsqu'elles décident d'une réduction collective du temps de travail, plutôt que de licenciements purs et simples. L'avantage accordé est maximal en cas de réduction du temps de travail à 32 heures/semaine.

À titre d'expérience, le Gouvernement a prévu que toutes les entreprises pouvaient bénéficier de la mesure en question pour autant qu'elles l'inscrivent dans une convention collective de travail, que la mesure respecte la norme salariale et qu'elle contribue à développer l'emploi. Pour autant que l'on puisse déduire quelque chose des négociations en cours, la mesure, qui ne va pas sans perte salariale, ne suscite pas non plus l'enthousiasme des travailleurs eux-mêmes. Le Gouvernement espère quand même que quelques entreprises entreront dans le régime.

b) La politique des groupes cibles

À l'heure actuelle, des réductions de cotisation sont accordées pour 21 000 jeunes par le biais du plan d'embauche des jeunes et de la première expérience professionnelle. Le Gouvernement espère porter ce chiffre à 30 000 à court terme. Une nouveauté à cet égard est que les avantages du système de la P.E.P. et du plan avantage à l'embauche peuvent être combinés.

Le plan avantage à l'embauche est maintenu à l'égard des chômeurs de longue durée. Ce plan est actuellement applicable à 71 456 travailleurs, dont 44 % ont été chômeurs pendant plus de deux ans.

De toutes les mesures en faveur de l'emploi prises par le Gouvernement jusqu'à présent, il y en a deux dont le résultat est resté en deçà des espérances et qui se trouvent dans ce groupe : les emplois-tremplins pour les jeunes et les réductions de cotisations pour l'engagement de personnes âgées de plus de cinquante ans. Dans le premier cas, les entreprises semblent donner la préférence aux stages de jeunes. Dans le second, on ne fait appel à la réduction de cotisations pourtant considérable que pour 200 à 300 travailleurs, alors que le plan général avantage à l'embauche comprend tout un groupe de travailleurs de plus de cinquante ans.

c) Le développement de nouveaux marchés du travail

Le lancement de l'opération Maribel est presque achevé. Le secteur hospitalier est le seul avec lequel les négociations ne sont pas encore closes. Le Gouvernement opte en l'espèce pour l'instauration d'une nouvelle fonction : les assistants logistiques qui doivent décharger les infirmiers et infirmières d'un certain nombre de tâches.

Le Gouvernement fédéral a également bouclé les programmes d'insertion. Il s'agit ici d'emplois ordinaires dans les administrations locales, les C.P.A.S., etc., qui peuvent accueillir des chômeurs difficiles à placer. Les négociations relatives à ce système ont exigé une énergie considérable, compte tenu du nombre élevé de partenaires concernés. La mesure ne pourra démarrer que lorsque toutes les instances concernées auront effectivement respecté les engagements qu'elles ont contractés sur le plan financier et réglementaire.

Le Gouvernement examine deux nouvelles mesures dans ce cadre.

La première vise à réactiver des emplois socialement utiles qui avaient disparu parce qu'ils n'étaient pas rentables économiquement, en mettant à la disposition des entreprises l'allocation de chômage des chômeurs qu'elles engagent à cet effet. La mesure serait destinée au groupe des chômeurs de très longue durée (exemple : plus de cinq ans), dont la moitié n'a suivi que l'enseignement primaire, qui est constitué pour 60 % de femmes et dont un pourcentage considérable est âgé de moins de vingt-cinq ans.

Le problème posé par l'instauration généralisée de pareille mesure est toutefois l'effet de substitution. Un certain nombre d'emplois susceptibles de bénéficier de cette mesure existent également, à l'heure actuelle, dans un certain nombre d'entreprises. C'est pourquoi il sera peut-être nécessaire de négocier par entreprise et d'examiner si l'engagement de travailleurs sous ce statut entraîne un accroissement réel de l'effectif du personnel.

La seconde mesure dont l'exécution n'a pas encore été entamée est l'introduction du chèque-service pour les travaux de peinture et de tapisserie des habitations. Le travail devrait être accompli par des entreprises ordinaires opérant dans ce secteur, ce qui favorise l'emploi régulier et fait obstacle au travail au noir.

Ici aussi, le grand problème est d'ordre budgétaire. Pour que l'on puisse concurrencer le travail au noir, le coût de ce travail pour l'utilisateur particulier devrait atteindre tout au plus la moitié du salaire horaire normal qui se situe autour de 1 200 francs. Ce qui rend la mesure très coûteuse pour les pouvoirs publics, lesquels, surtout cette année, ne disposent pas de la marge budgétaire nécessaire. Le Gouvernement espère toutefois réaliser quelque chose dans un proche avenir.

d) Formation et éducation

Il subsiste trois systèmes de formation au niveau fédéral : le congé-éducation, le travail et la formation en alternance et le contrat d'apprentissage industriel. Ce dernier n'est quasiment pas utilisé et sera profondément révisé. Il est toutefois nécessaire de procéder à une réorganisation approfondie de l'ensemble de ce secteur.

e) Complexité des mesures

Une plainte souvent entendue à propos de la politique gouvernementale est que les employeurs potentiels n'y retrouvent pas la voie à suivre. Les chômeurs optent pour la sécurité du chômage plutôt que de s'aventurer dans un système d'emploi précaire dont ils ne perçoivent pas les conséquences sur les plans fiscal et social. Des organisations telles que l'O.C.D.E. soulignent également que la complexité des mesures a un effet contre-productif.

La ministre de l'Emploi et du Travail est consciente de ce problème. C'est d'ailleurs une des raisons pour lesquelles le nombre de nouvelles mesures, contre l'attente de beaucoup, a été réduit à un minimum absolu et que l'on a opté pour un renforcement et une simplification du système existant.

Il existe actuellement au sein du département de l'Emploi et du Travail deux médiateurs sociaux chargés de fournir des informations aux entreprises. C'est insuffisant pour promouvoir activement les mesures dans le monde de l'industrie. Le Gouvernement est toutefois disposé à investir dans ce domaine et éventuellement à charger également de cette mission des bureaux de consultation privés.

On ne peut d'ailleurs pas reprocher au Gouvernement de ne pas faire d'efforts pour faire connaître les mesures qu'il prend. Il appartient également aux organisations et organismes responsables de l'accompagnement et du paiement des chômeurs de traduire ces informations à l'usage des intéressés directs.

Tout cela n'empêche pas les mesures de connaître, à l'exception des deux précitées, un succès indéniable, ce qui prouve du même coup que les intéressés directs les connaissent. De même, le fait que quasiment toutes les mesures sont applicables à un grand nombre d'employeurs et de travailleurs permet difficilement d'élaguer en vue d'une simplification du système.

Outre la multiplicité des mesures, la complexité de leur contenu contribue également à l'opacité du système. Toutefois, celle-ci est étroitement liée au mode d'élaboration des règles. La plupart des mesures font suite à une concertation interprofessionnelle ou sectorielle et/ou doivent être soumises à des organes consultatifs paritaires. Cela se répercute dans le contenu, où toutes les parties concernées doivent pouvoir se retrouver. C'est d'ailleurs là une garantie importante de réussite des diverses règles sur le terrain.

f) L'évaluation

L'on mentionne, dans le rapport d'évaluation 1996 relatif à la politique fédérale de l'emploi et dans l'annexe jointe à la dernière communication gouvernementale, pour chacune des mesures prises, le nombre de travailleurs qu'elle concerne. Ces chiffres ne disent toutefois rien à propos des effets de substitution qu'ont lesdites mesures et ils n'expliquent par exemple pas comment il se fait que la Belgique n'obtient que de très mauvais résultats en ce qui concerne le nombre de gens qui réussissent à sortir du régime du chômage, même si l'on peut constater, en regardant les choses dans une perspective internationale, qu'elle investit beaucoup dans des mesures actives en matière d'emploi.

À la mi-1995, le Conseil national du travail et le Conseil central de l'économie ont établi, conjointement avec le Bureau du Plan, une évaluation provisoire des mesures qui figurent dans le plan global, et ce, dans une perspective macro-économique. Jusqu'à présent, cette initiative n'a pas eu de suite.

Les décisions prises récemment par le Gouvernement innovent en ce sens qu'elles attribuent un rôle central au Conseil supérieur de l'emploi en ce qui concerne l'évaluation des mesures en faveur de l'emploi. Celui-ci devra mesurer les résultats de l'application des mesures en faveur de l'emploi et les comparer aux résultats obtenus dans ce domaine par d'autres pays. Les conclusions du Conseil supérieur feront l'objet d'une discussion avec le Parlement et les partenaires sociaux et serviront de base pour affiner le système.

g) Le caractère temporaire des mesures

Les mesures qui prévoient des réductions générales des cotisations patronales, comme celles de l'opération Maribel ou du plan avantage à l'embauche, sont illimitées dans le temps. La critique selon laquelle la politique du Gouvernement en la matière n'offrirait pas de garanties aux entreprises pendant une période suffisamment longue n'est donc pas fondée.

L'application des mesures axées sur des groupes-cibles est, toutefois, limitée dans le temps, ce qui correspond d'ailleurs à leur caractère spécifique. Elles visent en effet à avantager des catégories particulières de travailleurs qui trouvent difficilement du travail, au détriment des autres catégories. La durée d'application de telles mesures ne peut pas être illimitée.

La durée d'application de certaines mesures est également liée à la manière dont elles ont été élaborées. Les avantages qui sont octroyés dans le cadre de négociations entre les partenaires sociaux ne peuvent de toute façon être garantis que pour une période de deux ans, soit la durée d'application des accords interprofessionnels et des accords sectoriels.

Il n'empêche que l'on rend le climat plus favorable aux investissements en faisant en sorte que les entreprises sachent à quoi s'en tenir pour une période assez longue. L'une des nouvelles initiatives à l'étude vise à l'élaboration d'un accord fiscal et social préalable permettant d'informer les entreprises qui sont désireuses d'investir des montants exacts des charges fiscales et sociales qu'elles auront à payer sur une période de plusieurs années, et des avantages dont elles bénéficieront en la matière. Pour ce faire, il faut tout d'abord créer une instance à laquelle les entreprises (étrangères) puissent s'adresser pour obtenir des informations. Elles sont encore trop souvent aiguillées vers des institutions qui ne sont pas suffisamment bien équipées pour pouvoir les leur fournir. Il doit être possible, en outre, de maintenir, pendant un certain nombre d'années, le statu quo en ce qui concerne les charges sociales et fiscales des entreprises. On ne le peut pas actuellement en Belgique.

h) Les réductions générales des cotisations patronales et la politique axée sur des groupes-cibles

La réduction globale des cotisations sociales dans le cadre des mesures pour l'emploi atteint 60 milliards de francs sur une base annuelle. Lesdites réductions valent pour des groupes-cibles bien déterminés, à l'exception de celles qui ont été prévues dans le cadre de la nouvelle opération Maribel et, dans une certaine mesure, dans le cadre du plan avantage à l'embauche. L'objection principale contre ces mesures concerne l'effet de substitution. En effet, certaines catégories de travailleurs qui ont accès au marché du travail n'y ont accès qu'au détriment d'autres catégories, si bien qu'il faut finalement payer un prix élevé pour obtenir un effet zéro en matière d'emploi. Dans cette optique, seule une réduction générale des coûts du travail résoudrait le problème du chômage de façon structurelle et permettrait d'améliorer la compétitivité des entreprises. Si pareille diminution n'allait pas de pair avec des mesures d'économie, l'on courrait le risque de voir se produire un glissement des charges sociales vers les charges fiscales.

Dans les circonstances actuelles, le Gouvernement estime qu'il est impossible d'opérer une réduction générale importante du coût du travail, non seulement pour des raisons budgétaires, mais aussi parce que l'on ne dispose d'aucun cadre de référence permettant de déterminer l'importance de la réduction à opérer. La question de la réduction des charges n'est posée nulle part avec autant d'insistance qu'en Belgique; dans bien des pays, elle n'est même pas posée du tout.

Si cette divergence existe, ce n'est absolument pas parce que le système belge de sécurité sociale serait exceptionnellement coûteux par rapport aux systèmes étrangers. La Belgique se distingue, toutefois, du reste de l'Europe par le mode de financement de sa sécurité sociale, qui en met presque entièrement le coût à charge des revenus du travail. Le Gouvernement continuera dès lors, dans la mesure des possibilités budgétaires, à développer le financement alternatif du système.

Il va sans dire que des mesures axées sur des groupes-cibles ont un effet de substitution, mais on peut l'accepter, dans la mesure où les avantages prévus par ces mesures ont un objectif spécifique. En effet, l'objectif est précisément d'avantager certaines catégories qui ont du mal à trouver du travail, au détriment d'autres catégories. Les chiffres montrent d'ailleurs que l'effet de substitution n'est pas absolu et qu'il y a une augmentation nette de l'emploi.

Les chiffres du chômage, qui se sont indubitablement stabilisés ces dernières années, prouvent d'ailleurs que la politique du Gouvernement porte ses fruits. À cet égard, le Gouvernement écarte vivement l'affirmation selon laquelle l'on aurait falsifié les chiffres en question en omettant de tenir compte de certains groupes. Les travailleurs bénéficiant d'une interruption de carrière, les prépensionnés et les travailleurs plus âgés qui ne sont pas disponibles pour le marché du travail ne correspondent à aucune définition internationale de la notion de « chômeur ». Dans d'autres pays, ces personnes tombent sous l'application d'un régime (de retraite) particulier. Si elles sont payées par l'O.N.Em., en Belgique, c'est uniquement pour des raisons organisationnelles.

Inversément, une politique agressive qui vise à faire sortir les chômeurs du régime du chômage et qui a permis, dans certains pays, d'obtenir des chiffres favorables en ce qui concerne le nombre d'allocataires, n'entraîne pas nécessairement une diminution du nombre de chômeurs correspondant à la définition de l'Organisation internationale du travail. Selon celle-ci, les chômeurs sont des personnes qui n'ont pas de travail, mais qui sont disponibles sur le marché du travail et qui recherchent activement un emploi.

2. Évaluation par le Bureau fédéral du Plan, le Conseil national du travail et le Conseil central de l'économie (80)

En vertu de l'article 89 de la loi du 30 mars 1994 portant des dispositions sociales, le Conseil national du travail et le Conseil central de l'économie devaient procéder, dans le courant de l'année 1995, à une première évaluation d'un certain nombre de mesures inscrites dans le plan global.

Les deux conseils ont confié la préparation de cette évaluation à un groupe de travail technique mixte. Le C.C.E. et le C.N.T. ont émis leurs avis respectivement les 24 et 25 juillet 1995. Le 26 octobre 1995, les deux conseils ont commenté leurs avis devant la commission, en présence de collaborateurs du Bureau fédéral du Plan.

Bien que certaines des mesures visées par ces avis aient été modifiées et complétées depuis 1995, les conclusions qui ont été formulées à l'époque par les deux conseils peuvent être considérées comme suffisamment pertinentes dans l'ensemble, pour être reproduites en résumé dans le présent rapport.

A) Données statistiques

Les données sur lesquelles les conseils se sont fondés provenaient de trois sources. Pour ce qui est des informations sur les mesures du plan global qui impliquent une réduction des cotisations de sécurité sociale, ils ont puisé dans les bases de données de l'O.N.S.S. Les renseignements concernant le plan d'embauche des jeunes et les agences locales pour l'emploi provenaient de l'O.N.Em., et les données relatives aux plans d'entreprise de redistribution du travail ainsi qu'aux contrats d'emploi tremplin ont été fournies par le Ministère de l'Emploi et du Travail.

Les conseils soulignent que leur évaluation porte sur une période très limitée, à savoir l'année 1994. Certaines mesures, comme les A.L.E., n'ont été appliquées que vers la fin de 1994. En outre, les données O.N.S.S. provenaient des déclarations trimestrielles qui sont déposées par les employeurs et elles n'avaient pas encore été vérifiées par l'Administration. Dans ces conditions, les conseils ont estimé qu'une analyse approfondie était impossible et ils se sont contentés de poser une série de questions et d'émettre des réflexions d'ordre général.

B) Collaboration du Bureau du Plan

À la demande des interlocuteurs sociaux, le Bureau du Plan a examiné, pour la première fois, dans le cadre d'une étude relative aux perspectives économiques 1994-1998, les conséquences macro-économiques et sectorielles du plan global approuvé par le gouvernement.

L'impact du plan global a été analysé à l'aide d'une simulation de base fondée sur le modèle économétrique Hermès. Cette opération a été réalisée en comparant une projection qui n'incorpore aucune mesure du plan global aux résultats de la simulation dans laquelle les mesures du plan global ont été prises en compte. En mars 1995, le Bureau du Plan a actualisé son étude plus précisément en ce qui concerne les différentes mesures de réduction des cotisations de sécurité sociale qui ont été prises dans le cadre du plan global.

Le Bureau du Plan a ensuite affiné son étude de mars 1995 sur la base des données O.N.S.S. rassemblées par les conseils. Pour ce faire, il a remplacé ses hypothèses de base relatives au volume des réductions de cotisations par les données O.N.S.S. Ces données doivent être considérées comme des éléments ex ante.

Finalement, en se basant sur les informations fournies par l'O.N.S.S., le Bureau du Plan a calculé l'impact des mesures du plan global sur l'emploi, les prix et la rentabilité. Le résultat de cette estimation donne l'effet ex post des diverses mesures.

C'est un élément important pour l'interprétation des résultats. En effet, un calcul ex post prend en compte l'ensemble des effets directs et indirects des mesures analysées. Ainsi l'effet sur l'emploi tient compte non seulement de l'effet direct d'incitation à l'embauche, mais aussi de l'effet indirect qui résulte de l'accroissement du revenu, des dépenses et finalement de la production qui contribue à créer des emplois supplémentaires.

L'évaluation de l'impact de la suppression des cotisations pour une catégorie précise de salariés soulève de nombreuses difficultés méthodologiques. Entre autres, celles résultant de l'homogénéité du facteur de production travail dans la fonction de production du modèle Hermès. Celui-ci ne fait ainsi aucune distinction entre les travailleurs ayant un bas salaire et les autres. Il ne permet donc pas d'appréhender directement l'effet de substitution entre le capital et le travail, lequel est supposé se manifester plutôt pour les bas salaires.

Pour tenir compte néanmoins de cette différence, le Bureau du Plan a pris pour hypothèse que l'élasticité de l'emploi bas salaire au coût salarial est le double de l'élasticité moyenne. Cette hypothèse est fondée sur des études effectuées dans d'autres pays européens et aux États-Unis. En effet, on ne dispose pas, en Belgique, de séries chronologiques suffisamment détaillées et longues pour tester l'hypothèse en question dans le modèle Hermès.

Cette partie du rapport est un résumé de l'avis relatif à l'évaluation du Plan global rendu par le Conseil central de l'économie le 24 juillet 1995 ainsi que l'avis nº 1-132 du Conseil national du travail rendu le 25 juillet 1995, qui ont été commentés en commission au cours d'une audition le 26 octobre 1995.

C) Résultats ex post des estimations du Bureau du Plan (81)

a) Mesures qui impliquent une réduction des cotisations à l'O.N.S.S.

1º Mesures relatives aux bas salaires

Sont considérées comme des mesures relatives aux bas salaires : la réduction structurelle des charges pour les bas salaires, le plan d'embauche des jeunes et le renforcement du plan plus un.

Pour ce qui est des effets sur l'emploi, l'étude du Bureau du Plan montre que ces mesures ont entraîné en 1994 une croissance nette de l'emploi de 8 900 unités. La croissance nette du nombre d'embauches se concentre surtout dans le secteur des « services marchands » et, dans une moindre mesure, dans les transports, la construction et les biens de consommation. Par contre, les résultats sont faibles dans les autres industries, ce qui est dû en partie au fait que la substitution entre capital et travail s'effectue plus rapidement dans les activités de services que dans l'industrie.

En ce qui concerne l'impact sur la sécurité sociale, le Bureau du Plan a calculé que pour l'année 1994, les recettes en cotisations sont en recul de 10,9 milliards de francs par rapport à la simulation de base. En tenant compte d'une faible baisse des prestations sociales, le besoin net de financement de la sécurité sociale croît de 10,8 milliards par rapport à la simulation de base, ce qui amène le coût de l'emploi à 1,2 million de réduction de cotisations par emploi, soit 0,8 emploi par million de francs de réduction de cotisations.

La baisse des recettes de la sécurité sociale est compensée en partie par l'augmentation des recettes des impôts directs et indirects, laquelle est estimée à 3,6 milliards de francs. Le besoin net de financement des pouvoirs publics s'accroît de 7,3 milliards de francs, accroissement induit par une baisse des recettes courantes de 7,5 milliards.

Quant aux effets sur la croissance, sur les prix et la rentabilité, la demande intérieure croît de 0,23 % par rapport à la simulation de base, à la suite de la progression de la consommation privée et des investissements. La contribution des exportations nettes à la croissance est négative en raison de la progression des importations induite par une demande intérieure plus vigoureuse.

Au total, le P.I.B. progresse de 0,16 %, soit moins que la demande intérieure. Le taux de croissance de l'inflation décélère de 0,1 %. La rentabilité s'accroît de 0,23 % par rapport à la simulation de base à la suite d'une moindre croissance des coûts salariaux.

2º Autres mesures

Par autres mesures, le Bureau du Plan entend l'opération Maribel-ter et les plans d'entreprise pour la redistribution du travail.

Le nombre d'emplois supplémentaires créés grâce à ces mesures est, selon le Bureau du Plan, bien inférieur au nombre atteint par les mesures relatives aux bas salaires. Pour l'année 1994, les créations d'emplois sont estimées à 620. Le Bureau du Plan en conclut entre autres que l'opération Maribel-ter répondait davantage à un objectif d'amélioration de la compétitivité qu'à celui de la promotion de l'emploi. Dans l'intervalle, cette mesure a été reciblée pour favoriser l'emploi des travailleurs manuels.

Selon les calculs du Bureau du Plan, les cotisations diminuent de 5 milliards pour 1994 (par rapport à la simulation de base). Compte tenu d'une faible diminution du montant des prestations sociales, on obtient un accroissement du besoin net de financement de la sécurité sociale de 4,9 milliards, ce qui porte le coût de l'emploi à 7,9 millions de réduction de cotisations-O.N.S.S. par emploi supplémentaire, soit une création de 0,13 emploi par million de francs (de réduction de cotisations).

La progression des revenus de l'impôt est limitée à 0,3 milliard de francs. Le besoin net de financement des administrations publiques s'accroît de 4,5 milliards, ce qui est induit par une baisse des recettes de 4,8 milliards exclusivement située dans les recettes de sécurité sociale.

Par rapport à la simulation de base, la demande intérieure croît de 0,03 %, les exportations nettes sont en hausse de 0,01 %, le P.I.B. augmente de 0,04 % et le taux de croissance de l'inflation se réduit de 0,01 %.

3º Ensemble des mesures

Selon les estimations du Bureau du Plan, les mesures susvisées entraînent une diminution de cotisations à l'O.N.S.S. de 15,9 milliards de francs en 1994. À cette diminution correspond un accroissement net de l'emploi de 9 520 unités par rapport à la simulation de base.

Le besoin de financement de la sécurité sociale s'accroît ainsi de 15,7 milliards, ce qui correspond à 1,6 million de réduction de cotisations à l'O.N.S.S. par emploi supplémentaire, soit une création de 0,6 emploi par million de francs. Le pouvoir central bénéficie d'une augmentation des recettes, le déficit se réduisant ainsi de 3,9 milliards. Il s'ensuit que le besoin net de financement des administrations publiques s'accroît de 11,8 milliards.

La croissance économique progresse de 0,2 % par rapport à la simulation de base sous l'impulsion de la croissance de la demande intérieure compensée en partie par une contribution négative des exportations nettes. L'inflation se réduit de 0,07 % et la rentabilité s'accroît de 0,32 % (82).

4º Conclusions du Bureau du Plan

Pour la promotion de l'emploi, un ciblage des réductions de cotisations patronales à la sécurité sociale sur les bas salaires paraît, selon le Bureau du Plan, préférable à une mesure de type Maribel dans la forme appliquée en 1994. Il fait cependant remarquer que le modèle Hermès fonctionne avec une hypothèse d'élasticité de l'emploi par rapport à son coût deux fois supérieure pour les bas salaires par rapport aux autres salaires. Cette hypothèse n'a pu être testée empiriquement pour ce qui concerne la Belgique.

Pour ce qui est de l'efficacité des mesures prises, le Bureau du Plan signale deux problèmes :

­ La méthodologie suivie par le Bureau du Plan ne permet pas de calculer d'une manière suffisamment fine les effets de substitution et/ou d'aubaine, mais il est clair qu'ils sont réels. D'autres études, basées sur des méthodologies différentes, concluent dans le même sens (cf. notamment les travaux de F. Spinnewijn, B. Van der Linden). Afin de minimaliser ces effets, il paraît nécessaire de trouver des formules liant les réductions de cotisations de sécurité sociale à la création nette d'emplois réellement supplémentaires.

­ L'accroissement net de l'emploi généré par de telles mesures suppose qu'il y ait substitution de travail au capital, ce qui requiert des délais d'ajustement pouvant porter sur plusieurs années. Si cette contrainte n'est pas prise en compte, l'effet sur l'emploi risque d'être très faible alors que celui sur le financement de la sécurité sociale est immédiat.

Selon le Bureau du Plan, il serait illusoire de croire que les réductions des cotisations patronales engendrent un mécanisme d'autofinancement complet via les créations d'emploi, c'est-à-dire grâce à une croissance équivalente des revenus générés par les postes de travail supplémentaires. Pour éviter que le déficit public n'augmente, il faudra dès lors puiser à d'autres sources de financement, en portant aussi peu que possible atteinte à l'emploi et en garantissant au moins une neutralité budgétaire ex post .

b) Mesures relatives à l'amélioration de la compétitivité

Le Bureau du Plan estime que l'instauration de l'indice-santé a permis de créer 2 300 emplois nouveaux. En ce qui concerne les recettes courantes en cotisations de sécurité sociale, le Bureau du Plan constate une baisse de 14,4 milliards par rapport à la simulation de base. Le besoin net de financement de la sécurité sociale s'accroît de 2,7 milliards, ce qui porte le coût de l'emploi à 1,2 million par emploi, soit une création de 0,8 emploi par million de réduction de cotisations.

Le besoin net de financement de l'ensemble des administrations publiques s'élargit de 4,9 milliards, car la baisse des dépenses de 22 milliards est inférieure à celle des recettes de 26,9 milliards. La baisse des dépenses est induite par celle des prestations sociales, de la masse salariale et par la baisse des prix.

D) Point de vue des représentants des travailleurs au sein du C.N.P. et du C.C.E.

Dans leurs premières conclusions, les représentants des travailleurs étaient d'avis, sur la base des statistiques disponibles et de l'analyse du Bureau du Plan, que les mesures du plan global ont un effet limité sur l'emploi, surtout en regard de leur coût pour les finances publiques et la sécurité sociale. Les représentants des travailleurs considèrent que cela est dû au fait que certaines diminutions des cotisations patronales ne sont pas liées au recrutement de travailleurs. Ils constatent, par ailleurs, d'importants écarts entre les effets bruts et les effets nets, parce qu'il s'est manifestement produit un phénomène de substitution et/ou d'effets d'aubaine.

Ils observent en outre que des transferts estimés à 45 milliards de francs ont également eu lieu entre les salariés et les entreprises à la suite du plan global en 1994. Avec ces 45 milliards, environ 11 000 emplois ont été créés d'après le Bureau du Plan. Cela représente un coût moyen par emploi de l'ordre de 4,5 millions.

Les représentants des travailleurs estiment qu'il serait indiqué que l'ensemble de ce mécanisme de transferts soit examiné plus en profondeur afin de procéder à l'analyse globale des coûts/bénéfices de la politique de l'emploi. Il conviendrait notamment d'étudier à quel point les diminutions de coûts, outre pour l'emploi et la position compétitive, ont également été utilisées à d'autres fins, telles que renforcer la rentabilité, les investissements ou les dividendes.

Selon eux, la diminution des cotisations patronales pour la sécurité sociale devrait être liée à la croissance nette réellement constatée et contrôlable du nombre d'emplois dans les entreprises, qui est la conséquence de mesures de redistribution de travail collectives et individuelles, fixées dans le cadre de C.C.T.

À l'instar du Bureau du Plan, les représentants des travailleurs sont d'avis qu'il est totalement illusoire de croire que les réductions des cotisations patronales conduisent à un mécanisme d'autofinancement par la création d'emplois. C'est pourquoi les réductions des cotisations doivent être compensées. Non pas par des économies dans les prestations sociales, mais bien par de nouvelles recettes.

Les représentants des travailleurs soulignent que ces mécanismes de financement alternatifs ne sont pas neutres, tant du point de vue de l'impact sur l'emploi que sur la distribution des revenus. Ils plaident dès lors pour que les instruments de financement choisis correspondent au mieux aux objectifs fixés en matière de création de nouveaux emplois et contribuent dans le même temps à davantage d'équité fiscale.

E) Point de vue des employeurs

Les représentants des employeurs constatent que la première estimation des effets du plan global réalisée par le Bureau du Plan confirme qu'il constitue un pas dans la bonne direction et contribue positivement à l'emploi et à la compétitivité.

Ils considèrent toutefois que l'étude du Bureau du Plan ne permet pas d'apprécier suffisamment quel est l'impact à long terme que les différentes mesures considérées exercent sur l'emploi :

­ les calculs effectués par le Bureau du Plan sont uniquement le résultat d'une simulation et ne peuvent être interprétés comme une observation « ex post » de l'effet réel définitif du plan global. À leur avis, confronter les chiffres de 45 milliards de transfert « ex ante » au chiffre de 11 000 emplois avancé par le Bureau du Plan n'a aucun sens, car le chiffre de 45 milliards comprend pour moitié un transfert attribué à l'indice-santé; de plus en juillet 1995, nul ne pouvait connaître l'incidencee que le plan global aurait en définitive sur l'emploi, compte tenu de toutes les retombées positives qui en résultent « ex post » pour l'ensemble de l'économie belge;

­ la période étudiée était trop courte pour bien comprendre les effets structurels à terme des mesures alors que, selon le Bureau du Plan lui-même, seuls les effets structurels sont importants pour la dynamique économique et donc pour l'emploi;

­ de même, l'absence d'une évaluation des effets du plan global pendant un délai raisonnable rend aléatoire l'appréciation de ses résultats sur les finances publiques;

­ certaines retombées positives (par exemple : l'effet positif sur le climat d'investissement) ne sont pas mises en évidence par l'étude du Bureau du Plan;

­ enfin, une appréciation globale des mesures fait défaut, qui tiendrait compte de leurs interactions. Sur ce point, l'analyse de l'O.C.D.E. met en évidence la nécessité d'agir aussi sur la demande si l'on veut s'attaquer efficacement au problème du chômage de longue durée. Cela exige une politique active de l'emploi et un effort de formation, exigences qui ne sont pas suffisamment prises en compte par le plan global.

Les représentants des employeurs estiment également que les phénomènes de substitution entre entreprises et secteurs d'activité méritent un examen plus approfondi. En ce qui concerne la réduction des cotisations sur les bas salaires, les représentants des employeurs observent que les effets positifs de cette mesure permettent de supposer les conséquences qu'aurait sur l'emploi une diminution générale et récurrente du coût salarial. Or, la Belgique maintient un handicap salarial à l'encontre de ses principaux partenaires commerciaux.

Les représentants des employeurs insistent par ailleurs pour que l'effet de certaines mesures soit apprécié non seulement en termes de création nette d'emploi, mais aussi de consolidation ou de maintien de l'emploi existant.

Plus que le Bureau du Plan, ils estiment que la diminution des coûts salariaux peut contribuer substantiellement à une croissance de l'emploi. Cette diminution des coûts salariaux doit toutefois pour cela être financée par des économies dans la sécurité sociale.

Par ailleurs, les représentants des employeurs admettent l'idée qu'une estimation des effets macro- et micro-économiques de mesures pour l'emploi soit réalisée. Ils ne peuvent par contre accepter qu'un lien direct soit exigé avec une création nette d'emploi dans l'entreprise. Une telle exigence, outre qu'elle ne prend pas en compte que l'emploi est le résultat d'un ensemble de facteurs, est inconciliable avec la pratique des entreprises.

Enfin, les représentants des employeurs soulignent que la complexité et la multiplicité des mesures en limitent les effets positifs sur l'emploi.

Annexe I : Bref aperçu de la réglementation du chômage

L'arrêté royal du 25 novembre 1991 constitue la base de la réglementation belge du chômage (83). On trouvera ci-après un aperçu des principales conditions à remplir pour pouvoir bénéficier des allocations de chômage :

A. Les prestations de travail

Le chômeur doit prouver qu'il a presté un nombre suffisant de journées de travail pendant la période qui précède l'introduction de sa demande (article 30). La période de référence et le nombre de jours de travail prestés requis diffèrent selon l'âge (84). Les jeunes diplômés peuvent, dans certaines conditions, bénéficier du droit aux allocations sans avoir travaillé (85).

B. Autres conditions

Être privé de travail et de rémunération (articles 44-51)

Le demandeur ne peut effectuer aucune activité pour son propre compte, sauf s'il se limite à la gestion normale de ses biens propres. Il ne peut pas non plus effectuer pour un tiers une activité qui lui procure une rémunération ou un avantage matériel. Toute activité effectuée pour un tiers est, jusqu'à preuve du contraire, présumée procurer une rémunération ou un avantage matériel.

Être chômeur par suite de circonstances indépendantes de sa volonté (article 44)

L'on peut être chômeur involontaire par suite :

­ de l'abandon d'un emploi convenable sans motif légitime. Sanction : exclusion pendant au minimum 26 et au maximum 52 semaines,

­ du refus d'un emploi convenable. Sanction : idem,

­ d'un licenciement imputable à l'attitude fautive du travailleur. Sanction : exclusion du bénéfice des allocations pendant au minimum 8 et au maximum 52 semaines.

Être disponible pour le marché de l'emploi (article 56)

Le chômeur doit être disposé à accepter tout emploi convenable.

Pour évaluer si un emploi déterminé est convenable ou non, on tient notamment compte de la profession apprise, de la rémunération, de la durée de l'absence journalière de la résidence habituelle (12 heures au maximum), de la durée journalière des déplacements (maximum 4 heures) et du nombre hebdomadaire moyen d'heures de travail.

Être et rester inscrit comme demandeur d'emploi (article 58)

Être apte au travail (articles 60-61)

Remplir les conditions en matière d'âge (articles 63-65)

Résider en Belgique (article 66)

Satisfaire à la législation relative aux étrangers et à celle relative à l'occupation de la main-d'oeuvre étrangère (article 69).

Se soumettre au contrôle (articles 70 et 71)

En principe, le contrôle a lieu deux fois par mois. Certaines catégories de chômeurs, par exemple ceux de plus de 50 ans, ne doivent se soumettre qu'une fois par mois au contrôle.

Ne pas être chômeur pendant une durée anormalement longue (voir plus loin la discussion de l'article 80)

C. Le montant des allocations

Il existe trois catégories :

1) les travailleurs ayant charge de famille (article 110). Un chef de famille perçoit 60 % de la rémunération journalière moyenne plafonnée.

2) les travailleurs isolés (article 110, § 2). Cette catégorie perçoit pendant les douze premiers mois de chômage 60 % de la rémunération journalière moyenne et, ensuite, 42 %.

3) les travailleurs cohabitants (article 110, § 3). Ces travailleurs perçoivent 55 % pendant les douze premiers mois. Pendant les six mois suivants (prolongés de trois mois par année de passé professionnel) : 35 %. Ensuite, ils perçoivent un montant forfaitaire (86).

Annexe II : Tableau de synthèse des mesures gouvernementales récentes en matière d'emploi (87)

I. DIMINUTION DES COÛTS DU TRAVAIL

II. REDISTRIBUTION DU TRAVAIL

A. RÉORGANISATION DU TEMPS DE TRAVAIL

B. ORGANISATION DU TRAVAIL PLUS SOUPLE

C. SIMPLIFICATION DES FORMALITS ADMINISTRATIVES

III. INSERTION DES GROUPES CIBLES

IV. DÉVELOPPEMENT DES GISEMENTS D'EMPLOI

Annexe III : Liste des auditions

Annexe IV : Listes des tableaux et graphiques

Tableaux

Graphiques

(1) Voir B.I.T. p. 100.

(2) Selon la définition de l'O.I.T., sont seules admises comme chômeurs les personnes qui remplissent des conditions précisément définies, à savoir qui n'ont pas de travail, qui sont disponibles pour le marché du travail et qui recherchent un emploi activement. La Commission européenne se base sur la même définition pour les chiffres harmonisés, qui sont pris comme référence pour les comparaisons internationales et sont calculés sur la base d'une enquête annuelle sur la main-d'oeuvre (voir aussi la note de la p. 21).

(3) Voir p. 19-21.

(4) Voir p. 22-25.

(5) Voir p. 67-68.

(6) Voir p. 37-38.

(7) Voir p. 72-73.

(8) Voir p. 82-85.

(9) Voir p. 35-37.

(10) Voir p. 78.

(11) Voir p. 72-73.

(12) Voir p. 74-76.

(13) Voir p. 69-70.

(14) Voir p. 70-71.

(15) Voir p. 98-99.

(16) Voir p. 52.

(17) Voir p. 78-82.

(18) Voir p. 86-87.

(19) Voir p. 96-98.

(20) Voir p. 60.

(21) Voir p. 90.

(22) Voir p. 70-71.

(23) Voir p. 100.

(24) Voir p. 96.

(25) Voir p. 91.

(26) Rapport annuel 1996 de l'O.N.Em., p. 22.

(27) De Voogd, Ministère des Affaires sociales et de l'Emploi, 1996, cité par L. De Lathouwer, C.S.B.

(28) Les statistiques administratives belges utilisent généralement une définition du chômage qui s'écarte de la définition européenne. Les instances européennes utilisent une définition standardisée qui est fondée sur les critères fixés par l'Organisation internationale du travail (définition O.I.T.).

Ces critères sont au nombre de trois :

· être sans travail;

· être disponible, c'est-à-dire pouvoir accepter une offre d'emploi dans les quinze jours;

· avoir recherché activement un emploi en tant que travailleur ou indépendant au cours des quatre dernières semaines.

Les statistiques administratives belges sont basées sur la définition du chômeur complet indemnisé « C.C.I. ».

Il s'agit des chômeurs complets qui :

· ne sont pas liés par un contrat de travail;

· bénéficient d'une allocation de chômage ou d'attente et

· sont inscrits en tant que demandeurs d'emploi pour une fonction à temps plein.

En d'autres termes, la réglementation belge n'impose pas l'obligation d'avoir recherché activement un emploi dans les quatre dernières semaines pour pouvoir bénéficier d'une allocation.

(29) Rapport annuel O.N.Em. 1996, p. 52.

(30) « The household characteristics of the unemployed in Europe », texte présenté et commenté par A. Chapman, Commission européenne, au cours de l'audition du 8 mars 1997.

(31) O.C.D.E., « Long-term unemployment : selected causes and remedies »,1996, p. 83 et suivantes

(32) Emploi en Europe 1996, COM(96) 485. Commenté par A. Chapman, Commission européenne, au cours d'une audition le 8 mars 1997.

(33) COM(96) 485, p. 7.

(34) COM(96) 485, p. 96 et suivantes.

(35) O.C.D.E. « Long-term unemployment : selected causes and remedies », 1996, p. 89 et suivantes.

(36) Idem, p. 86 et suivantes.

(37) Voir aussi : Commission européenne « Emploi en Europe », p. 97.

(38) De Witte, H. et Hooge, J., Een vergelijking van typologieën van kort- en langdurig werklozen : wetenschappelijke en beleidsmatige implicaties, in P. Van der Hallen « Arbeidsmarktonderzoekersdag »1995, verslagboek, steunpunt WAV, Leuven ­ Audition de M. De Witte le 29 février 1996.

(39) Audition de Mme L. de Lathouwer, C.S.B. le 6 février 1997.

(40) Audition de B. Van der Linden, I.R.E.S., le 5 février 1997.

(41) Arrêté royal du 13 décembre 1951.

(42) Arrêté royal du 22 novembre 1995. La plupart des dispositions portent sur les avertissements émis à partir du 1^er janvier 1996. Pour un aperçu complet des modifications, voir le rapport annuel 1996 de l'O.N.Em., p. 78 et suiv.

(43) Le revenu du ménage est le revenu cumulé de toutes les personnes qui ont une incidence sur le montant de l'allocation accordée au chômeur, déduction faite de ses propres allocations.

(44) Ces montants sont indexés depuis le 1^er janvier 1996.

(45) Cette commission est composée de représentants des partenaires sociaux, d'un magistrat, qui assure la présidence, et d'un délégué du ministre.

(46) C'est-à-dire si ce revenu descend en dessous de 500 000 francs, majorés de 24 000 francs par personne à charge (ces montants sont indexés).

(47) Soit au minimum 312 jours de travail dans les 18 mois précédant l'introduction d'une nouvelle demande.

(48) O.N.Em. Rapport annuel 1996, pp. 108-109.

(49) De Voogd, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, 1996, cité par Mme L. De Lathouwer, C.S.B.

(50) B. Van der Linden. Dans le graphique, la comparaison se limite aux chômeurs complets indemnisés. À partir des années nonante, d'autres catégories de chômeurs ont également pu être exclus. Il n'en est pas tenu compte dans le graphique.

(51) Audition de Mme L. de Lathouwer, C.S.B., le 6 février 1997.

(52) Ministère de l'Emploi et du Travail. La politique fédérale de l'emploi. Rapport d'évaluation 1996.

(53) Auditions de M. Jadot, secrétaire général, et de M. Denève, directeur général du Ministère de l'Emploi et du Travail, les 9 et 14 janvier 1997.

(54) Auditions du 28 février 1996.

(55) Audition du 28 février 1996.

(56) Audition de M. A. Chapman, Commission européenne, le 18 mars 1997.

(57) On se base ici sur la définition de l'O.I.T., selon laquelle le chômeur est une personne, indemnisée ou non, qui se trouve sans travail, est disponible pour le marché du travail et cherche du travail.

(58) O.N.Em., Note au comité de gestion : enquête relative aux assistés C.P.A.S. et aux chômeurs suspendus, commenté au cours d'une audition le 13 février 1996.

(59) Hans De Witte et Ides Nicaise, Waar bleven de geschorsten ? Standpunt WAV, Nieuwsbrief 4, 1996, commenté par les auteurs lors de l'audition du 5 février 1997.

(60) Bruno Van der Linden, « À propos des sanctions dans l'indemnisation du chômage », texte commenté par l'auteur au cours d'une audition le 5 février 1997.

(61) Hans De Witte, Gevolgen van langdurige werkloosheid voor het psychisch welzijn : overzicht van de onderzoeksliteratuur, Psychologica Belgica, vol. 33, nº 1, 1993. Commenté au cours d'une audition le 29 février 1996.

(62) Audition de Mme Lieve De Lathouwer, Centrum voor sociaal beleid, le 6 février 1997.

(63) Audition de Mme Lieve De Lathouwer, C.S.B., le 6 février 1997.

(64) Conseil supérieur des finances, Avis relatif aux interventions des pouvoirs publics sur le marché du travail, 19 juin 1994. Commenté au cours d'une audition le 5 mars 1997.

(65) Armoede, arbeidsmarkten en sociale zekerheid in de landen van de OESO, C.S.B.-berichten, 1996.

(66) Estimé en fonction du pourcentage de 50 % du revenu moyen équivalent de l'ensemble des ménages, corrigé en fonction de la taille du ménage en question.

(67) Audition de Mme Lieve De Lathouwer, Centrum voor sociaal beleid, le 6 février 1997.

(68) Mesuré selon les normes du Centre pour la politique sociale : isolés : 28 400 francs, couple : 39 900 francs, couple avec deux enfants : 54 000 francs par mois.

(69) Audition de Mme Lieve De Lathouwer le 6 février 1997.

(70) U.V.C.B., Enquête sur l'accroissement du nombre des demandes en vue de l'obtention du minimex, février 1995.

(71) O.N.Em., Note au comité de gestion : enquête relative aux assistés C.P.A.S. et aux chômeurs suspendus, commentée au cours d'une audition le 13 février 1996.

(72) Hans De Witte et Ides Nicaise, Waar bleven de geschorsten ? Standpunt WAV, Nieuwsbrief 4, 1996, commenté par les auteurs lors de l'audition du 5 février 1997.

(73) Audition de M. Mark Pierson, administrateur général, O.C.D.E., Directorate of Employment, Education and Social Affairs, le 19 février 1997.

(74) O.C.D.E., Études économiques de l'O.C.D.E., Belgique/Luxembourg, 1997.

(75) Audition de M. Mark Pierson, administrateur général, O.C.D.E., Directorate of Employment, Education and Social Affaires, le 19 février 1997.

(76) Commission des Communautés européennes, L'emploi en Europe, 1996, commenté au cours d'une audition le 18 mars 1997.

(77) Conseil supérieur des finances, Avis relatif au chômage de longue durée et au système d'indemnisation du chômage, 14 juillet 1995, commenté au cours d'une audition le 5 mars 1997.

(78) Audition de M. Hansenne, directeur général de l'O.I.T., le 23 avril 1997.

(79) Échange de vues avec le ministre de l'Emploi et du Travail le 16 avril 1997.

(80) Cette partie du rapport est un résumé de l'avis relatif à l'évaluation du Plan global rendu par le Conseil central de l'économie le 24 juillet 1995 ainsi que de l'avis nº 1-132 du Conseil national du travail rendu le 25 juillet 1995, qui ont été commentés en commission au cours d'une audition le 26 octobre 1995.

(81) Les données citées sont issues des avis du C.N.T. et du C.C.E.

(82) Les projections présentées portent sur l'année 1994. L'on a souligné, au cours de l'audition, qu'en raison de leurs effets macro-économiques, la rentabilité des mesures augmente avec le temps, mais que les résultats en la matière évoluent avec le temps. Les mesures axées sur les bas salaires produisent plus rapidement des fruits, tandis que les interventions générales produisent leurs effets à plus long terme.

(83) Différents points de la réglementation du chômage ont été modifiés en 1996, notamment dans le cadre du plan pluriannuel pour l'emploi. Pour un aperçu, cf. le rapport annuel de l'O.N.Em, p. 75 et suivantes.

(84) ­ moins de 36 ans : 312 jours dans les 18 mois précédant la demande;

­ 36 à 49 ans : 468 jours dans les 27 mois précédant la demande;

­ 50 ans et plus : 624 jours dans les 36 mois précédant la demande.

(85) ­ moins de 18 ans : 155 jours d'attente;

­ 18 à 25 ans : 233 jours;

­ 26 ans et plus : 310 jours.

(86) 492 francs belges par jour (1^er mai 1996).

(87) Annexe jointe à la communication gouvernementale du 25 mars 1997.