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19 NOVEMBRE 1997
Dans sa lettre du 22 juillet 1997, Mme Helena Torres Marques, rapporteuse de la Commission des droits de la femme du Parlement européen, a demandé au Comité d'avis pour l'égalité des chances entre les femmes et les hommes du Sénat de Belgique de procéder à une évaluation du Traité d'Amsterdam à la lumière de l'égalité entre les femmes et les hommes.
Le Comité d'avis a examiné cette matière au cours de ses réunions des 9 et 22 octobre et du 12 et 19 novembre 1997. La discussion du 9 octobre a eu lieu en présence de Mme Miet Smet, ministre de l'Emploi et du Travail, chargée de la politique d'égalité des chances, de Mme Jacqueline de Groote, présidente de la Commission Europe du Conseil des femmes francophones de Belgique (C.F.F.) et représentante du Lobby européen des femmes, de Mme Anne Van Lancker, membre du Parlement européen et de la Commission des droits de la femme du Parlement européen, de Mme Eliane Vogel-Polsky, professeur émérite de l'Université libre de Bruxelles et experte pour le Conseil de l'Europe et la Commission européenne, ainsi que de Mme Béatrice Hertogs, secrétaire confédérale de la Confédération européenne des syndicats (C.E.S.).
Depuis la semaine dernière car le Traité a été signé officiellement le 2 octobre par les États membres la Communauté européenne dispose officiellement d'un nouveau projet de traité, le Traité d'Amsterdam. Ce projet de traité sera bientôt soumis officiellement au Parlement en vue de la ratification.
Le traité représente un progrès dans une série de domaines importants, par exemple l'Europe sociale. L'on a inclus un chapitre consacré à l'emploi et l'on a incorporé le contenu de l'Accord social dans le traité. Il en va de même pour le domaine de l'égalité des chances.
Si l'on regarde en arrière, l'on constate qu'en 1957, dans le Traité de Rome, l'article 119 était le seul principe qui donnait explicitement à l'Europe le pouvoir de s'occuper de l'égalité des chances. Cet article prévoyait que tout État membre devait respecter le principe de l'égalité des rémunérations pour un même travail entre les hommes et les femmes.
Jusqu'alors, la politique européenne d'égalité des chances n'était pas juridiquement inscrite dans le traité. Il fallut attendre 1975 pour que soit adoptée la première directive prise sur la base de cet article.
Cependant, les dispositions de l'article 119 ont toujours constitué un principe important dans la promotion de l'égalité entre les hommes et les femmes. Cet article est à la base d'une jurisprudence importante de la Cour européenne de justice, qui a contribué à son tour à l'évolution ultérieure de l'égalité des chances.
À partir des années 80, les législateurs européens et les ministres compétents ont commencé à utiliser d'autres articles également pour donner une base juridique à la politique d'égalité des chances. L'article 235, qui donne à l'Europe la possibilité de prendre des mesures dans les domaines pour lesquels le traité n'a pas prévu de pouvoir d'action en est un exemple. Sur la base de cet article, l'on a pris une série de directives et de recommandations importantes.
La ministre belge de l'égalité des chances a plaidé pour qu'on leur donne une base juridique solide. À cet égard, la ministre se fonde sur trois considérations.
Premièrement, l'on ne saurait se focaliser sur une politique européenne d'égalité des chances qui se limite au marché du travail. C'est dépassé. Il faut tendre vers une politique plus large, dans laquelle le mainstreaming serait l'un des principes essentiels.
Deuxièmement, il est clair que la base juridique actuelle est insuffisante. Il faut pouvoir décider à la majorité qualifiée.
Troisièmement, il doit également être possible d'entreprendre des actions positives. L'arrêt Kalanke, qui a eu une influence négative sur l'égalité des chances dans certains États membres, doit être annulé.
Le Traité d'Amsterdam a répondu à ces attentes.
Tout d'abord, il donne à l'Europe un nouvel objectif. L'article 2 prévoit que la Communauté a pour mission de promouvoir l'égalité entre les hommes et les femmes, ainsi que de promouvoir un niveau élevé d'emploi et de protection sociale ou de relever le niveau et la qualité de la vie. L'inscription dans le traité de l'objectif que constitue l'égalité des chances entre les hommes et les femmes est très importante, car elle pourrait constituer la base d'une politique d'égalité des chances dans la Communauté. Cependant, ce n'est en soi qu'un objectif, qui doit être complété par des instruments permettant aux institutions européennes d'entreprendre des actions.
Le nouveau traité donne également à la Communauté des instruments qui lui permettront d'atteindre cet objectif.
L'un de ces instruments est le mainstreaming , comme cela ressort de l'article 3, deuxième alinéa. Il prévoit que la Communauté, lorsqu'elle réalise toutes ses actions, cherche à éliminer les inégalités et à promouvoir l'égalité entre les hommes et les femmes.
Ces actions sont énumérées à l'article 2, premier alinéa. Il s'agit notamment d'actions dans le cadre de la politique commerciale commune, du marché intérieur, de l'environnement, de l'agriculture, de la pêche, etc.
Cela signifie donc que la Communauté, lorsqu'elle réalise des actions, doit tenir compte de l'égalité entre les hommes et les femmes. Lorsqu'elle prend des initiatives, la Commission est tenue de respecter l'égalité entre les hommes et les femmes; il en va de même pour l'ensemble des autres institutions européennes qui sont associées au processus décisionnel.
Néanmoins, l'instrument le plus important est la base juridique, qui permet de prendre des initiatives législatives en matière d'égalité des chances et d'égalité de traitement.
Le traité contient trois bases juridiques. La première figure à l'article 118 et découle de l'intégration du contenu de l'Accord social dans le nouveau Traité d'Amsterdam.
En l'occurrence, le Conseil peut, selon la procédure prévue dans l'Accord social c'est-à-dire après consultation des partenaires sociaux, qui peuvent conclure une C.C.T. européenne en la matière légiférer sur « l'égalité entre les hommes et les femmes en ce qui concerne leurs chances sur le marché du travail et le traitement dans le travail ». En outre, le Conseil peut décider à la majorité qualifiée.
C'est ainsi qu'une procédure relative au harcèlement sexuel est en cours. Les partenaires sociaux négocient actuellement sur ce point, dans le sillage d'une évaluation des réglementations des différents pays faite par la Commission européenne.
Maintenant que l'Accord social a été intégré dans le traité et que la Grande-Bretagne a accepté les dispositions sociales, les règles qui seront imposées au niveau européen en matière d'égalité des chances vaudront pour les quinze États membres.
L'article 119 constitue une deuxième base juridique. Cet article spécifiait déjà dans le traité précédent le principe de l'égalité de rémunération pour un même travail entre les hommes et les femmes.
L'on a à présent doté le nouvel article 119 d'une base juridique permettant de prendre à la majorité qualifiée des initiatives législatives visant à « assurer l'application du principe de l'égalité des chances et de l'égalité de traitement entre les hommes et les femmes en matière d'emploi et de travail, y compris le principe de l'égalité des rémunérations pour un même travail ou un travail de même valeur ».
La ministre rappelle que le gouvernement belge a tenté de franchir une étape supplémentaire. La volonté était, de disposer d'une base juridique non limitée au marché du travail, mais plus étendue.
Le Gouvernement insistait, par exemple, pour que des initiatives en matière de représentation égale dans les Comités, organes publics, etc. puissent également être imposées au niveau européen. La Belgique a malheureusement été contrée sur ce plan par plusieurs pays, dont la Grande-Bretagne, qui étaient opposés à une telle compétence européenne.
Or, l'article 119 renferme d'autres nouveautés. Outre une base juridique, cet article 119 a également élargi le principe du salaire égal pour un travail égal au principe du salaire égal pour un travail égal et pour un travail de valeur égale. Cela signifie que non seulement les travaux similaires, mais aussi les travaux comportant des missions différentes devront faire l'objet de comparaisons. Exemple : un contremaître et une secrétaire de direction n'effectuent pas le même travail, mais après une évaluation, il peut s'avérer qu'ils exercent des fonctions de valeur égale, de sorte qu'ils aboutissent dans la même catégorie de fonction et perçoivent une même rémunération de base.
Ce processus d'évaluation s'appelle classification des fonctions. Il s'agit d'un processus de description et d'analyse des fonctions sur base de critères et de compétences.
Il s'agit d'un complément important. Cela signifie aussi que ce principe peut être directement invoqué devant la Cour de Justice qui, dans sa jurisprudence, opte pour une très large interprétation en faveur des femmes.
Enfin, le principe des actions positives figure dans le Traité même. En vertu de l'article 119, quatrième alinéa, les États membres peuvent, dans le but de réaliser une égalité complète entre les hommes et les femmes dans le monde professionnel, prendre des mesures qui prévoient des avantages spécifiques facilitant l'exercice d'une profession par le sexe sous-représenté (le plus souvent les femmes donc). Les États membres ont la possibilité de prendre des actions positives sur cette base.
Le Traité d'Amsterdam a permis d'approuver une base juridique, supplétive à ces bases juridiques des articles 118 et 119. Un nouvel article 6A est proposé, permettant au Conseil, nonobstant les autres dispositions du Traité, de prendre des « mesures adéquates » à l'unanimité des voix et après consultation du Parlement européen, pour lutter contre les discriminations basées sur le sexe, la race ou l'origine ethnique, la religion, les croyances, le handicap, l'âge ou l'attirance sexuelle.
Cet article est en fait limité à double titre. Tout d'abord, il ne peut être utilisé comme base juridique que lorsque les articles 118 et 119 ne peuvent être utilisés comme fondement. Ensuite, il doit être question de discrimination basée sur le sexe avant que le Conseil ne puisse prendre des mesures.
Ce nouvel article 6A ne permettra pas non plus à la Cour de Justice d'invoquer directement ces fondements en cas de discrimination. Mais cela signifie aussi que la réglementation européenne pourra être adoptée dans le cadre des Conseils des ministres pour contrer les discriminations constatées dans tous ces domaines.
La ministre estime que la référence à la non-discrimination sur base du sexe dans le corps du Traité est en soi un sérieux progrès. Outre cet objectif, les bases juridiques permettant de prendre des initiatives légales et le nouvel article 119, Mme Smet voudrait encore s'attarder quelque peu sur le « droit à l'égalité des chances ».
Le nouveau Traité fait à deux reprises référence à deux chartes qui contiennent une série de droits sociaux. Ces chartes sont la Charte sociale européenne du Conseil de l'Europe et la Charte communautaire pour les Droits fondamentaux sociaux des Travailleurs de l'Union européenne.
Ces références aux dispositions de ces deux chartes figurent dans le préambule du Traité, où est confirmé l'attachement des États membres à ces chartes, et dans le nouvel article 117 du Chapitre social, qui stipule que la Communauté et les États membres doivent toujours avoir à l'esprit les droits sociaux fondamentaux tels que ceux figurant dans les deux chartes.
Dans ces deux chartes figure notamment le principe de l'égalité des chances entre hommes et femmes. Lors des négociations menées dans le cadre du Traité d'Amsterdam, il est cependant apparu que de nombreux États membres ne voulaient pas confier à la Cour de Justice le contrôle du respect de ces droits (surtout les droits sociaux), d'où leur opposition à une insertion dans le corps du Traité.
Ils marquaient toutefois leur accord sur la présence de références à ces chartes dans le texte, ce qui permet à la Cour de Justice de se référer aux droits figurant dans ces chartes et donc aussi au droit à l'égalité des chances comme à des principes généraux du droit, sans pouvoir les invoquer directement.
Malgré qu'ils ne soient pas pourvus de l'effet direct, la Cour de Justice gardera ces droits à l'esprit lors de ses jugements. Il s'agit là aussi d'un progrès indéniable.
La ministre est d'avis que le nouveau traité constitue un progrès important pour les femmes et elle pense qu'il s'agit d'une réalisation remarquable qui contribuera à l'égalité des hommes et des femmes.
Une membre signale que l'article 119 T.C.E. contient un élément nouveau important, à savoir la possibilité de mener des actions positives. Cela signifie que, dans certains secteurs, les femmes pourront être privilégiées sur le plan de la carrière professionnelle. La membre demande si l'adaptation qui a été faite récemment dans le dossier des pensions n'a pas été effectuée trop vite et si l'ancien régime belge des pensions aurait encore été conforme à la réglementation européenne.
Une membre évoque les Chartes mentionnées dans le préambule du Traité qui contiennent des dispositions relatives au travail des enfants. Elle demande s'il y a eu des progrès dans le nouveau Traité dans ce domaine.
Une autre intervenante remercie la ministre pour les efforts qu'elle a déployés. Le contenu de l'article 119 était déjà dans l'Accord social et il a maintenant été déplacé dans le Traité sous forme des articles 118 et 119. Il y a donc une certaine redondance à dire que les femmes ont obtenu quelque chose de plus grâce à l'article 119. Ce qui est intéressant est que l'article 119 est désormais régi par la procédure de codécision. L'introduction du principe du mainstreaming (article 3, § 2) dans le Traité constitue à ses yeux la principale avancée pour les femmes. Cet alinéa pourra et devra être exploité au maximum comme l'article 119 l'a été depuis 40 ans ! Les autres innovations dans le Traité ne permettent pas grand-chose par rapport à l'article 3, § 2, car ils n'ont rien de contraignant et encore moins d'effet direct. La membre regrette cependant qu'un article 6bis interdisant cette fois toute discrimination fondée sur le sexe, avec effet direct, analogue à l'article 6 actuel interdisant toute discrimination fondée sur la nationalité, n'ait pas été introduit.
Un membre constate que l'article 118, § 6, ne s'applique ni aux rémunérations, ni au droit d'association, ni au droit de grève, ni au droit de lock-out. Il se demande si cela n'implique pas une discrimination.
Une dernière intervenante demande si, en cas de différence de traitement entre les hommes et les femmes dans un État membre, celui-ci pourra être condamné par la Cour de justice sur la base des dispositions nouvelles.
La ministre insiste sur l'article 119 où trois nouveaux éléments sont acquis. L'important est, que l'article 119 sera désormais la base juridique, tandis qu'auparavant, seul l'article 235 constituait une base juridique. Ensuite, il y est pour la première fois question de « travail de même valeur », ce qui sous-entend que la discrimination indirecte, telle la classification des fonctions par exemple, peut être résolue grâce à cet article. Enfin, cet article figure sous le régime de la majorité qualifiée appliquant la procédure de codécision avec le Parlement européen. Par conséquent, le Parlement européen peut exercer une influence pour modifier éventuellement certaines directives. La ministre n'est donc pas d'accord quand les femmes disent que cet article a peu d'impact.
En ce qui concerne les pensions, il y a une directive sur l'égalité de traitement entre les femmes et les hommes dans la sécurité sociale. Un délai a été octroyé par la Commission européenne pour la question de l'âge. Ce délai est écoulé et il existe donc une loi européenne qui stipule le traitement égal entre hommes et femmes dans toutes les questions de sécurité sociale, y compris dans le dossier des pensions.
Un commissaire demande si l'article 119, § 4, ne pourrait constituer une base pour modifier la directive, à quoi la ministre réplique que personne n'envisagerait de changer la directive, car cela reviendrait à faire marche arrière.
La ministre poursuit en signalant que le travail des enfants n'est mentionné ni dans le Traité, ni dans les Chartes des Droits humains ou des Droits sociaux. Lors des discussions au Bureau international du Travail sur le travail des enfants, le droit de grève, le droit d'association pour les syndicats, etc., le Bureau international du Travail se montre moins pressant qu'auparavant auprès des pays en voie de développement, car aux yeux de ces pays, le Bureau international du Travail est devenu un instrument de protectionnisme de la part des pays développés. Le Bureau international du Travail veut être associé à l'Organisation mondiale du commerce, ce qui ne sera pas possible s'il insiste trop sur des points comme celui du travail des enfants.
L'article 118, § 6, est dorénavant intégré dans le traité même. Auparavant, cet article figurait dans l'Accord social. En effet, lors de l'élaboration du Traité de Maastricht, les États membres n'étaient pas parvenus à s'entendre au sujet de l'article 118, § 6.
La ministre souligne enfin que l'article 6bis a moins d'importance que ce qui a été dit. La Commission européenne peut toujours saisir la Cour de justice envers un État membre qui n'aurait pas respecté une directive. Or, un individu ne peut pas aller directement devant la Cour européenne de justice.
Mme Mieke Van Haegendoren signale que le Nederlandstalige Vrouwenraad a rédigé des recommandations visant à insérer, dans les traités européens, des droits égaux pour les femmes et les hommes. Ces recommandations ont été remises au Gouvernement belge, au ministre néerlandais des Affaires sociales, M. Melkert, à la Commission européenne et à certaines O.N.G. Le Nederlandstalige Vrouwenraad fait une évaluation nuancée du nouveau Traité d'Amsterdam. Il estime que le nouveau texte représente un progrès pour les femmes. Ce progrès reste toutefois insuffisant pour rapprocher l'Europe des citoyens. À ce sujet, il faut s'abstenir de critiquer directement les représentants belges, qui souhaiteraient également une Europe plus forte.
L'évaluation du Nederlandstalige Vrouwenraad comporte quatre chapitres : égalité des hommes et des femmes, principe de non-discrimination, emploi et politique sociale et participation.
Pour ce qui est de l'égalité des femmes et des hommes, il est positif que ladite égalité soit désormais considérée comme une mission de l'U.E. et que son champ d'application ait été étendu à toutes les actions et politiques de l'U.E. Par contre, le traité ne garantit pas d'égalité dans les résultats, ce qui est plutôt négatif. Le Nederlandstalige Vrouwenraad estime que la Commission européenne devrait développer une stratégie globale afin d'intégrer l'égalité des chances dans toutes les politiques.
Mme Van Haegendoren met en exergue le risque de voir se diluer le mainstreaming si on ne satisfait pas à un certain nombre de conditions, telles que l'instauration de quotas et la garantie d'une présence des femmes à tous les niveaux de prise de décision.
Pour ce qui est du principe de non-discrimination, le Nederlandstalige Vrouwenraad se réjouit qu'il existe désormais une base juridique pour mener des actions positives, mais regrette que toutes les décisions en la matière continuent à être prises sur la base de la règle de l'unanimité, laquelle constitue d'ailleurs un frein au processus d'intégration européenne.
Sur le plan de l'emploi et de la politique sociale, le fait que le traité contienne un chapitre consacré à cette matière est un élément positif. Il est cependant très regrettable que les instruments nécessaires fassent défaut. La règle de l'unanimité est maintenue pour les décisions relatives au financement européen de l'emploi ainsi qu'aux mesures fiscales et de sécurité sociale. Les partenaires sociaux et le Parlement européen sont impuissants. Le Nederlandstalige Vrouwenraad est donc d'avis que le sommet supplémentaire de novembre sur l'emploi doit déboucher sur un renversement de la politique sociale européenne, renversement qui doit s'accompagner du dégagement massif de moyens nouveaux.
Pour ce qui est de la participation ou du déficit démocratique, le Nederlandstalige Vrouwenraad déplore le maigre pouvoir de codécision dont dispose le Parlement européen ainsi que le fait que l'on n'ait pas attribué une compétence d'avis aux O.N.G.
Pour conclure, elle déclare que si le Traité d'Amsterdam constitue une tentative louable, il fait songer davantage a la procession d'Echternach qu'à un pas résolu en avant.
Mme de Groote précise d'abord qu'elle a été mandatée à la fois par la Commission Europe du Conseil des femmes francophones, qu'elle préside, et par le Lobby européen des femmes, qui n'a pu envoyer de représentante.
Les femmes des deux organisations susmentionnées sont unanimement déçues par le Traité d'Amsterdam, car il ne contient pas de volonté claire de démocratiser l'Union, préalablement à son élargissement. De plus, le texte, avec ses seize protocoles et quarante-neuf déclarations, s'avère difficile à lire et témoigne dans son ensemble des réticences et des dissensions existantes. C'est au niveau des réformes institutionnelles, indispensables avant l'élargissement, que le point le plus négatif se situe. Néanmoins, le Lobby et le Conseil pensent que le texte contient des progrès par rapport au Traité de Maastricht.
Tant le Lobby que le Conseil pensent que la non ratification du Traité serait dangereuse, car elle risquerait de remettre en question les acquis. La ratification doit cependant s'accompagner de conditions sine qua non. Les avancées en ce qui concerne l'égalité consistent en l'introduction à l'article 2 d'une nouvelle mission pour la Communauté, à savoir la politique de l'égalité entre les femmes et les hommes, tandis qu'à l'article 3, la Communauté doit « chercher » le terme est trop faible à éliminer les inégalités entre les femmes et les hommes dans toutes les politiques de la Communauté. Le Lobby regrette à propos de l'article 6A que l'unanimité doive encore être obtenue avec avis conforme du Parlement et que la non-discrimination entre les femmes et les hommes soit mise parmi une énumération.
Le Lobby a trois remarques à formuler à propos de l'article 119. D'abord il regrette la limitation du champ d'application des mesures positives au domaine de la vie professionnelle. Il serait utile de travailler déjà en amont, par exemple au niveau des discriminations dans le système éducatif. Ensuite, la référence au sexe sous-représenté devrait être remplacée par une référence explicite aux femmes car les discriminations qui frappent les femmes sont d'ordre structurel. Au moins, il eut fallu préciser qu'il s'agit de tous les niveaux dans la hiérarchie, pour éviter que, par exemple, dans une entreprise où tous les employés sont des femmes et où le directeur est un homme, on en profite pour nommer un homme comme directeur-adjoint. Enfin, le Lobby estime que l'actuel article 119, § 4, est moins explicite que la Directive de 1976 article 2, § 4, et ne résoudra pas les problèmes juridiques crées par les arrêts Kalanke et Marshall de la Cour de Justice. Le Conseil insiste sur le fait que les femmes ont bien utilisé l'article 119 jusqu'à présent. Il faudra encore faire preuve d'imagination et d'obstination pour des situations nouvelles. Les emplois atypiques de plus en plus nombreux, où les femmes ont une grande expérience, sont un exemple d'un nouveau domaine d'application pour l'article 119.
Quant aux aspects institutionnels, l'on a tendance à dire que les gens ne s'y intéressent pas. Or si on prend l'exemple d'une décision bloquée au niveau du Conseil parce qu'il faut l'unanimité, les femmes comprennent très vite l'enjeu. Les associations que le Conseil des Femmes représente sont donc très conscientes de la nécessité de ces réformes avant tout élargissement. Le Conseil et le Lobby estiment qu'il faut donc soutenir la proposition du Premier ministre belge, d'étendre la règle de la majorité qualifiée et l'extension de la codécision du Parlement européen à toutes les compétences de l'Union. Le Conseil est contre l'unanimité, tout en sachant qu'il faut l'unanimité pour supprimer l'unanimité. Celle-ci a cependant un double tranchant et le Conseil encourage les ministres belge, français et italien à utiliser leur droit de veto si l'élargissement devait précéder les réformes institutionnelles. Ce manque de préparation des institutions à l'élargissement a d'ailleurs profondément déçu les pays d'Europe de l'Est, car cela leur donne à croire que l'Union ne désire pas leur adhésion. Le Conseil appelle donc les organisations de femmes des pays de l'U.E. à préparer l'élargissement avec les organisations des pays candidats à l'adhésion.
Enfin, tant le Conseil que le Lobby estime qu'il faut donner aux organisations de femmes les moyens de participer à la campagne pour la ratification, afin que les femmes soient correctement informées et que ces organisations puissent préciser leurs propres revendications pour la prochaine révision du Traité. Or la Commission du Budget du Parlement européen semble ne pas prendre cette voie. En particulier, le refus de prendre en considération dans le cofinancement le travail bénevole et les contributions en nature, pose de graves problèmes aux associations.
La conclusion est donc d'opter pour la ratification, assorti de conditions très strictes, pour les politiques d'application et pour la prochaine révision du Traité.
Une membre rappelle la ratification du G.A.T.T. où des conditions ont également été posées, sous forme de clauses sociale ou environnementale. Elle se demande comment rendre ces conditions efficaces, afin qu'elles soient prises en compte.
Mme Van Lancker signale que le Gouvernement belge, lors de la signature du Traité d'Amsterdam, a proposé qu'aucun élargissement ne soit accepté sans réformes institutionnelles préalables. Elle propose que le Parlement belge appuie les démarches de son Gouvernement. Le Parlement européen s'efforce de pousser tous les parlements nationaux à agir de la sorte et il en fera de même dans son avis. Ce n'est donc pas une déclaration symbolique ou gratuite.
Mme de Groote précise que les Parlements belge, italien et français doivent soutenir leur gouvernements respectifs par le biais de campagnes d'opinion publique, car sans être coercitive, l'opinion dans un tel domaine peut être influente.
Une intervenante en prend acte mais il faut voir si ces conditions seront vraiment prises en considération, contrairement à ce qui s'est passé avec la ratification de l'accord du G.A.T.T. Comme il s'agit d'une cession de souveraineté, la population devrait se prononcer là-dessus. Cette intervenante plaide pour la non ratification.
Mme de Groote pense que les gouvernements nationaux n'iront pas à l'encontre de leurs parlements respectifs. Le Conseil demande d'ailleurs une plus grande participation des parlements nationaux à la politique européenne.
Mme van Lancker partage le sentiment général de déception que suscite le nouveau Traité et souligne également l'importance des réformes institutionnelles. Si l'Accord social fait désormais partie du Traité, elle déplore le fait que les décisions à ce sujet soient toujours soumises à la règle de l'unanimité. Mme Van Lancker regrette également que le Parlement européen n'ait aucune possibilité d'influer sur les accords que les partenaires sociaux concluent entre eux.
Pour ce qui est de l'article 6A, la règle de l'unanimité a déjà été évoquée par la ministre. En outre, l'absence d'effet direct ne permet pas de porter les discriminations basées sur le sexe devant la Cour de justice. Il s'agit là d'un inconvénient très grave, qui n'existe pas pour les discriminations basées sur la nationalité. Et pourtant, la grande crainte du Conseil des ministres comme quoi l'égalité entraînerait des coûts trop élevés, n'est pas fondée. Le Parlement européen se réjouit de l'adoption des articles 2 et 3. Ces articles remplissent cependant une fonction plutôt symbolique, car, pour le fondement juridique, il faut se reporter aux articles 119 et 235.
Le contenu de l'article 119 ne représente pas un progrès réel, car une directive de 1975 contenait déjà des dispositions identiques. De plus, les actions positives sont désormais formulées d'une manière moins nette que dans l'ancienne rédaction de l'Accord social. En effet, on continue de considérer ces actions comme une exception au principe de l'égalité de traitement des femmes et des hommes et non comme un moyen pour parvenir à l'égalité des droits. Enfin, le terme de « sexe sous représenté » n'est pas approprié.
La portée de l'article 119 reste limitée au domaine professionnel, ce qui constitue un point faible supplémentaire. Le processus décisionnel n'est donc pas évoqué, alors que le quatrième programme d'action pour l'égalité des chances entre femmes et hommes de la Commission européenne avait mis l'accent sur ce point. On pourrait cependant faire en faveur des femmes une lecture très large de l'article 119, § 3, comme on l'a fait auparavant avec l'article 119. On pourrait ainsi poser en principe qu'une présence plus importante des femmes dans le processus décisionnel constitue indéniablement un moyen de réaliser l'égalité des droits sur le plan de l'emploi. Les femmes devraient tendre à une interprétation tout aussi large de l'article 119, § 4. Ce paragraphe montre qu'il existe une volonté politique d'intégrer les actions positives dans le Traité. Par conséquent, on ne saurait se replier sur une interprétation défensive du Traité d'Amsterdam mais, au contraire, passer à l'offensive en donnant une interprétation très large en faveur des femmes.
Pour conclure, Mme Van Lancker propose de ratifier le Traité à la condition que l'on crée également une base juridique pour que le principe des décisions à la majorité qualifiée soit étendu à d'autres domaines que la vie professionnelle.
Mme Vogel-Polsky fait remarquer que le nouvel article 119 recèle un danger. Elle constate que le troisième paragraphe est consacré aux mesures qui peuvent être prises au niveau communautaire par le Conseil. Le Traité n'y parle que de l'application du principe de l'égalité des chances et de l'égalité de traitement entre les hommes et les femmes en matière d'emploi et de travail et non en matière de sécurité sociale.
D'autre part, Mme Vogel-Polsky estime que le feu vert donné maintenant par le Traité pour les actions positives, limite celles-ci par rapport à ce qui existait précédemment, c'est-à-dire dans la deuxième directive de 1975. En effet, selon l'article 119, § 4, seuls les Etats membres et non la Communauté européenne sont habilités à entreprendre des actions positives.
Mme Van Lancker répond qu'elle n'a pas la même lecture de l'article 119, § 3. En effet, toutes les actions entreprises jusqu'à présent au niveau de la formation professionnelle, de l'enseignement et de la sécurité sociale se sont basées sur les articles traitant des questions du travail. Selon elle, il faut lire l'article 119, § 3, d'une façon très large. La pression exercée par les femmes et la jurisprudence de la Cour de Justice y joueront un rôle important.
En ce qui concerne l'article 119, § 4 (actions positives), Mme Van Lancker avoue qu'il ne s'agit que des actions positives au niveau des Etats membres, mais elle ferait appel au § 3 pour défendre les actions positives au niveau de l'Union européenne.
Mme Vogel-Polsky fait remarquer que, dans le Traité de Maastricht, on se basait sur l'article 235 pour les actions au niveau de la sécurité sociale.
Mme Van Lancker est d'avis qu'il faudrait s'inquiéter de la sécurité sociale, car en cette matière il n'y a pas de base juridique valable. Pour chaque question se référant à la sécurité sociale, le Traité d'Amsterdam prévoit l'unanimité du Conseil. Il y a d'ailleurs une réticence considérable au sein du Conseil, vis-à-vis de toute question concernant la sécurité sociale, car certains pays craignent que cela ne leur coûte trop cher. Pour cette raison, certains pays ne veulent pas d'actions communes au niveau européen en matière de sécurité sociale. Il ne s'agit pourtant pas d'harmoniser les sécurités sociales, mais de réaliser la non-discrimination. A titre d'exemple, Mme Van Lancker fait remarquer que le Conseil a éliminé toutes les directives par rapport à la sécurité sociale lorsqu'il traitait le renversement de la charge de la preuve. Elle souligne que le Parlement européen compte insister afin de les réinsérer.
D. Exposé de Mme Eliane Vogel-Polsky, professeur émérite à l'Université Libre de Bruxelles
Mme Vogel-Polsky signale que, dans l'ensemble, elle adhère aux critiques formulées.
Trois points méritent une attention particulière. D'abord, il faut analyser le statut juridique de l'égalité des chances entre les hommes et les femmes dans l'ordre juridique communautaire. L'article 2 du Traité d'Amsterdam reconnaît l'égalité entre les hommes et les femmes comme une mission générale. Par contre, le droit à l'égalité entre les hommes et les femmes, pourtant tellement réclamé par les femmes, n'est pas reconnu comme tel dans le Traité. Les femmes sont donc obligées de se référer à l'ensemble des droits fondamentaux, notamment aux droits fondamentaux reconnus dans le Traité. Le droit à l'égalité de la femme et de l'homme est reconnu dans les grands Traités du droit international. Tous les Etats membres ont ratifié ces traités. Le Traité déclare que « L'Union respecte les droits fondamentaux, tels qu'ils sont garantis par la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950, et tels qu'ils résultent des traditions constitutionnelles communes aux Etats membres, en tant que principes généraux du droit communautaire. » (Art. F, § 2).
Mme Vogel-Polsky fait remarquer que le 2 octobre 1997, incidemment la date de la signature du Traité d'Amsterdam par les ministres, le ministre des Affaires étrangères de Belgique a publié une « carte blanche » dans le quotidien Le Soir rappelant que « le nouveau traité fait référence aux droits sociaux tels qu'ils ont déjà été fixés par d'autres instruments européens, notamment par la Charte sociale européenne. Cela entraîne un double avantage : d'une part, des discussions stériles sur la définition juridique des droits sociaux sont exclues et, d'autre part, ces droits sociaux peuvent être invoqués devant la Cour de Justice de Luxembourg. » Mme Vogel-Polsky déclare qu'elle réfute la déclaration du ministre. En effet, en analysant la procédure en matière de violation des droits fondamentaux, on s'aperçoit que toute cette procédure est dans les mains du Conseil et que tout recour devant la Cour de Justice européenne est exclu.
En cas de constat de violation du droit fondamental dans un des États membres, la Commission européenne doit préalablement consulter le Parlement européen afin d'obtenir son avis. Puis, c'est au Conseil à prendre des mesures, ce qui exclut en quelque sorte la compétence de la Cour de Justice. Mme Vogel-Polsky en conclut que, lorsqu'elles veulent défendre leurs droits à l'égalité dans les domaines en dehors de l'égalité professionnelle, les femmes ne peuvent se fonder sur des bases juridiques dans le Traité. En effet, elles n'ont que la possibilité de faire appel à des principes relevant d'une procédure spécifique organisée par le Conseil, et non à une procédure judiciaire. Il faut que la violation des droits soit vraiment excessive avant qu'un Etat membre ne prenne la peine de porter plainte contre un autre Etat membre. Mme Vogel-Polsky déclare qu'elle n'est pas en faveur de la ratification du Traité, estimant que les demandes de la société civile ont complètement été ignorées. Elle souhaiterait que le Comité d'Avis pour l'égalité des chances entre les femmes et les hommes interpelle le ministre des Affaires étrangères concernant cette carte blanche. Par ailleurs, le ministre annonce que le véritable progrès dans le Traité d'Amsterdam réside dans le rééquilibrage des secteurs social et économique, ce qui fait dire à Mme Vogel-Polsky qu'il s'agit là d'une vision faussée des chapitres correspondants du Traité.
Mme Vogel-Polsky poursuit en commentant un deuxième point méritant considération. Elle explique en quoi les articles 2 et 3 peuvent être utiles aux femmes, à condition de les combiner tous les deux. Or, en observant l'attitude de la Commission européenne et des gouvernements, Mme Vogel-Polsky craint que la stratégie qu'elle propose (la combinaison des articles 2 et 3) ne soit pas nécessairement suivie. Si l'on applique les principes généraux de l'interprétation des Traités tels qu'ils sont fixés par la Convention de Vienne auxquels le Traité d'Amsterdam n'échappe pas on interprète une disposition avec des dispositions qui lui sont immédiatement reliées. Si la promotion de l'égalité des hommes et des femmes devient une mission générale de l'Union européenne, cela signifie un progrès dans tous les domaines de compétences du Traité sans être limité à celui de l'égalité professionnelle.
En ce qui concerne les actions devant être réalisées par la Communauté (art. 3), le Traité stipule : « Lorsqu'elle réalise toutes les actions visées au présent article, la Communauté cherche à éliminer les inégalités et à promouvoir l'égalité entre les hommes et les femmes ». Mme Vogel-Polsky interprète cela de deux manières. Quand on dit que « la Communauté cherche à éliminer », il s'agit d'une attitude anti-discriminatoire. Quand une inégalité se manifeste et qu'on peut prouver son existence, on doit chercher à l'éliminer et ce, dans tous les domaines. Il ne s'agit donc pas de se limiter au seul secteur de l'égalité professionnelle.
En ce qui concerne le verbe « promouvoir », par contre, Mme Vogel-Polsky juge que c'est là le langage typique utilisé en droit international quand l'intention n'est pas de garantir des droits, mais d'indiquer qu'il y a une bonne intention politique. Ce verbe se retrouve d'ailleurs à profusion dans tous les traités économiques et sociaux. Mme Vogel-Polsky estime que les femmes doivent mettre tout en oeuvre pour convaincre le Parlement européen et la Commission européenne de donner à la formule « promouvoir l'égalité » le sens de « volonté politique de réaliser l'égalité ». Elle insiste auprès du Comité d'avis pour l'égalité des chances entre les femmes et les hommes d'inclure ce point dans son avis. C'est la Commission européenne qui a pour tâche de prendre l'initiative de toutes les politiques communautaires dans les limites de ses compétences. Or, le Traité lui donne notamment pour mission de « promouvoir l'égalité des chances entre les hommes et les femmes ». Mme Vogel-Polsky confie que, dans un grand élan d'optimisme, elle distinguait la vision ancienne antidiscriminatoire (« éliminer les inégalités ») et la nouvelle perception des lois proactives, notamment les lois qui construisent l'égalité (« promouvoir »). Mais elle doute que les institutions européennes aient le même point de vue. Finalement, ce sera à la Cour de Justice de trancher sur l'interprétation. La question se pose dès lors de savoir sur quelle base les femmes pourraient saisir la Cour de Justice. Mme Vogel-Polsky conclut qu'en fin de compte, les femmes ne sont pas encore bien outillées sur le plan du droit. Il faudrait donc espérer que cette volonté politique en matière d'égalité existe et souhaiter qu'elle ne soit pas seulement symbolique et formelle.
Passant à l'article 6A du Traité, Mme Vogel-Polsky pense que celui-ci pose un problème important. En effet, les mesures qui peuvent être prises par le Conseil afin de mettre en oeuvre l'article 6A doivent être décidées à l'unanimité. En matière d'égalité professionnelle, la procédure de codécision (art. 189B) devrait en principe être appliquée, et non celle de l'unanimité. Dans ce cas précis, c'est incontestablement la Cour de Justice qui décidera. Par contre, s'il s'agit d'éliminer des inégalités dans un domaine autre que celui de l'égalité professionnelle, la décision devra être prise à l'unanimité. En ce qui concerne l'égalité de traitement professionnel, l'on pourra décider par majorité qualifiée. Les femmes disposeront de deux procédures de décision dans l'élimination des discriminations.
Si l'on compare l'article 119 avec certaines législations nationales, notamment scandinaves, on constate que ces dernières, lorsqu'elles parlent des actions positives, se réfèrent directement aux femmes et non au sexe sous-représenté. C'est précisément cela qui démontre que les actions positives sont proactives, qu'il ne s'agit pas simplement de réagir contre des discriminations, mais d'essayer d'instituer dans les rapports sociaux entre les sexes, des mesures en faveur des femmes permettant de réaliser l'égalité de statut des femmes et des hommes.
Mme Vogel-Polsky pense qu'il est regrettable de ne retrouver aucune allusion à l'égalité ou à la démocratie paritaire dans les dispositions relatives à la citoyenneté européenne. La recommandation adoptée en décembre 1996 par le Conseil des ministres donnait cependant à ses propres institutions la tâche d'amender la répartition et d'équilibrer la parité et la représentation hommes/femmes dans toutes les institutions. Or, les femmes n'ont toujours pas d'instruments, hormis cette recommandation qu'elles devront surveiller attentivement. On peut constater qu'aucune mesure spécifique n'a été adoptée sur base de la recommandation en faveur des femmes, tant du côté des États membres que des organes des institutions de la Communauté.
Pour conclure, Mme Vogel-Polsky estime que le nouveau chapitre sur la politique sociale et sur l'emploi est peu satisfaisant.
Une sénatrice souligne que la ministre a répondu à la question qu'elle avait posée à ce sujet en déclarant que le Traité créait une base juridique permettant d'en appeler à la Cour européenne de justice. Or, il ressort de l'exposé de Mme Vogel-Polsky que le Traité ne contient aucune base qui permettrait d'engager une action judiciaire pour combattre les inégalités entre les hommes et les femmes. Elle demande si cette interprétation est correcte.
Mme Vogel-Polsky confirme qu'il est impossible pour les citoyens d'avoir recours à la Cour de Justice. Il existe cependant une hypothèse exceptionnelle où une institution de la Communauté prendrait une décision qui s'adresserait directement à cette personne, par exemple, un commerçant ou un entrepreneur. Dans tous les autres cas, il faut agir par le truchement d'un procès interne. Il faut donc invoquer devant les tribunaux nationaux, en même temps le droit communautaire et le droit national. Si le droit communautaire est en faveur du concerné, et non le droit national, la Cour de Justice déclarera qu'il fallait trancher en faveur du droit communautaire. Dans une jurisprudence assez récente, la Cour a même condamné l'État à payer lorsque, par exemple, une directive n'avait pas été mise en vigueur à la date prévue et qu'un particulier en avait subi un dommage.
Supposons qu'en tant que femme, ou en tant que syndicat, on estime qu'il y a violation d'un droit à l'égalité , que ce soit dans le droit communautaire (art. 119 et les Directives prises en son exécution) ou dans le droit national. Les particuliers peuvent exercer un recours en justice, au niveau national, alléguant de la violation du droit communautaire par le droit national. Ce sont les Tribunaux qui demandent à la Cour de Justice de donner un avis par question préjudicielle. La question préjudicielle est intéressante, car, dans l'éventualité où la Cour de Justice rend cet arrêt, elle interprète le droit communautaire et son interprétation est valable pour tous les États membres. Ainsi, les femmes ont lutté pour la reconnaissance du droit fondamental à l'égalité des femmes et des hommes, notamment pour disposer d'une base juridique. Le Traité ne fournit pas une telle base juridique : les victimes doivent faire appel à la bonne volonté politique. La différence entre l'article 6, qui interdit toute discrimination en raison de la nationalité, et l'article 6A qui interdit la discrimination en raison du sexe, est en ce qui concerne l'article 6 qu'il s'agit d'une disposition directement applicable. Un exemple dans la législation belge illustre ce point. À un certain moment, on opérait une distinction en accordant un avantage social aux belges et le refusant aux étrangers (p.e. allocation pour handicapés). La Cour a déclaré que cette distinction était interdite, se basant sur l'interdiction de discrimination en raison de la nationalité. L'actuel article 6A n'offre pas la même possibilité de défense, puisqu'il faut que les mesures pour l'interdiction de la discrimination en matière d'égalité entre femmes et hommes soient prises à l'unanimité par le Conseil.
La ministre précise qu'outre la possibilité dont dispose un individu d'intenter une procédure devant la justice de son pays, il est possible de déposer une plainte auprès de la Commission européenne lorsqu'un règlement déterminé ou une norme légale contiennent une inégalité. La Commission européenne peut alors partir de cette inégalité pour interpeler l'État membre concerné. La Commission peut, de cette manière, en appeler à la Cour de justice. Par conséquent, il est exact de dire que l'individu même ne peut en appeler directement à la Cour de justice.
Une membre confirme que l'actuel article 6A ne permet pas à un individu d'introduire un recours devant la Cour de Justice. Or, l'article 6 qui interdit toute discrimination sur base de la nationalité a un effet direct. Si les femmes avaient pu obtenir un article 6bis interdisant toute discrimination en raison du sexe, elles auraient disposé d'une base juridique pour toutes les actions de recours possibles. Les femmes voulaient un article 6bis interdisant toute discrimination en raison de sexe, rédigé comme l'est l'article 6 actuel, et non comme l'article 6A qui comporte une multitude de restrictions.
Mme Hertogs déclare que globalement elle approuve les critiques qui ont été émises. La première réaction de la Confédération européenne des syndicats face au nouveau traité a été relativement modérée. Celle-ci en discutera officiellement la semaine prochaine.
Elle déclare qu'elle ne souhaite pas anticiper sur cette discussion. Actuellement, elle ne peut exposer le point de vue de la Confédération des syndicats sur le nouveau traité que pour ce qui concerne l'« égalité entre les femmes et les hommes ». Se fondant sur l'article 2, Mme Hertogs conclut que désormais, plus aucun État membre ne pourra affirmer qu'il ne faut pas débloquer des moyens budgétaires au niveau européen pour promouvoir l'égalité entre les hommes et les femmes.
Cependant, Mme Hertogs souligne qu'à ce niveau, la marge budgétaire pour réaliser la politique de l'emploi et la politique sociale est faible. Il lui semble important d'intervenir dans les discussions budgétaires qui auront lieu l'année prochaine, pour que l'on débloque des budgets pour les actions européennes en matière d'emploi et en matière sociale.
L'article 3 pourrait servir de fondement à la réalisation de ce que l'on appelle le mainstreaming . La Commission européenne a en effet prévu un chapitre consacré à l'égalité entre les hommes et les femmes dans les lignes directrices relatives au Sommet de l'emploi. Mais l'on n'a pas mentionné la possibilité que la Commission européenne ou la Banque européenne d'investissement cofinancent également l'infrastructure (par exemple, en matière d'accueil des enfants ou de soins aux personnes âgées).
En ce qui concerne l'article 6A, Mme Hertogs se déclare d'accord dans une certaine mesure avec la ministre. Comme cet article requiert une décision prise à l'unanimité, elle se demande si l'on va véritablement prendre des mesures concrètes.
En matière d'emploi, la plupart des États membres affirment approuver que l'Union européenne coordonne les politiques de l'emploi, qu'elle organise l'échange de meilleures pratiques et qu'elle finance certains projets novateurs. Cependant, l'on n'envisage ni une véritable politique de l'emploi au niveau de l'Union européenne, ni de véritables incitants financiers. C'est là un inconvénient pour les femmes. La Confédération des syndicats estime important que l'on crée un Comité pour l'emploi. Cependant, aucune base juridique n'impose la présence de femmes dans ce comité. La Confédération des syndicats estime que cela limite la possibilité de mainstreaming.
En ce qui concerne l'article 117 relatif à la politique sociale, il est évidemment positif que l'Accord social soit désormais intégré dans le traité. Pourtant, la Confédération des syndicats constate qu'il y a encore de nombreux domaines où les décisions doivent être prises à l'unanimité. Mme Hertogs fait également remarquer que l'article 2 comme l'article 117 mentionnent certains objectifs de la Communauté. Cependant, la promotion de l'égalité entre les hommes et les femmes figure à l'article 2 mais non à l'article 117.
L'article 119 traite de l'égalité entre les hommes et les femmes dans la vie professionnelle. Mme Hertogs se demande si l'on pourrait se fonder sur l'article 119 pour promulguer une directive en matière de soins aux personnes âgées. En effet, une insuffisance dans cette matière pourrait limiter la possibilité qu'ont les femmes de participer au marché du travail.
En outre, elle trouve étrange que selon le traité, l'on ne puisse pas parler de rémunération, alors que l'article 119 porte précisément sur l'égalité des rémunérations entre les hommes et les femmes. L'exemple suivant montre quels pourraient en être les inconvénients : dans le cadre de l'U.E.M., on parle souvent d'une politique de modération salariale. Pourtant, une telle politique pourrait entraver la réalisation de l'égalité des rémunérations entre les hommes et les femmes. En outre, l'article 119 ne fournit guère d'instruments permettant de réaliser l'égalité des rémunérations pour un même travail.
Enfin, en matière d'« actions positives », Mme Hertogs fait remarquer que celles-ci ne figurent pas à l'article 119. L'on trouve néanmoins dans cet article la notion d'« avantages », qui ne correspond pas à la définition que la Confédération des syndicats donne aux « actions positives ».
Pour conclure, Mme Hertogs affirme que le Traité d'Amsterdam ouvre en effet des perspectives pour les femmes. Cependant, il subsiste une série de difficultés. Premièrement, il y a l'absence de marge budgétaire pour une politique de promotion de l'égalité entre les femmes et les hommes. Deuxièmement, le traité ne prévoit rien en ce qui concerne la participation des femmes au processus décisionnel. Troisièmement, dans le nouveau traité, c'est toujours la règle de l'unanimité qui est en vigueur pour les matières relatives à la sécurité sociale. La Confédération des syndicats plaide en faveur d'une directive concernant les droits en matière de sécurité sociale des hommes et des femmes qui prennent un congé parental. Cependant, on ne pourra pas prendre une telle directive sur la base de l'égalité de traitement entre les femmes et les hommes. En effet, le Conseil constatera que cette matière touche à la sécurité sociale et que, par conséquent, les décisions ne peuvent être prises qu'à l'unanimité.
Mme Van Lancker affirme que l'« égalité entre les hommes et les femmes » figure bel et bien parmi les objectifs de la Communauté à l'article 2, mais qu'elle ne figure pas à l'article 117. Elle se demande si on a volontairement omis de l'inscrire.
Mme Vogel-Polsky fait remarquer qu'il y a maintenant un titre sur l'emploi dans le Traité. Dans ce nouveau titre, la compétitivité prime et non la préservation des droits sociaux fondamentaux. Il n'y a donc pas de rééquilibrage entre l'économique et le social dans le nouveau Traité.
En ce qui concerne les articles 2 (missions) et 3 (la mise en oeuvre de ces politiques) elle explique que, techniquement, ces articles peuvent couvrir tous les aspects du Traité.
Mme Vogel-Polsky explique que, maintenant, il y a un protocole à la Charte sociale européenne. En se référant à cette Charte, les États membres se réfèrent donc aussi au protocole, mais pas tous les États membres ont ratifié ce protocole. Dans le protocole il y a pourtant des dispositions qui concernent les femmes et auxquelles les femmes pourraient faire appel pour se battre pour l'égalité entre les femmes et les hommes.
À titre de conclusion, Mme Vogel-Polsky constate que, nulle part dans le Traité, l'application de l'égalité entre les hommes et les femmes est stipulée clairement. Même avec le Traité d'Amsterdam, les femmes devront se battre à chaque fois pour obtenir l'égalité.
Mme Van Haegendoren partage l'avis de Mme Hertogs et de Mme Van Lancker selon lequel le « mainstreaming » doit être lié à une série de conditions telles que des quotas et la participation des femmes aux processus décisionnels. Sinon, le « mainstreaming » sera vidé de son sens.
Un membre résume les lignes directrices. Lors de la révision du traité, l'on n'a pas répondu à toutes les exigences des femmes. Cependant, celles-ci ont fait des progrès grâce au traité d'Amsterdam. Elles doivent à présent essayer d'obtenir le maximum.
Une intervenante affirme qu'il est important d'analyser du point de vue de l'égalité entre les femmes et les hommes le chapitre social et le chapitre consacré à l'emploi figurant dans le traité. Cela cadre en effet dans la vision globale, transversale, du traité.
Une membre propose de ne ratifier le traité d'Amsterdam qu'à certaines conditions précises. Elle conseille d'élaborer soigneusement ces conditions au sein du Comité d'avis pour l'égalité des chances entre les femmes et les hommes.
Une autre intervenante confirme qu'il est important d'élaborer des conditions dont on assortira la ratification. Cependant, il faut également prévoir des garanties pour que ces conditions soient remplies à l'avenir. Quoi qu'il en soit, elle se pose des questions au sujet de la ratification du traité.
Un membre fait remarquer que si le nouveau traité n'est pas ratifié, l'on perdra également le bénéfice des avantages obtenus pour les femmes.
Mme Van Lancker fait remarquer que le Traité de Maastricht restera en vigueur si le Traité d'Amsterdam est rejeté. En outre, ce n'est qu'à partir de 1999 qu'il pourra être question d'une nouvelle révision du traité. Dès lors, il faut faire un choix politique. Soit le Traité de Maastricht reste en vigueur, soit l'on ratifie le Traité d'Amsterdam, les Parlements imposant une série de conditions pour l'avenir.
Dans le présent avis, le Comité d'avis pour l'égalité des chances entre les femmes et les hommes du Sénat analyse le Traité d'Amsterdam du point de vue strict de l'égalité des femmes et des hommes, sans entrer dans d'autres considérations, telles que celles par exemple liées au dossier des réformes institutionnelles.
Un certain nombre de sénatrices avaient déjà introduit des amendements au mémorandum de 1996 du Comité d'avis fédéral chargé des questions européennes sur la conférence intergouvernementale. Il s'agissait notamment d'inscrire dans le traité le droit fondamental des hommes et des femmes à l'égalité avec comme objectifs :
· « l'élargissement du domaine d'application du principe d'égalité à toutes les politiques pour lesquelles l'Union européenne est compétente;
· la démocratie paritaire tendant à une participation égale des hommes et des femmes à la prise de décision à tous les niveaux. »
Le Comité d'avis rappelle l'avis qu'il a émis, le 1er février 1996, en rapport avec « la note politique du Gouvernement au Parlement concernant la conférence intergouvernementale de 1996 » (doc. Sénat, nº 1-129/6, 1995-1996).
Dans cet avis, le Comité d'avis considérait que ni l'article 119 du Traité instituant la Communauté européenne (T.C.E.), ni l'Accord social, ni les directives relatives à l'application du principe d'égalité de traitement des hommes et des femmes, ni le troisième programme d'action de la Commission européenne, qui tendait notamment à une amélioration du statut de la femme dans la société, n'ont répondu entièrement à l'attente des femmes en matière d'égalité. Il soutenait donc les amendements introduits par les sénatrices au projet de mémorandum.
C'est aussi à l'initiative du Comité d'avis que la Première conférence des Commissions parlementaires chargées de la politique de l'égalité des chances des femmes et des hommes dans les États membres de l'Union européenne et au Parlement européen (C.C.E.C.) a été organisée à Bruxelles les 22 et 23 mai 1997. Elle réunissait des représentants et représentantes des comités d'avis pour l'égalité des femmes et des hommes ou, à défaut, des commissions des Affaires sociales des quinze États. Les parlementaires européennes et les organisations de femmes étaient également représentées.
Cette conférence a adopté par consensus une recommandation qu'elle a transmise le jour même aux négociateurs réunis à Noordwijk. La principale revendication de la recommandation consistait en l'inscription dans le Traité instituant la Communauté européenne (T.C.E.) d'un article 6bis proscrivant toute discrimination basée sur le sexe, à l'instar de l'article 6 actuel qui proscrit toute discrimination basée sur la nationalité. Le but était de donner à cette disposition un effet direct tel que la jurisprudence de la Cour de justice l'a consacré pour l'article 6. Ainsi le justiciable pourrait se prévaloir du principe devant les cours et tribunaux, directement, c'est-à-dire dès l'entrée en vigueur du Traité d'Amsterdam et sans attendre une intervention normative de la part des autres autorités nationales.
Outre l'inscription de l'égalité en tant que principe fondamental de l'Union et dans les missions de la Communauté européenne, la C.C.E.C. réclamait l'introduction dans le Traité d'un nouveau titre concernant une politique spécifique en faveur de l'égalité des hommes et des femmes comprenant :
· l'ancien article 119 T.C.E. élargi à la vie professionnelle de manière plus générale, faisant référence au travail de même valeur et incluant un paragraphe sur les actions positives;
· l'affirmation du caractère transversal de la politique d'égalité des femmes et des hommes dans toutes les politiques de la Communauté (« mainstreaming »);
· l'énumération des autres politiques à mener en faveur de l'égalité, notamment la promotion de la représentation paritaire et les actions positives.
Parmi les revendications principales, il y avait également l'intégration du contenu de l'Accord social dans le T.C.E., en ce compris les articles 2 et 6 concernant l'égalité des hommes et des femmes, mettant ainsi fin à l'exemption du Royaume-Uni.
Le présent avis a été rédigé suite à l'audition des représentantes de la Commission des droits de la femme du Parlement européen, du Lobby européen des femmes, de la Confédération européenne des syndicats, du Conseil des femmes francophones de Belgique et du « Nederlandstalige Vrouwenraad ».
Article 2 T.C.E. : L'égalité entre les femmes et les hommes est désormais inscrite parmi les missions de la Communauté.
Article 3 T.C.E. : À la suite de l'énumération des politiques de la Communauté, un nouvel alinéa les traverse toutes : « Pour toutes les actions visées au présent article, la Communauté cherche à éliminer les inégalités, et à promouvoir l'égalité, entre les hommes et les femmes. »
Article 6A T.E.C. : Il comprend une nouvelle disposition : « Sans préjudice des autres dispositions du présent Traité et dans les limites des pouvoirs que celui-ci confère à la Communauté, le Conseil, statuant à l'unanimité sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen, peut prendre les mesures nécessaires en vue de combattre toute discrimination fondée sur le sexe, la race ou l'origine ethnique, la religion ou les croyances, un handicap, l'âge ou l'orientation sexuelle. »
Titre VIII, Chapitre 1, du T.C.E. sur une politique sociale : Ce chapitre intègre l'Accord social dans le Traité.
Article 118 T.C.E. (ancien article 2 de l'Accord social) : La procédure de coopération fait désormais place à la procédure visée à l'article 189B, c'est-à-dire la procédure de codécision.
Article 119 T.C.E. (ancien article 119 du Traité plus l'ancien article 6 de l'Accord social intégralement récupéré dans le nouveau Traité). Cet article contient désormais la notion de « travail de même valeur ».
Article F : T.U.E. (Traité sur l'Union européenne). L'ajout d'un alinéa 3 (« L'Union assure également, dans le domaine d'application du présent Traité, le respect du droit fondamental à l'égalité des femmes et des hommes. ») à l'article F des dispositions communes du Traité sur l'Union européenne n'a pas été obtenu.
Article 3 T.C.E. : Cet article n'introduit pas dans l'énumération des politiques de la Communauté « une politique d'égalité des femmes et des hommes ».
Article 6bis T.C.E. : Il n'y a pas d'article 6bis , contenant le principe de non-discrimination directement contraignant : « Dans le domaine d'application du présent Traité, et sans préjudice des dispositions particulières qu'il prévoit, est interdite toute discrimination exercée en raison du sexe. »
Chapitre sur l'égalité : Il n'y a pas de véritable chapitre sur l'égalité des femmes et des hommes, comprenant des dispositions relatives à la politique à mener en faveur de l'égalité, y compris dans les domaines autres que celui de la vie professionnelle, et notamment la représentation paritaire dans le processus de décision.
Le droit fondamental à l'égalité des femmes et des hommes n'est pas repris dans le Traité. La référence, dans le préambule du Traité, à la Charte sociale européenne du Conseil de l'Europe signée à Turin le 18 octobre 1961 et la Charte communautaire des droits sociaux fondamentaux de 1989 n'offre aucune véritable reconnaissance juridique du droit à l'égalité. La même conclusion vaut pour l'article F du T.U.E. Il faut donc toujours s'en référer à la volonté politique.
Article 2 T.C.E. : L'égalité devient une des missions de la Communauté européenne. On ne se confine donc plus à l'égalité professionnelle. D'autre part, plus aucun État membre ne pourra affirmer, comme cela a déjà été le cas, qu'il ne faut pas débloquer les moyens budgétaires nécessaires au niveau européen pour promouvoir l'égalité des femmes et des hommes. Les femmes doivent se mobiliser pour que l'on débloque des budgets pour des actions européennes en matière d'égalité.
Il est toutefois important de faire remarquer qu'il ne s'agit ici que d'un objectif à atteindre et non de la reconnaissance d'un droit; ce dernier se limite encore toujours à l'égalité professionnelle.
Article 3 T.C.E. : L'article 3 contient un nouvel alinéa stipulant que « lorsqu'elle réalise toutes les actions visées au présent article, la Communauté cherche à éliminer les inégalités et à promouvoir l'égalité entre les hommes et les femmes ».
Donc, c'est le mainstreaming. Le principe du mainstreaming renvoie à la notion de transversalité, à savoir la prise en compte de la dimension du genre dans toutes les politiques. Celle-ci comporte également un aspect longitudinal, à savoir la prise en compte de la dimension du genre depuis l'élaboration de ces politiques jusqu'à leur mise en oeuvre. Il n'y a pas d'effet direct mais on doit veiller à respecter l'égalité des femmes et des hommes à travers toutes les politiques de la Communauté, dès leur élaboration.
Quand on dit que la « Communauté cherche à éliminer », il s'agit d'une attitude antidiscriminatoire. Cette perspective permet de supprimer ou d'interdire certaines pratiques.
En ce qui concerne le verbe « promouvoir », il ne s'agit pas non plus de garantir des droits mais d'indiquer qu'il y a une intention politique. On déplore ici la faiblesse du terme « chercher » au contenu trop peu volontariste. Il faudra convaincre les institutions européennes de donner à cette formule le sens de « volonté politique de réaliser l'égalité ». Une lecture optimiste permet en effet d'affirmer que l'on est ainsi passé de l'ancienne vision antidiscriminatoire à la nouvelle conception pro-active qui permet de « construire » l'égalité. On irait donc au-delà du mainstreaming stricto sensu (évaluation de l'impact différencié sur les sexes et prise en compte du genre dans les politiques). La combinaison des articles 2 et 3 T.C.E. signifierait que la Communauté doit mener des politiques de promotion de l'égalité dans tous ses domaines de compétence. Beaucoup dépendra des initiatives de la Commission européenne et de la volonté du Conseil de mettre en oeuvre ces propositions.
Titre VIII, Chapitre 1 : L'Accord social est désormais intégré dans le traité de la Communauté européenne et amélioré au niveau de la procédure de décision. Un de ses articles (1) stipule que la Communauté soutient et complète l'action des États membres notamment en matière « d'égalité entre les hommes et les femmes en ce qui concerne leurs chances sur le marché du travail et le traitement dans le travail ». C'est le nouvel article 118 T.C.E .
La procédure de décision en vigueur devient la codécision et non plus la coopération comme le prévoyait l'Accord social de Maastricht (2). Contrairement à la coopération, la codécision met sur un pied d'égalité le Conseil des Ministres et le Parlement européen qui devient colégislateur : c'est un processus plus démocratique. De plus, le Traité d'Amsterdam a simplifié la procédure de codécision en modifiant l'article 189B du T.C.E.
Article 119 T.C.E. : Enfin, l'article 119 spécifie le principe de l'égalité de rémunération non plus seulement pour un même travail mais aussi pour un travail « de même valeur », ce qui ne fait que confirmer la jurisprudence de la Cour de Justice.
L'article 119 est d'autre part flanqué de deux nouveaux paragraphes (trois et quatre) inspirés de l'Accord social mais ils n'ajoutent rien, au contraire.
Le paragraphe 3 de l'article 119 nouveau stipule en effet que « le Conseil, statuant selon la procédure visée à l'article 189B (la codécision) et après consultation du Comité économique et social, adopte des mesures visant à assurer l'application du principe de l'égalité des chances et de l'égalité de traitement entre les hommes et les femmes en matière d'emploi et de travail, y compris le principe de l'égalité des rémunérations pour un même travail ou un travail de même valeur ». Or, on vient de voir que la disposition sur l'égalité des hommes et des femmes en matière professionnelle existe déjà dans l'Accord social tel qu'intégré dans le traité (article 118, § 1, dernier tiret) et bénéficie aussi de la codécision. Il s'agit donc d'une redondance et pas d'un progrès. Toutefois, on peut espérer qu'une interprétation large du paragraphe 3 de l'article 119, encouragée par la Cour de Justice, permettrait au Conseil de prendre des mesures qui ne se limiteraient pas strictement à l'emploi et au travail. À propos d'interprétation large, l'ancien article 119 constitue un précédent. En outre les articles 2 et 3 précités du T.C.E. vont dans ce sens, car ils s'appliquent à toutes les politiques de la Communauté. Par exemple, le manque de structures d'accueil pour les personnes âgées constitue un frein à l'activité professionnelle des femmes. L'article 119, en combinaison avec les articles 2 et 3, pourrait permettre de promulguer une directive en matière de soins aux personnes âgées. Le raisonnement vaut aussi pour les structures d'accueil des enfants en bas âge, qui conditionnent énormément l'égalité des femmes et des hommes dans le travail professionnel.
Le paragraphe 4 prévoit quant à lui que « le principe de l'égalité de traitement n'empêche pas un État membre de maintenir ou d'adopter des mesures prévoyant des avantages spécifiques destinés à faciliter l'exercice d'une activité professionnelle par le sexe sous-représenté ou à prévenir ou compenser des désavantages dans leur carrière professionnelle. » Ceci ne représente aucune nouveauté par rapport à l'ancien article 6 de l'Accord social qui comportait une disposition allant dans le même sens (3).
Le domaine dans lequel les avantages spécifiques peuvent s'inscrire, à savoir la vie professionnelle, est trop restreint. Ces « avantages » devraient se retrouver par exemple dans l'éducation ou la formation, ce qui contribuerait à contrecarrer de façon anticipée, d'autres formes de discrimination dans la carrière et la formation professionnelle.
Le terme « action positive » eut été beaucoup plus précis que celui d'« avantage spécifique ».
De plus, la recommandation de la Première Conférence de la C.C.E.C. prévoyait en la matière un article qui stipulait qu'à la fois les États membres et la Communauté « maintiennent ou prennent des mesures d'action positive, afin d'assurer concrètement une pleine égalité de facto dans les domaines d'application du présent traité et en particulier dans la vie professionnelle ». En formulant l'article de manière négative, on continue de considérer ces mesures comme une exception au principe de l'égalité de traitement et non comme un moyen pour parvenir à l'égalité des droits.
Autrement dit, les États ne sont pas plus tenus qu'auparavant d'entreprendre des actions positives, ce qui constitue en fait un recul, car seuls les E tats membres et non plus la Communauté sont habilités à prendre des mesures d'actions positives.
Le Comité d'avis déplore également que dans l'article 119 nouveau, l'ancienne formulation de l'Accord social qui visait nommément les femmes ait été remplacé par le terme de « sexe sous-représenté ». En effet, les femmes font encore l'objet de discriminations tant individuelles que structurelles. De plus, la sous-représentation des hommes dans des professions particulières est principalement l'expression de leur manque d'intérêt car ces professions sont mal payées et moins stables. En outre, l'utilisation du terme de sexe sous-représenté restreint la discrimination à un problème quantitatif. Or, on observe bien souvent que même dans des secteurs dominés par les femmes, les postes décisionnels sont habituellement occupés par des hommes. Ce concept de « hiérarchie » ne se retrouve nulle part.
Cette terminologie du « sexe sous-représenté » est d'autant plus étonnante qu'une déclaration relative à l'article 119, § 4 sera insérée dans l'Acte final. Elle compte deux lignes : « Lorsqu'ils adoptent les mesures visées à l'article 119, § 4, les États membres devraient viser avant tout à améliorer la situation des femmes dans la vie professionnelle. »
Il faut aussi souligner que le paragraphe 4 ne résout en rien l'incertitude juridique créée par les affaires Kalanke et Marshall devant la Cour de Justice. Pire encore, le paragraphe 4 pourrait bien affaiblir la directive sur l'égalité de traitement et pourrait donner lieu à des jugements qui ne correspondent en rien à la volonté politique sous-jacente.
Enfin, l'article 119 ne contient pas de base juridique permettant de traiter des inégalités entre les femmes et les hommes au plan de la sécurité sociale.
En résumé, les seules avancées de l'article 119 sont la codécision en matière d'égalité des femmes et des hommes dans la vie professionnelle, l'introduction de la formulation « pour un travail de même valeur » et enfin, que le contenu de l'Accord social fasse à présent partie du T.C.E., ce qui signifie que l'Europe sociale se fait désormais avec le Royaume Uni. Le point négatif, par contre, est la référence au « sexe sous-représenté ». »
Article 6A T.C.E. : Il y a enfin un nouvel article 6A qui vise la suppression de plusieurs discriminations existantes. Outre que cet article doit être mis en oeuvre à l'unanimité et que le Parlement européen est simplement consulté, il amalgame une série de situations de minorités ou de handicaps auxquels on assimile les femmes. Lors d'une question orale (4), le Premier ministre a répondu que certains perçoivent la revendication de séparer les discriminations des femmes des autres discriminations comme une « discrimination injustifiée entre différentes formes de discriminations... Les femmes sont majoritaires, et on en retrouve dans toutes les catégories de personnes discriminées. Mais il est vrai aussi que la quantité de personnes victimes d'une discrimination est sans rapport avec la gravité de la discrimination ».
Les négociations ont été menées par des hommes qui estiment qu'être femme est un handicap comme un autre. Ils ne comprennent pas qu'être femme complique toutes les situations difficiles. C'est le cas par exemple des femmes immigrées qui cumulent deux discriminations.
Le Comité d'avis déplore qu'il n'y ait pas de véritable chapitre sur l'égalité des femmes et des hommes, comprenant des dispositions relatives à la politique à mener en faveur de l'égalité, y compris dans les domaines autres que celui de la vie professionnelle, et notamment la représentation paritaire au processus de décision.
Au sujet de la démocratie paritaire en particulier, il faut rappeler pourtant la recommandation concernant la participation équilibrée des femmes et des hommes à la prise de décision, adoptée en décembre 1996 par le Conseil. Elle s'adressait à la fois aux États membres dans le cadre de la Conférence intergouvernementale et aux institutions européennes (leur demandant d'élaborer une stratégie à cet égard). Les actes n'ont pas suivi. Or, cette participation équilibrée est indispensable pour mettre en oeuvre correctement l'égalité des hommes et des femmes, notamment dans le cadre du mainstreaming. Comment effectivement croire au mainstreaming quand on sait par exemple que parmi les 32 membres du Comité de l'emploi, une seule femme a été désignée... Il n'existe d'ailleurs aucune base juridique pour y imposer la présence des femmes.
Le Comité d'avis déplore enfin et surtout que le Traité d'Amsterdam ne reprenne pas la proposition d'un nouvel article 6bis T.C.E. interdisant toute discrimination en raison du sexe. Le Comité d'avis prend acte de la raison principale que le ministre des Affaires étrangères a avancée dans le cadre d'une demande d'explication en avril 1997 : « De nombreux États éprouvaient des craintes, surtout en termes de politique sociale, en ce qui concerne l'insertion d'un article avec effet direct ». C'est dans le même sens que le Premier ministre a répondu à une question orale au Sénat : « Rendre le principe de non-discrimination directement applicable dans les États membres se heurte à de nombreuses réticences dans les États membres fondées notamment sur les conséquences financières éventuelles. Je ne pense pas que cette aspiration soit réaliste. »
On ne peut pas mieux avouer que l'égalité aurait coûté trop cher et aurait bien souvent réparti les revenus de façon plus équitable entre les femmes et les hommes ce qui, consciemment ou pas, ne plaît pas toujours à ceux-ci.
1º L'égalité entre les femmes et les hommes est désormais inscrite parmi les missions de la Communauté.
2º Le principe du mainstreaming est acquis dans le Traité. Le Comité d'avis estime que ce principe impliquera que la validité de toute directive, de toute recommandation, de tout règlement qui contreviendraient à ce principe pourrait être éventuellement remise en cause.
3º Le Comité d'avis est également satisfait de l'intégration de l'Accord social dans le Traité et de la procédure de codécision qui sera désormais en vigueur pour prendre des mesures en faveur de l'égalité dans la vie professionnelle.
1º Afin de mettre en oeuvre le principe du mainstreaming , le Comité d'avis recommande l'organisation d'une lecture orientée et systématique de tous les textes qui seront élaborés par la Commission européenne, ainsi que leur suivi et leur contrôle. Il incite également les institutions européennes a prendre dûment en compte le principe du mainstreaming et prend note de l'existence, dans chaque direction générale de la Commission européenne, d'un « gender mainstreaming official » , c'est-à-dire d'un fonctionnaire qui ne s'occupe que du mainstreaming en matière d'égalité entre les femmes et les hommes.
2º La combinaison des articles 2 et 3 T.C.E. permettra peut-être d'aller au-delà du mainstreaming et du champ professionnel dans une perspective pro-active. Les femmes doivent se mobiliser pour que cette approche soit encouragée et que les fonds budgétaires au niveau européen soient à la hauteur des ambitions.
3º Il faut enfin exploiter au maximum les bases juridiques existantes en matière d'égalité, à savoir les articles 6A, 118 et 119 T.C.E., qui contiennent respectivement le principe non contraignant de non-discrimination sur base du sexe, la procédure de codécision et la notion de « travail de même valeur ».
4.3. Pour l'avenir, enfin, le Comité d'avis recommande d'oeuvrer aux objectifs suivants
1º Le Comité d'avis plaide pour la reconnaissance du droit fondamental à l'égalité des femmes et des hommes et, par conséquent, pour l'insertion d'un article 6bis T.C.E. avec effet direct interdisant toute discrimination sur base du sexe.
2º Le Comité d'avis plaide en outre pour qu'une nouvelle politique soit insérée à l'article 3 T.C.E. et, par voie de conséquence, pour qu'un chapitre spécifique sur l'égalité des femmes et des hommes dans les domaines autres que ceux de la vie professionnelle soit élaboré, permettant une approche globale et cohérente en la matière. Le Comité d'avis propose aussi d'inclure dans ce chapitre les concepts de démocratie paritaire et d'actions positives, indispensables pour arriver à une égalité effective des femmes et des hommes.
L'Avis a été adopté à l'unanimité des 8 membres présents.
Le présent rapport a été approuvé à la même unanimité.
| La Rapporteuse, | La Présidente, |
| Michèle BRIBOSIA-PICARD | Sabine de BETHUNE |
(1) Du fait de l'intégration de l'Accord social dans le traité de la Communauté européenne, son article 2 qui traite de l'égalité entre hommes et femmes (paragraphe 1, quatrième tiret) devient l'article 118 du traité de la Communauté européenne (paragraphe 1, cinquième tiret).
(2) Dans son paragraphe 2, de l'article 2, l'Accord social faisait référence à l'article 189C, c'est-à-dire la procédure de coopération. En devenant l'article 118 du Traité, il a été modifié en faisant désormais référence à l'article 189B, c'est-à-dire à la procédure de codécision dont bénéficie désormais l'entièreté du premier paragraphe de l'ancien article 2, en ce comprise l'égalité entre hommes et femmes.
(3) L'article 6 de l'Accord social de Maastricht prévoyait déjà que l'application du principe de l'égalité des rémunérations entre travailleurs masculins et féminins pour un même travail « ne peut empêcher un État membre de maintenir ou d'adopter des mesures prévoyant des avantages spécifiques destinés à faciliter l'exercice d'une activité professionnelle par les femmes ou à prévenir ou compenser des désavantages dans leur carrière professionnelle »
(4) Annales parlementaires, 1-116 et 1-117, p. 3097, séances du jeudi 12 juin 1997.