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22 JUILLET 1996
Procédure d'évocation
La commission a consacré huit réunions à l'examen du présent projet de loi, à savoir les 2, 3, 4, 5, 12, 15, 20 et 22 juillet 1996.
La Commission de la Chambre a largement discuté le présent projet de loi visant à réaliser les conditions budgétaires de la participation de la Belgique à l'Union économique et monétaire européenne.
Il n'entre pas dans les intentions de reproduire dans cet exposé introductif l'entièreté de ces discussions. Nous voudrions au contraire donner un bref aperçu des lignes de force du projet et des questions de principe les plus importantes qui ont fait l'objet de la discussion à la Chambre.
D'abord, nous ne reviendrons pas sur les échanges de vue très étendus relatifs à la situation économique et budgétaire générale en Belgique et à l'étranger et aux conséquences des différentes mesures prises dans le passé. Il suffit à ce sujet de se référer au rapport très volumineux de la Commission de la Chambre.
L'élément clé dans ce débat est évidemment la nécessité absolue pour notre pays d'adhérer, dès le début, à l'Union économique et monétaire européenne. Nous ne saurions trop insister sur l'extrême importance de cette adhésion, surtout pour un pays comme le nôtre avec une économie très ouverte et par voie de conséquence un très grand besoin de stabilité monétaire. Il nous paraît crucial de pouvoir utiliser tous les moyens nécessaires en vue de pouvoir remplir les conditions d'adhésion. Au sein de la Commission de la Chambre il n'y avait pas, à une exception près, de différence de vues sur la nécessité de cette adhésion et du respect des conditions y afférentes. En conséquence nous ne nous étendrons pas plus en détail sur le sujet et nous nous limiterons à vous renvoyer au rapport de la Commission.
Le projet constitue surtout un engagement de résultat dans la perspective de l'Union économique et monétaire. Il se situe en cela dans les priorités de l'accord du Gouvernement et tient compte des diverses sensibilités présentes chez les différents partenaires gouvernementaux. La loi relative à l'U.E.M. s'inscrira dans les conditions déterminées dans l'article 2 (notamment une répartition équilibrée des efforts), dans le cadre du projet de loi sur la modernisation de la sécurité sociale et dans les limites du bicaméralisme optionnel prévu à l'article 78 de la Constitution.
Le présent projet devra nous permettre de réaliser les conditions budgétaires en vue de l'adhésion à l'U.E.M. Il faut d'abord rappeler qu'il y a aussi trois autres critères pour lesquels la Belgique est même un pays de référence : l'inflation, les taux d'intérêt à long terme et la stabilité des taux de change. Il devra garantir la possibilité d'ajuster le budget 1996, en cas de non-reprise de la croissance économique internationale, l'adoption des mesures nécessaires à la réalisation des objectifs budgétaires pour 1997 ainsi que le suivi de l'exécution des mesures et l'apport, en temps utile, des correctifs nécessaires. Le solde primaire du budget 1997 atteindra le niveau de celui de 1996 en vue de permettre une réduction suffisante de la dette. Le rapport de la Commission à la Chambre reflète explicitement cet engagement. Fin octobre, le Gouvernement introduira auprès de la Chambre le budget lui-même pour 1997. Dans le cadre de la loi U.E.M., il n'y aura pas de mesures qui n'entreraient en vigueur qu'au 1er janvier 1998.
Avant de vous donner un aperçu du contenu du projet, il est probablement indiqué de consacrer quelques instants à certaines questions de principe qui, bien qu'elles aient déjà fait l'objet d'une large discussion en Commission, feront sans aucun doute une nouvelle fois l'objet d'un échange de vues approfondi.
Abordons donc ces quelques questions de principe. Ainsi, on peut s'interroger sur le fait de savoir s'il y a un contrôle politico-démocratique suffisant pour admettre les délégations de pouvoir au pouvoir exécutif demandées et si ce contrôle est organisé de façon appropriée.
Le Conseil d'État estime que des lois de délégation comme celle qui nous occupe aujourd'hui sont possibles à condition que plusieurs conditions soient remplies et notamment que la délégation soit limitée dans le temps, que les compétences attribuées soient suffisamment délimitées et enfin que les mesures que le Roi peut prendre dans les compétences qui sont normalement réservées au législateur soient confirmées dans un bref délai et que cette confirmation produise ses effets ab initio c'est-à-dire dès la date d'entrée en vigueur de l'arrêté confirmé. Comme il apparaîtra lors de l'explication des différents articles, un timing strict a été prévu pour la confirmation des arrêtés.
Sur le plan du contenu il faut d'abord attirer l'attention sur l'article applicable de la Constitution. Le Conseil d'État est parti du point de vue qu'il n'entrait pas dans les intentions du Gouvernement de se départir de la possibilité de modifier des matières régies par l'article 77 de la Constitution et a ajouté que, s'il en était effectivement ainsi, ceci constituerait une limitation substantielle de la compétence du Roi. Or, seules les matières dites bicamérales par option seront ici à l'ordre du jour.
Une autre limitation visée par ce projet se rapporte à la finalité des mesures budgétaires. Celles-ci ne peuvent être prises qu'en vue de la réalisation des conditions budgétaires de convergence pour la monnaie unique.
Une autre condition est que l'exécution de la loi U.E.M. ne pourra être contraire aux principes du projet de loi sur la modernisation de la sécurité sociale.
Revenons maintenant sur les délais de confirmation. Une confirmation en plusieurs phases est prévue. Ces dates correspondent aux dates prévues pour l'examen du budget 1997 de sorte qu'il sera possible d'avoir à ces moments, un véritable débat sur les arrêtés pris en exécution de cette loi. Le budget 1998 sera élaboré en septembre 1997.
En outre, il faut signaler que ces arrêtés conservent leur caractère réglementaire tant qu'ils n'ont pas été confirmés par la loi. Ceci implique qu'avant leur confirmation légale, l'article 159 de la constitution pourra être invoqué. Ceci est également confirmé par le Conseil d'État dans son avis sur le projet de loi portant modernisation de la sécurité sociale et assurant la viabilité des régimes légaux des pensions.
Ceci n'est toutefois pas nouveau. Lors de son exposé introductif de la loi du 6 juillet 1983, le Gouvernement avait signalé explicitement que les arrêtés qui seraient pris sur base de cette loi d'habilitation ne seraient pas des actes législatifs mais des actes réglementaires, ce qui implique que le juge se doit d'évaluer leur légalité conformément à l'article 107 (actuellement 159) de la Constitution. Le Conseil d'État peut aussi les annuler. Les arrêtés numérotés ne deviennent loi que par la loi de confirmation. Ceci a encore une autre conséquence importante : étant donné qu'il s'agit d'actes réglementaires, il ne pourront pas faire l'objet d'une procédure d'évocation avant que leur ratification légale ne soit à l'ordre du jour. Il est évident qu'à l'inverse, les projets de confirmation pourront amender les arrêtés royaux et ces projets de confirmation eux-mêmes faire l'objet d'une procédure d'évocation.
À cela, on peut ajouter que les arrêtés royaux modifiant des lois et qui soit seraient annulés par le Conseil d'État (avant qu'ils puissent être confirmés), soit ne seraient pas confirmés par le Parlement, tomberont en annulation avec effet rétroactif et seront donc censés ne jamais avoir existé.
Le Gouvernement s'engage à demander l'avis du Conseil d'État sur les projets d'arrêtés qui seront introduits sur base du présent projet de loi. En outre, au sein de la commission, un accord unanime a été trouvé pour introduire une proposition de loi commune qui tend à prévoir de façon générale, dans les lois coordonnées sur le Conseil d'État, que pour des arrêtés royaux pris sur base de l'article 105 de la Constitution, l'avis du Conseil d'État doit être demandé et que l'urgence prévue à l'article 3, § 1er , desdites lois coordonnées ne peut être invoquée.
Cela signifie concrètement que pour ce type d'arrêtés, l'avis du Conseil d'État ne pourra être omis pour cause d'urgence. Il est évident qu'une telle disposition n'empêche pas qu'il soit demandé, lorsqu'urgence il y a, que cet avis soit remis dans le délai de trois jours prévu à l'article 84 des mêmes lois coordonnées.
Cette proposition de loi modifie de façon structurelle les lois sur le Conseil d'État et sera donc introduite selon la procédure bicamérale conformément à l'article 77 de la Constitution. Avant la publication au Moniteur belge, le Gouvernement enverra aussi aux Présidents de la Chambre et du Sénat le texte des arrêtés royaux pris, l'avis du Conseil d'État, le texte soumis à celui-ci et le rapport au Roi. À la Chambre il a été promis par le Président de remettre ces documents à tous les membres de la Chambre.
Ce n'est pas uniquement pour l'importance de son contenu que cette proposition de loi unanimement soutenue mérite d'être mentionnée. Elle témoigne également du fait que la Commission de la Chambre a discuté de façon approfondie mais également constructive du présent projet de loi, tout comme en témoigne d'ailleurs le rapport volumineux de la Commission.
Avant de donner un aperçu sommaire des articles du projet, les ministres abordent encore un point de fond qui a également été examiné à la Chambre et qui se rapporte à notre organisation institutionnelle. Il s'agit de la question de savoir si, par les arrêtés royaux pris en exécution de la présente loi, on peut ou non toucher aux compétences des Régions et Communautés. La réponse est évidemment négative et découle directement du texte du projet. En effet, une telle disposition légale nécessiterait une majorité spéciale et tomberait en conséquence sous l'application de l'article 77 de la Constitution. Le présent projet se limite explicitement, comme nous l'avons vu, aux matières visées par l'article 78. Dans le rapport de la Chambre, le Gouvernement a repris un texte pertinent de l'avis du Conseil d'État. Une autre question est celle de savoir si, en recourant à de tels arrêtés royaux, les Régions et les Communautés ne perdent pas une autre garantie, à savoir celle de pouvoir invoquer un conflit d'intérêts. À ce niveau également la réponse est négative. En effet, les arrêtés royaux n'auront qu'une durée de validité très restreinte et tomberont en annulation s'ils ne sont pas confirmés par cette loi. Un conflit d'intérêts pourra à l'évidence être invoqué contre la loi de confirmation (qui donnera force de loi aux arrêtés royaux).
Parcourons, pour terminer cette introduction, les différents articles comme nous avions dit. L'article 1er prévoit que le projet règle une matière régie par l'article 78 de la Constitution et a déjà été commenté.
Dans l'article 2 il est prévu que le Roi peut prendre, par arrêté délibéré en Conseil des ministres, les mesures nécessaires en vue d'amener notre pays dans l'Union économique et monétaire européenne. Cet article impose également d'importantes conditions.
L'article 3 concerne quant à lui la définition des compétences du Roi, celles-ci se rapportant aux différentes possibilités d'influencer les finances publiques : via les dépenses (tant fédérales que de sécurité sociale), via les recettes fiscales et non fiscales, via le rétablissement de l'équilibre financier de la sécurité sociale, en prenant des mesures se rapportant aux organes parastataux ainsi que par recours aux ventes d'actifs et aux privatisations. De nouveaux impôts ne peuvent être instaurés que si des impôts existants sont supprimés. Une exception à ceci est la possibilité de prévoir des mécanismes nouveaux en vue d'élargir le financement alternatif de la sécurité sociale. Cependant, le financement alternatif ne peut clairement pas être considéré ici comme du financement complémentaire mais uniquement comme l'attribution de recettes fiscales en compensation de la diminution de cotisations patronales. Pour le reste, il n'entre pas dans les intentions du Gouvernement de prendre de mesures avec un nouveau contenu qui aggraveraient les charges pesant sur les revenus du travail.
L'article 4 prévoit la possibilité de raccourcir certains délais afférents aux procédures consultatives, sans pouvoir pour autant déroger aux lois sur le Conseil d'État. Le ministre rappelle la proposition de loi soutenue au sein de la commission de la Chambre, par une très large majorité, concernant la consultation du Conseil d'État pour des arrêtés royaux fondés sur l'article 105 de la Constitution.
L'article 5 prévoit la communication aux Présidents de la Chambre et du Sénat des arrêtés pris, avant leur publication au Moniteur belge.
L'article 6 fixe l'expiration de la délégation au 31 août 1997 et prévoit également un processus de confirmation régulière et rapide des arrêtés. Ce sujet à déjà été abordé. En outre, cet article prévoit qu'après leur confirmation, les arrêtés ne pourront être modifiés que par une loi après l'expiration de la période d'habilitation.
L'article 7 prévoit la possibilité pour le Roi de prévoir des sanctions en cas de non-respect des dispositions visées dans les arrêtés.
Enfin, l'article 8 concerne l'entrée en vigueur de la loi, laquelle est fixée au même moment que celle de la loi concernant la modernisation de la sécurité sociale.
Voici un aperçu sommaire du projet soumis à votre approbation et qui, répétons-le, a fait l'objet d'un débat large et approfondi mais aussi constructif à la Chambre des représentants.
Selon un commissaire, les pouvoirs spéciaux illustrent l'impuissance du Gouvernement à intervenir dans les secteurs dans lesquels un assainissement s'impose par une scission de la sécurité sociale ou l'attribution d'une fiscalité propre aux Communautés.
Un intervenant demande si, depuis la dernière révision de la Constitution, les pouvoirs spéciaux sont encore possibles.
Tirer une autre conclusion que celle qui s'impose signifierait qu'il est possible, pour une majorité au sein de la Chambre des représentants, de supprimer également d'autres droits constitutionnels (liberté d'expression, ...).
Le ministre du Budget signale que, dans son exposé introductif relatif à la loi d'habilitation de 1983, le Gouvernement avait affirmé explicitement que :
« Les arrêtés qui seraient pris en exécution de celle-ci seraient des actes non pas législatifs, mais réglementaires et que, dès lors, les cours et les tribunaux devraient en contrôler la légalité en application de l'article 107 [159] de la Constitution et, enfin, que le Conseil d'État pourrait également les annuler. »
Cette citation prouve que le Gouvernement actuel n'a pas inventé qu'il s'agit, en l'espèce, d'actes réglementaires.
Le membre répond que, depuis 1983, la Constitution a été profondément modifiée. Les arrêtés se substituent à des lois. Or, les projets de loi peuvent normalement être évoqués par quinze sénateurs. Il est évident, dès lors, que le vote de lois-cadres supprime le droit d'évocation. L'intervenant propose de demander l'avis du Conseil d'État sur ce point.
Le ministre du Budget répond que les cours et tribunaux pourront contrôler la conformité des arrêtés à la loi d'habilitation et, éventuellement, les annuler.
Le Conseil d'État pourra également annuler ces arrêtés.
Les arrêtés qui auront été pris ne deviendront des lois qu'au moment de leur confirmation par le Parlement. La loi d'habilitation pourra même être amendée.
Un membre déclare ne contester nullement le principe même des pouvoirs spéciaux. Bien entendu, il faut respecter les quatre conditions imposées par le Conseil d'État :
1. l'urgence;
2. la limitation dans le temps;
3. la précision quant aux matières à traiter;
4. la ratification ultérieure par le pouvoir législatif.
En ce qui concerne la première condition, le gouvernement savait depuis un an quels problèmes il avait à traiter.
Le point le plus faible du projet est probablement le manque de précision concernant les pouvoirs spéciaux demandés. Le gouvernement sait bien que, s'il annonçait ce qu'il va faire, il n'obtiendrait pas ces pouvoirs spéciaux.
La communication au législateur et la ratification par le législateur se feront avec beaucoup plus de retard que dans le passé. Ce n'est que sous la pression de la Chambre que le gouvernement a accepté de déposer les projets d'arrêtés royaux numérotés entre les mains des présidents des assemblées législatives avec communication aux membres du Sénat et de la Chambre.
Le ministre du Budget fait remarquer que l'article 5 du projet stipule clairement que les arrêtés seront communiqués aux présidents de la Chambre et du Sénat.
L'intervenant rappelle que, dans le passé, les parlementaires disposaient d'une semaine pour examiner les textes avant leur publication au Moniteur .
Le même intervenant s'insurge aussi contre le fait que les pouvoirs spéciaux n'ont pas été annoncés aux citoyens : au moins deux partis de la coalition, par contre, ont déclaré qu'ils étaient fortement opposés à des pouvoirs spéciaux.
En résumé, l'intervenant accepte le principe des pouvoirs spéciaux, mais il reste convaincu que la majorité aurait dû assurer la clarté aux yeux de l'électeur et il déplore que le gouvernement ait traîné pendant un an pour invoquer maintenant l'urgence.
Les mesures proposées sont beaucoup trop larges et imprécises. Finalement, il demande formellement d'avoir l'occasion de pouvoir examiner les arrêtés au moins une semaine avant leur publication.
L'intervenant suivant constate que les lois-cadres sont justifiées en ce sens que le Gouvernement doit pouvoir intervenir efficacement et à tout moment en vue d'atteindre le niveau des 3 p.c. en 1997.
Presque tout le monde convient que l'adhésion à l'U.E.M. est essentielle pour notre pays. Le recours à des lois-cadres semble donc justifié, à quelques restrictions près. C'est à cause du Gouvernement qu'il faudra encore corriger les choses cette année, puisque les prévisions qu'il fait sur base des contrôles budgétaires sont chaque fois beaucoup trop optimistes. Après toutes ces années, il devrait quand même savoir qu'il doit se baser sur des chiffres plus réalistes. Les chiffres de l'O.C.D.E., par exemple, sont toujours inférieurs à ceux du Gouvernement. Si l'on établissait des pronostics plus sérieux, il faudrait intervenir dans une moindre mesure ultérieurement.
Si le Gouvernement avait mené lui-même une politique au cours de l'année dernière, au lieu d'organiser des discussions stériles avec les partenaires sociaux et certains groupes de pression, il n'aurait pas eu besoin, maintenant, de pouvoirs spéciaux.
De plus, personne ne sait ce que le Gouvernement compte faire au moyen de ces lois-cadres vagues.
Une chose est cependant tout à fait claire : il y aura davantage d'impôts. Les lois-cadres sont bien plus des lois de ponction de revenus que des lois d'habilitation.
Dans son avis, le Conseil d'État a une fois de plus rappelé les conditions que doit remplir une loi d'habilitation. Elle ne peut avoir qu'une durée limitée et elle doit définir clairement les matières qu'elle énumère de manière formelle, précise et limitative.
L'intervenant convient que les circonstances sont exceptionnelles la participation à l'U.E.M. constitue un défi historique. Les compétences sont toutefois définies de manière bien trop large. Nous n'avons connu de délégation de ce type que dans le courant des années trente.
L'intervenant constate que le Gouvernement a complètement passé outre à l'avis du Conseil d'État (« La formulation de cet article [3] est exagérément large et imprécise »). Les lois de pouvoirs spéciaux de 1982 ont simplement habilité le Gouvernement de l'époque à intervenir dans onze domaines bien définis.
Il y a à peine quelques mois, les socialistes déclaraient qu'une délégation de compétences n'était envisageable que si le Gouvernement énumérait exactement les domaines dans lesquels ils souhaitait intervenir.
Le Conseil d'État a ajouté que la loi d'habilitation devait avoir une durée limitée. Le Gouvernement prévoit quinze mois pour ce qui est du projet à l'examen, soit trois mois de plus que ce qui avait été prévu.
L'intervenant cite un extrait du traité du professeur J. Vande Lanotte « Overzicht van het publiek recht » (Aperçu de droit public), l'actuel ministre de l'Intérieur :
« 199. Il est clair que l'on peut difficilement concilier le système des arrêtés de pouvoirs spéciaux avec le principe de la démocratie parlementaire. C'est pourquoi l'on a souvent utilisé, au cours des années 1980, une nouvelle technique qui voulait que les arrêtés de pouvoirs spéciaux soient confirmés par le Parlement. On a pu prétendre de la sorte que le Parlement était partiellement rétabli dans ses fonctions. Le Parlement peut, par exemple, encore modifier le contenu des arrêtés de pouvoirs spéciaux. Il y a toutefois lieu de se demander si'il suffit de permettre au Parlement de confirmer ces arrêtés pour pouvoir dire qu'on l'a aussi revalorisé. En fait, l'on vise, au moyen de la confirmation, à soustraire l'arrêté de pouvoirs spéciaux à tout contrôle judiciaire. »
L'intervenant estime que l'honnêteté avec laquelle le ministre a confirmé son opinion dans le cadre de son interview dans le Standaard est tout à son honneur. Il est cependant clair que, pour le Gouvernement actuel, le Parlement ne joue aucun rôle significatif et que ce qui compte pour lui, c'est d'exercer le pouvoir et de s'en servir.
Il note, enfin, que, dans les années 1980, la famille libérale a clairement plaidé pour des pouvoirs spéciaux dans son programme électoral. Il n'en a toutefois pas été question à l'occasion des élections de 1995, et, par conséquent, le citoyen ne s'est pas non plus laissé influencer par la question des pouvoirs spéciaux lors de son vote. L'intervenant estime que l'on a ainsi perverti l'enjeu des élections ce qui n'a fait qu'aggraver le recul de la démocratie.
Il est évident que, s'il faut des lois-cadres, c'est beaucoup plus pour résoudre les problèmes qui existent au sein de la majorité cette majorité ne souhaite plus se plier aux diktats gouvernementaux que pour assurer la participation de la Belgique à l'Union monétaire. Pour preuve, le fait que l'on doive préciser dans les lois spéciales que l'on ne portera pas atteinte aux revenus les plus faibles et que l'on répartira équitablement les efforts.
Le but est donc surtout de donner des garanties à des partis de la majorité méfiants, plutôt que de rassurer le pouvoir législatif.
Le ministre du Budget note que le membre de phrase en question est repris littéralement d'anciennes lois de pouvoirs spéciaux.
L'intervenant affirme qu'en raison de la méfiance qui règne entre les partis de la majorité, on en vient à lier l'entrée en vigueur d'une loi-cadre à celle d'une autre.
Le ministre fournit ensuite des précisions sur les quatre conditions auxquelles doivent satisfaire les lois d'habilitation, selon le Conseil d'État.
En ce qui concerne l'urgence, il constate que la France et l'Allemagne ont, elles aussi, pris des mesures sérieuses pour assurer le respect des normes de Maastricht.
Ces dernières années, le Gouvernement a élaboré un plan de convergence qu'il respecte à la lettre, en tout cas depuis 1993. Contrairement aux affirmations de certains membres selon lesquels les budgets auraient été sous-évalués, le déficit de l'ensemble des pouvoirs publics ont été inférieur aux prévisions, tant pour 1994 que pour 1995. Le budget de 1995 s'est soldé par un déficit de 4,1 p.c. du P.N.B. seulement, au lieu des 4,3 p.c. prévus.
La dernière partie du plan de convergence est évidemment la plus difficile à réaliser, et pas seulement chez nous. On s'est servi de la technique des lois d'habilitation pour éviter tout risque et pour atteindre sûrement l'objectif des 3 p.c., une condition sine qua non pour entrer dans l'Union monétaire.
Les mesures proposées doivent donc êtres prises d'urgence. Dès lors, l'une des conditions posées par le Conseil d'État est remplie de tout évidence.
Pour ce qui est de la deuxième condition, celle qui concerne la clarté du texte, le ministre propose de faire une distinction entre les dépenses et les recettes.
Les lois d'habilitation de 1982, 1983 et 1986 sont à peu près identiques à celles qui sont actuellement à l'examen au Parlement. Le ministre a d'ailleurs utilisé les réponses aux questions de la Commission de la Chambre qu'a formulées le ministre du Budget de l'époque, M. Verhofstadt. En ce qui concerne les dépenses, les textes sont comparables à ceux de la loi-programme de 1978 du Gouvernement Tindemans (articles 78 et 79). Il s'agit donc d'un texte aussi général et vague que ceux qui ont été élaborés par le passé.
Dans la loi d'habilitation de 1982, l'on indiquait assez précisément dans quels domaines le Gouvernement pouvait prendre des mesures fiscales (celui de la T.V.A., et celui de l'impôt des sociétés).
Par contre, on n'a soufflé mot, en 1983, ni dans l'exposé des motifs, ni dans le texte lui-même, ni dans les annales parlementaires, de la plus grande opération d'économies qui ait jamais eu lieu dans l'histoire de la Belgique, à savoir les 3 sauts d'index.
Même si ces sauts d'index ne constituaient pas formellement un impôt, ils ont représenté une charge d'un montant de 100 milliards pour le citoyen, ils ont entraîné, en tout cas, une perte réelle de salaire.
Le degré de précision de la loi d'habilitation ne permet donc pas de préjuger de la réalité des mesures qui seront prises.
En ce qui concerne la troisième condition, celle relative à la limitation dans le temps, le ministre avoue que la période prévue est relativement longue. Néanmoins, cette longue période fournira une sorte de marge de sécurité au Gouvernement. Dans la mesure du possible, le Gouvernement ne prendra, en 1997, que les mesures nécessaires à l'élaboration du budget 1997. Il ne recourra à des arrêtés royaux numérotés, au cours de l'année 1997, que si la situation économique internationale évolue moins favorablement qu'on ne l'espère.
On a prévu une période allant jusqu'en août 1997, parce que l'objectif du Gouvernement est d'établir le budget 1998 en septembre 1997. Cela lui permettra d'éviter certains risques et de disposer des instruments nécessaires pour pouvoir intervenir de manière adéquate en temps voulu.
Le ministre rappelle qu'en 1995, le Gouvernement s'était basé sur une projection du Conseil supérieur des finances qui prévoyait un effort de l'ordre de 85 milliards. Un mois plus tard, l'estimation était revue à 140 milliards. En juin 1995, la situation budgétaire était par conséquent totalement différente de ce qu'avait prévu le Conseil supérieur des finances.
Pour éviter qu'un tel scénario se reproduise en 1997, à un moment où le Gouvernement ne disposerait pas des moyens nécessaires pour intervenir immédiatement, le ministre du Budget a demandé au Gouvernement de pouvoir intervenir pendant la période la plus longue possible, sans pour autant interférer dans l'élaboration du budget 1998.
Si la durée prévue de l'habilitation est certes plus longue, que dans le passé, la confirmation s'opérerait à une fréquence plus élevée. Au lieu d'une confirmation à la fin de la période, la loi en projet prévoit une confirmation pratiquement tous les quatre mois, ainsi que la possibilité d'amender la loi de confirmation. Il s'ensuit que les arrêtés royaux numérotés pourront être amendés dans la loi de confirmation même. Chaque arrêté numéroté sera d'ailleurs soumis à l'avis du Conseil d'État. Après avoir été communiqué aux Présidents de la Chambre et du Sénat, l'avis ainsi que le rapport au Roi et le texte initial du projet d'arrêté seront publiés au Moniteur belge .
La question de savoir si les Présidents des Assemblées communiqueront les textes aux parlementaires n'est pas du ressort du Gouvernement. Le ministre recherchera quel était, dans le passé, le délai qui intervenait habituellement entre le dépôt au Parlement et la publication.
Cependant il souligne une fois de plus que la procédure de confirmation est très différente de celle qui a été suivie dans le passé. C'est ainsi que l'on pourra tenir, à trois reprises en l'espace d'un an, un débat parlementaire sur l'application des lois d'habilitation. Le Parlement aura en outre l'occasion d'examiner les mesures en projet au moment de la discussion du budget ordinaire.
Le ministre estime donc que le Parlement aura largement l'occasion d'avoir un échange de vues avec le Gouvernement sur les lois d'habilitation.
Pour conclure, il déclare que nul ne doit se bercer d'illusions quant à la possibilité d'atteindre la norme des 3 p.c. sans toucher au pouvoir d'achat de la population : l'assainissement des finances publiques demande un effort, y compris au niveau des dépenses et dans tous les secteurs de la sécurité sociale.
Le débat proprement dit ne peut que porter sur la forme que prendront ces charges : faut-il s'attaquer aux dépenses ou aux revenus et, dans ce dernier cas, à quelles catégories ?
Un commissaire juge que les arguments invoqués par le ministre du Budget pour justifier l'urgence sont peu convaincants : un gouvernement a le devoir de prendre à temps les mesures qui s'imposent et d'éviter de se retrouver dans une situation où il est obligé de prendre des mesures d'urgence.
Le retard qu'a pris le Gouvernement révèle avant tout un manque d'unanimité au sein de la majorité quant aux mesures qui doivent être prises. Il s'agit là de la véritable raison pour laquelle l'on doit aujourd'hui recourir à des lois d'habilitation.
Un membre s'étonne que le ministre ait affirmé que les déficits budgétaires se sont chaque fois revélés inférieurs aux prévisions. Il doute des chiffres utilisés par le Gouvernement et les compare aux chiffres communiqués à la Commission européenne.
| Jaar Année |
Europese Commissie (in pct.) Commission européenne (en p.c.) |
Regering (in pct.) Gouvernement (en p.c.) |
| 1990 | 7,99 | 5,43 |
| 1993 | 9,47 | 6,60 |
| 1995 | 5,45 | 4,21 |
| 1996 (prognose *. prévisions *) | 5,13 | 3,95 |
(*) Compte non tenu des économies annoncées.
Le ministre du Budget renvoie aux chiffres de la Commission européenne du 15 mai 1996. Pour 1993, le déficit est de 6,7 p.c., pour 1995, de 4,5 p.c. et pour 1996, de 3,2 p.c. Il ajoute que les chiffres utilisés par le Gouvernement pour 1995 proviennent de l'Institut des comptes nationaux. Pour 1995, l'I.C.N. arrive à 4,1 p.c. Il conclut que les chiffres de l'I.C.N. et ceux de la Commission européenne n'étaient pas tellement divergents.
En fait, comparés à ceux de nos voisins, ces chiffres ne sont pas mauvais, car la Commission européenne évalue le déficit de l'Allemagne à 3,9 p.c., celui de la France à 4,2 p.c. et celui des Pays-Bas à 3,5 p.c. en 1996.
Le même intervenant convient que l'adhésion à l'U.E.M. est une nécessité inconditionnelle. Dans l'exposé des motifs, on peut lire : « La monnaie unique renforcera les exportations de nos entreprises et leur présence sur le marché intérieur européen. »
Cependant, la Belgique est un véritable pays de P.M.E. : plus de la moitié des travailleurs sont occupés dans des entreprises comptant moins de cent travailleurs et un cinquième travaillent même dans des entreprises occupant moins de dix travailleurs. La plupart de ces P.M.E. n'ont pas atteint le seuil critique permettant de percer véritablement sur le marché intérieur. Elles doivent donc payer pour une mesure qui ne créera certainement aucun emploi supplémentaire chez elles. Le plus grand employeur de notre pays ne sera-t-il pas lourdement handicapé sur ce marché intérieur ?
Un commissaire constate que le Gouvernement a besoin de pouvoirs spéciaux pour réduire le déficit budgétaire de 0,4 points, c'est-à-dire de 3,2 p.c. en 1996 à 2,8 p.c. en 1997. En 1986, le déficit budgétaire a été réduit de 2 p.c. du P.N.B.
Le ministre du Budget répond que l'on a pris en 1996 des mesures uniques qui doivent être converties en mesures durables. Il va de soi que l'effort qui devra être consenti en 1997 représentera plus que ces 0,4 p.c. Tant la Commission européenne que le Bureau du Plan estiment qu'à politique inchangée, le déficit s'élèvera à 3,7 p.c., ce qui signifie qu'il faudra économiser au moins 0,7 p.c. Il est toutefois encore trop tôt pour arrêter d'ores et déjà un chiffre définitif.
Un sénateur pense que le débat est un peu surréaliste étant donné que le projet n'est pas encore évoqué. Il pense que le Gouvernement a raison d'invoquer l'urgence par rapport à l'enjeu du projet. Par contre, il ne voit pas pourquoi le Président du Sénat et le Président de cette commission sont tellement pressés de terminer avant le 20 juillet.
L'intervenant fait remarquer que le vrai problème posé par ce projet est essentiellement celui du fonctionnement du système politique. Dans le tripode exécutif Parlement partis politiques , il est clair que le Parlement joue un rôle subordonné. Il exerce un certain contrôle sur l'exécutif, mais on ne peut pas lui attribuer un rôle d'impulsion.
Les partis de la majorité devront prendre des décisions difficiles avec lesquelles aucun des quatre partenaires n'est vraiment d'accord.
Comme l'accord ne sera pas facile et, malgré l'attitude très subordonnée des parlementaires de la majorité, le Gouvernement ne veut pas courir le risque d'un « dérapage » parlementaire. Avec l'accord des présidents de partis, le Gouvernement veut agir vite sans risquer de longues procédures parlementaires (cf. la discussion de la loi sur les étrangers au Sénat).
Cela est la réalité et la ratification a posteriori permettra au Parlement de débattre, sans toutefois pouvoir amender.
L'intervenant admet aussi que, malgré l'opposition de la famille libérale à ce projet, le degré de liberté de l'exécutif par rapport au Parlement est plutôt la pratique coutumière que l'exception à la règle (cf. la discussion sur le mémorandum parlementaire concernant la conférence intergouvernementale où le Premier ministre a déclaré irrecevables certains amendements).
La subordination des parlementaires de la majorité est presque absolue.
Il faut donc bien situer le cadre de la discussion sur les pleins pouvoirs que demande le Gouvernement. Lorsqu'on lit l'article 3 du projet, l'on peut se demander ce que le Gouvernement ne pourra pas faire.
L'intervenant conclut que le Parlement ne doit donc pas se plaindre que ce projet porte atteinte aux prérogatives du Parlement : le Parlement se démunit de ses prérogatives quotidiennement par la dynamique réelle du système politique actuel. Il implore les membres de cesser ce discours de théâtre : tous les spectateurs savent que la voix et le répertoire sont faux.
Un membre rappelle que les pouvoirs spéciaux de 1982 à 1988 se situaient dans un contexte différent.
La réforme constitutionnelle a fait perdre au Sénat son rôle de législateur polyvalent dans tous les domaines. Le Sénat a perdu aussi son rôle politique déterminant dans le sens qu'il ne vote plus le budget et qu'il n'investit plus le Gouvernement. En outre, le nombre des sénateurs a été réduit à un point tel que l'actuel président de cette assemblée s'en plaint.
Apparemment, cela ne suffit pas encore pour l'actuel Premier ministre : un an à peine après la réforme de la Constitution, le Gouvernement considère cette fois que la Chambre a toujours trop de pouvoirs alors qu'on lui a retiré la possibilité, par un vote de méfiance, de renverser le Gouvernement. C'est donc une méfiance à l'égard de la Chambre qui s'exprime par cette loi d'habilitation.
Une deuxième différence avec l'époque de 1982-1988 est la personnalité de celui qui exerce actuellement le pouvoir exécutif. L'actuel Premier ministre ne donne plus le sentiment de vouloir une discussion avec le Parlement; au contraire, il n'a pas la moindre estime pour le Parlement et il le montre sans cesse. L'orateur souligne que l'actuel Premier ministre n'a jamais siégé sur les bancs du Parlement comme simple député ou sénateur et encore moins dans l'opposition.
Ces deux raisons permettent de dire que la situation actuelle diffère profondément de l'époque 1982-1988.
Hormis la question fondamentale de savoir si le Parlement doit bel et bien déléguer des pouvoirs au Gouvernement, un sénateur ne voit pas quel est le sens de l'évocation de cette loi-cadre par le Sénat. Celle-ci ne s'inscrit absolument pas dans la philosophie des dernières réformes institutionnelles, qui attribuaient au Sénat une nouvelle fonction double. D'une part, le Sénat deviendrait le forum où aurait lieu la concertation entre les communautés et le pouvoir fédéral. D'autre part, le Sénat se transformerait en chambre de réflexion. Le parti de l'intervenant était favorable à ce nouveau fonctionnement. Après un an d'activités, toutefois, le bilan est plutôt maigre.
L'intervenant juge que la répétition en long et en large tant en commission qu'en séance plénière de ce qui a déjà été discuté à la Chambre constitue une forme de théâtre de mauvaise qualité.
Une commissaire déclare que l'argument qui plaide le plus en faveur de la méthode proposée par le Gouvernement (lois-cadres et arrêtés de pouvoirs spéciaux) est qu'étant donné l'objectif sur lequel tout le monde est d'accord, à savoir d'assainir les finances publiques de la Belgique et d'entrer dans les premiers dans l'Union économique et monétaire, il y a urgence. L'intervenante pense que la seule façon de réaliser cet objectif dans les temps, est de procéder à toutes les réformes nécessaires à la fois et de manière cohérente, comme prévu par le Gouvernement. Ceci ne veut pas dire que le Gouvernement est totalement libre quant à sa manière d'agir.
En réponse à la question antérieure d'un commissaire, le ministre déclare que la présentation d'éventuelles mesures d'économie pose un problème fondamental. Selon lui, cela n'a jamais été fait non plus pour les lois d'habilitation des années 80. À l'époque, on avait dit qu'il était possible d'agir sur tous les postes de dépenses qui étaient directement ou indirectement à charge de l'État, en d'autres termes, en matière de sécurité sociale également.
Pour ce qui est des mesures précises, le Gouvernement n'a encore pris aucune décision. Le ministre du Budget affirme qu'il ne fera aucune déclaration non plus à ce sujet, étant donné qu'une des raisons pour lesquelles le Gouvernement demande des pouvoirs spéciaux c'est précisément parce qu'il veut disposer de la liberté nécessaire pour pouvoir proposer un ensemble équilibré de mesures.
Si le Gouvernement détaillait d'ores et déjà ces mesures, il perdrait l'un des avantages des lois-cadres. Dans ce cas, il aurait tout aussi bien pu déposer des projets de loi au Parlement.
Mais comme le Gouvernement est conscient que les mesures à prendre sont complexes, il tient à les présenter dans leur ensemble, sans courir le risque de les voir se diluer à la suite d'un examen trop long, notamment au Parlement, précisément parce qu'elles sont complexes.
Ayant fait observer que, par essence, les lois d'habilitation présentent précisément la caractéristique de ne rien spécifier et que confiance est faite au Gouvernement pour remplir le cadre prévu, le ministre du Budget ajoute que le Gouvernement doit également accomplir sa tâche en respectant des limites bien déterminées. Ces limites sont fixées notamment sur la base des principes définis à l'article 2 du projet, des lignes de force de la loi portant modernisation de la sécurité sociale et de l'article 78 de la Constitution.
Le ministre ajoute que l'article 74 de la Constitution ne soulève aucun problème en l'espèce, étant donné que le Gouvernement présentera le budget de 1997 à la Chambre des représentants de la manière prescrite et à la date prévue. Il n'entre donc absolument pas dans les intentions du Gouvernement de dresser le budget sur la base de ces projets. Il entend néanmoins prendre des mesures en vue de préparer et d'exécuter ce budget.
Un commissaire estime que cela n'empêche pas que cette déclaration du ministre du Budget ne correspond pas aux prescrits du Conseil d'État, qui aurait souhaité qu'il y ait dans la loi-cadre un certain nombre d'indications précises. D'après le membre, cela ne nécessite pas que le Gouvernement doive en dévoiler l'ampleur.
Le Vice-Premier ministre et ministre du Budget estime que l'on peut discuter du degré de précision pour ce qui est des recettes. Il donne lecture, toutefois, en ce qui concerne les dépenses, d'articles relatifs à celle-ci de lois d'habilitation antérieures.
Sous le Gouvernement Tindemans II, à l'article 87 :
« Sans préjudice des dispositions décrétales adoptées en vertu de l'article 59bis de la Constitution, le Roi est autorisé à prendre, par arrêtés délibérés en Conseil des ministres, toutes mesures utiles en vue de limiter la croissance des dépenses publiques, tant dans le cadre de l'exécution du budget 1978 que de la préparation et de l'exécution du budget 1979, tel qu'il sera arrêté dans le budget des Voies et Moyens et dans l'exposé général annexé à ce budget.
Pour l'application de l'alinéa 1er , la norme générale, applicable aux crédits du budget 1979, limitera leur croissance en fonction de l'incidence de l'évolution des prix à la consommation. »
Selon le ministre, il faut malgré tout reconnaître que c'est là une disposition assez large.
L'intervenant précédent fait remarquer que l'on y avait fait référence à l'indice des prix à la consommation, ce qui rend la disposition plus précise que les dispositions nouvelles.
Le ministre du Budget conseille à ceux qui désirent un texte très précis (sic) de relire la loi sur les pouvoirs spéciaux de 1982, dont une disposition et formulée comme suit :
« ... de maîtriser et de limiter les dépenses publiques, notamment en modifiant les règles sur la comptabilité de l'État, en fixant le montant et les modalités d'octroi des subventions, indemnités et allocations qui sont en tout ou en partie, directement ou indirectement, à charge de l'État et en groupant en une enveloppe budgétaire unique toutes les dépenses qui relèvent d'une même politique ou d'une même institution. »
Selon le ministre, les dispositions de la loi d'habilitation à l'examen reprennent presque mot pour mot des textes de 1982. Il ajoute que pour répondre à certaines demandes de précisions sur les nouveaux textes, il s'est inspiré de réponses qui ont déjà été données il y a 10 ans.
Le Vice-premier ministre répète que les lois d'habilitation sont par essence générales. Il pense que la discussion sur le degré de précision des textes vise davantage les recettes que les dépenses. C'est en tout cas ce qu'il déduit des avis du Conseil d'État qui ont été émis dans le passé concernant ce genre de projets de loi.
Un commissaire, contrairement au ministre, estime que les textes de 1982 comportaient des précisions. Un exemple en est que lorsque l'on a dit qu'il y a moyen, en particulier, en vertu de ces pouvoirs spéciaux-là, de créer des transferts entre les différents régimes de la sécurité sociale. Bien qu'aujourd'hui, l'on soit habitué à de tels transferts, à l'époque, il s'agissait de compartiments hermétiques. À cette époque, il fallait chaque fois une décision législative pour procéder à ces transferts.
Par conséquent, quand l'on lit les textes de 1996, cela paraît quelque chose de courant parce qu'entretemps une loi permettant de tels transferts a été adoptée. Mais quand l'on a pris cette disposition avec les pouvoirs spéciaux de ce gouvernement-là, c'était une nouveauté.
Le Vice-premier ministre et ministre du Budget considère pour ce point qu'une formule telle que « en groupant en une enveloppe budgétaire unique toutes les dépenses qui relèvent d'une même politique ou d'une même institution » n'est tout de même pas une précision sur le contenu de la mesure que l'on va prendre.
En deuxième lieu, il fait remarquer que l'intervenant fait allusion à la gestion globale de la sécurité sociale, celle-ci n'a été adoptée que dix ans plus tard. Dans le courant des années 80, le ministre des Affaires sociales de l'époque a dû créer un Fonds pour l'équilibre de la sécurité sociale pour répartir les recettes provenant des « sauts d'index » entre les différents secteurs parce qu'il ne disposait pas encore à l'époque d'un système permettant d'éliminer le strict cloisonnement des différents régimes de la sécurité sociale.
En troisième lieu, le ministre indique que pour ce qui est de grouper une même politique ou une même institution dans une enveloppe budgétaire unique, cet objectif a été réalisé par la proposition de loi E. Van Rompuy en 1989, qui a réuni l'ensemble des dépenses relatives à un programme déterminé dans un article-programme, subdivisé à son tour en allocations de base. Même en supposant que la disposition en question comportait une indication précise quant au contenu des mesures à prendre ce dont le ministre doute elle n'a été appliquée que bien plus tard, qu'il ne s'agisse du budget fédéral ou de la sécurité sociale.
Le même membre estime qu'il n'empêche que le principe affirmé dans cette précision de 1982 dans la perspective historique était beaucoup plus clair.
Le ministe du Budget répète que pour ce qui est des dépenses. Les textes précédents et les textes actuels des lois d'habilitation sont identiques à 99 p.c.. Ce n'est cependant pas le cas pour les recettes.
Il s'avère qu'au sein de la Commission, aucun membre ni aucun sénateur présent n'est adversaire de l'Union économique et monétaire.
Le ministre a souligné dans son exposé que le projet en discussion engendrait une obligation de résultat en vue de l'adhésion à l'U.E.M. Le projet constitue l'une des priorités de l'accord de Gouvernement, étant entendu que l'on prend en considération les différentes sensibilités qui animent les divers partenaires gouvernementaux. Un commissaire constate toutefois qu'il n'a pas été tenu compte des sensibilités des différents peuples qui habitent en Belgique.
En ce qui concerne l'obligation de résultat, l'intervenant fait référence au professeur Groß de la Goethe-Universität de Francfort, qui est chercheur au Centre d'études politiques européennes de Bruxelles. Selon Groß, la Belgique n'accédera pas à l'U.E.M., parce que le ratio de la dette était encore de 134 p.c. en 1995 ce qui représente plus du double de la norme de 60 p.c. prévue à Maastricht. Aux termes de Maastricht, la dette doit diminuer suffisamment et s'approcher de la valeur de référence à un rythme acceptable. Selon Groß, cela constitue une incitation à réaliser une diminution annuelle de 5 p.c.
Toutefois, le ratio de la dette belge diminue beaucoup trop lentement. Si la Belgique veut adhérer à l'U.E.M., le ratio devrait être ramené à 124 p.c., ce qui représente un effort supplémentaire de 250 milliards qui s'ajoutent aux 47 milliards prévus sous la forme de mesures uniques dans le budget de 1996. Groß doute que la Belgique soit capable de faire un effort de 297 milliards.
Le projet juge qu'il est possible d'atteindre un ratio de la dette de 124 p.c. si les impôts atteignent le niveau de 1987. Il ressort néanmoins des statistiques que la pression fiscale effective s'est accrue entre 1987 et 1995 :
sur 100 francs de revenus salariaux, on paie 2,60 - 3,80 francs de plus qu'en 1987 sous la forme d'impôts des personnes physiques et de cotisations O.N.S.S.;
sur 100 francs de consommation privée et d'investissements en immeuble d'habitation, on paie 0,30 franc de plus qu'en 1987;
la pression fiscale directe sur les entreprises est passée de 23,6 p.c. à 28,2 p.c. par rapport à 1987.
Il n'est donc pas sérieux de se référer chaque fois à 1987, la pression fiscale effective étant plus élevée depuis quelques années déjà.
La loi relative à l'U.E.M. permettra uniquement un accroissement des recettes. En effet, elle prévoit que, du côté des dépenses, les dispositions de la loi portant modernisation de la sécurité sociale ne s'en trouveront pas affectées. Cette loi exclut déjà d'avance une possibilité importante la réduction des dépenses.
L'intervenant estime que l'accroissement des recettes supprimera des emplois et est contraire, dès lors, aux deux autres lois-cadres.
Il est clair que c'est la Flandre qui sera la plus touchée par une majoration des impôts, alors qu'une compression des dépenses dans le secteur de la sécurité sociale ferait surtout sentir ses effets en Wallonie : sur 100 francs de recettes de l'impôt des personnes physiques, 62 francs proviennent de la Flandre et pour 100 francs de cotisations sociales, la Flandre intervient à raison de 65 francs; en ce qui concerne l'impôt des sociétés, 49 p.c. proviennent directement des entreprises situées en Région flamande et 15 p.c. des entreprises wallonnes. Les 36 p.c. restants proviennent des sociétés dont le siège est établi à Bruxelles et dont la majeure partie des activités sont développées en Flandre.
Le projet n'est donc pas équilibré, parce qu'il opte pour une majoration des impôts qui touchera principalement la Flandre.
Enfin, l'intervenant fait valoir qu'il faut également rejeter la perception de nouveaux impôts, parce que les pouvoirs spéciaux pèchent contre le principe de la délégation : le Gouvernement a été habilité par le pouvoir législatif à mener à bonne fin un certain
nombre de points de son programme, mais non à
mettre le pouvoir législatif hors jeu pour une période déterminée.
unanUn sénateur déclare qu'il est depuis toujours un fervent partisan de la monnaie unique et un fervent partisan du fait que la Belgique rentre dans l'U.E.M. dans le peloton de tête. L'intervenant défend même la thèse que la Belgique aurait probablement mieux fait d'anticiper le calendrier.
Un commissaire pense que l'Union économique et monétaire est non pas le stade définitif, mais une étape tout à fait fondamentale pour concrétiser définitivement les différentes mesures qui ont été progressivement adoptées depuis la signature du Traité de Paris créant la C.E.C.A. en 1951, puis, en 1957, des deux Traités de Rome créant l'Euratom et la C.E.E. Ensuite, il y a eu l'Acte unique et le Traité de Maastricht. Il s'agit donc d'une tâche qui est toujours à recommencer.
L'adhésion de la Belgique à l'Union économique et monétaire doit absolument se réaliser, d'autant plus que la Belgique a été membre-fondateur. Les pays qui ne figurent pas parmi les premiers membres de l'Union seront à plaindre, surtout s'ils sont aussi fondateurs. Il faudrait éviter que la Belgique soit victime, éventuellement, d'un refus de ces pays de la voir entrer dans l'U.E.M., alors qu'eux-mêmes ne le peuvent pas, notamment par l'approbation de l'admissibilité à la majorité qualifiée.
Le commissaire croit que c'est probablement là que gît la principale difficulté que la Belgique aura à affronter.
L'intervenant répète qu'il est fondamental que notre pays entre dans l'Union économique et monétaire.
Il y a déjà eu des tentatives d'insertion dans d'autres systèmes. L'Europe a connu entre 1972 et 1978 le serpent monétaire européen autour du deutsche Mark. Il s'agissait d'un système européen avant la lettre, beaucoup moins perfectionné. Il a d'ailleurs connu des périodes de rupture. Depuis 1979, il a été remplacé par le Système monétaire européen qui malheureusement, lui aussi, a connu, en 1992, après une longue période de stabilité, un assez sérieux handicap. Les pays qui depuis lors sont restés à l'intérieur du système ont été caractérisés par une grande stabilité. Toutefois, une série de pays n'ont pas pu rester à l'intérieur du système. Par conséquent, nous avons un système imparfait qui ne fonctionne d'ailleurs pas à la satisfaction générale puisque les entreprises se plaignent régulièrement que notre compétitivité est menacée précisément par un certain nombre de pays à l'égard desquels la Belgique ne peut rien faire parce que ces pays dont la monnaie est dévaluée jouissent de la libre circulation des marchandises, des prestations de service, des personnes et des capitaux. Il en résulte que ces pays peuvent procéder à des dévaluations compétitives sans y être nécessairement contraints par les marchés financiers. Le résultat en est que la Belgique souffre de ce que dans une entité qui, économiquement, est très largement unifiée l'on a des taux de change notamment de pays du Sud qui ont fluctué et qui, par moments, ont atteint des cotes difficilement supportables.
Le membre estime qu'il est clair d'ailleurs que les données qui expliquent pourquoi le Système monétaire européen n'a pas été le plein succès que l'on aurait pu ambitionner, résultent de la conjonction de trois mesures qui sont incompatibles entre elles. D'une part, il y a la libération intégrale des flux de capitaux tant entre les pays européens que vis-à-vis des pays tiers (décision de la première étape de l'Union économique et monétaire). D'après l'intervenant, le ministre des Finances déplore que la Belgique ait adopté cette mesure sans exiger de contre-partie sur le plan fiscal, notamment en ce qui concerne l'uniformisation du précompte mobilier.
Le ministre des Finances rétorque que la Belgique avait bien demandé l'harmonisation de la fiscalité. L'on en retrouve d'ailleurs une trace tout à fait précise dans le préambule de la directive sur la libération des mouvements de capitaux. Simplement, la libération des mouvements de capitaux a été décidée à majorité qualifiée, tandis que l'harmonisation de la fiscalité était à décider à l'unanimité. La première décision pouvait parfaitement être prise sans l'accord de la Belgique. Toutefois, il y avait un engagement reprisdans le préambule de la directive sur la libération des mouvements de capitaux, à savoir qu'avant la fin de l'année, le Conseil se prononcerait sur l'harmonisation de la fiscalité sur les revenus mobiliers. La Commission européenne a effectivement fait des propositions élaborées par le commissaire Mme Chr. Scrivener. Seulement, ces propositions n'ont pas recueilli l'unanimité requise.
L'intervenant précédent reprend sa thèse sur l'existence de trois éléments incompatibles : à côté de la libération totale des mouvements de capitaux, il y a, en second lieu, la stabilité des taux de change telle qu'elle est préconisée par le Système monétaire européen et, en troisième lieu, un manque de coordination des politiques économiques, sociales et surtout budgétaires et monétaires, avec des taux d'inflation différents dans les États membres.
Ce phénomène rend, à terme, peu crédible le maintien de taux de change stables puisque les capitaux peuvent se porter tout à fait librement vers les monnaies fortes et s'écarter de monnaies faibles. Par conséquent, le Système monétaire européen, vu l'incompatibilité de ces trois séries de mesures, ne pouvait pas survivre tel que l'on l'avait conçu à l'origine.
Le membre estime que, par conséquent, il faut aller plus loin et tenter de réaliser un système qui échappe à cette critique. Le commissaire pense qu'il s'agit d'une nécessité politique, économique et monétaire absolue. Il estime toutefois que l'Union économique et monétaire apporte une série d'autres avantages.
D'une part, il y a une concrétisation définitive de l'Union européenne en tant que marché unique (à l'image de ce que constituent les États-Unis) et l'élimination, en quelques années, de tensions qui pourraient conduire à la rupture de l'Union. Ensuite, l'élaboration d'une politique monétaire conjointe sera possible. En d'autres termes, au lieu que la Belgique doive, comme beaucoup d'autres pays, subordonner son attitude à ce que décide la « Deutsche Bundesbank », pourra être menée une politique monétaire européenne conjointe. En troisième lieu, l'on peut envisager que l'euro, une fois accepté et affermi, pourra servir de monnaie de réserve comme le dollar U.S.A., mais cependant avec le risque que cela lui fasse perdre une gestion qui a pour objectif primaire la stabilité des prix, ou un taux d'inflation le plus faible possible. Cette monnaie de réserve pourra fonctionner à côté du dollar américain et en parallèle avec le DEM, le CHF et le JPY. D'un autre côté, la spéculation financière sera limitée grâce au poids considérable que représentera la nouvelle monnaie. L'intervenant prévoit également un facteur d'intégration politique important pour l'avenir de l'Union européenne. Ensuite, les coûts de conversion d'une monnaie à l'autre seront économisés (des calculs sur des pertes de change ont été faits et elles sont considérables). En contre-partie, certains intermédiaires financiers subiront une perte d'activité.
Le membre s'attend aussi à une croissance de productivité pour les entreprises. Le rapport « Cecchini » en parlait aussi. L'on estime cette croissance à 0,4 p.c. du P.I.B. qu'il faut avoir présent à l'esprit malgré le caractère trop « mécanique » de ce rapport.
Pour le commissaire, la disparition du risque monétaire est encore plus importante. L'on pourra investir où l'on veut en Europe sans devoir craindre les changements de parité.
L'intervenant estime qu'il y a donc beaucoup d'avantages qui découlent de l'adoption de l'Union économique et monétaire. Toutefois, il y a également des inconvénients, comme la perte totale d'autonomie monétaire. La Belgique ne pourra plus pratiquer cette faculté d'ajustement monétaire. Cet inconvénient jouera surtout un rôle pour les économies les moins productives et les plus inflationnistes de l'Union européenne.
Il faut aussi prende en considération la perte de tout contrôle politique sauf dans le domaine de la parité internationale de l'euro, où le Conseil des ministres doit intervenir. Pour le reste, c'est la future Banque centrale européenne qui jouera son rôle. Personnellement, le membre pense que cette absence de contrôle politique est préférable à son contraire.
Il y a également le problème de l'hétérogénéité entre les États. Si l'on en arrive à ce que les États continuent une politique qui, au point de vue de l'inflation, les différencie les uns des autres, il risque d'y avoir (comme pour les provinces canadiennes) des taux d'intérêts différents selon la façon dont la politique budgétaire des gouvernements est appréciée.
Il faut donc bien se rendre compte que l'Union économique et monétaire n'uniformise pas tout, mais rend la gestion des finances publiques beaucoup plus délicate.
Toujours pour le même commissaire, il est clair que l'Union économique et monétaire requiert beaucoup plus de discipline que par le passé, même si l'on n'appliquait pas les règles que M. Waigel, ministre allemand des Finances, souhaite. Cette discipline s'impose en tout état de cause, et aussi en vertu du Traité de Maastricht.
En conclusion, le membre estime que le bilan prospectif de l'adhésion de la Belgique à la troisième phase de l'Union économique et monétaire ne peut être que positif. L'adhésion de la Belgique serait même remarquable, puisqu'il y a très peu d'exemples historiques comparables. Il y a celui de l'Union économique et monétaire que la République fédérale allemande a faite avec la D.D.R. entre le 9 novembre 1989 et le 3 octobre 1990, sur la base de la parité des deux traités; il y a l'U.E.B.L., où, sauf la période de 1935 à 1940, les deux pays concernés ont connu une valeur identique des deux francs. Il y a aussi le très ancien « Zollverein ». S'y ajoutent des institutions comme par exemple l'Union latine, où, pendant pratiquement une cinquantaine d'années (le temps de l'étalon de change or), toute une série de monnaies étaient convertibles les unes dans les autres à un taux stable.
Dans l'hypothèse où la Belgique n'entrerait pas dans l'Union économique et monétaire, elle en serait tout à fait traumatisée et pourrait en subir des conséquences qui compromettraient durablement son équilibre économique, social et politique.
Si la Belgique ne figurait pas dans le premier groupe, il y aurait immédiatement un impact sur la monnaie et sur les taux d'intérêts. À ce moment-là, la spéculation se déchaînerait. La dette publique verrait ses taux d'intérêts remonter sérieusement. La Belgique vivrait probablement une relance supplémentaire de séparatisme. Ce sont autant de raisons pour se rendre compte qu'il faut que la Belgique adhère à l'Union économique et monétaire. N'empêche que l'intervenant estime que l'Union en soi est une chose positive.
Une autre considération est de se poser la question de savoir ce qui serait une zone monétaire optimale. Certains prétendent qu'il y a des pays membres, d'ailleurs de moins en moins nombreux, qui ne font pas leurs transactions commerciales principalement avec l'Union européenne.
Le même commissaire pense que M. Waigel, pour des raisons d'usage interne, a été obligé d'annoncer qu'il voulait un pacte de stabilité, et vis-à-vis de pays qui restent en dehors du débat, et à l'intérieur pour éviter des ferments de rupture. Le membre demande au ministre des Finances s'il pense que les chiffres avancés pour cette exigence feront l'objet d'une approbation de la part du Conseil. L'intervenant pense notamment à la mobilisation de sommes sans intérêt, voire à des amendes.
Le ministre des Finances fait remarquer que les sanctions dont parlait M. Waigel dans sa proposition, sont déjà prévues dans le Traité. Le Traité parle de la possibilité d'imposer un dépôt non productif d'intérêts qui, ensuite, est éventuellement transformé en amendes. La différence est que M. Waigel envisageait que les sanctions soient automatiques alors que le Traité prévoit qu'elles sont décidées par le Conseil Écofin et qu'il existe donc une marge d'appréciation. Le débat a montré que la grande majorité des États-membres restaient partisans d'une formule qui n'est pas purement mécanique. Il se peut qu'un État, pour des circonstances tout à fait exceptionnelles, parfois complètement indépendantes de sa volonté, voie son déficit remonter. Il a été dit que dans de telles circonstances, même si le déficit budgétaire de l'État en question remonte, l'on pourrait considérer que cet État ne doit pas être sanctionné pour autant qu'il prenne les mesures correctrices qui apparaîtraient nécessaires.
Le commissaire précédent évoque la question de la nécessité absolue, pour tirer le maximum d'avantages de cette Union économique et monétaire, d'accentuer davantage le caractère d'union sur le plan social, sur le plan de la mobilité des travailleurs, sur le plan aussi de la connaissance linguistique et d'adaptation aux différentes traditions, usages et cultures. Un progrès dans ces domaines serait de nature à faciliter le fonctionnement de l'Union économique et monétaire. Le membre souhaite connaître la position du Gouvernement sur ce terrain.
Il rappelle que, dans sa réponse à la demande d'explications nº 99 de Mme Nelis-Van Liedekerke, le ministre a déjà détaillé une série de mesures concrè
tes qui devraient accompagner l'adoption de l'euro. À
ce sujet, il est renvoyé au compte-rendu analytique des réunions publiques de Commission, Doc. nº 1-41 COM du mercredi 3 juillet 1996.
Un autre membre demande au ministre des Finances de faire quelques considérations sur la place que pourrait prendre l'euro comme monnaie de réserve. Aux États-Unis, la conviction est que l'euro prendra la place du Deutsche Mark.
En complément de la question précédente, une commissaire demande si, en ce qui concerne les marchés pétroliers, il peut être intéressant d'utiliser l'euro dans la formulation des valeurs pétrolières. Elle pense en particulier à ce qui se passera lorsque l'Irak retrouvera une place relativement normale sur le marché pétrolier. Cette thèse a été formulée à l'occasion d'une rencontre avec M. Camdessus.
Le ministre des Finances estime que ce sont les opérateurs qui en décideront. Quant à la question de savoir si l'on peut les y encourager, tout dépendra de la valeur que ceux-ci attribueront à l'euro.
Un autre commissaire souligne que ce n'est pas la première fois que cette idée de remplacer le USD dans les transactions portant sur le pétrole brut a surgi. Dans les premières années de l'après-guerre, il y avait du pétrole payé en livres sterling. Puis, la livre a été éliminée comme monnaie de réserve internationale. Il ne restait plus que le USD.
Chaque fois que le USD subissait des fluctuations aberrantes vers le bas ou vers le haut, les pays de l'O.P.E.P., unis par leur intérêt à contrôler le marché, envisageaient de remplacer les paiements en USD par des paiements dans un panier de devises avec entre autres, le Franc Suisse, le Deutsche Mark, le Yen, etc. Les circonstances ont fait que chaque fois que les pays de l'O.P.E.P. arrivaient à une décision dans ce sens, le USD se redressait et l'on n'en parlait plus. Il faut bien se souvenir que, malgré la prise de contrôle des ressources pétrolières par les compagnies des pays producteurs, la grande majorité des compagnies internationales intégrées sont encore des compagnies américaines. Elles ont un intérêt à ce que les prix du pétrole qu'elles achètent, soient exprimés en une monnaie qui est celle de leur marché principal.
Le même membre estime qu'il se peut très bien que l'euro, une fois affermi et affirmé, devienne une monnaie attrayante pour ce genre de transactions. L'intervenant ne pense toutefois pas que l'euro remplacera le USD comme monnaie de réserve. Il ne faut pas oublier non plus que le Franc Suisse subsistera. Le commissaire ne voit pas les pays producteurs de pétrole unanimement décider de remplacer le USD par l'euro.
Le ministre des Finances, tout en soulignant qu'il n'y a pas de certitudes dans ce domaine, déclare avoir l'impression que l'euro devrait acquérir assez rapidement un statut de monnaie de réserve internationale qui pourrait être plus important que le Deutsche Mark à l'heure actuelle. Le ministre estime qu'il y a notamment une série de pays tiers qui seraient heureux de ne pas avoir la plus grosse partie de leurs réserves monétaires dans une seule monnaie si on leur offre une alternative sous forme d'une monnaie qui restera relativement stable.
Le ministre des Finances pense que le simple fait de faire l'Union monétaire aura pour conséquence immédiate qu'un nombre important de transactions vont être libellées en euro. Rien qu'à l'intérieur de l'Union européenne, pratiquement les deux tiers des exportations des États membres sont destinés aux autres pays de l'Union. Sur la base des données de 1995, dans le cas de la Belgique, dans l'hypothèse où l'Union monétaire comprendrait l'Allemagne, la France, le Benelux, l'Autriche et l'Irlande, alors qu'en 1995, moins de 30 p.c. des exportations belges ont été libellées en francs belges, l'on arrive pour la Belgique, dans l'hypothèse ci-dessus, à ce que 70 p.c. au minimum de nos exportations seraient libellées en euro. Le ministre ajoute que c'est moins vrai pour d'autres pays.
Une commissaire croit que dans la nécessité de progresser dans la politique monétaire unifiée figure en grande partie l'idée que la monnaie unique est un des grands projets susceptibles de rendre à l'Europe une capacité d'action extérieure à ses frontières. C'est donc en fonction de sa capacité d'être une monnaie de réserve qu'elle jouera ce rôle. L'idée de remplacer le USD par l'euro est maintenant présentée dans beaucoup de cercles, surtout français.
Un sénateur imagine que la place que l'euro pourra prendre sera fonction, partiellement, de son taux de change par rapport aux autres devises internationales.
Le ministre des Finances estime que ce rôle dépendra surtout de la stabilité de l'euro.
L'intervenant pense qu'il faudra tenir compte d'une donnée interne à l'économie européenne qui devra faire l'objet de débats. M. Balladur, par exemple, a indiqué que, de son point de vue, si l'euro devait avoir comme valeur faciale par rapport au USD le taux de change du deutsche Mark actuel, cela signifierait, pour l'économie française, une surévaluation de 15 p.c. Dès lors, l'on voit bien le débat qui aura lieu entre les différents gouvernements, et notamment entre les ministres des Finances sur la valeur externe qu'il va falloir donner à l'euro. Puis, l'on aperçoit bien aussi les tensions et les appréciations politiques et économiques différentes susceptibles d'exister à l'intérieur même du Conseil Écofin sur cette question. Ces appréciations varieront en fonction de l'évolution des différents systèmes productifs nationaux.
Le ministre des Finances fait remarquer que ce débat aura lieu aussi au sein de la Banque centrale européenne. En fait, le Conseil des ministres ne décidera que si l'on entre dans un système de change organisé, donc si l'on entre dans la voie de la détermination formelle de la parité de l'euro par rapport par exemple au USD, au Yen, etc., ce qui est loin d'être acquis.
Si l'on est dans un système de flottement généralisé, c'est la Banque centrale qui trancherera. Le Conseil des ministres pourra peut-être exprimer des orientations, mais c'est en fait la Banque centrale qui décidera. Au sein du conseil de la Banque centrale, ce type de débats aura également lieu.
L'intervenant demande si, au sein du Conseil Écofin, il y a déjà eu des débats sur cette idée de système maîtrisé des taux de change. Le sénateur estime que cette question est d'une importance relativement considérable.
Le ministre des Finances estime que l'Europe ne peut pas à elle seule décider du futur système monétaire international. Notamment les États-Unis ne sont manifestement pas prêts à rentrer dans un système de parités fixes ajustables.
Le sénateur estime que cette question a un lien avec le statut de monnaie de réserve internationale de l'euro. Si l'euro, en ce domaine, acquiert l'importance que l'on peut lui souhaiter, les termes de la négociation avec les États-Unis pourront être différents. Il est clair que, pour l'instant, les États-Unis n'ont aucun intérêt à entrer dans un système maîtrisé puisqu'il pourrait être en conflit avec leurs propres objectifs. Dès lors, il est important de savoir si au sein du Conseil des 15, il existe une majorité pour défendre un système maîtrisé de changes à l'échelle internationale, une fois l'euro instauré.
Le ministre des Finances déclare que c'est un sujet qui n'a pas encore été discuté.
Un commissaire confirme qu'il s'agit d'une question importante, mais une question qu'il faut aborder après la transformation du franc belge en euro. Ensuite, l'on peut voir si l'Union est suffisamment forte pour imposer une autre vue que la vue actuelle des Japonais et des Américains.
Le Président demande d'ajouter en annexe au rapport les textes pertinents pour l'Union économique et monétaire :
l'article 109 du Traité
le Protocole 6
l'article 104 C
le Protocole 5
le descriptif des dispositions prévues à chacune des trois étapes de l'Union économique et monétaire.
Le Président rappelle que nous sommes entrés dans la première étape le 1er juillet 1990 avec la liberté de circulation des capitaux, la fin du financement privilégié des pouvoirs publics et l'élaboration du programme de convergence. La deuxième étape a été franchie le 1er janvier 1994 avec la mise en place de l'Institut monétaire européen, qui est la préfiguration de la Banque centrale. Comme troisième étape, l'on pourrait citer ce qui figure dans le Traité de Maastricht sous la forme de deux options, dont une a été éliminée de fait au sommet de Madrid.
Un sénateur pose une question qui se fonde sur le graphique « Solde net à financer en Belgique et en Irlande (p.c. du P.I.B.) », repris dans le rapport de la Chambre (voir Doc. Chambre, nº 608/10 95/96, p. 102). La chute de la dette irlandaise, à partir du moment où l'Irlande a pris des mesures drastiques, a été de l'ordre de 4 à 8 p.c. chaque année, tandis que la Belgique arrive péniblement à amorcer la courbe descendante.
Le ministre des Finances relève que d'aucuns s'efforcent vraiment de trouver beaucoup d'arguments pour expliquer pourquoi la Belgique ne peut pas entrer dans l'Union monétaire. C'est pourquoi il a estimé devoir répondre à l'article que vient de publier le député De Grauwe dans le Financial Times du 7 juillet 1996 (voir réponse en annexe).
Le ministre estime que l'important est qu'au début de 1998, lorsque l'on fera l'évaluation, la Belgique puisse démontrer, d'une part, que le rapport de la dette au produit intérieur brut est en diminution de 10 p.c. par rapport à 1993, ce qui est l'objectif du Gouvernement, et d'autre part, qu'en stabilisant le surplus primaire, ce qui est la norme que le Gouvernement propose, nous provoquons un effet boule de neige à l'envers automatique et qu'il y a donc une diminution structurelle du rapport de la dette au produit intérieur brut. Le Vice-Premier ministre est convaincu que la Belgique pourra ainsi convaincre nos partenaires qu'elle remplit bien le critère de la dette. En fait, il importe de démontrer que la dette diminue à un rythme jugé satisfaisant. Il y a donc une marge d'appréciation. L'engagement du Gouvernement de stabiliser le surplus primaire est, pour le ministre, crédible.
Un commissaire demande au ministre s'il pense que nos partenaires (pour le vote à majorité qualifiée) accepteront ce raisonnement.
Le ministre répète qu'il est très important de pouvoir montrer début 1998, qu'également en 1996 et 1997, et donc depuis 4 ans sans interruption, le rapport de la dette au produit intérieur brut diminue, et que cela continuera puisque la Belgique a adopté cette norme budgétaire de la stabilisation du surplus primaire, qui est jugée appropriée par le F.M.I. dans son dernier avis sur la Belgique. Le respect de cette norme, automatiquement, et quelle que soit la variation conjoncturelle, induit une diminution du rapport de la dette au P.I.B. L'on peut donc considérer que c'est satisfaisant au sens du Traité de Maastricht. La Belgique peut en outre faire état du fait qu'en 1995, il n'y a que quatre pays sur les 15 dans l'Union européenne qui ont vu leur rapport de la dette au P.I.B. diminuer. La Belgique, avec le Danemark, l'Irlande et les Pays-Bas, figure parmi ces quatre pays.
Le ministre du Budget souligne qu'il n'y a pas que le critère de la dette publique, mais également des critères économiques. Un certain nombre de pays ne remplissent aucun de ces critères. La Belgique, par contre, est un pays de référence pour les trois critères en question. De plus, la Belgique se rapproche des 3 p.c. pour le déficit budgétaire. Par conséquent, l'on a beaucoup d'arguments pour le cinquième critère.
Malgré le fait que la Belgique a la dette la plus élevée par rapport au P.I.B., d'après le ministre des Finances, c'est la tendance qui compte. L'on a discuté pendant des jours sur la rédaction de ce passage du Traité de Maastricht. En outre, le même article dit qu'il faut tenir compte de tous les facteurs pertinents. Et la Belgique dispose d'un certain nombre d'arguments et notamment le fait que la dette publique est essentiellement libellée en francs belges et détenue par des Belges. Le Gouvernement compte encore diminuer en 1996 la part de la dette publique en devises étrangères. Cet argument est important parce que la « ratio legis » du critère de l'endettement est la crainte qu'un pays trop endetté ne doive faire appel aux marchés de capitaux des autres pays membres de l'Union européenne et ne perturbe ces marchés. Or, si la dette est purement interne et que la Belgique n'a aucune difficulté à la financer sur le marché financier domestique, l'on peut démontrer que la crainte qui est à l'origine de l'inscription de ce critère, dans le cas de la Belgique, n'existe pas.
Un commissaire ajoute qu'après l'adhésion de la Belgique à l'Union économique et monétaire, l'épargne n'abandonnera pas le financement du Trésor puisqu'à ce moment-là, les craintes que l'on aurait pu avoir à l'égard du franc belge, auront disparu.
Le membre croit que le risque principal pour la Belgique est essentiellement de nature politique. Comme il s'agit d'une délibération à la majorité qualifiée, nous risquons d'avoir d'une part, les perfectionnistes disant non, et, d'autre part, les pays qui sont jaloux de l'adhésion de la Belgique.
Le ministre des Finances estime qu'il importera de démontrer à ces derniers pays qu'il est de leur intérêt de voter pour notre adhésion à l'Union monétaire, étant entendu que l'appréciation qui sera portée sur les critères ne sera pas plus dure ou plus restrictive au tour suivant. Cela est dit très clairement dans le Traité et a été rappelé au Conseil européen de Madrid.
Pour ce qui concerne la satisfaction de ces critères de Maastricht en 1996 par les 15 pays membres, le Président renvoie au rapport de la Chambre (voir Doc. Ch., nº 608/10 - 95/96, p. 182).
nt gUn autre intervenant croit lui aussi que la satisfaction des critères de Maastricht et leur appréciation, cela paraît bien en théorie, mais que la décision finale sera politique. L'unique certitude qu'auraient les autres États au début de 1998, c'est l'acceptation ou le rejet de leur candidature à l'adhésion à l'Union économique et monétaire. Toutes les assurances que pourraient donner les premiers adhérants seront aléatoires sur les inévitables changements de coalition et de personnes. Le commissaire est donc d'avis que la discussion qui aura lieu au début de 1998 risque d'être plus difficile que ce que les deux vice-premiers ministres veulent faire croire à la commission. D'autres pays pourraient bien s'opposer à notre adhésion parce qu'un rapport de l'U.E.M. de quelques années servirait leurs propres intérêts. L'intervenant comprend donc d'autant moins l'approche très progressive adoptée par le Gouvernement. Au lieu de réduire les risques au maximum et de ramener le déficit budgétaire en dessous de la barre des 3 p.c., il se contente de faire vraiment le strict nécessaire pour atteindre les 3 p.c., alors qu'il sait très bien que le critère de l'endettement pose un sérieux problème d'interprétation. D'après l'intervenant, en effet, ramener le déficit budgétaire à 3 p.c. du P.N.B. ne permet pas de réduire la dette publique de manière suffisante. Seul un pourcentage de 1,5 ou de 1 p.c. pourrait la résorber dans les proportions voulues.
Le ministre des Finances estime que si le besoin net de financement des administrations publiques peut être inférieur à 3 p.c. du P.I.B., il ne demande pas mieux. Ce serait un argument de plus pour la Belgique. Toutefois, le critère est de 3 p.c. dans le Traité. Le ministre souligne qu'il faut bien voir quelle serait la situation dans l'hypothèse où la France et l'Allemagne remplissent sans discussion les critères de convergence. Cela implique qu'à partir de ce moment-là, l'Union monétaire existe, puisque le Traité stipule que le 1er janvier 1999, il y a Union monétaire avec les pays qui remplissent ces critères. Le ministre ne voit donc pas quel serait l'intérêt pour un pays d'empêcher la formation d'une majorité qualifiée qui admettrait que la Belgique remplit les critères, puisque de toute façon, l'Union monétaire existera.
Un commissaire estime que les pays opposants pourraient bénéficier d'une certaine valeur de nuisance c'est-à-dire qu'ils peuvent avoir l'illusion qu'en étant insupportables, on les admettra.
Le ministre des Finances ne partage pas ce point de vue. Il se demande ce que ces pays gagneraient en empêchant par exemple la Belgique d'entrer dans l'Union monétaire qui, de toute façon, démarrera le 1er janvier 1999. Une attitude négative de leur part risquerait de nuire à leurs propres chances d'adhésion le moment venu.
Un membre demande de documenter la Commission sur la zone optimale. Le membre fait référence au Bulletin financier de la B.B.L. d'avril 1996, intitulé « L'axe monétaire franco-allemand est-il robuste ? ».
La zone monétaire optimale est en fait une zone dans laquelle les partenaires sont réciproquement les principaux fournisseurs et clients l'un de l'autre.
Les données de la situation présente démontrent (ce qui est d'ailleurs confirmé par le comportement politique) que le Benelux et l'Allemagne forment une zone optimale, mais que la France et l'Allemagne ne la forment pas puisque la France a toujours conservé des liens privilégiés avec ses anciennes colonies. L'Allemagne a un échantillon de fournisseurs et de clients beaucoup plus large que celui de tous les autres pays de l'Union européenne. En fait, ils sont restés axés sur le marché mondial.
D'après la théorie de Mundell, la notion de zone optimale ne s'applique au fond pas tellement pour certains des pays de l'Union européenne. Toutefois, le problème qui se pose est évidemment de savoir s'il y a autre chose qui peut éventuellement présenter les mêmes avantages que ceux du Traité de Maastricht.
Or, les alternatives ne sont guère attrayantes, ni en général, ni pour la Belgique.
En d'autres termes, malgré le fait que nous ne constituons peut-être pas une zone monétaire optimale au sens théorique, il est probable que c'est la moins mauvaise formule qui puisse se présenter à nous.
L'abandon total de la politique monétaire (taux de change et taux d'intérêt ou d'escompte) et l'abandon relatif de l'instrument de politique budgétaire, ne laissent que peu de choix pour un Gouvernement quant aux politiques à pratiquer. En effet, la politique fiscale ou budgétaire devient une politique dépendante, coordonnée « nolens volens », car des excès en la matière conduiraient à des sanctions européennes ou à des fuites d'activités économiques. Reste comme principal facteur d'action le niveau des salaires et celui du coût salarial, ainsi que celui des prix, tant dans le sens absolu que dans le sens relatif. Ici également, les contraintes sont sévères et ne permettent pas une action particulièrement efficace. Les rigidités en ce domaine sont connues. Les impôts, les cotisations sociales, la politique d'intervention dans les prix sont soumis à des limites très restrictives, ce qui laisse en fin de compte beaucoup d'incertitudes quant aux effets d'une politique nationale autonome en ces matières. Il en découle que les instruments de politique européenne deviennent d'autant plus importants.
Par conséquent, si on arrive à une paralysie de l'Europe comme semble l'indiquer l'exposé du 4 juillet 1996 du ministre des Affaires étrangères sur les résultats du sommet de Florence et si le nouveau Premier ministre britannique ne change pas d'attitude en ce qui concerne la politique européenne, nous serons pratiquement un continent sans instruments de politique économique.
Lorsque l'adoption d'une monnaie unique par les États-Unis a été décidée, ceux-ci constituaient déjà un ensemble homogène et un marché de travail unique auquel l'Union européenne est loin de correspondre. Un travailleur incapable de trouver en Nouvelle-Angleterre un nouvel emploi, pouvait quitter sans obstacle majeur l'État où il avait l'habitude de vivre et s'installer en Californie ou au Texas. Rien de pareil encore en Europe en matière de mobilité sociale, sur le plan international ou même régional.
Les obstacles en la matière, même s'ils ne sont plus, en principe, réglementaires, sont multiples, car linguistiques, culturels, liés au mode de vie, à l'habitat, aux comportements nationaux aussi dans de nombreux domaines etc. Cette adaptation fait encore défaut à l'Union Européenne.
L'adhésion à l'Union économique et monétaire, dans les conditions dans lesquelles elles nous est présentée, est une nécessité pour la Belgique. Cependant si on ne réussit pas à obtenir une politique européenne différente de celle qui est pratiquée à l'heure actuelle et que menace à tout moment un risque d'immobilisme, la Belgique perdra sur les deux terrains : elle n'aura plus aucune autonomie (même si cette autonomie est actuellement illusoire), mais elle n'aura pas non plus d'autre possibilité politique.
Si la Belgique rate la politique européenne, elle n'aura plus de politique du tout !
Nous en sommes arrivés à un stade où l'État ne joue plus aucun rôle; il n'a plus un caractère stimulant ni pour l'emploi, ni pour la croissance économique, ni pour rien. C'est la fin des politiques économiques si on ne parvient pas à substituer à la politique belge que le Gouvernement ne peut plus pratiquer une politique européenne qui a un contenu réel.
L'intervenant rappelle la question concernant la possibilité de suivre les législations valables de 1982 à 1988 c'est-à-dire de disposer d'une semaine avant que les arrêtés numérotés déposés sur le Bureau des Chambres législatives soient publiés au Moniteur belge .
Le ministre du Budget souligne à son tour combien notre dépendance est grande aujourd'hui déjà. Sur le plan monétaire, la Belgique fait partie de la zone mark. Par suite de l'ancrage du franc belge au mark allemand, notre pays n'a plus aucune marge de manoeuvre tant en ce qui concerne les taux d'intérêts que la politique de change.
Pour ce qui est de la politique budgétaire, la Belgique a adopté une norme de déficit et d'endettement qui lui est imposée par le Traité de Maastricht. En ce qui concerne l'évolution des salaires, elles est soumise depuis les années 80 déjà à une norme de compétitivité qui nous aligne sur sept pays, et aujourd'hui sur trois. En matière d'exportations, notre pays est « preneur de prix » sur les marchés mondiaux, c'est-à-dire qu'il pratique les prix de ces marchés.
La Belgique ne dispose donc pratiquement d'aucune liberté sur les plans économique, monétaire et budgétaire.
Au niveau européen, il y a lieu de distinguer entre le court terme, le conjoncturel et un raisonnement plus dynamique. Si l'on néglige le raisonnement dynamique, on va vers un scénario catastrophe.
Si l'Union monétaire européenne devait se limiter effectivement à quelques pays, cette situation conduirait à l'éclatement de l'Union européenne. Mais, dans une perspective dynamique, les pays qui formeront l'Union monétaire exerceront un tel pouvoir d'attraction que la dynamique interne du système fera que les pays qui sont aujourd'hui opposés à l'U.E.M. (« opting out ») ou qui n'envisagent même pas d'en faire partie (pas de « opting in ») seront contraints de reconsidérer leur position. Tout semble indiquer que les pays qui ne font pas partie du premier groupe d'adhérents (Espagne, Grèce, Portugal, ...) mettront tout en oeuvre pour être du deuxième groupe.
Une dynamique interne n'a pas d'effets que sur l'adhésion; elle influence aussi la politique. Qui aurait pu penser que le rapport Werner de 1970-1971 deviendrait, 15 ans plus tard, un projet politique de première importance ?
Le monétaire ouvre la voie à l'économique et au politique. La monnaie joue souvent un rôle précurseur. En toute logique, elle devrait suivre l'économie, mais en réalité, elle la précède. Lors de la création de la Communauté européenne du Charbon et de l'Acier, Jean Monnet a eu raison de penser que regrouper une série de secteurs et les soumettre à une autorité supranationale permettrait d'accomplir ensuite de nouveaux pas.
À terme, le scénario alarmiste n'est pas le scénario le plus réaliste.
La théorie économique des zones monétaires optimales est bien connue et il convient d'abord de relever qu'elle ne fait pas l'unanimité dans le monde académique sur la manière de trancher le problème de l'opportunité ou non pour un groupe de pays d'opter pour une monnaie commune.
La question posée se réfère à l'argument de l'ampleur du commerce intra-communautaire ou intra-zone monéraire pour exprimer les doutes quant à cette opportunité.
L'ampleur du commerce intra-communautaire mène en fait à des interprétations divergentes et l'on peut se référer, pour une réponse, à l'excellent livre de Paul De Grauwe, The economics of Monetary Integration.
Les économistes qui ont analysé cet argument estiment en effet que ce n'est pas l'ampleur du commerce intra-zone comme telle qui est déterminante, mais la structure de ce commerce en fonction du risque qu'elle présente de différencier les chocs macroéconomiques auxquels les économies nationales sont confrontées. S'il n'y a pas risque d'asymétrie, l'opportunité d'une zone monétaire n'est pas mise en cause.
La structure du commerce intra-communautaire est en fait fortement intégrée. Elle est caractérisée par des échanges intra-industries basés sur l'existence d'économies d'échelle et d'une différenciation forte des produits de même nature, donc par une concurrence imparfaite. Cette structure mène à ce que les pays consomment et produisent les mêmes biens et s'échangent largement ces mêmes biens : l'exemple de l'industrie automobile est assez illustratif à cet égard. Cette configuration mène à des effets assez symétriques des chocs économiques sur les marchés des divers pays.
Certains économistes se réfèrent néanmoins au modèle des États-Unis où les échanges intra-États présentent une structure assez différente, avec une concentration et une spécialisation plus marquée sur le plan géographique. Dans ce cas, les effets de chocs éventuels sont asymétriques. La question qui est posée alors est de savoir si un marché européen plus intégré ne risque pas de mener à la longue à une structure du type des États-Unis, ce qui présenterait des risques en cas de zone monétaire unique.
À cette réponse, il n'y a pas de réponses unanimes. La conviction du ministre est que l'exemple américain diffère foncièrement sur un point du modèle européen. L'économie américaine a fondé sa compétitivité sur un accroissement à outrance de la productivité en termes d'unités produites dans le temps le plus court avec le moins de facteurs de production possible : cette conception a mené à une standardisation très forte. En revanche, en Europe, une partie importante du gain de compétitivité des entreprises a été fondée sur le principe de différenciation des produits. C'est une conception qui est redécouverte depuis peu de temps aux États-Unis. Dès lors, il n'est pas évident que la structure des échanges intra-communautaires évolue vers un modèle du type américain.
Il s'indique par ailleurs, pour évaluer les avantages ou inconvénients d'une Union monétaire, de considérer le degré d'ouverture des économies concernées. Les tenants mêmes de la théorie de la zone monétaire optimale s'accordent en effet à considérer que pour des économies déjà fort ouvertes, passer à une monnaie unique présente alors très peu d'inconvénients. Mac Kinnon indique en effet qu'en cas de dévaluation les agents économiques adaptent quasi automatiquement en monnaie nationale la valeur de leurs contrats lors de la hausse des prix étrangers et conclut que dans ce cas, il n'y a aucune perte. Cette conclusion est importante vu que le degré d'ouverture des pays européens est considérable.
Enfin, il est sans doute important de souligner que le mérite du Traité de Maastricht est d'avoir fixé un certain nombre de conditions de convergence sur le plan macro-économique, qui visent à optimaliser la zone de l'Union monétaire appelée à se créer et à rendre inutiles de ce fait des politiques spécifiques de cours de change.
Un sénateur estime que la réponse du ministre sur les instruments de politique économie européenne était partielle. En 1999, on se trouvera dans une situation où, à la fois en termes de politique monétaire, et en termes de politique budgétaire, les contraintes principales seront définies au niveau européen. De quel instrument de politique budgétaire peut-on encore disposer, soit pour mener éventuellement une politique keynésienne au niveau européen, soit pour suivre la norme de zéro de déficit à moyen terme, voire même pour transformer ce déficit en exédent, ce qui signifiera que les possibilités d'investissements publics se réduiront quasiment à zéro dans cette stratégie budgétaire ?
De plus, les commentaires du ministre des Affaires étrangères sont extrêmement pessimistes concernant la position des 15 sur la nécessité d'une harmonisation fiscale sur le plan européen, qui pourrait donner une marge de manoeuvre que nous avons perdue.
On pourrait très bien imaginer un scénario de croissance qui continue à être une croissance lente de 1 à 1,5 p.c. par an, mais politiquement, on pourrait aussi considérer ce scénario comme insuffisant parce qu'un taux de croissance supérieur est nécessaire pour avoir un petit gain en matière d'emploi, mais aussi parce qu'on souhaite relancer dans de nombreux secteurs des programmes d'investissement qui ne seraient pas uniquement de type privé.
Le Vice-Premier ministre et ministre du Budget convient que sa réponse n'était pas complète.
Il souhaite encore formuler les réflexions suivantes au sujet de la politique budgétaire.
On a observé en Commission des Finances de la Chambre, que ce n'est pas un hasard si le déficit autorisé par le Traité de Maastricht, qui est de 3 p.c. du P.I.B., correspond à la moyenne européenne annuelle en ce qui concerne les dépenses publiques d'investissement (après élimination des cycles conjoncturels). On a également déploré que le déficit prévu par le Gouvernement pour 1997, à savoir 3 p.c., ne serve que pour moitié (1,5 p.c. du P.I.B.) à financer des investissements publics, parce que ceux-ci ont un effet multiplicateur plus important que, par exemple, des dépenses de consommation ou des dépenses sociales (Doc. Chambre, 608/10, 1995-1996, p. 17). Si l'on suit ce raisonnement, la norme des 3 p.c. ne correspondrait pas à la philosophie qui sous-tend le Traité de Maastricht.
Le ministre souligne que ce n'est pas la politique budgétaire qui détermine seule la croissance économique. La politique en matière d'investissements publics n'est d'ailleurs qu'une petite partie de cette politique budgétaire. Un autre levier de la croissance est la politique monétaire, avec par exemple des taux d'intérêts peu élevés. Beaucoup sont en outre convaincus que la création d'une grande zone monétaire doit conduire à une politique monétaire moins rigide qu'aujourd'hui, en raison de l'apport d'autres pays. La Bundesbank connaît l'obsession inflationniste, typiquement allemande et conséquence du passé.
La comparaison avec les États-Unis, en particulier en matière de création d'emplois, montre que ce n'est certainement pas la politique budgétaire qui fait office de levier mais bien l'évolution des salaires.
Si l'on compare l'évolution des salaires aux États-Unis et en Europe, on constate un rapport inversé : en Europe, l'évolution des salaires est bien plus forte qu'aux États-Unis, mais les résultats en matière d'emploi y sont aussi à l'opposé.
Le véritable levier pour plus d'emploi, c'est l'augmentation du revenu de la population active en général, et la diminution du coût des charges sociales.
Cette politique ne doit pas seulement être menée au niveau européen; elle peut l'être aussi à l'intérieur des États nationaux. On pourrait obtenir de meilleurs résultats en matière d'emploi, en Belgique, sans dépendre d'autres pays, si l'évolution des revenus y était nettement moins prononcée qu'elle ne l'a été ces dix à quinze dernières années.
Le ministre cite l'exemple des Pays-Bas, où les résultats en matière d'emploi ont fortement progressé (100 000 emplois équivalents temps plein y ont été créés en 1995 !), parce que l'on mène depuis quinze ans déjà une politique de stabilisation du pouvoir d'achat, ce qui n'a nullement été le cas en Belgique.
La Belgique est bel et bien libre de choisir entre l'emploi et l'augmentation des revenus, et elle doit pouvoir et oser utiliser cette liberté. Cette discussion n'est même pas idéologique; elle est inspirée par des faits.
À la question de savoir s'il faut mener une politique keynésienne au niveau européen, le ministre répond que, plus la zone dans laquelle on applique une politique déterminée est grande, moins il y a de « fuites ». Si l'on mène, en Belgique, une politique budgétaire de relance, une partie du pouvoir d'achat additionnel s'en ira en impôts et en importations. Une partie de l'augmentation du pouvoir d'achat sera en effet drainée vers l'étranger par l'accroissement des importations. Plus le pays est petit, plus la politique budgétaire est inefficace, car le territoire étranger est d'autant plus grand et, par conséquent, la tendance à importer aussi. Si la politique budgétaire s'applique à une vaste zone, dans laquelle les importations en provenance d'autres pays sont minimes en raison de l'étendue suffisante du marché intérieur, la stimulation de la demande aura un rendement beaucoup plus élevé que si la même politique est appliquée dans un petit pays comme la Belgique. À priori, l'effet sur l'économie serait encore moindre si cette politique de stimulation était menée en Wallonie ou en Flandre.
L'efficacité d'une politique budgétaire est plus grande au niveau européen qu'au niveau national. S'il y a des arguments pour douter de son utilité au niveau national, il y en a beaucoup moins pour en douter au niveau international.
Un sénateur peut comprendre que la politique budgétaire n'est pas un levier important pour relever le taux de croissance, certainement pas sur le plan national, mais peut-être un peu plus sur le plan européen.
Il reste la question des investissements publics. Comment concilie-t-on une politique budgétaire dont l'objectif est d'avoir un équilibre avec des dépenses d'investissements publics ?
Le ministre du Budget explique que le pacte de stabilité, même s'il prétend évoluer vers une norme budgétaire de 1 p.c., garde en fait la norme de 3 p.c. comme plafond. La norme d'1 p.c. est une marge de sécurité dans chaque phase conjoncturelle, pour ne pas dépasser les 3 p.c. En d'autres termes, la norme d'1 p.c. est une garantie pour se maintenir dans un déficit fluctuant autour des 3 p.c. Ceci est la philosophie sous-jacente d'un pacte de stabilité.
La Belgique, qui a un taux d'endettement du double de la norme prescrite, a tout intérêt à diminuer d'une façon progressive et significative le poids de la dette dans l'économie nationale. Dès lors, il y a des arguments pour maintenir le déficit en dessous des 3 p.c. Le Conseil supérieur des Finances a publié un scénario qui mène à un équilibre budgétaire dans 10 ans.
La dette empêche la Belgique de mener une politique énergique de l'emploi. Si la Belgique devait assumer des charges d'intérêt équivalentes à celles de nos pays voisins (la différence est environ de 3 à 3,5 points, ce qui signifie un volume de 300 milliards !), quelles initiatives le Gouvernement ne pourrait-il prendre ! Par exemple, en diminuant les charges patronales, et même en diminuant les charges tout court ou en prenant de nouvelles initiatives du côté des dépenses !
Aussi longtemps que la Belgique porte la charge de la dette telle qu'elle est, la marge de manoeuvre en matière de politique d'emploi et de politique de croissance est largement entamée. Il est clair qu'à court terme nous paierons, en termes de croissance économique et d'emploi, le laxisme budgétaire des années antérieures.
Un membre souligne qu'une des marges de manoeuvre que le ministre a oubliées, est celle des pensions.
Le ministre du Budget renvoie à l'accord de Gouvernement qui prévoit que la diminution du poids de la dette dans l'économie nationale doit en outre servir à résorber le choc démographique. Il n'empêche qu'il faut prendre des mesures dans le secteur des pensions.
Garantir l'avenir des pensions légales ne sera pas uniquement assuré par un phénomène externe tel que la diminution du poids de la dette, mais aussi par des mesures internes au secteur. Il ne faut pas créer l'illusion qu'il suffit de diminuer la dette, comme si des mesures dans le domaine de la sécurité sociale et dans celui des pensions ne pouvaient pas aussi servir à réduire le poids de cette dette.
Selon le ministre, il est clair qu'on serait beaucoup plus avancé s'il n'y avait pas eu de dérapages dans l'évolution des revenus des 20 dernières années et si l'on avait disposé de certaines marges de manoeuvre sur le plan de la politique budgétaire.
Un membre soutient la thèse qu'avec ou sans Traité de Maastricht, il faut essayer de dégager des moyens supplémentaires. Lorsque le ministre fait allusion aux initiatives supplémentaires qui pourraient être prises pour la relance de l'emploi, il devrait être plus précis. Le bilan des résultats des mesures prises en accordant aux entreprises un certain nombre d'abattements importants au niveau des charges sociales, n'est pas positif.
Ceci dépasse de loin les problèmes de relance de l'emploi et l'aspect charges sociales. Dans quelle mesure une réduction supplémentaire pourrait-t-elle dynamiser la relance de l'emploi ? Comment se fait-il que l'Allemagne, qui se trouve dans une situation budgétaire nettement plus favorable que nous, voie le chômage progresser ?
Faut-il vraiment y affecter l'essentiel de l'excédent budgétaire que l'on pourrait obtenir ?
Il y a tout le dossier du financement alternatif de la sécurité sociale en général. Il est clair que si l'on disposait d'une marge de manoeuvre supplémentaire, on ne devrait pas tant chercher d'autres sources de financement.
Pour ce qui est de la relance de l'emploi, l'intervenant n'est pas convaincu que, même si nous dégagions, des moyens plus importants, nous pourrions, à travers le système habituel de réduction des charges sociales, véritablement relancer la création d'emplois.
Le ministre du Budget estime que cette thèse aborde un autre sujet plus large, à savoir les causes du chômage.
En ce qui concerne le financement alternatif de la sécurité sociale, le ministre explique qu'il s'agit d'environ 100 milliards, dont 50 milliards ne proviennent pas du financement alternatif proprement dit, mais du refinancement de la sécurité sociale.
La moitié seulement des 100 milliards est consacrée à des diminutions de cotisations sociales. En outre, la première moitié des diminutions de cotisations sociales est immédiatement liée à des créations d'emplois. Environ 25 milliards seulement sont consacrés à la diminution structurelle des charges patronales.
Comparé aux 800 milliards que paient les employeurs sous la forme de cotisations sociales, le pourcentage de diminution structurelle n'est pas très important.
Le Gouvernement a donc décidé d'axer la diminution sur certains types de salaires, parce que les moyens sont insuffisants pour y procéder de façon linéaire.
Une deuxième considération est que l'effet sur l'emploi n'est pas immédiat. Les entreprises ont vécu pendant des années dans la perspective de hausses des charges sociales. Dès lors, elles s'adapter et se convaincre que les Gouvernements successifs mèneront une politique de diminution crédible et structurelle de ces charges. Une politique de « stop and go » n'est pas crédible.
L'expérience à l'étranger a démontré que si l'on enregistre des diminutions suffisantes et structurelles le comportement change. L'expérience des États Unis est plus vaste puisque la politique ne se limite pas à une diminution des cotisations sociales. À quoi sert une diminution des cotisations sociales si l'on augmente le revenu ?
Ceci est le drame des années 1990 et 1991 : en 1990, les revenus, en Belgique, ont augmenté de 8,7 points avec un taux d'inflation de 3,5 points, ce qui signifie une augmentation réelle de 6 points. Cette augmentation n'est pas uniquement due aux conventions collectives qui ont été conclues, mais 1,8 points proviennent des avantages supplémentaires accordés par les entreprises.
Le ministre souligne l'hypocrisie fondamentale entre le micro intérêt d'une entreprise et le macro intérêt de l'économie nationale. Il est légitime de faire participer les travailleurs aux résultats de l'entreprise pour les motiver. S'il accorde un certain nombre d'avantages salariaux, même la plus belle politique de diminution des charges sociales ne sert à rien ! Il faut une discipline du côté des revenus qui va de pair avec une politique de diminution des charges sociales.
En outre, l'on peut se poser des questions sur les mesures directement liées à l'emploi. Le Gouvernement en a fait l'expérience lors de l'accord interprofessionnel; patrons et syndicats se sont mis d'accord pour que l'on accorde 150 000 francs par emploi supplémentaire, tout en sachant très bien que l'emploi ne se créera pas à cause de ces 150 000 francs. Les entreprises considéraient qu'elles recevaient là un beau « cadeau » d'autant plus que les syndicats étaient d'accord.
Un sénateur revient sur la stratégie budgétaire à moyen terme. En Belgique, compte tenu du poids de la dette et de la recherche d'un équilibre budgétaire à moyen terme, l'on peut défendre certaines mesures pour accélérer la réduction de la dette.
Sur le plan européen, il ressort du document officiel que le Conseil Écofin a soumis lors du Conseil européen de Florence, que la norme à moyen terme est de 1 p.c. ou 0 p.c. de déficit. La norme de 3 p.c. est exclusivement prévue comme plafond en cas de variation conjoncturelle.
Le ministre du Budget explique que la norme de 1 p.c. est la garantie de ne pas dépasser le plafond de 3 p.c. pendant les différentes phases de la conjoncture.
Le sénateur souligne que la norme de 1 p.c. devient la norme centrale de référence.
Le ministre des Finances explique que l'objectif à moyen terme est l'équilibre ou un niveau proche de l'équilibre. La norme de 3 p.c. devient le plafond de sorte qu'en période de récession, on puisse prendre des mesures de stimulation qui engendrent un déficit plus important, mais qui se redressera lorsque la conjoncture reprendra.
Le même sénateur demande ce qu'il advient, dans pareil schéma, d'une politique d'investissements publics.
Le ministre des Finances explique que le déficit correspond, dans une conception orthodoxe, à ce que l'on finance par emprunts et, théoriquement, ce sont les investissements qui sont financés par l'emprunt. Or, on n'est pas obligé de financer les investissements par l'emprunt. Dans une situation d'excédent, les moyens courants peuvent être utilisés pour financer l'investissement.
Le ministre du Budget ajoute que, dans un schéma keynésien, l'effet stimulateur diminue quand on ne recourt pas à l'emprunt.
Le sénateur déclare être surpris de cette volonté de définir, au niveau européen, comme norme centrale de la politique budgétaire la norme de 0 ou de 1 p.c. puisqu'on connaît bien tous les problèmes de financement des travaux d'infrastructure, ou de programmes en matière d'environnement.
Le ministre des Finances déclare que la thèse défendue par l'Allemagne est d'être favorable aux réseaux transeuropéens puisqu'ils permettront d'augmenter la compétitivité de l'économie européenne, mais ils devront être financés par des moyens courants sans recourir à l'emprunt. Les Allemands ne croient pas que le fait d'injecter 10 milliards pour la réalisation des grands réseaux va améliorer de manière significative la conjoncture en Europe.
Un sénateur en déduit qu'on en arrive à une situation où l'opportunité même des investissements publics est mise en cause.
Selon le ministre des Finances les Allemands répliquent que, si les investissements publics sont considérés comme prioritaires, il faut réduire ailleurs des dépenses qui sont moins justifiées, ce qui fournira les moyens pour financer les grands réseaux sans augmenter le volume total des dépenses européennes et sans augmenter leur contribution du budget européen. L'opportunité de réaliser les grands réseaux n'est nullement mise en question.
Un membre résume la thèse des Allemands : il acceptent l'opportunité des travaux en termes d'infrastructure, mais il ne considèrent pas que les travaux soient utiles en termes de politique de relance.
Le ministre des Finances confirme qu'ils ne croient pas à l'effet de relance immédiate. Par contre, ils considèrent qu'à moyen terme, le marché unique ne peut fonctionner correctement qu'en disposant de ces grands réseaux.
Un membre souhaite savoir qui partage la position allemande.
Le ministre des Finances déclare que quelques ministres des Finances étaient prêts à accepter l'idée de financer les grands travaux par l'emprunt, mais qu'ils étaient minoritaires. D'autres prétendaient que les emprunts d'aujourd'hui sont les charges de demain pour le budget européen. Ce sont surtout les pays qui contribuent le plus au budget européen qui sont très réticents.
L'Allemagne a même fait des suggestions de diminution d'autres dépenses : par exemple, prendre les excédents du budget agricole pour financer les grands réseaux. Toutefois, il ne faut pas oublier qu'il faudra payer les conséquences de la crise de la vache folle. En outre, la France s'est opposée au principe même d'un transfert des dépenses agricoles vers les dépenses d'investissement.
Un commissaire souhaite répliquer à un certain nombre de réponses du ministre des Finances. On peut comprendre que le Gouvernement ne se réjouisse pas du scepticisme du V.L.D. face à l'inertie indéniable que laisse transparaître la baisse du ratio de la dette belge. Selon le ministre des Finances, les arguments de l'opposition témoignent d'un certain incivisme, puisqu'il apportent de l'eau au moulin des opposants à l'adhésion de la Belgique.
Peut-on vraiment imaginer que les autres pays se laisseront influencer par les parlementaires belges de l'opposition lors de leur vote ? L'autorité du ministre serait-elle si faible ?
Les chiffres ne mentent pas : la dette publique de la Belgique diminue de 2 p.c. l'an à peine. En 1995, la Belgique faisait partie des quatre pays dont le ratio de la dette a diminué, mais cette baisse a été toute relative.
Le ratio de la dette de la Grande-Bretagne est passé de 50 à 54 p.c.; celui de l'Allemagne, de 51 à 58 p.c.; celui de l'Espagne, de 63 à 65 p.c.; celui de la France, de 48 à 52 p.c; celui du Luxembourg est resté de 6 p.c.; celui de la Finlande est passé de 59 à 60 p.c.; celui de l'Autriche, de 65 à 68 p.c. et celui des Pays-Bas, de 78 à 79 p.c.
Ces pays ont effectivement vu augmenter le ratio de leur dette, mais leurs chances de pouvoir adhérer sont plus élevées que celles de la Belgique. La tendance est à la baisse en Belgique, mais le niveau absolu reste si élevé qu'il est illusoire de parler d'une véritable diminution.
Lors de la signature du traité de Maastricht, le quota de la dette était de 131 p.c. Si le ministre avait dit à l'époque qu'à la fin de 1997, le quota de la dette serait de 129 p.c., même dans l'hypothèse d'une croissance économique modérée, les autres ministres des Finances l'auraient accepté.
Le ministre des Finances souhaite reprendre entièrement la déclaration faite à l'époque de la signature du Traité de Maastricht. Au cours de la négociation, le ministre a interrogé ses collègues sur le point de savoir si, au moment de l'évaluation, la Belgique devait encore avoir une dette supérieure à 100 p.c., on considèrera qu'elle remplit les critères requis si la tendance de la dette est clairement à la diminution. La réponse fut affirmative.
Selon le commissaire, cette diminution du ratio de la dette n'est pas un élément significatif. Une baisse de 131 à 129 p.c. est en effet insignifiante.
Le ministre des Finances répète que l'intention est de pouvoir démontrer, au moment de l'évaluation, que pendant 4 années consécutives, la dette a diminué de 10 p.c. du P.I.B. Ceci est l'objectif que le Gouvernement s'est fixé.
Le ministre croit disposer d'un certain nombre d'arguments qui permettront de plaider la cause de la Belgique et de démontrer que notre pays satisfait à ce critère.
Il est vraiment dans l'intérêt de notre pays d'être parmi les premiers participants à l'Union monétaire.
Selon le commissaire, il en résulterait un mutisme absolu, alors que l'on peut toujours invoquer un intérêt supérieur. Nous ne nous trouvons quand même pas dans une situation de guerre économique dans laquelle tous les autres pays seraient nos ennemis ! Les arguments objectifs peuvent être utilisés sans problème. On ne peut quand même pas prétendre que tous les arguments contraires à ceux du Gouvernement desservent l'intérêt du pays.
Le ministre admet que le rôle de l'opposition est de s'opposer. Autre chose est fournir des arguments à l'étranger pour qu'ils soient utilisés contre notre pays. C'est la raison pour laquelle il a estimé devoir répondre à l'article du député De Grauwe (voir annexe).
Un autre commissaire estime que la Belgique a écarté tous les risques pour arriver à ce qu'en fin de compte l'on ne puisse plus discuter que de la question de l'adhésion ou non.
Ce n'est pas parce que le Gouvernement a fait un choix que toute critique de son point de vue est automatiquement incivique. Le Gouvernement a décidé d'atteindre la norme des 3 p.c. le plus tard possible (certains disent qu'il ne l'atteindra même pas en 1997). Dès lors, la diminution du ratio de la dette sera à peine suffisante et elle ne manquera en tout cas pas de soulever des discussions.
Le ministre répète qu'il est délicat de donner soi-même des arguments à l'étranger pour que le moment venu on puisse refuser l'adhésion de la Belgique à l'Union monétaire.
Le commissaire souligne qu'il est faux de dire qu'en Belgique, on apporte de l'eau au moulin de l'opposition concernant la question de l'adhésion. L'on se contente d'analyser la situation. L'intervenant déclare qu'il n'est pas prêt à tenir des langages différents en commission, en séance publique ou à l'étranger.
Un membre souligne que les alternatives à l'adhésion à l'Union monétaire économique ne sont guère réjouissantes.
Un commissaire souhaite nuancer quelque peu l'enthousiasme débridé dont beaucoup font preuve en ce qui concerne l'adhésion à l'U.E.M. Nous devrions nous poser des questions concernant les conditions de l'adhésion. L'importance du projet d'U.E.M. ne fait pas de doute.
Depuis quelques années, la Belgique vit de facto dans une Union économique et monéraire. Dans divers domaines, l'on ne dispose que d'une manoeuvre politique restreinte. En termes de politique, la participation de jure à l'Union économique différera donc très peu de la participation de facto. La différence entre les deux est l'absence de transaction sur le marché des changes : une seule monnaie sera utilisée dans l'ensemble de l'Union. Ceci représentera une petite différence en termes de coûts pour les entreprises. Cependant, de nombreuses entreprises qui commercent avec les pays voisins ne se prémunissent pas contre les risques de change. Le seul coût qu'elles doivent prendre en charge est donc l'achat de devises.
La politique monétaire continuera d'être élaborée à Francfort, non plus par la Bundesbank mais par la Banque centrale européenne. Dans un premier temps, cette banque centrale devra assurer sa crédibilité et veillera certainement à poursuivre la politique monétaire rigide de la Buba.
En ce qui concerne nos faiblesses économiques, telles que l'insuffisance de la croissance, le sous-emploi, le faible taux d'investissement et la dette publique, nous ne noterons que peu de différences. Il sera encore plus difficile d'apporter des solutions à ces problèmes, car un élément potentiel sera définitivement exclu. Il sera encore plus difficile de résoudre les problèmes des coûts salariaux et de la dette publique.
Le Traité de Maastricht ne constitue qu'un stade intermédiaire dans la problématique de l'assainissement des finances publiques.
Vu la difficulté de réduire le déficit à 3 p.c., et comme le Gouvernement n'y parviendra que parce que la pression extérieure est très élevée et qu'une date limite a été fixée pour l'adhésion à l'Union économique et monétaire, l'intervenant se demande d'où devra venir la pression pour que le Gouvernement continue à assainir les finances publiques une fois que nous aurons adhéré à l'Union économique et monétaire.
Néanmoins, l'assainissement reste nécessaire, vu le vieillissement de la population et les conséquences qu'il entraîne.
Il sera encore plus difficile de résoudre les problèmes à ce moment-là. La question est donc de savoir si la Belgique a intérêt à adhérer à l'U.E.M. avant d'avoir résolu ses problèmes principaux.
Critiquer l'U.E.M. n'est pas une preuve d'incivisme à l'égard de notre pays.
Il est évident que si la Belgique ne devenait pas membre de l'U.E.M. dès le début, cela constituerait un sérieux camouflet politique pour ce Gouvernement. Mais ce n'est pas parce que l'on dénonce la gabegie de ce Gouvernement que l'on réduit les chances de la Belgique.
Si la Belgique ne devenait pas membre de l'U.E.M., il n'y aurait pas de grand changement par rapport à la situation actuelle, étant donné que nous vivons déjà de facto dans une Union économique et monétaire. Les taux d'intérêts risquent cependant d'augmenter, car le danger potentiel de décrochage se traduira pas un risque de change plus important. C'est un problème pour les finances publiques, mais, pour l'économie en tant que telle, il n'y aura que peu de différences par rapport à la situation actuelle.
Le ministre a fait référence au rapport Werner. Par la suite, il y a eu plusieurs initiatives visant à créer un système monétaire européen, et, après chaque échec, l'on a affirmé que l'Union allait se disloquer. Il s'est créé une dynamique interne qui pousse l'Union dans une certaine voie. Ce n'est pas parce que cette dynamique ne se concrétise pas à une date précise, qu'elle disparaîtra soudain.
La dynamique demeure et elle continue à pousser dans une direction déterminée. Il est malsain de forcer des pays qui ne sont pas prêts à prendre certains engagements à entrer dans une camisole de force dans laquelle ils auront plus de difficultés encore à résoudre leurs problèmes.
Vu la résistance que l'on a rencontrée pour faire respecter une norme qui est imposée de l'extérieur, il ne reste guère d'illusions à propos de l'état des finances publiques dans la période de l'après-1999. On est dès lors en droit de nourrir des inquiétudes quant à notre régime des pensions et au vieillissement de la population.
Est-il raisonnable de vouloir à tout prix adhérer à l'U.E.M. ? Si l'on exclut le blâme politique qu'encourt le Gouvernement qui s'efforce aujourd'hui, par des lois de pouvoirs spéciaux, de réaliser ce qu'il aurait pu faire depuis des années, sans grand risque, il n'en reste pas moins que la coalition actuelle est bloquée et tente de sauver ce qui peut l'être. Le Gouvernement cherche son salut en ayant recours à une série de techniques politiques qui, en définitive, l'obligeront à résoudre le problème au moyen de l'impôt.
Un membre estime que les représentants du Gouvernement doivent être satisfaits d'entendre une partie de l'exposé de l'intervenant précédent. Même si le Gouvernement échoue dans sa tentative de faire entrer le franc belge dans l'euro, au moins cette opposition-là vient de dire que ce ne serait pas si grave à part le blâme politique !
Un membre revient sur la thèse du ministre, à savoir que nous pourrions peut-être aller au-delà du critère des 3 p.c. Il est bien entendu que les efforts demandés le sont dans un cadre qui n'est pas extensible et que son groupe ne souhaite pas étendre.
Le membre souhaite que le ministre précise cette perspective et dans quelles circonstances elle pourrait se présenter.
Les analyses sur l'Europe démontrent que l'ensemble de la structure de l'Union économique et monétaire, de la monnaie unique, du système de la banque centrale, ... va fonctionner avec un certain nombre de pays intégrés dans ce système. Les conseils Ecofin vont réunir 15 ministres qui, sur cette matière, auront des intérêts divergents. Pour gérer une monnaie et un système monétaire, il faut aussi y intégrer d'autres types de politique : les politiques monétaires et budgétaires. Les pays intégrés au niveau monétaire vont finalement devoir, pour bien gérer cette structure, non seulement réunir leurs ministres des Finances ou leurs ministres du Budget, mais aussi d'autres ministres sur des matières importantes, comme l'emploi et les matières sociales. Serait-ce, petit à petit, la préfiguration d'une structure interne au sein de la structure des 15 qui ira beaucoup plus loin, notamment en matière sociale ?
Un membre aimerait savoir si les normes de 2,8 p.c. ou de 3 p.c. se rapportent à l'ensemble de l'État et de la sécurité sociale.
Le ministre du Budget répond que la norme se rapporte à l'ensemble des pouvoirs publics.
Le membre estime qu'il est évident que l'échec du plan Werner a sonné le glas de tout progrès européen pendant des années. En réalité, le plan Werner était très ambitieux, mais n'avait pas prévu des procédures précises que le Traité de Maastricht a bien prévues. En plus de la conjoncture, la querelle désastreuse entre monétaristes et économistes a empoisonné le climat.
Pour un autre membre, l'adhésion à l'U.E.M. est un projet historique qui, de toute façon, sera jugé sur la base d'autres critères que celui de savoir qu'il a été concrétisé telle ou telle année.
Il faut réaliser l'U.E.M. Si toutefois, l'on n'est pas prêt à la réaliser maintenant ce qui ressortait clairement du rapport Werner nous traverserons une période difficile pendant quelques années, mais la dynamique est lancée et on ne l'arrêtera plus. Ce qui n'était manifestement pas réalisable il y a 25 ans a, sous certaines conditions, nettement plus de chances de l'être aujourd'hui.
Le ministre du Budget signale que le plan Werner a échoué, non pas parce que les temps n'étaient pas mûrs, mais plutôt à cause du chaos monétaire international provoqué par l'effondrement du système de Bretton Woods et la crise du pétrole de 1973 qui, en août 1971, ont entraîné la suspension de la convertibilité du dollar en or.
Le chancelier allemand a raison lorsqu'il affirme qu'il y a dans l'histoire des moments où il faut saisir l'occasion. Il va de soi que ces moments ne se présentent pas qu'une seule fois, mais dans l'intervalle on perd énormément d'occasions. D'où l'intérêt de fixer certaines dates.
L'échec du grand projet de l'Union de défense européenne en 1954 a retardé de 20 à 25 ans l'unification de l'Europe. C'est insignifiant à la lumière de l'éternité, mais de nombreuses occasions ont été perdues pendant cette période. Si le projet de l'Union européenne échoue, il est fort possible que l'on perdra cette fois encore une génération. C'est pourquoi les dates sont tellement importantes.
Un sénateur ne comprend pas la position du V.L.D. : le V.L.D. prétend être favorable à l'union monétaire et la politique d'assainissement budgétaire devrait donc être accélérée alors que si le calendrier n'est pas respecté, il déclare qu'on verra bien. Comment peut-on plaider pour une accélération de la réduction du déficit budgétaire et, en même temps, arguer du fait que la dette publique sera quand même de 130 p.c. ?
Un commissaire déclare que, pour son groupe, la politique budgétaire et le traité de Maastricht sont deux choses distinctes. Indépendamment des critères de Maastricht, il est indispensable, pour compenser les effets du vieillissement de la population, de réduire le déficit budgétaire d'une manière significative et de résorber ainsi drastiquement la dette publique.
Le Gouvernement a utilisé le traité de Maastricht pour obtenir en Belgique le consensus nécessaire, ce qui n'aurait pas été possible sans cette pression extérieure. Or, cette pression disparaîtra dès que la Belgique aura adhéré à l'U.E.M. On peut se demander si la pression interne sera alors suffisante pour poursuivre l'assainissement des finances publiques.
Un membre estime qu'il faut faire une distinction entre deux aspects très différents. Le premier aspect est de savoir que, si l'U.E.M. ne se faisait pas dans le cadre tracé par le Traité de Maastricht, ceci ne serait pas dramatique pour l'avenir de l'intégration européenne. Le deuxième aspect est de savoir quel serait le sort de la Belgique si elle ne faisait pas partie de l'U.E.M.
Autant on peut avoir des opinions différentes quant au second aspect, autant il doit y avoir un consensus pour dire que, si les dispositions du Traité de Maastricht, précisées par Madrid, n'étaient pas réalisées, l'Europe se retrouverait à nouveau dans une situation comme celle qui a suivi la non-application du rapport Werner. Ce rapport avait ses faiblesses, mais il n'empêche qu'on peut considérer que l'échec de ce projet a retardé de 15 ans la progression européenne.
L'intervenant craint que, si on rate l'échéance de la monnaie unique, nous aurons de nouveau un décalage de plusieurs années. Le problème belge se trouve ailleurs.
Un commissaire se dit déçu par les interventions du V.L.D. Au début de la discussion, la commission était unanimement d'accord sur les trois objectifs préconisés, à savoir l'adhésion de notre pays à l'U.E.M., la modernisation de la sécurité sociale et le renforcement et le maintien de notre compétitivité. Les divergences de vues ne portaient que sur les moyens à mettre en oeuvre pour les atteindre.
À présent, même les objectifs sont remis en question ! Une telle discussion est irréaliste et fort déplorable. S'il nous faut encore discuter de la nécessité de l'adhésion, nous perdrons notre temps. Le membre demande que l'on ramène la discussion sur les textes proposés.
Un autre intervenant déclare que l'adhésion à l'U.E.M. reste un projet intéressant, mais qu'il faut s'interroger sur le bien-fondé d'une adhésion à un moment où nos problèmes économiques ne sont pas encore tout à fait résolus et alors que leur solution deviendra plus difficile dans le cadre d'une union économique et monétaire.
Celle-ci n'est certainement pas un mauvais projet au contraire, elle revêt une importance essentielle pour la Belgique mais l'intervenant craint qu'elle ne serve ensuite de prétexte pour ne plus résoudre ultérieurement nos problèmes. La critique vise le Gouvernement, qui a oeuvré très négligemment et ne fait guère montre d'ambition dans la réalisation des conditions qui nous permettraient au sein de l'U.E.M. de continuer à avoir une croissance forte, à créer de l'emploi, etc.
Un sénateur revient sur la relation entre les monnaies des pays qui adhèreront, à partir du 1er janvier 1999, à l'U.E.M., par rapport aux monnaies des pays qui n'y seront pas. L'intervenant se réfère aux chiffres de la Commission européenne (mi-mai 1996);
Les tableaux des taux de change effectifs nominaux (août 1992 servant de point de référence) permettent d'observer pour un certain nombre de pays, l'Italie en étant l'exemple le plus frappant, des variations de plus de 30 p.c. De telles fluctuations justifient un système monétaire européen bis afin d'éviter, dans le chef des économies à monnaie unique, que les pays hors du cercle euro puissent contribuer à mener des politiques de dépréciation.
Quelle sera, d'autre part, l'attitude de pays comme l'Espagne et l'Italie, qui souhaitent formellement adhérer au système de la monnaie unique mais qui ont un avantage considérable du fait de leur politique de change ?
Un membre fait remarquer que nous avons des accords privilégiés avec l'Espace économique européen avec des pays comme le Liechtenstein et la Norvège et aussi avec les derniers pays de l'A.E.L.E., la Suisse et l'Islande. Si nous avions fait plus appel à des pays qui pourraient devenir membres de l'A.E.L.E. ou de l'Espace économique européen, le problème évoqué par le précédent intervenant pourrait être très important. Est-ce qu'on ne préconisera pas de faire transiter les pays qui ne peuvent pas adhérer tout de suite, par une structure comme celle de l'A.E.L.E. (ex. les P.E.C.O.) ou par l'Espace économique européen ? Cela pourrait poser le problème au niveau des parités monétaires.
Le ministre des Finances continue à penser que les avantages de la participation à l'U.E.M. sont incontestables. Les entreprises elles-mêmes n'en minimisent pas les avantages.
La principale fédération allemande d'employeurs vient de souligner, dans un article du Financial Times, l'intérêt de la monnaie unique pour l'Allemagne.
Il est clair que la monnaie unique est le complément naturel du marché unique et les entreprises ne ressentiront tous les avantages attendus du marché unique que s'il est complété par la monnaie unique. Et cela non seulement parce que cela réduit le coût de l'assurance contre le risque de pertes de change mais aussi parce que tous les coûts des opérations de change dont le coût direct a été estimé à 0,5 p.c. du P.I.B. de l'Union européenne disparaissent. Le fait de disposer d'une monnaie unique permettra aussi aux consommateurs de bénéficier d'une plus grande transparence des prix.
À propos de la politique monétaire et de la position dominante occupée par Francfort actuellement, le ministre des Finances admet que si nous n'adhérons pas à l'U.E.M., nous continuerons à dépendre au niveau de la politique monétaire de décisions qui sont prises sans que nous y soyons associés.
Par contre, si nous adhérons au système de la monnaie unique, nous participerons aux prises de décision. Ce sera donc un changement majeur par rapport à la situation actuelle. Bien que la Banque centrale européenne restera située à Francfort, sa composition sera différente de celle de la Bundesbank. Au conseil de la Banque centrale européenne siègera un représentant de chaque État participant, selon le principe : un homme, une voix.
Jusqu'à Maastricht, le ministre des Finances allemand ne voulait rien entendre de cette disposition du Traité. Ce n'est qu'à Maastricht même que le chancelier Kohl, contre l'avis de son ministre des Finances et contre l'avis de la Bundesbank, a accepté d'inscrire ce principe. Cela nous donne une chance d'avoir une politique monétaire qui soit mieux adaptée aux besoins de l'ensemble de la zone à monnaie unique.
Ces dernières années, nous avons connu sur le plan monétaire des situations où nous étions tenus de nous aligner sur la politique monétaire décidée par la Bundesbank alors qu'elle ne correspondait pas aux besoins de nos pays. Le ralentissement de l'économie, au cours de l'année 1995 a probablement été accentué par le fait que la Bundesbank a maintenu trop longtemps des taux d'intérêt relativement élevés parce qu'elle craignait des tensions inflationnistes pour des raisons propres à la situation allemande. Il est évident qu'il eût été souhaitable pour les autres pays de baisser les taux d'intérêt plus rapidement.
Demain, la Banque centrale européenne tiendra compte non seulement de la situation en Allemagne, mais également de la situation dans l'ensemble des États. Cela permettra donc une politique monétaire véritablement européenne.
Il est clair que cela constituera une grande différence par rapport à la situation actuelle.
La création de l'euro permettra aussi, à plus long terme, de rééquilibrer le rapport de force avec les États-Unis. Cela est dans l'intérêt de l'économie européenne et aussi de la Belgique.
Ce problème est lié à la question de savoir à quel rythme l'euro s'imposera comme monnaie de réserve internationale et après combien de temps les Européens vont peser dans les discussions sur la reconstruction du système monétaire international. C'est dans ce sens que M. Delors parlait de la monnaie unique comme d'un instrument de pouvoir.
La monnaie unique permettra aussi d'atténuer les excès de ce que l'on peut appeler la « bulle financière ». On réduit d'une certaine manière le champ des spéculateurs. D'abord, parce qu'il y aura moins de devises, mais aussi parce qu'il sera plus risqué de spéculer contre l'euro que contre la livre irlandaise, le franc français ou le franc belge.
La monnaie unique est une étape-clé dans le processus d'intégration européenne. Si cela ne réussit pas, il craint que les tendances centrifuges, qui existent déjà en Europe, l'emportent. Il n'est pas dans l'intérêt de notre pays d'assister à cette désintégration européenne.
Pour toutes ces raisons, le ministre des Finances reste convaincu qu'il est crucial de réussir l'Union monétaire.
Cette Union monétaire signifie que l'on donne un pouvoir considérable à une nouvelle institution européenne, la Banque centrale européenne qui a comme premier objectif, aux termes du Traité, d'assurer la stabilité des prix dans l'Union européenne. La Banque centrale européenne a été dotée d'une indépendance suffisante, mais le Traité y ajoute que, sans préjudice de cet objectif de la stabilité des prix, elle doit mener une politique monétaire qui est au service de l'ensemble des objectifs économiques de l'Union européenne. Il y aura un dialogue à organiser entre la Banque centrale européenne et les instances qui seront chargées de définir les grandes lignes de la politique économique européenne. Ce débat concerne en particulier le « gouvernement économique européen » qui n'est pas prévu expressément dans le Traité de Maastricht, mais dont on trouve une trace dans l'article 103 du Traité. Le ministre est convaincu que, si la volonté politique existe, on peut aller assez loin, sur base de l'article 103, dans la direction de ce gouvernement économique européen, en tout cas d'une instance politique qui puisse définir les grandes orientations des politiques économiques, puisque l'article 103 prévoit qu'une fois par an le Conseil arrête les grandes orientations des politiques économiques que doivent respecter tous les États membres de l'Union européenne. Puis, l'article 103 organise un mécanisme de surveillance des États membres, afin de vérifier s'ils conforment bien leurs décisions à ces grandes orientations de politique économique, arrêtées en commun.
Actuellement, les procédures sont appliquées de manière assez légère et sur un mode mineur. Sans torturer le Traité, il y a moyen d'en obtenir davantage. Ceci est un des points sur lesquels la réflexion se poursuit actuellement à propos du pacte de stabilité. La discussion au sein du conseil Écofin est de savoir s'il ne faut pas aller dans le sens d'un renforcement de la procédure de surveillance, prévue par l'article 103 du Traité.
Concernant les relations entre les pays « in » et les pays « out », le ministre explique que le débat porte sur la mise en place d'un nouveau mécanisme de change dont les caractéristiques seront différentes du précédent. On essaie de tirer les leçons de ce qui n'a pas bien fonctionné sous le précédent mécanisme de change qui est d'ailleurs toujours en vigueur notamment pour essayer de répondre à une double préoccupation.
La première est d'éviter que la dévaluation d'un certain nombre de monnaies, qui ne seraient pas dans l'Union monétaire, ne donne un avantage indû sur le plan de la concurrence aux entreprises de ces pays.
Cette préoccupation est surtout celle des pays qui comptent bien faire partie de l'Union monétaire et qui veulent se protéger contre les dévaluations compétitives.
La seconde préoccupation est de faire en sorte que les choses ne soient pas plus difficiles pour ceux qui, n'étant pas dans l'Union monétaire dès le départ, souhaiteraient la rejoindre par la suite.
Ce système doit donc aider ceux qui sont encore provisoirement en dehors, à remplir les conditions pour rejoindre l'Union monéaire, notamment la condition prévue par le Traité d'une stabilité monétaire pendant une période de deux ans. Ceci est un des critères de convergence qui subsisteront après le 1er janvier 1999. Le principe posé par le Traité est que l'appréciation des critères ne peut pas être plus laxiste ou plus restrictive pour ceux qui rejoindront l'Union plus tard que pour ceux qui ont fait partie du premier groupe.
L'appartenance pendant 2 ans au mécanisme de change est une des premières raisons pour lesquelles il faut de toute façon mettre en place un nouveau mécanisme de change. En outre, il faut que les modalités de ce système soient de nature telle qu'elles aident les pays en question à pouvoir rejoindre l'Union monétaire.
Le ministre fait référence à un article de Manfred Neumann, « The Ins and Outs of E.M.U. » , paru dans le Financial Times du 28 juin 1996, qui montre bien ce double intérêt réciproque, à la fois pour les pays qui sont dans l'U.E.M. et ceux qui sont en dehors, d'un nouveau mécanisme de change.
Le ministre ajoute que l'article va, dans les solutions, plus loin que les ministres des Finances ne l'envisagent actuellement. Le point commun est le fait que ce nouveau système de mécanisme de change doit être géré d'un point de vue communautaire, c'est-à-dire que la Banque centrale européenne a l'initiative en la matière.
Le système actuel a connu de sérieuses difficultés parce qu'on a trop longtemps tardé à procéder aux ajustements nécessaires. Il faut que ce ne soit pas le pays en question qui prenne l'initiative de demander l'ajustement, mais il faut un organe qui ait une vue d'ensemble, soit la Banque Centrale Européenne, qui peut prendre l'initiative de provoquer un réajustement qui paraît nécessaire.
Les décisions d'adhésion au mécanisme de change ne peuvent pas non plus être prises unilatéralement par le pays concerné. Les Anglais sont traumatisés par leur expérience en matière de mécanisme de change mais ils y ont adhéré en mettant les autres devant le fait accompli d'un taux trop élevé.
Les décisions d'adhésion doivent être prises conjointement, avec un rôle moteur pour la Banque centrale européenne dans le fonctionnement de ce mécanisme.
Le ministre joint en annexe l'état actuel des réflexions des ministres des Finances sur le fonctionnement du mécanisme de change.
Le Gouvernements d'Espagne et d'Italie sont actuellement aussi convaincus qu'une plus grande stabilité monétaire est de leur intérêt. Le nouveau Gouvernement italien a tenu des propos tout à fait clairs à ce sujet. Il est convaincu qu'une politique de laxisme monétaire, de dévaluation continue, offre des avantages à court terme pour disparaître ensuite et céder la place aux inconvénients.
Un membre ajoute que l'intervention du ministre explique aussi pourquoi la Grande-Bretagne refuse d'adhérer à un système analogue au système monétaire actuel, puisqu'elle n'est pas soumise à la même contrainte que l'Espagne et l'Italie, qui aspirent à y adhérer.
Le ministre souligne qu'il est clair que la participation au nouveau mécanisme de change se fera sur une base purement volontaire.
Le préopinant estime que si un pays est seul à même de respecter les limites du système monétaire européen, sans s'insérer dans un quelconque mécanisme, il peut le faire ! Par exemple, la Suisse, avec ses réserves et ses actifs à l'étranger, est parfaitement à même, sans s'insérer dans un système quelconque, d'en respecter les limites. D'autres pays n'ont pas cette possibilité et doivent avoir un appui. Le système doit prévoir une solidarité et une aide réciproque de la part de ceux qui adhérent au nouveau système monétaire européen et de ceux qui ont déjà adhéré depuis le départ à l'U.E.M., troisième phase.
La question est de savoir si les pays qui adhéreront (Espagne, Italie, Portugal) au nouveau système, pourront être sûrs de pouvoir compter sur la solidarité des pays déjà membres et de la Banque centrale européenne, si leur parité monétaire est menacée par la spéculation.
Le ministre des Finances explique que si un pays décide d'adhérer au mécanisme de change, les conditions seront négociées avec les pays membres et avec la Banque centrale européenne.
À partir de ce moment, il y aura une certaine forme de solidarité : en cas de besoin, il pourra y avoir des interventions de la Banque centrale européenne pour soutenir la parité. Ceci sera un engagement ferme, mais limité. La Banque centrale européenne s'engage à soutenir le pays en question jusqu'au moment où elle estimera que cela porterait préjudice à l'objectif de stabilité des prix, qui est prioritaire.
Le même membre mentionne l'Italie qui est le plus grand des pays qui resteraient, le cas échéant, en dehors de l'U.E.M. L'Italie représente un poids économique considérable. Dès lors, la lire ne peut pas être soutenue indéfiniment. Par contre, le poids économique du Portugal ou de la Grèce est si minime qu'on peut faire preuve de solidarité à peu de frais.
Un commissaire est d'accord avec le ministre sur les avantages objectifs qu'offre une monnaie unique. Personne ne les met en doute ! Le point fondamental est que l'Union monétaire soit utilisée comme tremplin pour une union politique. La question qui se pose est de savoir pour quel type d'union politique. Actuellement, il n'y a pas unanimité en Europe à ce sujet. Personne n'a pour l'instant une idée claire et précise de ce que doit être la construction la plus adéquate pour l'Europe. Un consensus existe toutefois sur le fait qu'un régime fédéral ne sera pas le plus approprié, compte tenu de la diversité considérable qui existe au sein de l'Europe.
L'intervenant insiste sur le risque d'ouvrir une voie sans savoir où l'on veut aller, ni s'il existe le moindre consensus pour évoluer dans l'un ou l'autre sens. Si une unanimité précise se dégageait quant à la direction que l'on veut prendre en ce qui concerne l'union politique, on pourrait comprendre que celle-ci se heurte encore à une certaine résistance, étant donné qu'il s'agit d'un changement fondamental. Mais ce point n'a pas figuré jusqu'ici à l'ordre du jour politique. L'intervenant craint qu'à ce moment-là, toute la construction européenne soit remise en question, parce que l'on imposerait une solution qui n'existe même pas encore à l'état embryonnaire.
Un commissaire revient sur le problème du taux de change. La décision relative à la parité euro-écu (1-1) aurait déjà été prise. Quel mécanisme a-t-on appliqué ? L'écu représente une corbeille beaucoup plus grande que les cinq pays qui adhéreront à l'U.E.M. Comment cette parité peut-elle donc être fixée définitivement ?
Le ministre des Finances se réfère au principe de la continuité des contrats. Les obligations exprimées en écus doivent être respectées, sauf disposition particulière dans le contrat. À défaut de stipulation expresse dans le contrat, la règle sera la conversion de 1 pour 1.
Un autre membre ajoute que l'euro n'est pas une corbeille, mais une devise sui generis dont seule la valeur initiale a été fixée à parité avec une corbeille existante.
Un membre estime ne pas avoir eu de réponse à la question de savoir dans quelles conditions les ministres estiment qu'on pourrait passer à un renforcement du critère des 3 p.c. et même aller à un critère entre 2 et 3 p.c.
En outre, l'article 103 ne permet pas nécessairement à un groupe de pays interne aux quinze pays membres de mener une action indépendante. Le groupe d'États qui participent à cette monnaie unique va évidemment gérer les problèmes en s'attachant beaucoup plus aux aspects spécifiques qui les concernent.
Le ministre des Finances admet qu'il faut réfléchir à la formule qu'il faudra adopter. Toutefois, la position défendue est qu'il ne faut pas modifier le Traité; le Conseil des ministres, tel que prévu par l'article 103, doit être l'instance de décision. L'Allemagne a défendu une autre thèse : créer des organes spécifiques pour les pays qui allaient adhérer au pacte de stabilité. Le ministre estime qu'opter pour cette voie peut être dangereux, vu notre conception de la construction européenne et le rôle que nous voulons donner aux institutions communautaires.
Lors de la discussion des statuts de la Banque centrale européenne, il a été prévu que les pays qui ne sont pas encore membres de l'Union monétaire, participent néanmoins sans voix délibérative aux réunions du Conseil de la Banque centrale.
L'organe formel de décision doit rester le Conseil des ministres (donc les Quinze), mais il est vrai que l'on n'empêchera pas de rechercher des formules de coordination plus étroite entre ceux qui sont déjà dans l'Union monétaire.
Une proposition française est de créer une formule, style G7, qui consiste en fait en une réunion informelle des représentants des États qui sont déjà dans l'Union monétaire.
Pour le budget 1996, le ministre ne s'est pas encore prononcé sur le chiffre du déficit (qui oscillerait entre 2,7 p.c. et 3 p.c.) pour la bonne raison que le Gouvernement n'a pas encore délibéré, même s'il dispose de l'avis du Conseil supérieur des finances qui recommande de viser l'objectif de 2,8 p.c. dès l'année prochaine.
De toute façon, le ministre confirme qu'il veut, quant à lui, s'en tenir à la norme que le Gouvernement a fixée, à savoir la stabilisation du surplus primaire. Il est vraisemblable que la stabilisation de cet excédent nous amènera en 1997 à un déficit inférieur à 3 p.c., et encore plus certainement par la suite. C'est là l'engagement du Gouvernement, c'est-à-dire la stabilisation du surplus primaire.
Selon un membre, cela n'implique pas un acte volontariste, mais découle de la nature des choses.
Un sénateur réagit à une question d'un membre, concernant la réglementation économique, c'est-à-dire la modification ou non de l'article 103. Cela dépendra beaucoup de la modification des traités par la conférence intergouvernementale.
De ce point de vue, le constat émis plus tôt par la présente commission et la note de la présidence italienne du Conseil ne contiennent pas un mot sur la note concernant la fiscalité ni sur la modification de l'article 103, qui fait référence lui-même à l'article 2.
Les discussions sont très ardues au sujet de la question de savoir si l'on va modifier les objectifs qui y sont fixés.
Une autre thèse, défendue par Mme Guigou au sein du groupe Westendorp, consiste à prôner une modification de la formulation même de l'article 103 de telle sorte qu'on puisse tenir compte d'objectifs tels que la création d'emplois.
La discussion menée à cet égard au Sénat le laisse perplexe.
À supposer que les réformes du Traité n'aboutissent pas, l'on se retrouverait dans la situation déjà décrite par un membre, qui consiste à prétendre que l'on est dans une union monétaire avec une autorité monétaire centrale indépendante des autorités nationales en ce qui concerne ses compétences, mais dans un scénario où toutes les politiques budgétaires continuent à être différentes après 1999.
La question qui préoccupe les membres du PS est celle de savoir de quel instrument l'on va disposer au niveau européen, à défaut de moyens nationaux, pour mener une politique macro-économique différente de celle qui a été menée jusqu'à présent.
Pour la Belgique, il est un fait que cela n'a plus aucun impact, comme le soutient le ministre. Mais la question se pose surtout au niveau des grands pays.
La réforme économique n'est à ses yeux possible que dans la mesure où il y a une réforme des traités dans le sens des préoccupations qui sont notamment exprimées dans le mémorandum du gouvernement belge à la Conférence intergouvernementale.
Mais même si le calendrier de la conférence des chefs de gouvernement est respecté, qui impose de discuter à la mi-1997 de l'entrée de nouveaux États-membres en 1998, le fait même de la réforme des traités est d'ores et déjà un argument négatif pour certains grands pays qui prétendent ne pas pouvoir réaliser leurs propres objectifs macro-économiques.
Il a le sintiment que le climat morose que règne actuellement autour de la réforme des traités européens, provient surtout du fait qu'alors qu'on décide actuellement à l'unanimité dans ce domaine, il n'y aura plus en 1998 que la règle de la majorité qualifiée.
Un membre soutient qu'il y a une réponse, c'est-à-dire qu'il y aura un espace européen qui devrait devenir beaucoup plus homogène, aux niveaux économique et social, qu'aujourd'hui (qui se rapproche en cela du modèle americain) mais que le gouvernement économique européen, étant ce qu'il est, ne saura opèrer de façon cohérente, puisque la conjonction entre Commission et Conseil demeurera éloignée.
Il n'y aura aucune comparaison possible avec un gouvernement national. Le seuil qu'on aura franchi au niveau monétaire, ne le sera pas aux niveaux économique et social.
Il est évident que la Belgique seule ne saura pas attendre pareille homogénéité au niveau national.
Les diverses qualités de notre systéme de société (productivité, hauts salaires, négociations consensuelles) ne sont pas transportables vers des pays beaucoup plus faibles, qui appellent de tout leurs voeux une industrialisation que nous avons acquise depuis plus de cent ans.
Certains interlocuteurs sociaux s'imaginent à tort et souhaitent que cette homogénéisation pourra se faire au sein de l'Europe. La réponse à ce problème existe, mais elle n'est pas proche de la leur, qui consiste en une généralisation des lourdeurs et des niveaux en vigueur chez nous.
Par notre intégration dans le monde, nous avons dû déjà abandonner cette idée.
La Belgique n'a jamais réussi a mener une politique isolée et a cherché, depuis le Traité d'Oslo à ouvrir ses frontières pour avoir accès aux marchés internationaux, parce que l'autre solution se traduisait par une chute verticale de notre niveau de vie.
Nous n'avons donc pas le choix et ce que nous subissons, est une des étapes à laquelle nous ne pouvons pas nous soustraire.
Le ministre des Finances croit qu'il est important de constater que plus personne ne doute de la réalisation de l'U.E.M., et que cela est notamment le fruit du Conseil européen de Madrid.
Il se réjouit du fait que, depuis que l'U.E.M. semble être acquise, tout un débat se développe sur son organisation au niveau du rapport entre le volet monétaire et le volet économique et social.
Ceci est intéressant, puisqu'on voit que la construction doit être complétée par un renforcement du pôle socio-économique au niveau de la Conférence intergouvernementale. Il est vrai qu'un certain scepticisme est de mise, parce que, dans ce domaine, la règle de l'unanimité joue et que celle-ci sera difficile à atteindre, ne fût-ce que parce qu'il y a une série de pays qui ne sont pas intéressés par l'U.E.M., puisqu'ils n'ont pas vocation à y participer.
D'où, l'idée de déceler les possibilités de progrès sans toucher aux textes du traité.
Personnellement, il est convaincu que l'on peut dégager des pistes sur base de l'article 103, combiné à d'autres articles, sur la procédure en cas de déficit budgétaire excessif.
Il pense d'abord au contenu des « grandes orientations des politiques économiques » que prévoit l'article 103.
Si la volonté politique existe, et dans la mesure où le besoin se fait sentir parmi les participants à U.E.M., on pourra aller plus loin, notamment en ce qui concerne l'emploi. Les « grandes orientations » ne pourraient pas être très explicites en matière de politique d'emploi.
Au delà du contenu des « grandes orientations », il reste le domaine de la surveillance où on peut approfondir les choses. Au niveau de la procédure, le traité permet de montrer du doigt le pays qui ne respecterait pas les orientations économiques qui ont été décidées par le Conseil. Jusqu'à présent, jamais un État n'a été mis sur la sellette, mais c'est là de toute évidence une arme pour l'avenir.
En corrélation avec ceci, il y a encore les procédures informelles du genre de celles préconisées par son collègue français. Ce n'est pas parce que c'est informel que c'est inefficace.
Un membre considère que les procédures informelles poseront problème, parce que dans ce cas, il n'y a plus l'ombre d'un contrôle parlementaire.
Le ministre ne voit pas là une source de problèmes immédiats pour autant que ces procédures informelles débouchent sur une décision d'un organe officiel. Son collègue français a proposé des réunions du genre « G 7 », dont les résolutions seraient formalisées par le conseil Ecofin, où siègent les quinze États membres. Pour la procédure basée sur l'article 103, une majorité qualifiée suffit.
Le membre fait observer que les 7 adhérents initiaux à l'U.E.M. ne constitueront pas encore une majorité.
Le ministre réplique qu'il faut en tout cas tenir compte des candidats à l'U.E.M., ce qui permettra de trouver une majorité.
Concernant la référence à l'article 78 de la Constitution, un membre estime que, dans l'exposé des motifs, le Gouvernement envisage de limiter le déficit public global. C'est comme s'il proposait de facto de prendre, notamment, des mesures en vue de limiter le déficit des régions et des Communautés, ce qui n'est probablement pas son intention. En effet, le Gouvernement fédéral doit limiter son propre déficit à 2,8 p.c. pour parvenir à un déficit global de 3 p.c.
En déclarant explicitement dans le commentaire des articles en réaction à une remarque du Conseil d'État que les mesures que le Roi est habilité à prendre en vertu du projet porteront exclusivement sur des matières relevant de l'article 78 de la Constitution, le Gouvernement restreint probablement davantage sa marge de manoeuvre qu'il ne le voulait. Il faudra vérifier s'il n'est pas question, dans ces arrêtés d'exécution, de matières visées à l'article 77 (dont l'examen est soumis à la procédure entièrement bicamérale) ou de matières visées à l'article 74. En l'occurrence, nous pensons plus particulièrement aux matières visées au 3º de l'article 74, à savoir les budgets et les comptes de l'État.
Le ministre des Finances explique que le Gouvernement a consciemment voulu limiter la portée des pouvoirs qu'il sollicite du Parlement.
Le membre demande si le Gouvernement ne vise pas délibérément l'article 74, 3º, et l'article 77 de la Constitution.
Le ministre répond négativement. Le projet de loi à l'examen ne vise pas l'article 74, 3º, parce que l'intention du Gouvernement n'est pas de toucher à la procédure budgétaire proprement dite. Le Gouvernement soumettra un projet de budget pour 1997 selon la procédure normale. Ceci vaut aussi pour l'article 77. Le ministre cite l'exemple suivant : le Roi pourrait, si le projet de loi-cadre est voté, modifier certaines dispositions relatives à la procédure fiscale, à l'exclusion de tout ce qui a trait au pouvoir judiciaire, ce qui est une matière visée par l'article 77 de la Constitution.
À la question d'un membre, le ministre explique qu'une partie de l'avant-projet de loi sur la procédure fiscale pourrait être réglée par le Roi, à savoir la partie qui ne touche pas aux pouvoirs des tribunaux. La partie qui concerne la procédure administrative au sens strict pourrait donc être réglée par arrêté royal. Vu l'urgence, le Gouvernement a l'intention de prendre les dispositions qui permettent, sur le plan administratif, d'exercer des contrôles conjoints de l'administration des contributions directes et de l'administration de la T.V.A. Toutefois, le Gouvernement ne pourra pas, par arrêté royal, adopter tout ce qui est prévu dans l'avant-projet de code, en particulier toute la réforme du contentieux. Le Conseil d'État pourra exercer son contrôle sur le respect de cette limite.
Un membre renvoie à l'avis du Conseil d'État, qui est assez circonstancié.
Il comporte les considérations habituelles, qui se trouvent aux pages 17, 18 et 19 du doc. nº 608/1 de la Chambre.
En bas de la page 19, on peut lire ceci :
« Le caractère excessivement général des pouvoirs ainsi reconnus au Roi à l'article 3 n'est pas restreint de manière tant soit peu significative par l'objectif visé au paragraphe 1er de l'article 2 du projet, à savoir rendre possible l'adhésion de la Belgique à l'Union économique et monétaire européenne, et pas davantage par l'énoncé, au paragraphe 2 du même article, de principes généraux qui s'appliquent non pas à l'une ou l'autre mesure prise individuellement, mais à l'ensemble de celles-ci. »
Il s'agit là d'une critique importante.
Le Conseil d'État complète son commentaire par ce qui suit:
« Comme l'a rappelé le Conseil d'État dans son avis des 31 décembre 1985 et 3 janvier 1986 sur un projet devenu la loi du 27 mars 1986 attribuant certains pouvoirs spéciaux au Roi :
« Lorsque des pouvoirs sont attribués au Roi sur base de l'article 78 (lire 105) de la Constitution, une condition essentielle doit être remplie. Aux termes de cet article, en effet, les lois particulières qui attribuent au Roi des pouvoirs doivent le faire formellement. Toute loi d'habilitation doit donc définir avec précision les pouvoirs conférés au Roi.
Pour satisfaire à la condition indiquée, il faut que la loi d'habilitation non seulement indique les buts et les objectifs..., mais en outre et surtout détermine de manière précise les matières dans lesquelles ces pouvoirs pourront être exercés et aussi l'objet exact des règles que le Roi est habilité à édicter. »
On peut se demander si cela a été fait.
On a déjà constaté plus haut que dans certaines habilitations, notamment en matière fiscale en 1982-1986, on indiquait les onze matières fiscales sur lesquelles pouvaient porter les pouvoirs spéciaux. Cela ressemblait à la table des matières d'un cours de droit fiscal qui aurait été glissée dans le projet de loi, mais c'était plus satisfaisant que le libellé inexistant du présent projet. En effet, on y définit l'objectif, mais en aucune façon une quelconque délimitation des matières.
Le ministre des Finances précise qu'il y a une certaine limitation par exclusion. D'abord celle qui découle du fait qu'on ne vise que l'article 77 de la Constitution. Ce qui exclut toute une série de matières de l'habilitation.
Il y a, d'autre part, la limitation par les objectifs. Ces mesures ne peuvent être prises que pour exécuter les budgets de 1996 et 1997.
Une autre limitation est que, dans le cadre de cette loi, on ne peut prendre aucune mesure qui serait contraire aux dispositions du projet de loi sur la modernisation de la sécurité sociale.
Et enfin, c'est un peu trop rapidement qu'on considère que les textes des articles 2 et 3 sont tellement généraux qu'ils permettent de faire n'importe quoi. D'abord, l'article 2 pose des principes qu'il conviendra de respecter. On a donné, à la Chambre, quelques exemples de mesures qu'on ne pourrait pas prendre parce qu'elles seraient contraires à ces principes.
Enfin, l'article 3 prévoit, notamment en matière fiscale, certaines limitations, et en particulier le fait qu'on ne peut instaurer un impôt nouveau qu'en remplacement d'un impôt existant.
L'intervenant voudrait savoir où cela se trouve dans le texte. On parle, en matière de financement alternatif, du remplacement d'une diminution d'impôt par l'augmentation d'un autre.
Mais le 2º du § 1er de l'article 3 parle d'« adapter, abroger, modifier ou remplacer » sans la moindre limitation.
Le ministre affirme que le terme important ici est « remplacer ».
L'intervenant fait remarquer qu'on dit « ou » modifier, « ou » remplacer. On peut donc faire toutes sortes d'autres choses que les remplacer.
Le ministre rappelle qu'il a été dit très clairement à la Chambre, dans l'exposé introductif et confirmé dans la discussion, qu'on ne peut introduire un impôt nouveau qu'en remplacement d'un impôt existant.
L'intervenant estime que, si telle est bien l'intention du Gouvernement, le texte de la loi devrait être plus clair. Actuellement, on peut comprendre qu'il est permis d'augmenter certains impôts sans en réduire d'autres.
Le ministre précise qu'on peut augmenter un impôt existant.
Le même intervenant fait remarquer que, dès lors, il suffit d'augmenter un impôt existant, puis de le remplacer par un autre.
Un membre rappelle que le ministre a dit à plusieurs reprises, il y a déjà quelques mois, qu'il était partisan de la cotisation sociale généralisée et que cette cotisation permettrait d'abolir quelques impôts très controversés qui sont, notamment, certaines cotisations de solidarité en matière de pensions ou d'autres prélèvements instaurés à un certain moment et qui donnent lieu, en tout cas, à beaucoup de discussions, non seulement de type politique, mais aussi devant les tribunaux et cours du travail et à d'autres endroits.
En d'autres termes, il pense que c'est ce que veut dire le ministre.
Le ministre fait remarquer qu'il s'agit là de financement alternatif. Le principe se trouve inscrit à l'article 3, § 1er , 2º : on ne peut introduire un impôt nouveau qu'en remplacement d'un impôt existant.
L'exposé introductif signale toutefois une exception lorsqu'il s'agit du financement alternatif. Il faut que ce soit du financement alternatif au sens de la loi, c'est-à-dire, que ce soit une affectation de recette fiscale à la sécurité sociale en compensation d'une diminution des cotisations patronales. Et ce, pour un montant qui est au maximum celui de la diminution des charges qui pèsent sur le travail.
Le membre déclare que, concrètement, on va donc opter pour la cotisation sociale généralisée et la surajouter aux cotisations de solidarité qui ont déjà été perçues.
Le ministre précise à propos de la cotisation sociale généralisée, qu'en tout cas dans la proposition qu'il fera au Gouvernement et qui est à l'étude, il n'est pas question d'alourdir le prélèvement global sur les revenus du travail.
Il s'agit donc, pour ce qui concerne les personnes physiques, de remplacer les cotisations existantes, comme la contribution complémentaire de crise, la cotisation de solidarité des pensionnés et la cotisation spéciale de sécurité sociale, par cette cotisation sociale généralisée.
Mais généralisée signifie que la même cotisation est étendue aux autres types de revenus. Elle a été créée dans la perspective d'alimenter la sécurité sociale; ce sera donc une recette directement affectée à son financement.
On se trouve bien dans le cadre du financement alternatif et de deux choses l'une: ou bien le produit de la cotisation sociale généralisée est la compensation d'une nouvelle réduction des cotisations patronales, ou bien elle prend la place de recettes qui ont déjà été affectées à la sécurité sociale en contrepartie des réductions de cotisations patronales.
Par exemple, une formule très concrète pourrait être que le produit de la cotisation sociale généralisée soit affecté au financement de la sécurité sociale, mais qu'on réduise alors la part de la T.V.A. qu'on a affectée jusqu'alors à ce financement.
Un membre fait encore remarquer que le 5º ne contient aucune précision disant que l'augmentation de l'impôt qui va être affecté au financement alternatif ne peut être plus élevée que le montant de la diminution des cotisations qu'on va réaliser.
Le ministre répond qu'en effet, cela ne s'y trouve pas explicitement, mais que cela figure dans les principes de l'article 2, § 3. Les mesures prises par le Roi doivent respecter les principes de l'article 2. Il ne peut être question d'augmenter les charges qui pèsent sur le travail mais leur diminution doit être compensée par une augmentation du financement alternatif. C'est très clairement précisé dans le rapport de la Chambre.
Un commissaire revient à l'avis du Conseil d'État et plus spécialement à ses observations particulières.
La première constate que l'intitulé du projet n'indique pas le contenu de son dispositif, mais seulement la raison pour laquelle ce dispositif a été conçu et le bénéfice qui en est espéré.
Il a donc été corrigé en ajoutant le mot « budgétaires ».
C'est donc la seule réponse à cette observation.
Un membre, revenant au § 3 de l'article 2, quatrième tiret, ne voit pas qu'il y soit précisé que cette compensation doive être égale.
Le commissaire rappelle que le ministre a déclaré que cela se trouve dans le rapport de la Chambre.
Le ministre renvoie à son exposé dans ce rapport, page 11, au commentaire du 2º et du 4º.
Le commissaire voudrait savoir ce que le Conseil d'État entend par arrêté de présentation.
Le ministre précise qu'il s'agit de la formule de présentation classique par le Roi. Cela a été fait à la page 26.
Le commissaire poursuit l'examen des observations du Conseil d'État, qui aborde la question déjà longuement débattue à propos des articles 77 et 78. Mais le Conseil ne parle pas de l'article 74.
Le ministre insiste sur le fait qu'il n'est pas question de changer quoi que ce soit à la procédure parlementaire d'adoption du budget.
Un membre constate que le rapport de la Chambre est, dans ce domaine, extraordinairement abondant.
Pratiquement tous les intervenants ont commenté la politique budgétaire passée, présente et à venir, les comparaisons internationales, les choix qui ont été faits dans le passé, entre les dépenses et les récettes on trouve que l'actuel Gouvernement n'a pas assez fait pour réduire les premières ou l'on incrimine les trois derniers gouvernements de s'être toujours excusivement concentrés sur les secondes.
Un commissaire, bien que soucieux de ne pas reprendre tous ces débats, souhaite faire quelques remarques essentielles.
Le meilleur point de départ est de poser la question suivante : qu'a fait la coalition actuelle, depuis sa formation, dans les domaines de la politique budgétaire et de la politique économique en général ?
Si l'on compare les années 1989 et 1996, on constate que la dette publique de ce pays a diminué de 3,3 p.c. du P.N.B.
De quelle manière le Gouvernement est-il arrivé à ce résultat ? En augmentant la pression fiscale et parafiscale à concurrence de 2 p.c. du P.N.B., donc environ des deux tiers.
Il a réalisé cela pour 1,7 p.c., grâce à la conjoncture internationale suite à la baisse des taux d'intérêts sur la dette.
Pendant la même période, les dépenses en dehors de la charge de la dette ont augmenté de 0,4 p.c. du P.N.B. Il s'agit de chiffres publiés par la Commission européenne, dans les annexes statistiques de la revue « European economy ». Ces chiffres sont les plus récents dont nous disposons et ne peuvent être suspects.
Voilà ce qu'a réalisé ce Gouvernement dans le passé.
On ne doit pas s'attendre à de grands changements dans l'avenir.
L'objectif est d'arriver à résoudre nos difficultés économiques et à nous débarrasser de nos problèmes structurels en matière d'emploi, d'investissement et d'absence de croissance économique.
La réalité est évidemment toute autre. Ces six dernières années, elle nous a montré que la politique menée chez nous est fort différente de celle d'autres pays où les prestations économiques sont bien plus positives.
L'intervenant cite à ce propos l'exemple des Pays-Bas. Pendant cette même période, son déficit a peu diminué, mais il était moins important au départ. Actuellement, il est de 2,7 p.c.
Mais ce n'est qu'un aspect de la situation.
La pression fiscale et parafiscale est descendue à 4,7 p.c. du P.N.B.
En contrepartie, on a réalisé une diminution des dépenses de 4,4 p.c. du P.N.B., à quoi s'ajoute 0,5 p.c. de diminution des intérêts.
Quelles ont été les réactions économiques positives ?
On constate qu'en matière d'emploi et de croissance économique, les Pays-Bas se comportent beaucoup mieux que nous.
Il faut bien admettre que la politique menée par notre Gouvernement ne donne pas de résultats. Et ce n'est pas étonnant.
Une étude de l'université de Harvard démontre comment s'est faite l'adaptation de la répartition des recettes et des dépenses et quels en sont les effets sur la croissance économique et l'emploi.
Les conclusions de cette étude sont simples.
Lorsque l'assainissement de la situation financière d'un pays s'est fait principalement par l'augmentation des recettes, cela n'a, dans beaucoup de cas, pas semblé durable et cela a eu surtout une influence négative aussi bien sur la croissance économique que sur les investissements et l'emploi dans ce pays.
Par contre, certains pays ont concentré une partie importante de leurs efforts sur les dépenses. Il est apparu que ce mode d'assainissement est plus durable et plus structurel et qu'en outre, il en est résulté un plus grand dynamisme de l'économie, une plus grande croissance économique, plus d'investissements et d'emplois.
Ces conclusions ne sont pas étonnantes car elles se rapprochent de la théorie économique qui s'est élaborée au cours des siècles. Elle dit que l'augmentation des charges n'a pas seulement d'effets sur la demande mais a surtout un impact sur l'offre et que décourager l'offre en matière économique freine les initiatives nouvelles et atteint, à terme, l'ensemble du potentiel de croissance économique.
Il s'agit là d'une donnée très importante car, tant que nous nous trouvons dans un système d'économie de marché, c'est ce dernier qui apportera en majeure partie la solution des problèmes. Non que l'État ne puisse jouer un rôle, mais son rôle n'est pas de s'immiscer dans tout pour atteindre certains résultats économiques.
L'État peut seulement créer le climat, le cadre, dans lequel le marché pourra se développer spontanément.
L'objectif ultime de la politique économique est que chaque citoyen puisse participer à la vie sociale. Il est clair qu'une participation significative du citoyen se fait par le travail.
Nous nous trouvons donc dans une économie plus orientée vers l'économie de marché que certains ne semblent le souhaiter. Ils n'ont pas l'air d'avoir tiré les leçons de ce qui s'est passé ces dernières quarante années dans les pays de l'Est.
La politique menée aujourd'hui, au lieu de rendre notre économie plus forte, l'affaiblit. Il est donc difficile, dans ces conditions, d'envisager de mener une politique qui nous apporterait des résultats.
Le Gouvernement souffre d'une telle fixation idéologique qu'il ne peut même plus résoudre ses problèmes.
Quelle est cette fixation ?
Le Gouvernement s'accorde à reconnaître que les coûts salariaux sont un problème.
Mais les conclusions qu'il en tire sont curieuses.
Il faut diminuer les coûts salariaux, mais compenser cette diminution, sinon le budget ne sera plus en équilibre.
On va donc compenser, et l'on va diminuer les cotisations patronales pour créer de l'emploi mais, en même temps, augmenter les impôts du citoyen, puisqu'en fin de compte, quelqu'un doit payer. Et qui d'autre que le citoyen pourrait le faire ?
On va donc diminuer le pouvoir d'achat du consommateur et, de ce fait, on sape à la base pour les entreprises l'effet d'encouragement à la création d'emplois. En effet, par la diminution de la consommation, l'encouragement à augmenter la production est réduit à néant.
On se trouve dans un cercle vicieux qui n'aboutit à rien. Et les chiffres le prouvent, en termes de chômage.
En effet, les derniers chiffres du mois de juin montrent qu'ils sont plus élevés qu'en juin de l'an dernier. C'est une constatation objective.
Il nous apparaît donc que la politique telle qu'elle est formulée dans cette loi-cadre est totalement inapte à résoudre nos problèmes. Elle doit radicalement changer si on veut obtenir des résultats.
Il faut réaliser une importante diminution des coûts salariaux. Mais elle ne doit pas être compensée par d'autres impôts. Cette compensation doit se trouver dans les diverses dépenses du secteur public en général.
Il ne faut pas prétendre que c'est impossible, que nous avons atteint la limite de tous les assainissements possibles, car ces dépenses sont actuellement plus élevées qu'il y a 10 ou 15 ans.
Il y a aussi moyen de le faire sans que les catégories les plus faibles de la population ne soient atteintes.
En conclusion, premièrement, les augmentations d'impôts limitent le secteur de l'offre de l'économie. Deuxièmement, on entre dans un mécanisme dans lequel l'impôt tue l'impôt. Et troisièmement, l'option prise par le Gouvernement atteint proportionnellement davantage une partie du pays que l'autre. Il est évident que, si l'on procède à un assainissement axé sur les recettes publiques, l'effort demandé à la Flandre sera plus grand que celui des autres régions.
C'est important, parce que, si l'on parle de solidarité fédérale, il ne faut pas qu'elle provienne toujours d'un seul côté.
Cela crée de plus en plus de problèmes, parce qu'on sent de plus en plus de mauvaise volonté à trouver des solutions dans certains domaines où ce serait cependant possible. C'est ce qui hypothèque de plus en plus l'avenir.
L'intervenant craint que cette loi-cadre confirme cette triste situation. Elle ne contient pas de limitations aux dépenses, mais de nouvelles recettes.
Le groupe dont l'intervenant fait partie a donc des objections fondamentales à formuler à ce genre de loi-cadre parce que non seulement il a des craintes, mais en outre, il est même convaincu qu'elle ne prépare pas l'avenir mais l'hypothèque.
Le ministre du Budget trouve la comparaison avec les Pays-Bas intéressante. On y trouve l'une des raisons pour lesquelles le Gouvernement souhaite qu'on adopte le projet de loi sur la compétitivité.
On voudrait obtenir, grâce à ce projet, une forme de négociation sur les hausses salariales qui s'apparente à ce qui est pratiqué aux Pays-Bas depuis de nombreuses années et qui aboutit à une croissance plus intensive en emploi.
En Belgique, on a privilégié la croissance du pouvoir d'achat. Il y a, à ce propos, un tableau intéressant dans le rapport de la Chambre (p. 173). Il s'agit du pouvoir d'achat des consommateurs européens qui se base sur le P.I.B. par habitant, mais qui est pondéré par les prix en vigueur dans chaque pays. La Belgique y vient en 2e ou 3e position avec le Danemark et après le Luxembourg.
Le ministre des Finances souligne que c'est un des objectifs du projet de loi sur la compétitivité et l'emploi, à savoir instaurer dans notre pays un mode de formation des salaires qui permettrait, par l'adoption d'une norme maximale dans un accord interprofessionnel, d'avoir une évolution salariale qui se rapproche davantage de celle qu'on connaît depuis plusieurs années aux Pays-Bas, et ce avec l'accord des organisations syndicales.
Sur le plan de l'emploi, les prestations des Pays-Bas sont meilleures que les prestations de la Belgique. La question est de savoir ce qui peut expliquer cette différence.
La croissance moyenne pour la période 1987-1995 était de 2,3 p.c. pour la Belgique et de 2,6 p.c. pour les Pays-Bas. Pour un niveau de croissance presque équivalent, les Pays-Bas ont connu plus de création d'emplois. Le taux de chômage aux Pays-Bas ne peut pas être retenu puisque c'est une indication un peu trompeuse.
Un membre déplore à quel point les chiffres du chômage dans l'Europe des quinze sont peu comparables ! L'Office statistique des Communautés européennes n'est pas encore arrivé à adopter une norme standard et publie ces chiffres sous réserve.
Un autre membre souligne que le Conseil supérieur des finances a réalisé une étude portant sur la comparaison des modalités de calcul du taux de chômage dans les divers pays de la Communauté européenne.
Chaque pays a résolu le problème différemment, en fonction des contextes historique et politique qui lui sont propres, et si différemment des autres qu'il est très difficile de comparer les divers statuts existants. L'on a pu conclure de l'utilisation des diverses modalités de calcul, qui ont chacune leurs limites, que la Belgique vient toujours en tête quel que soit le mode de calcul utilisé.
La Belgique a toujours su faire preuve de beaucoup plus d'ingéniosité que les autres pays quand il s'agit de donner un statut aux gens et de leur garantir un revenu. Le grand inconvénient est que l'on camoufle exagérément le problème, que l'urgence de le résoudre devient dès lors moins évidente et que les pressions politiques qui sont faites pour qu'on le résolve ne sont pas suffisantes. En raison de la structure et de l'organisation de notre pays, il faut y exercer des pressions politiques plus fortes qu'ailleurs.
La comparaison avec les Pays-Bas est assez intéressante.
Le ministre des Finances poursuit son exposé. Même si la situation aux Pays-Bas est loin d'être idéale, certains aspects peuvent nous inspirer, notamment l'expérience néerlandaise en matière de compétitivité. Dans d'autres domaines, notre pays fait mieux. Tel est le cas en ce qui concerne la balance des paiements.
Une membre explique que la raison sous-jacente de l'excédent est notre sous-investissement. Notre niveau d'investissement est de 2 points de P.I.B. inférieur au niveau des Pays-Bas et l'épargne belge est de 3 points plus élevée. Cela démontre le manque de confiance de la population vis-à-vis de la politique menée par ce Gouvernement !
Vu la gravité du problème du chomâge dans notre pays, il est préférable d'investir le surplus dans la création de nouveaux emplois. L'on ne pourra donc pas se contenter de le thésauriser.
Le ministre des Finances rétorque que nous sommes des prêteurs nets au reste du monde, comme d'ailleurs aussi les Pays-Bas.
De plus, selon les derniers chiffres de la Banque nationale, on assiste à une reprise des investissements dans notre pays.
S'il maintient qu'il est préférable d'avoir un excédent de la balance des paiements qu'un déficit, le ministre admet que l'excédent s'explique en partie par le fait que nous avons un taux d'investissement qui est sans doute un peu trop bas, ce qui est bien la raison pour laquelle le Gouvernement a pris un certain nombre de mesures destinées à stimuler le capital à risque.
En ce qui concerne le budget, en termes de réduction des dépenses, la Belgique n'a pas fait tellement moins bien que les Pays-Bas. En 1987, les dépenses globales représentaient encore 56,7 p.c. du P.I.B. En 1995, ce chiffre était de 52,1 p.c., soit une diminution de 4,6 p.c. Pour la même période, la diminution aux Pays-Bas a été de 4,9 p.c. La différence n'est pas aussi importante que certains semblent l'indiquer. En outre, notre surplus primaire atteint presque le double de celui des Pays-Bas.
Le total général des dépenses a déjà diminué.
Si, actuellement, on peut atteindre l'objectif budgétaire uniquement par des réductions de dépenses, c'est-à-dire si on peut trouver 60 milliards en réduction structurelle des dépenses sans toucher aux revenus modestes, l'Administration des finances sera la première à s'en réjouir.
Toutefois, à ce jour, personne n'a formulé de propositions concrètes et précises.
Un membre estime que le chiffre de 51,7 p.c., le dernier chiffre actualisé, reste malgré tout important.
Un commissaire réplique que plus de la moitié de la réduction des dépenses, qui a été de 4,6 p.c. pour la période de 1987 à 1995, a été réalisée entre 1987 et 1988, c'est-à-dire à une époque où la coalition actuelle n'était pas au pouvoir. L'autre moitié a été réalisée grâce à la baisse des taux d'intérêt, et non pas grâce à la diminution des autres dépenses.
L'intervenant ajoute que son groupe a encore bien des idées concernant les méthodes à utiliser pour la réduction des dépenses globales, mais que certains milieux ne veulent pas relever le défi en question. Il estime, dès lors, qu'il ne convient pas que son groupe propose des idées que la majorité n'hésiterait pas à torpiller. Il est d'ailleurs étonnant que la majorité au pouvoir critique systématiquement les propositions de l'opposition, mais réduise au minimum les explications relatives à sa propre politique et se contente, à cet égard, de quelques considérations d'ordre général. Elle n'explique nulle part comment cette politique permettra de renforcer l'assise de l'économie.
Un membre revient sur la procédure de négociation néerlandaise. Trois phases peuvent être retenues :
La première phase est constituée par les 14 à 15 premières années de l'après-guerre où les Pays-Bas étaient un pays tout à fait appauvri à la suite des destructions que le territoire néerlandais avait subies, de la perte de ses anciennes colonies, de la destruction du port de Rotterdam, etc.
Les Pays-Bas ont abordé l'après-guerre dans des conditions différentes de la Belgique et ils se sont imposés une politique de revenus tout à fait drastique à un niveau de salaire très bas, destiné à soutenir la compétitivité internationale et à permettre aux Pays-Bas de devenir un pays industriel capable de substituer une production domestique à l'importation.
Les interlocuteurs sociaux ont accepté cette politique de revenus. Chaque année, le Gouvernement demandait au Bureau du Plan quel était le maximum de majoration intersectorielle que l'on pouvait accorder. Que l'on soit dans le charbonnage, dans le textile, dans la chimie, dans le pétrole, on recevait la même augmentation salariale, indépendamment de la productivité.
À partir de 1958-1959, cette politique uniforme pour tous les salaires n'a plus pu tenir le coup. À partir de ce moment-là, les conventions sectorielles ont tenu compte de la réalité de la productivité dans les différents secteurs. Les salaires ont commencé à diverger : dans le textile, par exemple, les salaires devenaient nettement inférieurs à ceux du secteur chimique ou des raffineries de pétrole.
À partir du choc pétrolier, le « mal néerlandais » est intervenu. Ayant découvert en 1965 les réserves gigantesques de gaz naturel de Slochteren, les Pays-Bas ont cru que tout était possible et l'on constate à partir de ce moment une explosion dans les coûts, qui a d'ailleurs eu ses effets dans la disparition quasi totale de toute une série d'activités, comme les charbonnages et le textile.
Le même membre souhaite de plus amples explications sur la quatrième période. Effectivement, en matière d'avantages sociaux, le Gouvernement néerlandais a complètement modifié sa politique au cours des dernières années sous les deux derniers Gouvernements. Les interlocuteurs sociaux sont-ils revenus à une autre politique ? Comment procèdent-ils ?
Le ministre des Finances explique qu'un accord interprofessionnel donne les orientations pour les négociations dans les secteurs. Les interlocuteurs sociaux ont, plusieurs années de suite, conclu des accords qui étaient extrêmement modérés, parfois même en-dessous de l'inflation.
Le préopinant pense cependant que les accords interprofessionnels aux Pays-Bas n'ont plus du tout eu la force qu'ils avaient dans les 15 premières années de l'après-guerre.
Le ministre rétorque qu'il y a eu un consensus assez général qui a amené à une évolution spontanément modérée des salaires. En Belgique, le Gouvernement a dû intervenir à plusieur reprises pour corriger après coup. Ceci n'a pas été nécessaire aux Pays-Bas parce que les accords conclus par les interlocuteurs sociaux étaient spontanément plus modérés. Dans la nouvelle législation sur la compétitivité, le Gouvernement belge voudrait aboutir à ce même résultat. Dès lors, l'accent est mis sur une modération à titre préventif, plutôt que des interventions arbitraires du Gouvernement a posteriori.
Un membre estime que les Néerlandais acceptent une certaine discipline que les Belges n'accepteront pas. En d'autres termes, même lorsque la Belgique copie les exemples néerlandais, comme le ruling, le résultat n'est pas à la hauteur de nos ambitions à cause de notre état d'esprit. Ceci n'est pas une question francophones-néerlandophones. La Flandre ne parvient pas non plus à égaler l'exemple néerlandais.
L'intervenant estime que les modèles néerlandais se révèlent politiquement non transposables. Les Pays-Bas ont réussi à établir un équilibre convenable de la sécurité sociale sous un gouvernement composé de la même façon que le Gouvernement actuel en Belgique. Ce gouvernement a mis fin aux abus en matière d'invalidité. Ceci ne peut malheureusement pas être réalisé avec la coalition belge au pouvoir. De même, la coalition hollandaise actuelle, socialiste-libérale, a fait beaucoup mieux que notre Gouvernement.
Le même membre estime que, dans les projets de lois-cadres, le Gouvernement ne fait pas preuve de beaucoup d'imagination quant à ses intentions.
L'imagination faisant totalement défaut dans ces projets de loi, les membres du Gouvernement en ont davantage fait preuve en lançant des ballons d'essai sur le plan des futurs impôts.
Le Vice-Premier ministre et ministre de l'Économie veut taxer les flux informatiques. Un des partis de la majorité a lancé l'idée du « big bang », un grand impôt sur les fortunes importantes. Différentes autres idées ont été lancées, tels que des impôts sur les actifs par petites touches (0,5 p.c. ou 0,1 p.c.) après un cadastre des fortunes (relevé des actifs que possèdent chaque citoyen et chaque entreprise en Belgique), ou la cotisation de sécurité sociale généralisée, ou un prélèvement annuel sur les actifs des entreprises, ou la taxation du total d'un bilan (qui fera plaisir à ceux qui reçoivent des fonds de tiers, comme les banques et les compagnies d'assurances). L'imagination est manifestement au pouvoir, mais pas là où elle devrait l'être. Elle est au pouvoir dans les colonnes des journaux, à la radio et à la télévision. Le ministre du Budget s'étant rendu compte de l'impression déplorable de ces excès d'impôt dans toutes les directions, a cherché à calmer le jeu en annonçant que 32 à 40 milliards suffiront pour obtenir le résultat voulu pour l'U.E.M.
Un autre membre clarifie cette thèse : le ministre du Budget a déclaré que pour rester en dessous du taux de la pression fiscale de 1987, les impôts peuvent être augmentés de 40 milliards et que le surplus doit venir d'autres mesures.
Le même membre poursuit en déclarant que le Gouvernement, dans son exercice de redressement budgétaire pour entrer dans l'Union économique et monétaire, part dans des conditions défavorables.
Suivant la note du Gouvernement concernant les prévisions de croissance économique pour l'année 1996, l'hypothèse retenue pour le budget est de 1,5 p.c. Pour justifier ce chiffre, on se réfère à toute une série d'analystes : le Bureau du Plan, la B.B.L., la Banque nationale de Belgique, le Crédit Communal, Dulbea, la Générale de Banque, l'I.R.E.S., la Kredietbank, Paribas et le F.M.I. Ces analystes manient des chiffres de 1,2 p.c. à 1,8 p.c. et la moyenne est, par miracle, de 1,5 p.c.
Pour la même année 1996, l'intervenant dispose d'autres chiffres et toutes les estimations sont inférieures à l'estimation du Gouvernement, notamment :
Crédit Suisse et First Boston : 0,3 p.c.
Petercam : 0,8 p.c.
Morgan : 0,9 p.c.
F.E.B. : 1 p.c.
Vlaamse Regering : 1 p.c.
Commission européenne : 1,1 p.c.
A priori , le Gouvernement part en se basant sur un calcul forcé vers le haut, ce qui implique que les hypothèses du ministre du Budget sont inférieures à la réalité. Pour arriver au résultat voulu, il faudra prélever beaucoup plus d'impôts.
Devant ce feu d'artifice de projets fiscaux, devant la réalité de la croissance, on comprend à quel point l'absence de ce dont le Gouvernement a le plus besoin, c'est-à-dire la confiance du public, paralyse complètement l'objectif du Gouvernement.
Il faut créer des mesures de promotion de la confiance ce que le Gouvernement de 1982 avait réussi à faire. Il est normal que l'opposition n'indique pas au Gouvernement les méthodes par lesquelles il pourrait promouvoir la confiance si elle était au pouvoir.
Il faut adopter un changement radical et pas par petites touches. Même lorsque le Gouvernement donne quelque chose, il le donne avec des élastiques. L'intervenant fait référence aux mesures d'encouragement de 1973 visant l'économie d'énergie dans le secteur immobilier. La réglementation comportait trop de conditions et contraintes, de telle sorte qu'en fin de compte, rien n'a été réalisé.
La caractéristique de ce Gouvernement est, lorsqu'il fait quelque chose de bien, de l'assortir de tant de contraintes que le résultat obtenu n'est pas celui voulu.
Si la confiance pouvait être rétablie, le reste suivrait. Les données de l'emploi sont trop évidentes pour discuter de l'insuffisance des créations d'emploi. La Belgique est, dans ce domaine, l'homme malade de l'Europe qui est, à son tour, malade par rapport aux États-Unis. Les raisons en sont les coûts salariaux trop élevés et le fait que celui qui est désireux de travailler ne touche, en net, pas assez par rapport aux revenus de remplacement que constituent notamment les allocations de chômage. L'écart net entre un revenu compensatoire et un revenu du travail est insuffisant pour stimuler les gens à travailler. Et, d'autre part, le coût salarial est trop élevé.
Ce manque de confiance peut être constaté dans la consommation. Le ministre a démontré que le revenu des ménages avait enregistré une augmentation plus importante que dans d'autres pays aussi prospères que le nôtre, comme les Pays-Bas. Toutefois, la consommation est stagnante parce que le public craint les actions du Gouvernement qui risquent de les priver de certaines portions de son revenu. Le seul support de notre croissance est l'exportation vers certains marchés, comme l'Allemagne qui a connu une croissance remarquable grâce à l'incorporation des cinq nouveaux Länder.
Cette croissance a soutenu la nôtre. Depuis que cette opération est terminée, nos marchés à l'exportation n'apportent plus un stimulant suffisant et il n'y a pas de relève dans la consommation pour atteindre l'objectif de 3 p.c. (ou de 2,8 p.c.).
D'autre part, les grands points de faiblesse structurelle sont les deux types de dépenses publiques sur lesquels le Gouvernement a toujours agi pour stimuler la croissance. Cependant, les dépenses qu'il faudrait stimuler pour garantir l'avenir du pays à long terme, sont les investissements publics et la recherche scientifique.
Comme les bénéficiaires de ces dépenses ne crient pas trop, le Gouvernement les a systématiquement amputées. Le résultat est que les investissements publics, en pourcentage du P.I.B., s'élèvent à 1,8 p.c. en Belgique, contre 2,5 p.c. au Royaume-Uni, 3,2 p.c. aux Pays-Bas, 3,7 p.c. en France et 3,1 p.c. pour l'Union européenne; des chiffres qui sont près du double des nôtres. En fait, poursuivre dans cette voie, c'est créer les conditions de sous-développement de la Belgique pour dans dix ans.
La recherche et le développement sont les autres orphelins de la politique gouvernementale belge. Si la Belgique consacre 100 francs à la recherche et au développement, les Pays-Bas y consacrent 150 francs (50 p.c. de plus avec des revenus comparables !), le Royaume-Uni 180 francs, l'Allemagne, 260 francs et la France 271 francs par habitant. L'intervenant ajoute que la France n'est pas un très bon exemple parce qu'une partie de ces dépenses est affectée à des dépenses militaires, tout comme pour le Royaume-Uni et peut-être aussi pour l'Allemagne. Toutefois, les Pays-Bas sont eux aussi sigificativement au dessu de la Belgique.
Parmi les symptômes du manque de confiance, nous pouvons encore citer les faillites. Pour la première fois depuis 2 ans et demi, on annonce une légère diminution d'une situation négative. Par conséquent, la Belgique est, à peine un peu en dessous du record historique.
Il est un fait que nous sommes toujours largement au dessus de 50 p.c. en matière de dépenses globales (recettes publiques plus déficit) assurées par le secteur public. Il est évident que ceci est trop. Comparé aux performances des pays qui ont connu des taux de croissance les plus élevés dans le passé (les États-Unis, l'Australie, le Canada,...), le pourcentage des dépenses des pouvoirs publics par rapport au P.I.B. est à peine supérieure à 30-35 p.c. (en annexe figure le tableau page 73 de la publication de 1995 de l'O.C.D.E. « Statistiques des recettes publiques des pays membres de l'O.C.D.E. 1965-1994 ».
Il faut une volonté systématique de réduire la part du secteur public dans ces dépenses. Dans le passé, le Gouvernement a toujours donné au Parlement des informations sur la part du P.I.B. que les pouvoirs publics collectent en ce qui concerne l'impôt et le parafiscal. Évidemment, la véritable comparaison qu'il faut faire, est ce que les pouvoirs publics dépensent. Surtout dans un pays comme la Belgique où l'écart entre recettes et dépenses a été, dans le passé, particulièrement élevé.
En 1981, pour ce qui concerne les dépenses de la sécurité sociale et du pouvoir central, l'écart entre recettes et dépenses était supérieur à 16 p.c. Par conséquent, les pouvoirs publics dépensaient pratiquement une soixantaine de pourcents. Depuis cette période, le Gouvernement a réussi à faire quelque chose, mais uniquement pendant la première période des années 80. L'évolution à partir de 1988-1989, montre une montée jusqu'à 54,2 p.c. en 1993 pour, enfin, retomber à 52,1 p.c. La politique que le Gouvernement va suivre, va malheureusement relever ce dernier chiffre. Même si le gouvernement atteint le déficit de 3 p.c. ce qui est souhaité par l'intervenant en poussant la part des dépenses globales par rapport au P.I.B., par exemple, à 54 p.c., il atteindra le même record qu'on avait atteint en 1988 et qu'on avait fait descendre rapidement de 60 p.c. en 1980 jusqu'à 54 p.c. en 1988. Grâce à la réforme Grootjans, ce chiffre a diminué jusqu'à 52,5 p.c.
Actuellement, le chiffre des dépenses globales s'élève à 52,1 p.c. pour la Belgique, à 49,6 p.c. pour les Pays-Bas, à 50,8 p.c. pour la France, à 45,5 p.c. pour l'Allemagne et 47,7 p.c. pour le G 3, c'est-à-dire 4,5 p.c. de dépenses publiques en plus par rapport à la moyenne des pays cités dans la loi sur la compétitivité.
À partir du moment où l'on atteint la norme de 3 p.c., il faudra veiller notamment à diminuer la part des dépenses publiques si le Gouvernement veut faire application de la souplesse, de la flexibilité, de la confiance et de la croissance que peut apporter un secteur privé en expansion. Le manque de confiance de ce secteur est d'ailleurs tellement patent, que même les mesures pour encourager le capital à risque, ne serviront à rien. Il faudra procéder à un changement plus radical auquel, incontestablement, l'actuel Gouvernement n'arrivera pas.
Un autre membre partage ce point de vue et souligne également le caractère autodestructif de la politique du Gouvernement actuel.
Les mesures qui ont été prises ont pour effet de diminuer la consommation et d'ébranler la confiance dans l'économie et le potentiel économique.
Pour les quatre dernières années le taux de croissance de la consommation privée aux Pays-Bas atteint environ le double de celui de la Belgique; aux Pays-Bas l'on consomme pour 300 milliards de plus qu'en Belgique. Cette différence est due au fait que le Pays-Bas n'ont augmenté les impôts, mais les ont réduits ce qui a injecté des revenus dans l'économie, stimulé la demande et créé un circuit positif qui, lui, a donné des résultats.
La discussion actuellement en cours ne porte pas sur les chiffres et les objectifs. L'objectif ultime de chacun est de créer des emplois pour le plus grand nombre possible de personnes. En fin de compte, c'est en fonction de cet objectif ultime et unique qu'il faut apprécier l'efficacité de la politique. Il n'y a aucun mérite à atteindre la norme des 3 p.c. s'il faut, pour ce faire, passer par un charnier économique et social. La seule constatation que l'on puisse faire à propos de la politique menée dans le passé c'est que le Gouvernement a totalement échoué en la matière.
L'intervenant renvoie aux chiffres qu'il a déjà cités : le déficit de 3,3 p.c. du P.I.B., 2 p.c. étant dû à l'augmentation des impôts et 1,7 p.c. à la baisse des charges d'intérêts, dont il faut soustraire 0,4 p.c. dû à l'accroissement des dépenses. Lorsque les autres pays européens jugeront de la durabilité de l'assainissement belge, ils devront constater que plus de la moitié de celui-ci est dû à des facteurs fortuits, qui peuvent s'inverser d'un jour à l'autre si la conjoncture change et si les taux d'intérêt augmentent, de sorte que la norme de 3 p.c. devient intenable.
La réduction du déficit n'est pas aussi structurelle que le Gouvernement veut le faire croire, puisqu'une partie importante de celle-ci est due à l'évolution positive des taux d'intérêt en Belgique et sur les marchés internationaux, et que, pour le reste, elle est la conséquence d'augmentations d'impôts.
Le ministre rétorque que la position de la Belgique est nettement moins vulnérable au niveau des taux d'intérêt.
Un membre estime que ceci n'empêche qu'une hausse de 0,5 % du taux d'intérêt, ce qui n'est nullement exclu en cas de redressement économique dans un pays comme l'Allemagne, représente 11 milliards de dépenses en plus pour le Trésor à courte terme.
Un autre membre ajoute qu'en effet une grande partie de la dette à long terme est à taux variable, ce qui rend la Belgique très vulnérable aux aléas des taux d'intérêt.
Le ministre des Finances répond que la proportion de la dette à taux variable, diminue. Il communique un tableau sur l'évolution de la structure de la dette (voir annexe).
Un commissaire ne partage pas le point de vue selon lequel la réduction des charges salariales est compensée par d'autres mesures, sans toutefois réaliser d'économies.
La ministre de l'Emploi et du Travail a certes annoncé qu'elle prendra des mesures permettant d'économiser dans le secteur des allocations, telles que la suspension des chômeurs de longue durée, l'augmentation du ticket modérateur dans l'assurance maladie-invalidité, le système des enveloppes pour un certain nombre de secteurs techniques et la pénalisation des hôpitaux non performants en ce qui concerne le prix de la journée d'hospitalilsation. L'exemple par excellence de la réduction des dépenses publiques est fourni par le département de la défense nationale, qui a réalisé des économies : son budget a été gelé pendant 5 ans.
Un autre membre convient que ces exemples sont corrects, mais souligne que les dépenses globales en pourcentage du P.I.B. sont plus élevées en 1996 qu'en 1989. En termes réels de prospérité, il n'est pas question d'économies. Cela signifie que certaines catégories de dépenses ont été plus que compensées. L'augmentation est plus que probablement due à la rubrique « Transferts aux particuliers » plutôt qu'à la consommation publique ou aux paiements d'intérêts.
Un membre conteste la thèse libérale classique de la réduction des dépenses publiques. Il estime que la réduction ne peut être poussée beaucoup plus loin. Ceci n'est pas une position idéologique, mais bien pragmatique et, en tout, une certaine conception du rôle social de l'État.
L'intervenant attache plus d'importance à la perception correcte des recettes. Dans le rapport de la Chambre, le chiffre de 400 milliards de fraude fiscale est cité par l'expert le plus modeste, ce qui reste toutefois un chiffre considérable par rapport aux problèmes financiers. La fraude fiscale existe et elle est importante. Le membre souhaite connaître l'évolution du plan pluriannuel sur la lutte contre la fraude fiscale. En outre, il faut constater que la situation de transparence en Belgique est loin d'être celle qui existe dans d'autres États de l'Union.
Le même membre encore se réfère à l'anonymat des titres et au cadastre des fortunes. Sur le plan de l'anonymat des titres, la Belgique occupe presque une position « isolée » en Europe. Le cadastre des fortunes ne doit pas seulement être un moyen de taxer les grosses fortunes, mais doit viser à mieux connaître la situation qu'on ne la connaît actuellement.
L'intervenant souhaite connaître l'opinion du ministre sur la nécessaire transparence de la base imposable.
Le ministre explique que le système des titres au porteur existe aussi dans les autres pays de l'Union européenne.
Un autre membre souligne que le chiffre de 400 milliards pour la fraude fiscale est illusoire et ne peut pas être justifié. Tout comme les études du professeur Frank, personne n'est capable d'étayer en quoi que ce soit ce chiffre. Un ministre a d'ailleurs dit un jour que si on connaissait l'ampleur de la fraude, on saurait aussi comment la combattre.
Certaines études macro-économiques semblent indiquer que, comme l'Italie, nous aurions pu, à un moment donné, revaloriser notre P.I.B. avec certains effets positifs pour arriver à la norme de 3 p.c. mais aussi négatifs, comme l'augmentation de la contribution de la Belgique dans toutes les instances internationales où elle siège.
En d'autres mots, le ministre des finances perdrait en partie ce qu'il gagnerait dans le rapprochement de la norme de 3 p.c. Actuellement, il n'y a pas d'étude qui permette de répondre à la question de l'estimation de ce chiffre.
Le ministre examinera le problème de l'importance de l'anonymat des titres en Belgique en comparaison avec les autres pays de l'Union européenne.
Le ministre propose d'encourager fiscalement les titres nominatifs par une diminution du précompte mobilier sur ces titres.
Vouloir imposer du jour au lendemain le passage aux titres nominatifs dans un pays comme le nôtre où manifestement les gens préfèrent détenir des titres au porteur, lui paraît peu réaliste. Par contre, une solution serait d'encourager progressivement les titres nominatifs par une diminution de la fiscalité.
Certains proposent le système inverse : relever le précompte mobilier pour les titres au porteur.
Toutefois, relever le précompte mobilier ne fait pas augmenter les recettes du Trésor! Les mesures symboliques sont acceptables du moment qu'elles ne diminuent pas les recettes.
Au moment de la diminution du précompte mobilier de 25 à 10 p.c., le Trésor a encaissé des recettes supplémentaires. À partir du moment où le Gouvernement a décidé d'augmenter le précompte, pourtant prudemment et dans une mesure limitée, les recettes ont commencé à diminuer. La diminution s'explique en partie par une diminution des taux d'intérêt, mais pas complètement.
Le ministre souligne clairement qu'il ne propose pas de relever le précompte mobilier. Si le Gouvernement veut faire une différence entre les titres au porteur et les titres nominatifs, le ministre est d'accord de faire la différence en encourageant les titres nominatifs par une diminution du précompte mobilier.
Quant à l'évaluation de la fraude fiscale, il faut être prudent. La fraude est importante et il faut lutter le plus efficacement possible contre elle, ce que l'administration a déjà commencé à faire et qu'il faut continuer.
Le ministre renvoie au récent rapport de l'administrateur général des impôts pour un premier bilan des mesures qui ont été prises et qui commencent à donner des résultats. Pour l'impôt des sociétés, les résultats sont incontestables. L'enrôlement à l'I.S.O.C. pour l'exercice d'imposition 1993 s'élevait à 190 milliards et pour l'exercice d'imposition 1996, le chiffre est, selon les dernières estimations, de 280 milliards, ce qui signifie une augmentation de 47 p.c. en 3 ans. Cette augmentation ne peut pas être expliquée par une hausse des taux de l'impôt des sociétés (à l'exception de la contribution complémentaire de crise). En plus, les bénéfices des sociétés n'ont pas connu globalement une augmentation spectaculaire. Dès lors, l'augmentation s'explique pour une bonne partie par l'effet des mesures prises contre la fraude fiscale. Les mesures continuent à sortir leurs effets vu que les versements anticipés des sociétés au début de l'année 1996 sont en augmentation de 17 p.c. par rapport à la même échéance de 1995.
Ou bien les sociétés s'attendent à une augmentation sensible de leur bénéfice, ce qui signifie que l'économie va moins mal que l'on ne le dit, ou bien elles commencent à anticiper, dans le montant de leurs versements, l'effet des mesures de lutte contre différentes formes d'évasion et de fraude fiscale.
En ce qui concerne l'impôt des sociétés, une de ces mesures est le recrutement de 1 500 agents supplémentaires pour le contrôle des sociétés. Le recrutement a été décidé en 1993. Après le recrutement, ces agents ont reçu une formation spéciale de 18 mois et commencent à être opérationnels.
Une autre mesure est la constitution de 2 cellules spécialisées de contrôle de l'impôt des sociétés : la première cellule pour les banques et les compagnies d'assurances et une deuxième pour les groupes de sociétés. Cette mesure donne également des résultats. Par exemple : les bénéfices des grandes banques ont sensiblement augmenté ces dernières années, mais les impôts qu'elles payent ont augmenté davantage !
Toutefois, si les mesures qui ont été prises donnent des résultats, il ne faut pas s'en tenir là parce que la fraude fiscale reste importante. Dans les semaines à venir, le ministre fera des propositions de nouvelles mesures destinées à renforcer la lutte contre la fraude fiscale.
Ces propositions de divers ordres sont en préparation avec l'administrateur général adjoint des impôts qui est chargé de coordonner la lutte contre la fraude fiscale. Il s'agit principalement de propositions d'organisation administrative.
Un membre se réfère à ses questions écrites portant sur le rapport de l'administrateur général des impôts qui faisait état de certains résultats chiffrés.
Il s'agit toutefois des montants bruts qui ont été enrôlés et dont le ministre prétend ne pas être en mesure de dissocier le montant brut des résultats réels.
Le ministre admet qu'en ce qui concerne les chiffres de l'I.S.I., il ne lui est pas encore possible d'indiquer les montants effectivement perçus par rapport aux montants qui ont fait l'objet d'un redressement de la part de l'I.S.I. Il faut donc prendre avec prudence les « tableaux de chasse » qu'annonce l'I.S.I.
Par contre, les chiffres cités ci-dessus concernant l'enrôlement à l'I.S.O.C., sont des chiffres portant sur les rentrées effectives et qui ne sont donc pas contestés.
Le membre souhaite avoir une information plus valable que le « tableau de chasse » exagéré de l'I.S.I.
Le ministre rappelle que l'I.S.I. décide des redressements. Ensuite, le dossier est retransmis au service de recouvrement, soit des contributions directes, soit de la T.V.A. et, à partir de ce moment, commence la procédure de recouvrement.
Un membre estime que la complexité de la fiscalité favorise l'ingénierie fiscale et la fraude fiscale. Ne faudrait-il pas simplifier la législation fiscale pour la rendre plus transparente ?
Le ministre indique que l'administration fiscale est bien convaincue qu'une simplification de la fiscalité augmenterait la transparence.
Selon son expérience personnelle, le texte initial, préparé par l'administration, est souvent clair, mais suit un parcours qui le rend plus compliqué. Un des facteurs principaux de complexification de la législation fiscale est le groupe inter-cabinets.
Un commissaire estime que la complexité de la législation fiscale n'est pas le seul facteur qui incite à la fraude fiscale; mais que le niveau élevé des taux d'imposition en est un autre. Il procède à une comparaison avec le secteur de la construction : lorsque l'on a réduit le taux de la T.V.A. à 6 p.c. les recettes ont été proportionnellement nettement supérieures à ce que l'on aurait logiquement pu attendre eu égard à la diminution du taux. À une certaine époque, il était presque impossible de trouver des entrepreneurs qui étaient disposées à effectuer des travaux au noir, car les risques qu'ils couraient étaient alors bien plus importants que le bénéfice qu'ils pouvaient en tirer.
Si la fraude fiscale et le travail au noir sont inadmissibles, l'intervenant demande que l'on fasse preuve de prudence dans la lutte contre ces deux phénomènes, parce que l'on risque de détruire une partie du tissu économique qui ne survit que grâce à ces deux exutoires. Dans certains secteurs, le travail au noir constitue l'unique moyen de garder la tête hors de l'eau. En effet, s'ils appliquaient toujours les taux officiels, ces secteurs disparaîtraient définitivement.
Pour un autre intervenant, les erreurs d'appréciation qu'ont commises les autorités au pouvoir dans les années 70 en ce qui concerne les besoins en matière de fonctionnaires et le rôle que le recrutement devait jouer dans la lutte contre le chômage, sont l'une des causes majeures du déficit budgétaire.
Dans les années 70 et 80, l'effectif global des fonctionnaires est passé de 637 000 au 1er janvier 1970 à 881 000 le 1er janvier 1981. Cela représente une progression de 40 p.c. dont nous faisons aujourd'hui les frais et comme toutes ces personnes sont systématiquement mises à la retraite, ce qui engendre une charge de pensions exceptionnelle, nous en ferons les frais pendant encore trente ans.
Cette politique, qui a également été celle de la France sous Mitterrand, a en définitive été jugé néfaste et les politiques ont changé leur fusil d'épaule. Il est en effet apparu que, loin d'atténuer les effets de la crise, ces embauches massives les renforçaient plutôt.
Compte tenu des leçons tirées du passé et de la mauvaise situation financière du pays, l'on pourrait croire que l'on ferait preuve aujourd'hui d'une certaine maîtrise.
Sans vouloir entrer dans un débat politique, l'intervenant est tout de même forcé de constater qu'alors que le nombre d'agents était retombé à 800 000 environ à la fin de 1987, les dernières statistiques font état d'un effectif de 890 329 personnes au 1er janvier 1996 et indiquent que cette nouvelle progression est devenue sensible dès 1991.
Le nombre d'enseignants, qui avait culminé à 285 000 le 30 juin 1993, est encore aujourd'hui de 279 426 personnes et, en dépit des mesures d'économie, on ne constate aucune baisse significative.
Le même membre demande que l'on examine enfin de manière approfondie comment assainir le secteur public, où le poids des coûts salariaux est tellement prépondérant, qu'il ne reste plus de moyens pour des investissements tels que les travaux publics et la recherche scientifique.
Malgré toutes les affirmations contraires, il n'y a aucune amélioration visible de cet élément important du coût de l'appareil public.
Le ministre rappelle qu'une analyse précédente des effectifs des agents des pouvoirs publics, effectuée au sein de cette commission, avait fait ressortir des divergences entre les chiffres du ministère de la Fonction publique et ceux de la Banque nationale. Il avait déjà été souligné à l'époque que ces deux institutions appliquent des méthodologies différentes. Il serait intéressant de refaire cette analyse aujourd'hui, car elle mettrait en évidence une forte diminution des effectifs et ce en dépit des chiffres communiqués par l'intervenant.
Il ressort du tableau publié dans le rapport annuel 1995 de la B.N.B. que le nombre de personnes occupées par les pouvoirs publics est passé de 660 000 en 1986 à 619 000 en 1995.
Le ministre donne les chiffres pour la période 1986-1995 (total du secteur public, à l'exclusion des entreprises publiques) :
1986 : 666 000
1987 : 652 000
1988 : 654 000
1989 : 653 000
1990 : 657 000
1991 : 644 000
1992 : 642 000
1993 : 636 000
1994 : 622 000
1995 : 619 000
Il ressort de ces chiffres, qu'en cinq ans, le nombre de membres du personnel a diminué de 38 000 unités. Les effectifs des entreprises publiques ont bien entendu été réduits eux aussi.
La réduction des effectifs dans les services publics se retrouve également dans les programmes de mise au travail traditionnels, lesquels mentionnent un nombre de personnes employées qui est tombé de 572 000 à 532 000, soit une réduction de 40 000 unités au cours de la même période de cinq ans.
En ce qui concerne les programmes de mise au travail spécifiques, la situation s'est stabilisée au niveau de quelque 80 000 personnes occupées.
Un membre concède que, d'après les données fournies par le ministère de la Fonction publique, le nombre de personnes occupées de cette dernière catégorie est passée de 60 095 à 59 037 dans les ministères, si bien qu'il y a quand même eu une réduction de 1 000 personnes.
Un autre membre demande au ministre si les effectifs à statut précaire, comme les contractuels subventionnés et les chômeurs mis au travail, sont également inclus dans les chiffres qu'il a communiqués et qui indiquaient une réduction des effectifs.
Concernant l'évolution des effectifs de la fonction publique, le ministre déclare que selon les statistiques publiées par le ministère de la Fonction publique, les effectifs occupés par le secteur public sont passés de 805 000 unités en 1988 à 897 000 unités en 1994, puis à 893 000 unités en 1995.
Ainsi que signalé lors de la discussion du budget initial de l'année 1994 en commission des Finances du Sénat (cf. rapport du 9 décembre 1993, Doc. Sénat 880/2), les statistiques du ministère de la Fonction publique sont incomplètes et ne sont pas comparables entre elles dans le temps. Les seules statistiques valables en la matière sont celles publiées par la Banque Nationale de Belgique dans son rapport annuel, qui se base en fait sur les données du ministère de l'Emploi et du Travail.
Jusqu'en 1994, ces données de la Banque Nationale concernaient à la fois les pouvoirs publics et les entreprises publiques. En 1995, cet organisme estime que pour les entreprises publiques, il n'y avait plus tellement de sens à publier une série compte tenu de la privatisation de la C.G.E.R., de l'I.N.C.A. et de la S.N.C.I. et du problème que cela posait de ce fait.
Ces renseignements sont toutefois disponibles et il en ressort, y compris le personnel de ces 3 entreprises, l'évolution suivante pour les dernières années (× 1 000) :
| Overheid Pouvoir public |
Overheidsbedrijven Entreprises publiques |
Totaal Total |
|
| 1988 | 654 | 316 | 970 |
| 1989 | 653 | 316 | 969 |
| 1990 | 657 | 314 | 971 |
| 1991 | 644 | 323 | 967 |
| 1992 | 642 | 322 | 960 |
| 1993 | 636 | 320 | 953 |
| 1994 | 622 | 318 (1) | 940 |
| 1995 | 619 | 317 (2) | 936 |
(1) 308 hors C.G.E.R.
(2) 306 hors C.G.E.R., I.N.C.A. et S.N.C.I.
On observe :
1. que l'emploi du secteur public est de 936 000 unités et non pas de 893 000 unités comme dans les chiffres du ministère de la Fonction publique;
2. que cet emploi est en baisse de 970 000 unités en 1988 à 936 000 unités en 1995, soit tout le contraire de ce que montre les chiffres du ministère susvisé.
Le paradoxe apparent dans l'évolution des séries s'expliquent dont aisément : le champ des couvertures des séries publiées par le ministère de la Fonction publique était et reste incomplet. À mesure que cette insuffisance est corrigée, les séries de ce ministère donne l'impression d'une hausse, alors que la réalité est toute autre.
Parmi les explications aux innombrables ruptures de séries dans les chiffres publiés par le ministère de la Fonction publique, on peut relever notamment après l'année 1988 :
les agents contractuels subventionnés des administrations locales (42 000 unités);
le personnel des sociétés urbaines de transport en commun (environ 10 000 unités);
le personnel des hôpitaux universitaires de Gand et de Liège (environ 6 000 unités);
le personnel de la S.N.C.I. (environ 1 000 unités);
le personnel auxiliaire des Finances (environ 3 000 unités);
des intercommunales qui se sont assujetties entre-temps à l'O.N.S.S.-A.P.L. (environ 2 000 unités).
Les statistiques publiées par la Banque nationale sont en outre plus complètes puisque, contrairement à celles de la Fonction publique, elles tiennent également compte entre autres :
des miliciens (environ 300 unités en 1995, contre environ 34 400 en 1988;
du personnel de la Banque nationale de Belgique et du Crédit communal (environ 7 000 unités);
du personnel de la Sabena (environ 10 000 unités);
des intercommunales non assujetties à l'O.N.S.S.-A.P.L.
Le préopinant trouve bizarre qu'un ministre en fonction mette sans plus en doute les chiffres fournis par le ministère de la Fonction publique. Dans quelle mesure les documents officiels en question sont-ils encore fiables ?
En tout cas, le citoyen se trouve devant une tâche impossible si, pour pouvoir comprendre ces données officielles, il lui faudrait des notes de bas de page qu'il cherche en vain.
En tout cas, l'on ne peut pas nier, abstraction faite des différences de méthodologie, que les chiffres du ministère, qui ont été obtenus selon une méthode unique, font apparaître des tendances comparables.
Le déficit est dû, en second lieu, aux dépenses pour compte de tiers qui ont augmenté énormément dans les années '70, notamment parce que l'on se pliait trop facilement aux exigences syndicales. Dans ce contexte, les entreprises privées devaient faire appel à l'État pour qu'il garantisse ces dépenses (cf. le secteur de la construction).
Le déficit est, dès lors, devenu énorme. Il est frappant de constater que les pays ayant le meilleur taux de croissance et le taux de chômage le moins élevé ont également la dette publique la moins élevée par rapport au P.I.B. C'est ainsi que les États-Unis n'ont qu'un déficit de quelque 2,2 p.c., ce qui est peu, même s'il est énorme en chiffres absolus.
Ces pays ont également le taux de fiscalité et de parafiscalité le plus bas par rapport au P.I.B. Il est ainsi de 28,7 p.c. en Australie, de 29,1 p.c. au Japon, de 29,7 p.c. aux États-Unis, de 33,2 p.c. en Suisse et de 35,6 p.c. au Canada.
Ces chiffres contrastent singulièrement avec ceux de la plupart des pays européens, surtout ceux où les principes de l'État-providence règnent en maître. C'est ainsi qu'en 1993, le rapport était de 49,9 p.c. au Danemark et en Suède, de 48 p.c. aux Pays-Bas, de 47,8 p.c. en Italie et de 45,7 p.c. en Belgique, en Norvège et en Finlande.
Au niveau de l'O.C.D.E., la situation se présentait comme suit en 1993 (en p.c.) :
| Fiscaliteit Fiscalité |
Met parafiscaliteit Fiscalité et parafiscalité |
|
| Voor het geheel. Ensemble de l'O.C.D.E. | 28,5 | 38,7 |
| Europa. Europe | 28,9 | 40,5 |
| Europese Unie. Union européenne | 29 | 41,4 |
Un autre membre observe que presque tout le monde souscrit au grand objectif de réduction du déficit budgétaire pour ramener celui-ci au niveau européen. Les intentions divergent cependant pour ce qui est du rythme auquel cette opération doit être menée. Il s'oppose quant à lui à un revirement trop brutal.
L'intervenant croit ne pas se tromper en affirmant que les libéraux francophones, en tout cas, partagent son point de vue qu'un prélèvement public important n'est pas néfaste en soi, mais constitue au contraire un gage de civilisation. Il est donc partisan d'une diminution progressive et raisonnable.
Le préopinant approuve entièrement ces propos. Le blocage du recrutement a déja permis d'apprécier les conséquences néfastes de ce genre de mesures. Un tel blocage généralisé est absurde. Par suite de cette mesure, il a brutalement cessé, par exemple de recuter des gardiens de prisons, une catégorie du personnel où la rotation est importante.
Le Gouvernement ne s'est toutefois pas plaint outre mesure de ces conséquences, sans doute parce que le blocage était le seul moyen de dégraisser les effectifs.
Son groupe ne veut pas d'un big bang . Il apprécierait en revanche que la majorité fasse, ici et là, un geste dans la bonne direction.
Le ministre affirme que c'est ce que le Gouvernement a fait et il renvoie une fois encore aux chiffres de la B.N.B. De plus, il ne faut pas oublier que le blocage du recrutement n'était pas absolu.
Le préopinant en doute vu le caractère très restrictif des arrêtés de dérogation qui ont été pris.
Le ministre affirme qu'il n'y a jamais eu de blocage pour les niveaux 1 et 2, où les agents étaient remplacés automatiquement après quatre ans. Le blocage a été appliqué de manière sélective. Par exemple, il y a un blocage absolu au niveau 3 et 4 pendant des années.
En ce qui concerne l'évolution de la problématique du recrutement et de la politique suivie en la matière, le ministre communique les informations suivantes :
1. Problématique du blocage des recrutements dans les années '82-'91
L'arrêté royal nº 56 du 16 juillet 1982 relatif au recrutement dans certains services publics qui a été pris en exécution des pouvoirs spéciaux, a instauré un blocage des recrutements en vue de réduire les effectifs de la fonction publique.
L'article 2 de cet arrêté dispose que les recrutements sont subordonnés à l'autorisation préalable du comité ministériel du budget, après avis d'une commission consultative de recrutement sélectif, créée par l'article 3. Cette mesure a été supprimée et modifiée par la loi-programme du 30 décembre 1988, laquelle a prévu que les départements et les administrations étaient autorisées à recruter dans les limites d'une enveloppe annuelle qui était fixée et attribuée par département et par administration, suivant un mode de calcul bien déterminé (arrêtés royaux du 21 décembre 1990 et du 9 décembre 1991).
Le 8 janvier 1990, un protocole a été conclu au sujet de l'accord intersectoriel de programmation sociale de 1990. Ce protocole prévoyait, au point 3.2, que l'on procéderait à une évaluation des besoins en personnel dans les services publics la fameuse radioscopie. Cette opération a été lancée en 1991 et sa réalisation a été confiée au bureau A.B.C.
2. Mesures relatives au recrutement de personnel, adoptées au cours de la législation précédente :
Le régime instauré par la loi-programme de 1988 était toujours en vigueur au moment de l'installation du gouvernement précédent.
Comme on avait constaté que l'opération de radioscopie se déroulait très lentement, le Gouvernement a émis, pour obliger les départements à collaborer plus rapidement, la circulaire nº 357 relative aux mesures urgentes dans le domaine de la fonction publique. Cette circulaire est entrée en vigueur le 30 mars 1992, a instauré un moratoire sur tous les recrutements à l'exception de ceux visés par l'arrêté royal du 9 décembre 1991 modifiant l'arrêté royal du 21 décembre 1990 fixant les conditions particulières de recrutement automatique d'agents statutaires en remplacement d'agents cessant définitivement leurs fonctions dans certains services publics. Il s'agit principalement de services à régime de travail continu et de services d'inspection.
Partant des résultats de la radioscopie, le Conseil des ministres a décidé, lors de ses réunions des 22, 23 et 24 juillet 1994, de réduire les cadres des ministères et des autres administrations fédérales au niveau des effectifs au 31 décembre 1994.
Seules les autorisations de recrutement qui avaient été approuvées spécifiquement par le Conseil des ministres ont pu y être intégrées en supplément.
En fait, le moratoire instauré par la circulaire nº 357, a sorti ses effets jusqu'au 31 décembre 1994, soit la date de référence pour les effectifs des nouveaux cadres.
À la suite de l'approbation des cadres, le gouvernement a pris, le 17 janvier 1995, un arrêté royal permettant, d'une part, aux administrations publiques de procéder à des recrutements automatiques pour remplacer les agents de niveau 1, 2+ et 2 qui ont quitté définitivement le service et, instaurant, d'autre part, un blocage des recrutements dans les niveaux 3 et 4.
3. Politique de recrutement actuelle du Gouvernement
Le Gouvernement actuel a développé et appliqué les dispositions de l'arrêté royal du 17 janvier 1995.
On peut résumer ces dispositions comme suit :
au niveau 1, 2+ et 2, les remplacements peuvent s'effectuer automatiquement dès qu'un membre du personnel a quitté définitivement le service;
pour les niveaux 3 et 4, les remplacements sont en principe exclus en vertu de l'article 3 de l'arrêté susvisé; des remplacements ne sont possibles à ces niveaux que dans les services à régime de travail continu et dans certains services d'inspection ou d'exécution énumérés par le Conseil des ministres.
L'article 8 de l'arrêté royal du 17 janvier 1995 prévoit cependant la possibilité d'introduire une demande de recrutement ou de remplacement d'agents des niveaux 3 et 4 auprès de la Commission consultative de recrutement sélectif créée à cet effet. Cette Commission émet un avis, mais la décision finale est prise conjointement par le ministre de la Fonction publique et le ministre du Budget.
Un déblocage sélectif du recrutement aux niveaux 3 et 4 interviendra à partir de 1997.
4. Différences entre les statistiques de la Banque nationale et du ministère de la Fonction publique
Les différences qui apparaissent entre les chiffres de la Banque nationale et ceux du ministère de la Fonction publique sont dues aux méthodologies différentes qui sont utilisées par ces deux institutions. À cela vient s'ajouter le fait qu'elles ne prennent pas toujours les mêmes administrations en considération, par exemple les entreprises publiques, les intercommunales.
Il est donc clair que ces différences ne sont pas pertinentes pour l'étude de l'évolution.
Vous trouverez en annexe un tableau retraçant l'évolution des effectifs des administrations publiques pour la période du 30 juni 1991 au 30 juni 1995, telle qu'elle ressort des statistiques communiquées par le ministère de la Fonction publique.
L'intervenant constate qu'en dépit du blocage des recrutements, les chiffres ne révèlent pas clairement un dégraissement. Il insiste une fois de plus pour que l'on fasse la clarté sur les méthodes utilisées.
Un autre commissaire félicite le Gouvernement pour les résultats obtenus. Il est en effet indéniable que le nombre des agents a tendance à évoluer à baisser.
Un tableau de Bureau du Plan définit l'impact de ces mesures en 1996. Il s'agit, selon le Bureau du Plan, d'une diminution très minime en 1996. Peut-être faudrait-il avoir un tableau pluriannuel, pour avoir une idée de l'impact à longue échéance.
Un autre aspect de la question est sans doute la revalorisation de la fonction publique. Dans la culture politique belge, on n'a pas une notion très élevée de la fonction, et ce contrairement à d'autres pays.
Une diminution du nombre des fonctionnaires peut être compensée par une meilleure qualité de ceux qui sont en place. Pourquoi ne pas revoir la possibilité de créer une école spécifique des affaires publiques ?
Dans un département comme le Ministère des Finances, qui est à la pointe de la productivité, quelles perspectives le ministre voit-il et quelles sont ses intentions ?
Le ministre des Finances explique que la ligne générale de sa politique est claire : il s'agit d'opérer un « upgrading », c'est-à-dire qu'on privilégie l'engagement des niveaux 1 et 2+. Ce fut notamment le cas avec l'engagement de 1 500 agents à l'administration des contributions directes, dont 1 425 pour les services de taxation, et 75 juristes pour le recouvrement. Mais pareille politique ne porte pas immédiatement des fruits, étant donné qu'il faut le temps de former ces nouveaux venus.
Il est vrai que pareil « upgrading » s'impose aussi par le fait que les ordinateurs accomplissent actuellement une grande partie du travail jadis réalisé par les niveaux 3 et 4.
Cet « upgrading » va par ailleurs de pair avec la restructuration en cours et dont la prochaine étape sera la mise en place de 47 centres de contrôle conjoint TVA/impôts directs. Dans le nouveau cadre de ces centres de contrôle, on prévoit un plus grand nombre de niveaux 1 et 2+.
Le même membre insiste sur la question de savoir si le ministre a fixé des objectifs annuels voire pluriannuels pour améliorer la lutte contre la fraude fiscale. Il relève à cet égard un chiffre paru dans la presse concernant les taxes non perçues à cause de faillites et autres circonstances. Il s'agirait d'une masse de 100 milliards de francs par an.
Le ministre communique un tableau détaillé des droits en instance de recouvrement (voir annexe).
Pour être tout à fait objectif, il faut toutefois éliminer de ces statistiques les deux derniers mois pour la bonne raison que les contribuables ont deux mois pour payer leurs impôts. Pour la bonne compréhension, il faut également tenir compte du fait que bon nombre de contribuables ont davantage recours au contentieux, essayant de tirer profit de la technologie fiscale. Il y a là également tendance à la hausse. Ce contentieux n'est pas toujours concluant dans le chef du contribuable, mais il en découle un impayé important jusqu'à l'issue de la procédure. Le contentieux fiscal représente aujourd'hui plus de la moitié des impôts enrôlés mais non recouvrés. En revanche, l'immédiatement exigible ne représente plus qu'environ 5 p.c.
Il est évident que l'administration des Finances axe d'abord tous ses efforts sur ce qui entre dans cette catégorie.
Dans le même contexte, le ministre a demandé récemment une augmentation de l'effectif des douanes au port d'Anvers : il est en effet persuadé qu'il y a là des sommes importantes à recouvrer , qui échappent au fisc à l'heure actuelle faute de contrôles. Le principe étant accepté par le Conseil des ministres, il y sera d'abord pourvu par voie de mutation et ensuite, s'il le faut, par recrutement.
Un membre s'inquiète du départ de jeunes recrues aussitôt leur formation finie. Ne faut-il pas les forcer à prester un minimum de temps avant de les libérer ?
Le ministre déclare y avoir réfléchi, mais avoir dû abandonner pareille perspective puisqu'une convention internationale interdit de telles pratiques.
Un autre membre intervient en disant qu'il serait en effet immoral de vouloir introduire ces pratiques, que nous avons combattues au temps des régimes communistes. L'on se rappelle que les candidates à l'émigration étaient forcés, pour obtenir un visa, de rembourser à l'État le minerval de toutes les années passées dans les écoles de l'État concerné. La précédente intervenante demande s'il ne faut pas alors les rémunérer davantage.
Le ministre estime qu'au niveau des jeunes universitaires, leur revenu est concurrentiel vis-à-vis du privé, surtout depuis la dernière révision des barèmes. Ce n'est qu'après quelques années que la différence se creuse. Pour le reste, le système des promotions est objectif, puisqu'il est fondé sur des concours. Il est bien connu que les candidats investissent beaucoup d'énergie dans ces concours, parfois même au détriment du travail quotidien.
En dehors du départ des jeunes auxquels on peut pallier par le recrutement, il y a les départs plus pénibles de fonctionnaires chevronnés. C'est un phénomène qui demeure toutefois assez rare.
Un membre rappelle le cas d'un secrétaire général du ministre des Affaires Economiques qui a changé radicalement de carrière alors qu'il avait plus de 55 ans. Il allait d'ailleurs devenir plus tard Ministre des Finances.
Un autre membre présume que ce sont les meilleurs qui réussissent les concours, et qu'ils seront motivés parce que le travail qu'ils feront sera plus valorisant. Mais il craint que la longue formation puisse les décevoir, si elle n'est pas adéquate. Ne faudrait-il pas axer celle-ci davantage vers un sentiment de groupe, pour faire mieux valoir le prestige dont ils peuvent jouir en appartenant à un corps d'élite.
L'on pourra ainsi vaincre l'impatience des jeunes qui entrent à l'administration à Bruxelles, dans l'attente d'une nomination en province.
Un membre aborde la question de la taxation éventuelle des revenus réels nets des biens immobiliers.
Il a 4 types de critiques à formuler sur ce point.
La première est qu'il s'agit d'un changement tellement radical qu'il emporterait un fardeau administratif considérable et prendrait plusieurs années. Il souligne qu'en 1979, après une longue discussion parlementaire, le ministre des Finances de l'époque avait renoncé à un projet similaire.
La deuxième réflexion porte sur la réaction du ministre des Finances du Gouvernement flamand, Mme Demeester. Elle demande au Gouvernement fédéral de ne pas imposer l'immobilier, dont les revenus, par le biais du précompte immobilier, sont déjà taxés au niveau régional et communal.
La troisième observation concerne la perception même des loyers. En matière de T.V.A., sauf en cas de fraude totale, il y a un intérêt opposé entre celui qui paie et celui qui reçoit la T.V.A. Par conséquent, le ministre des Finances peut compter sur le fait que ces intérêts opposés amènent en fin de compte à des déclarations correctes. Dans le domaine des loyers toutefois, à moins qu'il y ait des mesures pour faire en sorte que les locataires aient un avantage en leur qualité de particuliers à déclarer le loyer qu'ils ont payé, l'intervenant ne voit pas pourquoi un locataire indiquerait les montants en question. Comment le ministre compte-t-il susciter des déclarations exactes et empêcher les « dessous-de-table » de se multiplier.
La quatrième observation se rapporte au problème des charges réelles. Il y a moyen d'y répondre mais cela se fait souvent en introduisant un régime forfaitaire. On l'a d'ailleurs fait dans le domaine des locaux à usage professionnel où l'on a forfaitarisé les charges.
Il n'empêche que, si l'on se situe dans le calcul du réel, les propriétaires ne peuvent pas être contraints d'accepter un tel forfait. S'ils ont des frais réels importants, cela impliquerait que peut-être la mesure finira par être une opération blanche. Si le Gouvernement lançait ce système dans la conjoncture locative actuelle, il risque de voir déduire des frais judiciaires de récupération de loyers impayés, et des saisies, des ventes publiques de meubles, etc. qui se multiplient. En fin de compte, ces charges très réelles se répercuteront négativement sur les recettes que le Gouvernement peut escompter d'une amélioration des rentrées, et risquent de rendre l'opération négative pour le Trésor.
L'intervenant suivant demande au ministre des Finances au cas où cet impôt sur le revenu locatif serait instauré, il le considérerait comme un nouvel impôt ou comme une modification d'un impôt existant. Cela a son importance, dans le cadre des articles 2 et 3 du projet.
Le ministre des Finances, à propos de cette dernière question, répond que s'il s'agit d'un changement de régime, c'est forcément le nouveau régime qui remplace l'ancien.
Un autre commissaire en déduit qu'il ne s'agit alors pas d'un nouvel impôt puisque c'est uniquement un nouveau mode de perception d'un impôt existant.
Le ministre des Finances déclare être au stade où il a demandé l'avis du Conseil supérieur des finances. Il n'y a donc pas encore de décision en la matière, ni du Gouvernement, ni même du ministre des Finances. Si le ministre a demandé l'avis du Conseil supérieur des finances, c'est bien parce qu'il est conscient qu'une telle réforme, qui lui paraît tout à fait défendable sur le plan des principes, soulève des problèmes de divers ordres (de technique fiscale, conséquences économiques, etc.).
La réforme consisterait à imposer, à l'impôt des personnes physiques (ce qui n'empiète en rien sur les compétences régionales), le revenu locatif réel net, c'est-à-dire le montant des loyers effectivement perçus mais après déduction des charges effectivement supportées par le propriétaire. Dans la note qu'il a soumise à l'avis du Conseil supérieur des finances, le ministre a indiqué qu'il lui semblait que, parmi les charges déductibles, il fallait reprendre notamment les taxes régionales, entre autres le précompte immobilier, les taxes locales, ainsi qu'un amortissement calculé sur la base du prix d'acquisition du bien.
Le ministre a choisi de demander un avis au Conseil supérieur des finances parce qu'il pense que la composition du Conseil peut aider en l'espèce. Le ministre estime qu'il ne s'agit pas uniquement d'un problème de technique fiscale. D'après lui, il faut aussi examiner les incidences économiques, notamment sur la répartition des placements entre mobilier et immobilier. Sont membres du Conseil supérieur des finances, des techniciens de la fiscalité mais aussi des économistes. Cette composition peut aider à appréhender le problème dans sa globalité. D'autre part, les Régions sont également représentées au Conseil. Et donc elles aussi, par la voix de leurs représentants, peuvent faire entendre leur point de vue. Par conséquent, pour le ministre, le Conseil supérieur des finances semble être un forum approprié pour avoir un débat approfondi sur ce type de réforme.
En ce qui concerne la déclaration des revenus exacts, le ministre déclare que certains font remarquer que ce ne serait pas sans risque pour un propriétaire de déclarer un loyer inférieur à la réalité parce qu'il peut, dans certaines circonstances, donner une arme à son locataire qui pourra alors décider de ne payer que le montant du loyer déclaré.
D'autres disent qu'il faut donner un incitant aux locataires à déclarer le loyer qu'ils paient effectivement. Il est clair que ce point peut soulever un certain nombre de problèmes. Le ministre pense donc que là aussi il faut prendre le temps de la réflexion. Toutes ces questions sont à examiner au sein du Conseil supérieur des finances qui peut d'ailleurs inviter des experts.
Le ministre lui a suggéré d'entendre le Syndicat national des propriétaires et la Confédération nationale de la construction. Le ministre des Finances attend l'avis du Conseil supérieur des Finances avant de faire une proposition au Gouvernement.
Un commissaire demande au ministre s'il escompte vraiment qu'une telle réforme contribuera à alimenter les recettes de l'État dans les années à venir. Comme il s'agirait d'une véritable révolution pour la Belgique, cela paraît impossible pour les budgets de 1997 et 1998. Par conséquent, cette mesure ne contribuerait pas à la préparation de l'adhésion de la Belgique à l'Union monétaire et ne pourrait pas être adoptée par pouvoirs spéciaux.
Le ministre des Finances fait remarquer que la France a réalisé la même réforme dans les années 70. Il souligne en outre qu'il avait déjà interrogé le Conseil supérieur des finances avant même que l'on entame la préparation du présent projet de loi.
Un commissaire croit donc comprendre que le ministre situe cette mesure sur un autre plan.
Au yeux d'un autre membre, il est clair qu'une telle proposition aurait des effets assez différents selon les régions. Son résultat aurait une incidence beaucoup plus lourde dans certaines parties du pays.
Réagissant sur le fond, le ministre du Budget déclare que si l'on examinait le produit ou la perte de chaque impôt dans telle ou telle partie du pays, cela poserait un problème fondamental. Selon le ministre, tel ne peut être le critère décisif de l'instauration d'un impôt. Cela conduirait à une véritable impasse.
Un autre commissaire estime que le propriétaire de biens immobiliers est loyal à la Belgique, puisqu'il y est présent. Ceci est à apprécier par rapport à l'incivisme des Belges.
Le ministre des Finances renvoie au rapport de la Chambre pour des propos qu'il a tenus et qui vont dans le même sens (Doc. Ch., nº 608/10 - 95/96, p. 263).
L'intervenant pense qu'il ne sera pas simple de déterminer les revenus nets de biens immobiliers qu'il convient de taxer. Si le bail est enregistré, il est facile pour l'Administration de connaître le montant des loyers déclarés. Mais le ministre ne craint-il pas une hausse des loyers ? Celle-ci pourrait se produire pour permettre aux propriétaires de corriger la différence entre l'impôt foncier que l'on paie et l'impôt réel sur la base nouvelle. Une hausse des loyers poserait un sérieux problème social puisqu'en Belgique les locataires ne sont pas les plus riches.
D'autre part, il existe déjà un précompte immobilier. Si ce précompte immobilier est enrôlé, il devra être remboursé ou décompté. Il serait tout à fait impensable que le précompte immobilier viennent en supplément des revenus nets immobiliers déclarés.
Le même commissaire reconnaît que la possibilité de déduire les frais d'aménagement et de rénovation créera des emplois. Il n'empêche qu'il craint que la mesure risque de provoquer une délocalisation des achats immobiliers vers l'étranger. Malgré le fait qu'il y a une logique dans la mesure proposée, il faut toutefois faire très attention.
Le ministre des Finances signale que le système en question est déjà en vigueur dans les pays voisins.
Un sénateur croit que la mise à l'étude de la mesure proposée rejoint des propositions qui ont été faites en son temps par Monsieur J.-F. Vaes. Celui-ci partait de l'idée que les revenus cadastraux, malgré leur indexation , ne représentaient plus ni de près ni de loin, la valeur réelle des revenus que l'on peut tirer d'une location. Il prévoyait également un incitant pour le locataire afin que celui-ci fasse figurer le loyer effectivement perçu sur la déclaration d'impôt. L'intervenant déclare que la mesure en question constitue donc une position défendue depuis longtemps par son groupe. Il lui paraît que cette position correspond à un perception équitable de revenus effectifs.
Lorsque l'intervenant entend émettre un certain nombre de craintes, il constate que si l'on veut toucher aux biens immobiliers, l'on décrit les effets pervers possibles et si l'on veut toucher aux revenus mobiliers, d'autres effets pervers sont décrits. La logique de ces raisonnements est donc de dire que plus rien n'est taxable. La conséquence en est évidemment qu'il ne faut certainement plus augmenter les recettes fiscales, il faut plutôt les diminuer et surtout diminuer les dépenses.
Pour le sénateur, le ministre des Finances, moyennant toutes les précautions inspirées par les avis recueillis, se trouvera toujours confronté à cette argumentation plus ou moins fondée de risques d'effets pervers et de délocalisations possibles.
L'intervenant rappelle que le projet de loi stipule dans son article 3 que le Roi, en fonction des principes visés à l'article 2, peut prendre des mesures en matière de dépenses, de recettes, d'actifs publics, etc.
Le sénateur, vu ces pouvoirs spéciaux, estime que la commission ne peut discuter que d'un cadre parfaitement vide. C'est justement le but d'une loi-cadre. La discussion est donc forcément de nature surréaliste. Pour l'intervenant, l'évocation de cette matière dévalorise le rôle du Sénat.
Un commissaire trouve toutefois que la réponse du ministre, même si elle ne correspond pas à des précisions quant à la forme de taxation qu'il envisage, constitue une réponse très illustrative de l'approche retenue. L'intervenant estime que c'est par hasard qu'il y a une conjonction entre la discussion des lois-cadres et l'idée que le ministre avait déjà avancée auparavant.
Quant au fait que l'idée de taxer les revenus immobiliers réels n'est pas nouvelle, il fait remarquer que le ministre G. Geens a débattu, à plusieurs reprises, au Sénat et à la Chambre, de l'idée qu'on avait à l'époque, déjà en 1979, de remplacer la taxation du revenu cadastral par les revenus réels. Pour des raisons diverses, cette idée a été abandonnée.
Un autre type de perception fiscale est l'impôt sur les fortunes.
Un membre rappelle que cette question a déjà été largement débattue en séance plénière du Sénat. La discussion y a été assez approfondie. Il se réfère à cette discussion (Doc. Sénat, Compte Rendu Analytique, jeudi 6 juin 1996, nº 1-48 et 1-49, pp. 620-625). En plus, le thème a été traité dans le rapport de la Chambre (Doc. Chambre, nº 608/10 - 1995/1996, e.a. pp. 76-78).
Concernant la cotisation sociale généralisée, un commissaire demande au ministre des Finances si, en dehors des trois types de cotisations déjà invoquées, c'est-à-dire la cotisation spéciale de sécurité sociale, la cotisation de solidarité des pensionnés et la contribution complémentaire de crise, il y a d'autres impôts que le ministre envisagerait de remplacer par ladite cotisation sociale généralisée (C.S.G.).
Le ministre des Finances déclare que le Service d'études du ministère des Finances travaille sur une proposition que le ministre soumettra au Gouvernement. Le ministre souligne toutefois qu'il ne s'agira jamais que d'une proposition. Il est possible que la discussion au sein du Gouvernement amènera à d'autres modalités qui pourraient être retenues.
L'intervenant précédent souhaite savoir si, le cas échéant, la C.S.G. verrait son produit directement affecté à la sécurité sociale tout comme pour les impôts qu'elle est censée remplacer.
Le ministre des Finances répond affirmativemant.
Un sénateur estime que si l'objectif est de faire un nouvel impôt ou un impôt qui se substitue à d'autres impôts, mais dont l'on espère un rendement net supplémentaire, pour que cet impôt soit équitable, l'ensemble des différents types de revenus doit être touché par cette C.S.G.
Ceci suppose immédiatement la connaissance de tous les revenus. L'on se retrouve donc face au même problème que lorsque le problème du cadastre sur la fortune a été évoqué. L'intervenant pense qu'il faut être conscient que sans connaissance suffisante de l'ensemble des revenus, ce type d'impôt, comme n'importe quel autre, forcément, ne sera pas entièrement équitable. L'orateur explique qu'il tient ce discours parce que dans certains milieux, l'on entend défendre cette C.S.G. comme un impôt qui sera juste et plus équitable que les autres.
Le ministre des Finances déclare n'avoir jamais caché que la mise en oeuvre d'une cotisation sociale généralisée rencontre un certain nombre de difficultés qui tiennent à la différence dans la connaissance des divers types de revenus. Il est évident que certains types de revenus sont mieux connus que d'autres.
Le ministre ajoute qu'un impôt plus équitable ne veut pas dire que l'on aurait atteint l'idéal. Toutefois, personnellement, le ministre pense que la C.S.G. pourrait aller dans le sens de ce principe inscrit à l'article 2 du projet de loi, à savoir une répartition plus équitable de la charge entre les différents types de revenus.
Un membre fait remarquer que l'on revient toujours au problème du cadastre de la fortune, autrement dit de la meilleure connaissance des revenus. Que ce soit pour la C.S.G., que ce soit pour la lutte contre la fraude fiscale, que ce soit pour l'application d'un impôt sur les grosses fortunes, toutes ces questions retournent toujours au même problème qui est de bien connaître la base imposable. Il importe de souligner que, même si on regarde la situation sous différents angles, l'on revient toujours à cette nécessité.
Un commissaire demande au ministre des Finances s'il considère que la proposition de taxer les flux informatiques est réaliste.
L'intervenant estime qu'il s'agit d'une idée purement théorique qui n'est appliquée nulle part.
Il rappelle qu'une autre idée déjà avancée était l'idée de James Tobin consistant à taxer les flux financiers erratiques ou sans contrepartie réelle. Il est évident que la Belgique ne peut pas se livrer seule à ce genre d'exercice. Il pense que même sur le plan mondial, cela n'a que peu de chances.
Le ministre des Finances rétorque que si tous les pays l'appliquaient, ce serait chose faisable.
L'intervenant n'y croit pas étant donné qu'il n'existe pas de gouvernement universel et mondial. Il rappelle que les Nations Unies comportent pas moins de 185 pays.
Un sénateur croit savoir qu'au niveau du Fonds monétaire international et de l'O.C.D.E., un certain nombre d'études ont étê entamées en ce sens. Il demande au ministre des Finances quel est l'état de la question. L'intervenant voudrait un peu plus de réactions que de simplement dire que tout est impossible, parfaitement illusoire, et n'est jamais appliqué nulle part. À force de dire que tout est impossible, on ne voit plus clairement ce qu'il y encore comme politique possible. Le sénateur estime qu'une série de gens sérieux, voire des prix Nobel, se penchent sur cette question. Il ne voit pas a priori pourquoi, appliquée à une large échelle sur le marché interbancaire, une taxation des flux interbancaires par exemple ne serait pas envisageable.
Le ministre répond ce qui suit :
Le prix Nobel d'économie James Tobin a proposé, en 1978, une taxe sur les transactions internationales en devises. Il y voyait un moyen d'imposer essentiellement les transactions spéculatives sur les marchés monétaires à court terme. Sa proposition visait à accroître le poids attribué par les opérateurs du marché aux données fondamentales à long terme par rapport aux occasions spéculatives immédiates.
M. Tobin soutenait l'idée qu'une taxe de 0,5 p.c. sur les opérations de change suffirait à freiner efficacement les mouvements de capitaix spéculatifs, tout en étant trop faible pour décourager les opérations commerciales ou les mouvements internationaux de capitaux légitimes liés à des besoins financiers réels.
Alors que M. Tobin estimait qu'une taxe de 0,5 p.c. rapporterait plus de 1 500 milliards de dollars par an, un rapport des Nations Unies de 1994 proposait une taxe plus faible, de 0,05 p.c. et en estimait les recettes potentielles à 150 milliards de dollars, chiffre ramené par la suite à 115 milliards de dollars par une commission indépendante.
La question de l'introduction d'une nouvelle taxe sur les transactions internationales en devises a été examinée lors du sommet mondial pour le développement social, qui s'est tenu à Copenhague en mars 1995, où elle a été considérée comme un moyen novateur de financer le développement social global. À cette occasion, l'idée avait reçu l'appui d'un ensemble de leaders politiques et de hauts responsables des Nations Unies.
Le F.M.I. a produit un ensemble d'études sur le sujet. Les services de l'institution ont porté un jugement négatif sur la proposition, estimant que sa mise en oeuvre serait soit inopérante soit indésirable, essentiellement pour les raisons suivantes.
Sauf si la proposition était mise en oeuvre sur une base géographique très large et couvrait un large spectre d'instruments financiers, son effet primaire serait simplement une délocalisation des opérations ou une modification des instruments financiers utilisés.
Il est loin d'être évident qu'il y ait une relation étroite entre le niveau des taxes sur les transactions et le degré de volatilité des actifs.
Une taxation importante qui pourrait être nécessaire dans certains cas pourrait, dans des circonstances normales, perturber le fonctionnement normal des marchés.
Il n'est pas évident que les transactions financières à court terme soient en toutes circonstances socialement moins désirables que les opérations à long terme.
Une taxation pourrait entraîner une réduction de la liquidité qui, elle même, générerait ses propres coûts.
L'imposition d'une taxe sur certaines transactions en devises pourrait être assimilée à une pratique de taux de change multiple, contraire aux statuts du F.M.I.
Le sujet a aussi été abordé au niveau du Conseil d'administration du F.M.I., notamment dans le contexte de la discussion sur la situation des marchés des capitaux en mai 1995. Celui-ci a estimé que la taxe envisagée offrait plus d'inconvénients que d'avantages.
Pour sa part, l'O.C.D.E. a également élaboré en mai 1995 un document reprenant une analyse technique des implications d'une taxe internationale sur les transactions financières dans le cadre de la problématique de la globalisation des marchés financiers et du traitement fiscal des revenus du capital. Ce document mettait essentiellement en exergue les problèmes techniques qu'il faudrait résoudre si une telle taxe devait être mise en oeuvre. Au sein de l'organisation, l'idée de l'instauration d'une taxe sur les transactions financières en vue de freiner les mouvements de capitaux a été rejetée. Les arguments invoqués ont été non seulement la difficulté voire l'impossibilité de la mise en oeuvre efficace d'une telle mesure, mais également le fait qu'elle vise le symptôme et non la cause de la volatilité des mouvements de capitaux, à savoir le manque de crédibilité des politiques économiques mises en oeuvre dans certains pays. En plus, les effets pervers d'une telle mesure sur le commerce international, la liquidité des marchés financiers et le coût du financement des agents en déficits financiers ont été soulignés.
Le débat sur le sujet se poursuit dans le monde académique, ainsi qu'en témoigne un article publié dans la revue The Economist du 13 juillet dernier, où certaines imperfections du marché des changes sont mises en évidence, sans toutefois qu'une orientation claire se dégage sur l'opportunité d'introduire une taxe du type suggéré par M. Tobin.
Personnellement, le ministre souhaite vivement que les réflexions à ce sujet se poursuivent, essentiellement pour deux raisons :
d'une part, la taxation des revenus des placements financiers est aujourd'hui anormalement faible par rapport à celle qui frappe les autres revenus, en particulier les revenus du travail; l'instauration d'une telle taxe contribuerait à un certain rééquilibrage;
d'autre part, les besoins des institutions internationales sont énormes, en particulier pour lutter plus efficacement contre la pauvreté dans le monde; l'affectation du produit de cette taxe pourrait leur fournir les ressources nécessaires.
À propos de la discussion relative à la taxe proposée par James Tobin sur les flux financiers, un membre communique aux membres le texte de l'article paru dans The Economist , le 13 juillet 1996, intitulé « Floating the Tobin tax », et qui dresse un bilan des idées concernant cette taxe éventuelle, imaginée par James Tobin voici plus de vingt ans (voir annexe).
À l'époque, celui-ci déclarait que la création de cette taxe n'avait pas fait le moindre ricochet, mais était tombée « comme une pière ». L'article ajoute que ceci était le verdict de James Tobin, prix Nobel américain, qui avait lancé pour la première fois la suggestion de prélever une taxe sur les transactions en matière de change international, afin de décourager les placements à court terme, effectués à des fins purement spéculatives.
Cependant, l'idée de cette taxe a été plusieurs fois reprise depuis lors. Il y a cinq ou six ans, la masse des fonds qui circulaient dans le monde, sans contrepartie sous forme de marchandises ou de prestations de services, représentait 20 à 40 fois la masse des transactions comportant une telle contrepartie.
Aujourd'hui, il n'y a plus aucune commune mesure entre ces deux éléments : la monnaie à court terme qui se déplace représente 1,2 trillion de dollars, alors que, pour la première fois, les échanges commerciaux ont atteint 1 milliard de dollars en 1995, ce qui est un record. D'où l'intérêt que d'aucuns voient dans cette taxe.
L'article précité dresse un bilan, en rappelant tout d'abord les avantages d'une telle taxe, consistant surtout à faire la distinction entre le flux de capitaux à court et à long terme, le premier étant déstabilisateur et le second stabilisateur. La taxe pourrait éventuellement comporter 0,1 p.c. Un avantage serait la mise à disposition, par exemple des Nations Unies, de sommes destinées à permettre la réalisation d'opérations de pacification.
Un certain nombre d'objections très fortes sont formulées à l'égard de la taxe en question.
En conclusion, l'article de presse précité exprime la crainte que, même si l'on prélevait cette taxe, les profits que la spéculation a retirés de deux des dernières opérations de déstabilisation de monnaies (celle du peso mexicain, ainsi que l'effondrement, en 1992, du système monétaire européen, accompagné de la sortie forcée de la livre, de la lire et de la peseta) furent tels que même la taxe de 0,1 p.c. aurait été absolument insuffisante pour décourager ceux qui y ont trouvé leur profit.
Le même intervenant estime qu'une telle taxe pourrait évidemment créer une nouvelle niche pour le Grand-Duché de Luxembourg par exemple. On risque de chasser une activité financière importante de Belgique.
Le ministre du Budget affirme qu'en effet, il suffit qu'un pays ne participe pas au système pour qu'il échoue.
Un autre membre estime que d'un point de vue technique, cette taxe est tout à fait possible.
Un commissaire rappelle que le budget 1996 contenait un certain nombre de mesures uniques (« one shot » ). Il demande au ministre du Budget s'il envisage d'en reconduire une série pour l'exercice 1997.
Le Vice-Premier ministre et ministre du Budget dit qu'il entre dans les intentions du Gouvernement de remplacer, autant que possible, les mesures uniques prévues au budget de 1996 par des mesures durables. Le Gouvernement l'a également déclaré le 9 mai 1996 devant la Chambre des représentants.
Seuls les articles ayant fait l'objet d'amendements sont discutés.
Intitulé
MM. Hatry et Bock déposent un amendement (nº 1), visant à remplacer l'intitulé du projet par ce qui suit :
« Projet de loi attribuant certains pouvoirs spéciaux au Roi en matière budgétaire et fiscale ».
Justification
Le Conseil d'État fait observer dans son avis que :
« L'intitulé du projet n'indique pas le contenu de son dispositif, mais seulement la raison pour laquelle ce dispositif a été conçu et le bénéfice qui en est espéré.
Cet intitulé contrevient de la sorte au précepte selon lequel l'intitulé d'une loi doit être non seulement précis, complet et, si possible, succinct, mais aussi et surtout, ne pas induire en erreur sur le contenu du dispositif.
Cette précision est d'autant plus requise que l'on se trouve en présence, ainsi qu'il a été relevé ci-dessus, d'une loi particulière prise en application de l'article 105 de la Constitution. »
Il y a lieu de répondre à cette observation de manière précise.
Un des auteurs de l'amendement est prêt à sous-amender cet amendement pour compléter l'intitulé par la disposition suivante :
« ... en vue d'assurer la participation de la Belgique à l'Union économique et monétaire européenne. »
Le ministre du Budget répond qu'il existe différents arguments pour ne pas adopter cet amendement.
Le Conseil d'État a, certes, dit qu'il s'agissait d'une loi particulière. Une loi particulière au sens de l'article 105 de la Constitution peut toutefois aussi bien être une loi d'habilitation qu'une loi de pouvoirs spéciaux. En ce qui concerne le projet en discussion, le Conseil d'État n'a pas affirmé qu'il s'agissait d'un projet de loi de pouvoirs spéciaux ce qu'il a dit explicitement du projet portant modernisation de la sécurité sociale. L'une des raisons pour lesquelles le Conseil d'État n'a pas considéré la loi en projet comme une loi de pouvoirs spéciaux est qu'on a pris la précaution de ne pas la qualifier de loi-cadre contrairement au projet relatif à la sécurité sociale.
On a tenu compte, dans une certaine mesure, de l'avis du Conseil d'État en parlant dans l'intitulé des conditions budgétaires, parce qu'elles portent uniquement sur les finances publiques au sens large du terme.
Un des auteurs de l'amendement rappelle que le Conseil d'État est d'avis que l'intitulé contrevient au précepte selon lequel l'intitulé d'une loi ne doit pas induire en erreur sur le contenu du dispositif. Il voudrait que l'on demande au Conseil d'État si l'ajustement du titre, effectué par le Gouvernement, correspond au critère qu'il a formulé.
Un autre membre se demande pourquoi la loi en projet ne serait pas une loi de pouvoirs spéciaux. Pourquoi les habilitations prendraient-elles fin et devraient-elles être confirmées par le Parlement s'il ne s'agit pas de pouvoirs spéciaux.
Le ministre du Budget déclare qu'il existe deux types de lois particulières au sens de l'article 105 de la Constitution : les lois d'habilitation et les lois de pouvoirs spéciaux. Toutes deux permettent de modifier les lois par arrêté royal, moyennant confirmation parlementaire ultérieure. Les lois de pouvoirs spéciaux, toutefois, sont beaucoup plus vagues quant à leur contenu. Le critère utilisé pour les distinguer n'est donc pas la possibilité de modifier les lois par arrêté royal, mais le degré de précision avec lequel le Gouvernement indique ce qu'il a l'intention de faire.
Le Conseil d'État n'a pas qualifié le projet à l'examen de projet de loi de pouvoirs spéciaux, contrairement au projet relatif à la sécurité sociale. Le ministre ne voit donc pas pourquoi l'on introduirait cette qualification dans l'intitulé.
Article premier
MM. Hatry et Bock déposent l'amendement (nº 2) suivant :
A cet article, remplacer les mots « à l'article 78 » par les mots « aux articles 74, 77 et 78 ».
Justification
Comme l'a souligné le Conseil d'État dans son avis préalable, les pouvoirs extrêmement étendus qui sont délégués au Roi par ce projet permettent a priori au Roi de prendre des mesures qui porteront sur les matières visées à l'article 77 de la Constitution. Nous devons ajouter qu'il se pourrait également que l'un des arrêtés de pouvoirs spéciaux pris par le Roi ne concerne qu'une matière visée à l'article 74 de la Constitution.
Certes, en réponse à cet avis, le Gouvernement affirme son intention de n'habiliter le Roi qu'à prendre les arrêtés portant exclusivement sur les matières relevant de l'article 78 de la Constitution, limitant ainsi les pouvoirs spéciaux attribués au Roi. Nous ne pouvons nous satisfaire de cet engagement théorique qui, en pratique, n'offre aucune garantie. En effet, il n'existe à l'heure actuelle aucune jurisprudence constante relative aux matières qu'il faut considérer comme relevant de l'article 77 ou 78 de la Constitution. Tant la Chambre que le Sénat sont confrontés régulièrement à des discussions relatives au bicaméralisme intégral ou optionnel des dispositions sur lesquelles ils doivent se prononcer.
Alors que nos assemblées législatives fédérales n'ont pas encore adopté de positions cohérentes sur ce sujet, que le comité de concertation n'a pas non plus réussi à résoudre ce problème, il est impensable de confier au Gouvernement la tâche de déterminer ce qui relève ou non de l'article 77 et 78 de la Constitution.
À une exception près, le Gouvernement s'est toujours refusé à suivre les avis du Conseil d'État dans ce domaine. De plus, le Gouvernement ne s'est pas privé de se contredire dans ses propres raisonnements juridiques.
Il est donc extrêmement dangereux d'abandonner au Gouvernement le soin d'établir les matières qui relèvent ou non de l'article 77 ou 78 de la Constitution, créant ainsi une jurisprudence susceptible de lier pour l'avenir les chambres législatives.
À tout le moins, le texte actuel de l'article 1er ne permet pas au Roi de toucher aux matières exclusivement monocamérales (notamment les budgets et les comptes de l'État).
Les articles du présent projet de loi étant tellement larges et imprécis, chaque article est susceptible, a priori, de régler une matière liée à l'article 74, 77 ou 78 de la Constitution.
Pour l'élaboration de cette loi, il y a donc lieu de suivre la seule procédure législative de l'article 77 de la Constitution, à savoir le bicaméralisme intégral classique. Comme le précise le Conseil d'État : « On ne saurait en effet admettre que le Roi puisse régler une matière qui relève de la compétence conjointe des chambres législatives si le Sénat n'a pas, de manière concomitante avec la Chambre, donné son habilitation.
D'un point de vue constitutionnel, il ne suffit pas que les arrêtés soient confirmés a posteriori par la Chambre et le Sénat. Même en cas de doute, il est recommandé de tenir le présent projet comme portant sur l'une ou l'autre des matières énumérées à l'article 77 de la Constitution (...). Dès lors, il est suggéré que le présent projet soit adopté par les deux chambres législatives. »
Les lois de confirmation suivront, par contre, la procédure législative qui correspond aux matières traitées dans les arrêtés de pouvoirs spéciaux : soit l'article 74, soit l'article 77, soit l'article 78 de la Constitution.
Cet amendement vise à éviter toute incertitude juridique concernant les mesures que le Gouvernement souhaiterait prendre concernant notre situation budgétaire, financière et fiscale en vue de l'entrée de notre pays dans l'Union monétaire.
En se limitant à la matière visée à l'article 78 de la Constitution, le Gouvernement risque non seulement de restreindre rigoureusement les possibilités d'action mais aussi de commettre des erreurs, c'est-à-dire de prendre des décisions qui se révéleraient impossibles par la seule référence à l'article 78.
L'amendement ne met donc nullement en cause l'aptitude du Gouvernement à décider mais il vise à éviter la mise en cause ultérieure des arrêtés numérotés.
Le ministre des Finances remercie l'auteur de l'amendement de vouloir donner une délégation plus large encore au Gouvernement. Celui-ci ne souhaite cependant pas une délégation plus large. En matière de budget, le Gouvernement a l'intention de suivre la procédure parlementaire normale.
Le Gouvernement respectera donc la disposition limitative de l'article premier.
L'auteur de l'amendement fait remarquer que cela implique qu'une mesure qui n'aurait d'impact que sur le budget (recettes dépenses) de 1998 ne serait pas adoptée par voie de pouvoirs spéciaux. Si le Gouvernement voulait par exemple réformer fondamentalement certains aspects de la fiscalité, et que ces aspects ne soient pas susceptibles d'avoir un impact sur 1997, il ne pourra pas le faire sur la base de la loi en projet.
Le ministre des Finances confirme que, si la mesure proposée n'a pas d'impact sur le budget de 1997, le Gouvernement ne pourra pas la prendre par arrêté royal.
L'auteur en déduit qu'il faut donc dissocier le budget à proprement parler, qui suivra la procédure législative ordinaire, et les dispositions qui exécutent les mesures budgétaires. Ces dernières pourront être prises par arrêté royal si elles ont un impact sur l'année 1997. Si le Gouvernement constate qu'une mesure n'aura pas d'effet sur le budget de 1997, la loi-programme s'y rapportant devra suivre la procédure parlementaire normale.
Un membre pense qu'il faut nuancer quelque peu cette conclusion. Si la mesure entre en vigueur le 15 décembre 1997, elle tombera encore dans le champ d'application de la loi-cadre à l'examen.
Cette mesure n'aura pourtant plus aucune influence sur le budget de 1997. L'article 2, § 2, prévoit, en effet, clairement qu'il suffit que la mesure entre en vigueur avant le 1er janvier 1998.
Le ministre du Budget confirme cette interprétation. La Chambre a jugé nécessaire de préciser les choses en insérant le § 2. Il fait remarquer que les mesures ne s'appliqueront pas seulement en 1997. Il s'agit de mesures qui doivent être prises en 1997, mais qui pourront avoir des effets au-delà. Elles doivent entrer en vigueur au plus tard en 1997.
Le ministre des Finances fait remarquer qu'aux termes de l'article 6, § 1er , l'habilitation conférée au Roi expire le 31 août 1997. Les mesures prises en vertu de cette loi doivent donc être prises avant cette date.
MM. Hatry et Bock déposent à cet article un amendement subsidiaire (nº 3) libellé comme suit :
Remplacer les mots « à l'article 78 » par les mots « aux articles 74 et 78 ».
Justification
Il est évident que le texte proposé, notamment en son article 3, concerne également des matières visées à l'article 74 de la Constitution. Plus particulièrement, l'article 74, 3º, vise « les budgets ».
Article 1er bis (nouveau)
M. Coveliers dépose un amendement (nº 81) libellé comme suit :
Au titre Ier , insérer un article 1er bis (nouveau) rédigé comme suit :
« Art. 1er bis. Il n'est point dérogé au droit constitutionnel accordé à quinze sénateurs, tel que le définit l'article 78, second alinéa, de la Constitution. »
Justification
L'article 105 de la Constitution dispose que le Roi, en l'occurrence le pouvoir exécutif, n'a d'autres pouvoirs que ceux que lui attribuent formellement la Constitution et les lois particulières portées en vertu de la Constitution même.
La Chambre des représentants accorde au Roi un certain nombre de pleins pouvoirs, mais cela ne peut porter atteinte à aucun droit constitutionnel.
Le droit d'évocation défini par la Constitution subsiste, même si le Sénat estime que le texte adopté par la Chambre ne doit pas être amendé, après l'avoir évoqué conformément à l'article 78 de la Constitution. Selon un autre point de vue, le Sénat pourrait supprimer un droit constitutionnel à la majorité simple, quod non !
La dernière modification de la Constitution a reconnu, outre le Sénat en tant que tel, en d'autres mots la majorité de la Haute Assemblée, une nouvelle entité, qui est formée de quinze sénateurs et à laquelle elle a attribué des droits constitutionnels.
L'argument tiré de l'article 159 de la Constitution, selon lequel les arrêtés pris en exécution d'une loi de pouvoirs spéciaux ne sont que des actes réglementaires, n'est pas fondé. En effet, si cette thèse était exacte, il n'y aurait pas lieu d'adopter une loi particulière, puisque le pouvoir exécutif possède toujours la compétence réglementaire.
Comme les arrêtés pris dans le cadre des pouvoirs spéciaux peuvent modifier des lois et des arrêtés antérieurs, ils doivent être considérés comme des actes législatifs. Ce sont en quelque sorte des projets de loi que la Chambre adopte par anticipation.
Ces arrêtés remplacent les projets dont il est question à l'article 78, premier alinéa, de la Constitution.
Le nom que l'on donne à ces textes ne peut porter atteinte au droit d'évocation que la Constitution accorde à quinze sénateurs.
Conformément à l'article 78 de la Constitution, le Sénat peut évidemment évoquer le projet visant à confirmer les arrêtés et qui sera déposé ultérieurement; cette faculté ne modifie toutefois en rien le point de vue formulé ci-dessus.
En effet, le fait de procéder ultérieurement à la confirmation n'empêche pas que ces textes fassent fonction de loi, ne fût-ce que temporairement. Or, l'essence du système constitutionnel est précisément qu'une loi, pour les matières visées à l'article 78, ne peut être élaborée que dans le respect de la Constitution, y compris de son article 78, deuxième alinéa.
Les structures constitutionnelles, qui résultent des dernières réformes institutionnelles, exigent que le Roi ou, le cas échéant, le pouvoir exécutif soumette chaque projet au droit d'évocation de quinze sénateurs.
Le présent amendement se justifie dès lors de par la Constitution.
Un des auteurs de l'amendement rappelle que l'objectif est que le Conseil d'État donne un avis concernant l'exercice du droit d'évocation par le Sénat, dans le cas des lois spéciales.
Article 2
MM. Hatry et Bock déposent un amendement (nº 4), qui vise à supprimer cet article.
Justification
Bien que la portée des « pleins pouvoirs » qui sont sollicités apparaisse surtout à l'article 3, l'article 2 jette les bases de ces pouvoirs spéciaux. Étant donné que nous y sommes fondamentalement opposés, nous proposons de supprimer l'article 2.
Un membre fait remarquer que le mot « efficient » qui se trouve au § 3, troisième tiret, n'existe pas en français. Il s'oppose à l'utilisation de ce terme inadéquat et incorrect. En fait, il s'agit d'une transposition du mot anglais « efficiency », qui a exactement la même signification que le mot efficace.
Le ministre répond que ce mot a été adopté lors de la discussion à la Chambre.
Il demande le rejet de l'amendement.
MM. Coene et Goovaerts déposent l'amendement nº 34 suivant :
« Remplacer le § 1er de cet article par ce qui suit :
« § 1er . Afin d'accroître les chances d'adhésion de la Belgique à l'union économique et monétaire européenne et de préserver les possibilités de financer les prestations sociales, en particulier celles qui sont liées au coût de l'évolution démographique, le Roi peut, par arrêté délibéré en Conseil des ministres, prendre les mesures visées à l'article 3, en vue de ramener le déficit des pouvoir publics à 2,8 p.c. au maximum du produit intérieur brut en 1997. »
Justification
Le Protocole relatif à la procédure à suivre en cas de déficits exceptionnels définit la valeur de référence visée à l'article 104 C, alinéa 2, pour le déficit public comme étant 3 p.c. du produit intérieur brut aux prix du marché.
Etant donné que l'année sur la base de laquelle il sera décidé de l'adhésion à l'Union monétaire est l'année 1997, un aperçu superficiel et statique pourrait amener à la conclusion qu'un besoin de financement de 3 p.c. du P.I.B. en 1997 suffit.
Cette conception comporte toutefois des risques, comme nous l'exposons ci-après.
En limitant dès le début les ambitions à un déficit de 3 p.c., on risque, en cas de contre-coups conjoncturels, que le déficit s'élève fin 1997 à par exemple 3,2 p.c. et qu'il n'y ait plus assez de temps pour apporter les corrections nécessaires. Un tel ralentissement de la croissance n'est certainement pas exclu, étant donné que la France et l'Allemagne, nos deux principaux voisins économiques, dont le déficit s'élèvera en 1996 à environ 4 p.c. du P.I.B., mettront tout en oeuvre pour satisfaire aux critères de convergence en 1997. Les effets restrictifs qui en résulteront inévitablement, hypothéqueront dès lors aussi les perspectives de croissance de la Belgique. En général, les estimations retenues ces dernières années par le Gouvernement en matière de croissance se sont d'ailleurs presque toujours révélées trop optimistes. Il n'est dès lors pas superflu de prévoir une réserve d'environ 25 milliards de francs.
Une telle réserve est également utile pour une autre raison. Même si, prochainement, un accord était à nouveau signé avec les entités fédérées, cela ne garantirait absolument pas que les régions et communautés le respecteraient vraiment. Le 19 juillet 1994, a été signé un accord aux termes duquel les régions se tiendraient l'année suivante à la norme de déficit du C.S.F. dans le cadre de « Maastricht ». Cela n'empêche toutefois pas que leurs budgets 1996 accusent un dépassement total de plus de 7 milliards de francs, soit 0,1 p.c. du P.I.B. Il est prudent, pour 1997 également, de tenir compte de tout.
Le moindre dérapage serait de toute façon fatal pour la Belgique. Il n'y aura pas de délibération parce que le dépassement de la norme ne serait que temporaire car, depuis des années, notre pays est connu pour son déficit excessif. La Belgique ne bénéficiera pas non plus d'un traitement de faveur parce que son déficit est dû aux investissements publics (la règle d'or). Avec à peine 2,1 p.c. du P.I.B., nos dépenses de capital se situent précisément sensiblement sous la moyenne européenne ! En ce qui concerne la Belgique, il faut malheureusement répondre par la négative à la question de savoir si le déficit élevé est cycliquement induit. La Belgique n'aurait dès lors aucune excuse si son déficit devait être trop élevé en 1997.
Même si l'on considère le besoin net de financement dans une perspective pluriannuelle, il s'avère politiquement contre-indiqué de se braquer sur la norme de 3 p.c. pour 1997.
Évolution du déficit public en Belgique
(En % P.I.B.)
| Année | Besoin de financement en termes S.E.C. |
Différence |
| 1993 | 6,9 | 0,2 |
| 1994 | 5,5 | 1,4 |
| 1995 | 4,4 | 1,1 |
| 1996 | 3,1 | 1,3 |
| 1997 | 3,0 | 0,1 |
Alors qu'au cours des dernières années, le déficit a chaque fois diminué d'1 p.c. du P.I.B., la réduction s'arrêterait précisément en cette année cruciale de l'U.E.M. ! Il serait aberrant que le progrès réalisé soit moins important en cette année capitale que sera 1997, que pendant l'année 1993, qui a été catastrophique pour l'économie. Ce serait comme si un étudiant réduisait ses efforts pendant la période du blocus et des examens !
Cette impression est encore renforcée si l'on compare le déficit belge à la moyenne de l'U.E. :
Besoins de financement en Belgique
et dans l'Union européenne
(En % du P.I.B.)
| 1994 | 1995 | 1996 | |
| Belgique | 5,5 | 4,4 | 3,1 |
| Moyenne de l'U.E. | 5,5 | 5,0 | 4,3 |
On voit que la Belgique augmente chaque année son « avance » sur la moyenne européenne d'environ 0,5 p.c. du P.I.B. : elle est passée de 0 à 0,6 p.c., pour atteindre 1,2 p.c. du P.I.B. Pour 1997, la Commission européenne prévoit un déficit européen moyen de 3,4 p.c. à politique inchangée. Étant donné l'importance cruciale de l'année budgétaire 1997, on peut présumer raisonnablement que de nombreux pays feront un effort particulier et que la moyenne, à politique inchangée, sera finalement très proche des 3 p.c. Il est clair que la Belgique devrait éviter de se faire dépasser par le peloton européen en 1997.
Pour accentuer la tendance qui s'est manifestée, il faudrait que le déficit belge (une nouvelle fois supérieur de 0,6 p.c. au pourcentage prévu pour 1996, qui est de 1,2 p.c.) soit inférieur de 1,8 p.c. à la moyenne européenne l'année prochaine ou qu'il s'élève tout au plus à 1,3 p.c. du produit intérieur brut. Les auteurs de l'amendement sont parfaitement conscients que celui-ci ne va probablement pas assez loin, mais personne ne s'en plaindra vraisemblablement.
Quoi qu'il en soit, un besoin de financement de 3 p.c. en 1997 donnerait l'impression que l'assainissement s'est arrêté en Belgique et lancerait dès lors un signal tout à fait erroné aux marchés financiers. Dans ce contexte, une diminution de 2,7 p.c. du P.I.B. paraît un minimum absolu.
Il ne faut d'ailleurs pas oublier qu'au fil du temps, de plus en plus de voix autorisées s'élèvent pour affirmer qu'un déficit de 3 p.c. ne constitue pas un objectif final. Les besoins de financement devraient être ramenés à 1 p.c. avant la fin du siècle ! Afin de répartir également dans le temps les efforts requis à cet effet, il convient d'aller plus loin que l'objectif minimum fixé par le traité de Maastricht et ce, dès 1997.
Qui plus est, il ressort de l'article 104 C, 2, que la Commission européenne ne se base pas uniquement sur le besoin de financement pour examiner si la discipline budgétaire est respectée. La dette publique est également prise en considération : « le rapport entre la dette publique et le produit intérieur brut doit diminuer suffisamment et s'approcher de la valeur de référence à un rythme satisfaisant ».
Indépendamment de l'argument psychologico-spéculatif qui veut que le pays qui a le plus mauvais résultat de tous les États membres en ce qui concerne un critère n'entre en ligne de compte pour une délibération que s'il fait beaucoup mieux que la moyenne en ce qui concerne l'autre critère, on peut, dans l'optique de la dette, articuler le plaidoyer pour un déficit plus réduit également de manière plus technique.
Lorsque la Belgique a signé le traité de Maastricht, notre taux d'endettement était de 130,3 p.c. Depuis lors, il a évolué comme suit :
Dette brute des pouvoirs publics belges
(En % du P.I.B.)
| 1991 | 1992 | 1993 | 1994 | 1995 | 1996 | 1997 |
| 130,3 | 131,5 | 137,9 | 136,0 | 133,7 | 131,9 | 129,9 |
Cela signifie donc qu'en six ans, notre pays aura progressé d'à peine 0,5 p.c. du P.I.B. Même si l'on ne commence à compter qu'à partir de 1993, le tableau est loin d'être réjouissant. Nous estimons que l'on ne peut parler d'« évolution satisfaisante » que :
1. si l'on parvient à maintenir suffisamment élevée la valeur absolue de la réduction de la dette. Une moyenne d'à peine 2 p.c. par an est insuffisante à cet égard;
2. s'il y a une progressivité constante du rythme de désendettement. Ce n'est pas non plus le cas. L'amélioration est plutôt erratique :
Désendettement réalisé
ou prévu en p.c.
| 1994 | 1995 | 1996 | 1997 |
| 1,9 | 2,3 | 1,8 | 2,0 |
À ce rythme, nous n'atteindrons pas la valeur de référence avant quarante ans. Il est exlu qu'une telle inertie soit considérée comme « satisfaisante ».
Même si, conformément à la recommandation du Conseil supérieur des finances, la Belgique opère une réduction de la dette extrabudgétaire et ponctuelle de 100 milliards de francs en 1997, cette réduction n'aura qu'un effet marginal sur le rythme de décroissance de la dette au cours des prochaines années. Seule une réduction énergique et constante du déficit pourrait entraîner une amélioration structurelle.
Le budget 1997 peut et doit être l'occasion d'émettre un signal dans cette direction. Dans l'entourage direct de M. J. Santer également, on laisse entendre, de manière informelle, que notre déficit devrait descendre nettement en dessous de la barre des 3 p.c. pour que nous ayons de réelles chances d'adhésion.
Justifié ou non, l'optimisme dont fait preuve le Gouvernement belge en ce qui concerne nos chances d'adhésion est pour le moins prématuré. Il est vrai que la Commission pourrait émettre un avis positif, mais la décision finale appartiendra aux chefs d'État et de Gouvernement, qui se prononceront à la majorité qualifiée.
Cela signifie que les voix seront pondérées comme suit (art. 148) :
Belgique 5
Danemark 3
Allemagne 10
Grèce 5
Espagne 8
France 10
Irlande 3
Italie 10
Luxembourg 2
Pays-Bas 5
Autriche 4
Portugal 5
Finlande 3
Suède 4
Royaume-Uni 10
Pour emporter la décision, il faut donc obtenir au moins 62 voix. Il suffirait dès lors de 26 voix pour obtenir une minorité de blocage et ces 26 voix pourraient bien être facilement réunies.
Sans même tenir compte de la Grande-Bretagne (dont le Premier ministre n'entretient pas vraiment d'excellentes relations avec son homologue belge), on constate que l'Italie, l'Espagne, la Grèce et le Portugal 4 pays méridionaux qui ont peu de chances d'obtenir leur adhésion disposent déjà d'un droit de veto.
Nous supposons en outre que les Allemands ravalent leurs critiques sévères à l'égard de la Belgique. Cela pourrait se produire si les Allemands ne répondaient pas eux-mêmes à toutes les normes de Maastricht et devaient donc compter sur une certaine clémence. Toutefois, tout indique aujourd'hui que l'Allemagne fera tout son possible pour satisfaire à tous les critères en 1997. Si elle y réussit, il a peu de chances qu'elle s'embarque avec des pays qui ont des « fondamentaux » économiques moins forts. Par ailleurs, si l'on fait une exception pour la Belgique, il sera particulièrement difficile d'empêcher les pays méditerranéens d'entrer... On peut parfaitement imaginer que les pays forts, qui voient les États membres « menacés » mettre sur pied un maquignonnage, refusent d'apporter leur soutien à la Belgique parce qu'ils ne souhaitent pas que l'Italie, le Portugal, etc. soient de la partie !
Bref, ce n'est pas parce que les institutions se réunissent à Bruxelles que l'adhésion est déjà « acquise ». Le texte de l'article 2, § 1er , du projet de loi à l'examen « afin de rendre possible l'adhésion de la Belgique à l'Union économique et monétaire européenne » est trompeur parce qu'il pourrait donner l'impression que la réalisation de la norme des 3 pct. en 1997 conduira automatiquement à l'adhésion de la Belgique. Comme cela a été dit plus haut, il n'en va malheureusement pas ainsi. La politique budgétaire menée ces dernières années n'ayant pas été suffisamment rigoureuse, la Belgique n'a plus son destin européen en main. Il est dès lors plus objectif, plus correct et plus honnête vis-à-vis de la population, qui voit son pouvoir d'achat se réduire comme peau de chagrin, de préciser que la Belgique ne peut plus qu'accroître ses chances.
Du reste, il ne serait pas non plus correct à l'égard de cette même population de situer l'objectif qui sous-tend l'assainissement des finances publiques exclusivement dans la perspective de Maastricht. Premièrement, le projet européen n'est guère accueilli favorablement par la population; souvent, celle-ci reproche même directement à l'U.E.M. d'être à l'origine d'un appauvrissement collectif. Deuxièmement, on pourrait donner l'impression que l'adhésion à l'union monétaire mettra un terme aux efforts d'assainissement.
Rien n'est moins vrai. Même sans contraintes externes, il faudra encore économiser pendant des années. En effet, la charge écrasante de la dette est avant tout un problème économique et social interne, qui hypothèque sérieusement la faculté de financer les futures pensions de retraite.
En effet, en raison du nombre élevé des naissances dans les années qui ont suivi la Seconde guerre mondiale, la population âgée de 60 ans ou plus connaîtra une hausse très sensible à partir de l'an 2010; la proportion passera de 1 sur 5 aujourd'hui à 1 sur 3 en 2050. Le nombre des pensionnés s'accroît davantage, en raison des femmes pensionnées. L'on peut parler d'une nouvelle génération de femmes pensionnées qui acquièrent le droit à une pension complète à titre personnel grâce à leurs propres activités professionnelles. Le couple âgé bénéficiant d'une pension de ménage (aux taux de 75 p.c.) est remplacé par un couple bénéficiant de deux pensions de retraite pour l'homme (60 p.c.) et la femme (60 p.c.). En outre, il faut tenir compte de la plus grande espérance de vie de cette nouvelle génération : le « vieillissement des personnes âgées ». Tout bien considéré, la proportion pensionnés/population active passera de 0,47 aujourd'hui à 0,84 en 2050. Les dépenses de pensions passeront ainsi de 6,5 p.c. du P.I.B en 1991 à 8,6 p.c. en 2013 et même à 10,6 en 2030.
Parallèlement au vieillissement, les dépenses de soins de santé exprimées en pourcentage du P.I.B. connaîtront, elles aussi, une hausse exponentielle :
L'expérience nous apprend qu'il est fort probable que la dynamique interne du système continuera d'évoluer.
En effet, l'accroissement du nombre de personnes âgées ne sera absolument pas de nature à freiner les nouvelles évolutions technologiques ni leur application médicale. En outre, ces nouvelles prestations ne remplaceront pas des prestations existantes, mais viendront plutôt s'ajouter à celles-ci. Du coup, la « consommation » moyenne de prestations par personne augmentera, de même que le coût des prestations. Les besoins spécifiques du troisième âge et, surtout, le nombre croissant de personnes âgées démentes ouvriront un nouveau domaine de recherches, qui générera de nouveaux développements mais aussi de nouvelles dépenses.
Finalement, la consommation de soins de santé augmentera en moyenne de 3,5 p.c. par an à prix constants, jusqu'en l'an 2000 : 3 p.c. résultant de la dynamique interne, 0,3 p.c. du vieillissement et 0,2 p.c. de l'accroissement de la population.
Les dépenses sociales augmenteront donc très fortement au cours des prochaines décennies. Il faut que tout le monde sache clairement que, si la sécurité sociale jouit d'une certaine autonomie, elle n'en est pas moins étroitement tributaire des finances publiques. Il y a, d'une part, les cotisations sociales, qui diminuent l'assiette de l'impôt et, d'autre part, le financement, par l'État, d'une part croissante des dépenses sociales (3,9 p.c. du P.I.B. en 1993: 4,2 p.c. en 1996). Le pouvoir de financement des prestations sociales est donc étroitement lié aux possibilités financières de l'État, c'est-à-dire à l'évolution du déficit et de la dette.
Il est donc essentiel de faire baisser la dette publique de manière substantielle avant que ne commence la période critique pour ce qui est de l'évolution démographique. Or, à supposer que l'on arrive à stabiliser le déficit au niveau de 3 p.c. du P.I.B., la diminution des charges d'intérêts si le taux de croissance de 2,3 p.c. du P.I.B. reste constant ne sera pas suffisante pour couvrir l'accroissement du coût des pensions et des soins de santé. Au cours de la première décennie du siècle prochain, la charge nette supplémentaire qui grèvera la marge de manoeuvre sera de 0,4 p.c. du P.I.B. pour passer à 0,9 p.c. dans les années 2010-2020 et même à 1,5 p.c. du P.I.B. en 2020-2030.
Il importe donc d'accélérer le processus de réduction du déficit public à partir de 1997 et même de ramener ce déficit à zéro dans un délai de 5 ans. Ce n'est qu'ainsi qu'il sera possible de combiner harmonieusement, au siècle prochain, les dépenses croissantes liées à l'évolution démographique et à la nécessité de poursuivre la résorption de la dette. Une marge de manoeuvre de 0,2 p.c. du P.I.B. en 2000-2010 pourraît même apparaître léger et passer à 0,8 p.c. durant la décennie 2020-2030.
Si l'on veut réaliser ce dernier scénario, il faudra faire des efforts supplémentaires au cours des prochaines années des efforts qui seront moins douloureux dans la mesure où l'évolution économique deviendra plus favorable. Or, la meilleure garantie d'une croissance durable continue et non inflationniste est précisément l'adhésion à l'union monétaire. Associer ces deux objectifs dans le texte de la loi, c'est non seulement une manière de dorer la pilule des sacrifices à consentir, mais aussi une réponse possible au scepticisme qui règne dans de nombreuses couches de la population quant à l'opportunité et aux avantages d'une adhésion à l'U.E.M.
L'un des auteurs est encore plus convaincu qu'il faut se référer aux conséquences du vieillissement de la population après les propos tenus par M. Verplaetse devant la commission, propos selon lesquels, prétend l'intervenant, le ratio de la dette publique par rapport au P.N.B. ne jouera plus aucun rôle et deviendra insignifiant une fois que la Belgique aura accédé à l'U.E.M. Cela implique que dès que la Belgique fera partie de l'U.E.M., il ne sera plus nécessaie de réduire davantage le ratio de la dette publique par rapport au P.N.B. pour demeurer dans cette union.
L'intervenant se déclare particulièrement préoccupé par ces propos, étant donné que cela signifie très clairement que dès que la Belgique sera membre de l'U.E.M., il ne sera plus guère question de créer la marge de manoeuvre nécessaire pour faire face aux conséquences financières du vieillissement de la population. Le même membre croit pouvoir d'ores et déjà constater que malgré la pression importante et extrêmement forte exercée sur notre pays pour qu'il participe à l'U.E.M., il existe déjà bon nombre de personnes, y compris au sein du Gouvernement, qui entourent la réalisation des normes de Maastricht d'au moins quelques points d'interrogations.
L'intervenant se demande comment, si cette pression externe disparaît, la Belgique parviendra encore à résorber davantage le déficit des pouvoirs publics. En effet, ce n'est que si l'on réduit progressivement cette dette que des moyens se dégageront pour apporter une solution partielle aux problème des conséquences du vieillissement. Selon les auteurs de l'amendement à l'article 2, il faut exprimer cette vérité pour établir clairement que l'adhésion à l'U.E.M. n'est pas un point final et qu'il convient de poursuivre l'assainissement nécessaire en l'intensifiant, car il est toujours rationnel de considérer la politique gouvernementale dans une perspective à plus long terme.
C'est pour cette même raison que le groupe de l'intervenant insiste pour que l'on souscrive à la norme des 2,8 p.c. qui résulte de l'application d'un principe dont le Gouvernement a dit qu'il le défendait. Cela consiste à stabiliser, après 1996, le solde primaire à un niveau de 6,5 à 7 p.c. du P.N.B. Selon les calculs du Conseil supérieur des finances, cela correspond automatiquement, pour 1997, à 2,8 p.c. et, pour les années suivantes, à une poursuite de la réduction du déficit budgétaire et de la résorption de la dette publique.
Le ministre du Budget commence par dire qu'il n'a pas connaissance de la déclaration en question du gouverneur de la Banque nationale.
Deuxièmement, il dit se rallier à la portée générale des arguments du préopinant. Il est exact que durant les prochaines années, et cela représente une longue période, la Belgique devra continuer à oeuvrer à la réduction progressive du poids de la dette dans l'économie nationale. Il existe à ce sujet, selon le Vice-Premier ministre, un consensus assez large.
Le seul point qui puisse faire l'objet d'une discussion sur ce plan, c'est le rythme qu'il faut imprimer à cette réduction. Il convient toutefois aussi de parler des mesures qui doivent aller de pair. À ce moment surgiront tous les problèmes politiques et sociaux.
Pour garantir la réduction de la dette publique, le Gouvernement s'en tient à son accord de gouvernement. Celui-ci prévoit la stabilisation du solde primaire. Celle-ci semble être, aux yeux du Gouvernement, le moyen par excellence de réduire, d'année en année, le poids de la dette publique dans le P.I.B. Cette intention a d'ailleurs déjà été évoquée dans l'exposé introductif.
En ce qui concerne les 2,8 p.c., le ministre du Budget renvoie à l'avis du Conseil supérieur des finances et à la recommandation de la Commission européenne. Etant donné que les 3 p.c. ne figuraient pas non plus dans les dispositions de l'article 2, le Gouvernement n'a pas jugé nécessaire de les remplacer par un autre chiffre. Il n'empêche qu'il prend les avis susvisés très au sérieux. Le Gouvernement n'a encore pris aucune décision à ce sujet. Cependant, le Vice-Premier minisitre estime qu'il est évident que si l'on stabilise le solde primaire, on se rapprochera d'une norme de 2,8 p.c. pour le déficit budgétaire.
Un commissaire estime qu'il existe bel et bien des chiffres à l'article 2, fût-ce implicitement.
Le ministre du Budget le reconnaît.
Le préopinant affirme que si le Gouvernement entend malgé tout rassurer la polulation en confirmant qu'il fera tout pour rendre maximales les chances de la Belgique d'accéder à l'U.E.M., il ferait mieux de souscrire à cette obligation de résultat dans l'article en question, conformément à ses propres déclarations. Actuellement, on peut supposer que le Gouvernement ne veut pas faire plus que ramener le déficit budgétaire à 3 p.c. du P.I.B.
Un membre demande comment le Gouvernement réagit face aux informations qui ont récemment fait la une des journaux, selon lesquelles la Commission chargée de faire l'inventaire des biens de l'État révélait que l'ensemble des pouvoirs publics belges avaient une fraction d'actifs de plus en plus réduite par rapport à l'endettement, qui a beaucoup crû au cours des 10 ou 15 dernières années.
Des informations de ce genre paraissent de nature à ébranler le crédit de l'État.
Ne conviendrait-il pas de poursuivre pénalement les auteurs de ces informations, qui sont susceptible de faire croire à l'homme de la rue que l'État belge est devenu insolvable ?
Il eût été opportun que le Gouvernement fasse un communiqué de presse relativisant les conclusions de la commission précitée, en ramenant à sa juste proportion la signification du rapport entre les actifs des pouvoirs publics et l'endettement.
Le ministre du Budget répond que les économistes connaissent la valeur relative de la balance de l'État.
Le précédent intervenant envisage la question du point de vue du crédit de l'État.
Le ministre estime effectivement important de démontrer à la population que, par sa politique budgétaire, le Gouvernement veut réduire le poids de la dette dans l'économie.
Il n'est pas exact de dire, comme certains le prétendent, que la population ne se préoccupe pas des finances publiques.
Tout d'abord, les citoyens anticipent, dans leur comportement, sur une série de mesures fiscales et non fiscales.
De plus, ils s'inquiètent du poids de la dette publique, parce qu'ils pressentent que celle-ci se traduira tôt ou tard, pour eux, par de nouvelles charges.
Il est donc important, pour le crédit des pouvoirs publics, de démontrer que le déficit budgétaire diminue et que l'on travaille à réduire la dette.
Enfin, l'expérience personnelle du ministre est que le citoyen n'établit guère de lien entre les actifs de l'État et son passif, de sorte que la proportion existant entre ces deux éléments ne lui paraît pas constituer un élément de nature à inquiéter l'opinion.
Bien que la communication des informations visées par le préopinant n'ait sans doute pas causé de grand dommage, peut-être eût-il en effet mieux valu éviter de faire naître des malentendus en la matière.
Le préopinant déclare qu'un survol de la presse montre que, si De Standaard a publié les informations en question en première page, il contenait aussi un article qui en corrigeait la portée.
Cependant, il n'est pas certain que ce quotidien soit lu par une majorité de citoyens néerlandophones.
Du côté de la presse francophone, il faut bien constater qu'aucun article n'a relativisé les informations en question.
L'intervenant déplore ce fait, qu'il considère comme une illustration de la division totale de l'information au Nord et au Sud du pays, laquelle n'est pas sans conséquences, notamment sur le plan politique et communautaire.
Il appartient cependant aussi au Gouvernement de réagir lorsqu'une commission chargée de lui faire rapport publie sans autre précaution le texte de ses conclusions.
C'eût été à un membre du Gouvernement de présenter celles-ci, en les accompagnant de commentaires réservés.
Un autre membre déclare que certains se posent la question suivante : puisque la dette s'élève à 10 000 milliards et les actifs à 5 000 milliards, a-t-on emprunté pour 5 000 milliards de dépenses de consommation ?
Le préopinant répond qu'il est clair que la survie quotidienne de l'État dépend de l'emprunt.
D'autre part, certains actifs de l'État se sont dépréciés ou sont impossibles à évaluer.
Comment évaluer le Palais royal, le Parlement, le parc de Bruxelles, etc. ?
La seule solution possible est une évaluation à la valeur du terrain.
C'est la raison pour laquelle, du point de vue économique, on n'a jamais accordé une importance essentielle à l'inventaire du patrimoine.
quiMM. Goovaerts et Coene déposent l'amendement suivant (amendement nº 35) :
Remplacer le § 1er de cet article par ce qui suit :
« § 1er . Afin de disposer à temps de réserves suffisantes pour faire face aux dépenses croissantes dues au vieillissement de la population et à son incidence sur les dépenses de pension et de soins de santé, le Roi peut, par arrêté délibéré en Conseil des ministres, prendre les mesures visées à l'article 3, pour limiter le besoin net de financement de l'ensemble des pouvoirs publics à 2,8 p.c. du produit intérieur brut en 1997. »
Justification
En raison du nombre élevé des naissances dans les années qui ont suivi la Seconde Guerre mondiale, la population âgée de 60 ans et plus connaîtra une hausse très sensible à partir de l'an 2010; la proportion passera de 1 sur 5 aujourd'hui à 1 sur 3 en 2050. Le nombre des pensionnés s'accroît encore davantage, en raison des femmes pensionnées. On peut parler d'une nouvelle génération de femmes pensionnées qui acquièrent à titre personnel le droit à une pension complète grâce à leurs propres activités professionnelles. Le couple âgé bénéficiant d'une pension de ménage (au taux de 75 p.c.) est remplacé par un couple bénéficiant de deux pensions de retraite pour l'homme (60 p.c.) et la femme (60 p.c.). En outre, il faut tenir compte du « vieillissement dans le vieillissement », c'est-à-dire de la plus grande espérance de vie de cette nouvelle génération. Au total, la proportion pensionnés/population active passera de 0,47 aujourd'hui à 0,84 en 2050. Les dépenses de pension passeront ainsi de 6,5 p.c. du P.I.B. en 1991 à 8,6 p.c. en 2013 et même à 10,6 en 2030.
Parallèlement au vieillissement, les dépenses de soins de santé exprimées en pourcentage du P.I.B. connaîtront, elles aussi, une hausse exponentielle.
L'expérience nous apprend qu'il est fort probable que la dynamique interne du système continuera d'évoluer. En effet, l'accroissement du nombre de personnes âgées ne sera assurément pas de nature à freiner les nouvelles évolutions technologiques, ni leur application médicale. En outre, ces nouvelles prestations ne remplaceront pas les prestations existantes, elles viendront plutôt s'y ajouter. On « consommera » ainsi, en moyenne et par tête, plus de prestations à un prix plus élevé. Les besoins spécifiques du troisième âge, compte tenu surtout du nombre croissant des personnes âgées atteintes de démence, constituent un nouveau domaine de recherches qui engendrera de nouveaux développements et... de nouvelles dépenses.
Au total, la consommation des soins de santé augmentera, à prix constants, de 3,5 p.c. en moyenne par année jusqu'en l'an 2020, 3 p.c. étant dus à la dynamique interne, 0,3 p.c. au vieillissement et 0,2 p.c. à l'accroissement de la population.
Les dépenses sociales augmenteront donc très fortement durant les prochaines décennies. Bien que la sécurité sociale jouisse d'une certaine autonomie, il doit cependant être bien clair pour tout le monde qu'elle est fortement liée aux finances publiques. D'une part, les cotisations sociales diminuent l'assiette de l'impôt; d'autre part, l'État finance une part croissante des dépenses sociales (3,9 p.c. du P.I.B. en 1993; 4,2 p.c. en 1996). La faculté de financer les prestations sociales est donc étroitement liée à la capacité contributive de l'État, c'est-à-dire à l'évolution du déficit et de la dette.
Il est donc essentiel que la dette publique connaisse une baisse suffisamment prononcée avant que nous n'abordions la période démographique cruciale. Or, à supposer que le déficit se stabilise à un niveau de 3 p.c. du P.I.B., la diminution des charges d'intérêts pour un taux de croissance constant de 2,3 p.c. du P.I.B. ne suffira pas à couvrir l'augmentation du coût des pensions et des soins de santé. Au cours de la première décennie du siècle prochain, la charge nette supplémentaire qui grèvera la marge de manoeuvre sera de 0,4 p.c. du P.I.B., pour passer à 0,9 p.c. dans les années 2010-2020 et même à 1,5 p.c. du P.I.B. en 2020-2030.
Il importe donc d'accélérer le processus de réduction du déficit public à partir de 1997 et même de ramener ce déficit à zéro dans un délai de 5 ans. Ce n'est qu'ainsi qu'il sera possible de combiner harmonieusement, au cours du siècle prochain, les dépenses croissantes liées à l'évolution démographique et la nécessité de poursuivre la résorption de la dette. La marge de manoeuvre pourrait même croître légèrement et atteindre 0,2 p.c. du P.I.B. en 2000-2010 pour passer à 0,8 p.c. durant la décennie 2020-2030.
Si l'on veut réaliser ce dernier scénario, il faudra faire des efforts supplémentaires au cours des prochaines années.
En vue de rendre ces efforts plus acceptables pour les citoyens, il semble indiqué de faire explicitement référence à la possibilité de payer les futures allocations de leurs vieux jours plutôt qu'à un projet européen qui leur apparaît fort éloigné et abstrait, pour ne pas dire hostile.
L'un des auteurs souligne que cet amendement constitue une variante du précédent. Il apporte des précisions quant au vieillissement de la population et à son incidence sur les dépenses en matière de pensions et de soins de santé, et propose à nouveau de limiter le besoin net de financement de l'ensemble des pouvoirs publics à 2,8 p.c. du produit intérieur brut. Pour le surplus, l'intervenant renvoie à ses précédentes explications.
MM. Hatry et Bock déposent l'amendement subsidiaire suivant (nº 5) à l'amendement nº 4 :
Au § 3, supprimer les mots « Dans leur ensemble ».
Justification
Ces termes ne sont pas pertinents. Ils laissent à penser que le Gouvernement est tenu par une obligation de moyens de respecter les principes énoncés.
Il s'agit en réalité d'une obligation de résultat.
L'un des auteurs ajoute que les mots « dans leur ensemble » impliquent qu'il y aura des mesures particulières qui ne répondront pas aux objectifs. Ces mots autorisent toute atténuation à l'égard de cette limitation.
Le ministre du Budget déclare qu'à la Chambre aussi, on a longuement discuté de cette question. Le texte a été adapté de façon, notamment, à placer les quatre tirets par ordre hiérarchique, ce qui a conduit à insérer les mots « dans tous les cas, ne pas porter atteinte aux revenus les plus faibles ». Outre les mots « Dans leur ensemble... » qui introduisent le § 3, il y a donc encore les mots « dans tous les cas... ».
À côté de cela, on prévoit une série de mesures destinées à garantir un service public efficace et efficient, qui n'ont aucun effet redistributeur et auxquelles les tirets précités ne s'appliquent donc pas à proprement parler.
Cela explique notamment pourquoi on a pu rattacher les quatre conditions à l'ensemble des mesures.
Le ministre confirme que l'on a longuement débattu de ce sujet à la Chambre, où l'on a adopté le principe qu'il faut répartir équitablement les efforts entre les différentes catégories sociales et les divers types de revenu et précisé que, bien entendu, le respect de ce principe ne peut être apprécié que par référence à l'ensemble des mesures.
Un commissaire donne l'exemple suivant : le Gouvernement augmente le minimex, mais le taxe en même temps. Du coup, le Gouvernement ne doit plus veiller uniquement à ce que le résultat ne provoque pas une diminution du minimex par rapport à la situation précédente.
Le ministre des Finances réplique que, de toute façon, dans tous les cas, les mesures ne peuvent pas porter atteinte aux revenus les plus faibles. C'est vraiment au cas par cas qu'il faudra veiller à ce qu'aucune mesure ne le fasse. Le ministre confirme ainsi que ce deuxième principe, de par sa nature, est un principe dont le respect ne peut être apprécié que par rapport à un ensemble de mesures. Il est évident que certaines mesures, prises individuellement, peuvent demander un effort plus important à telle catégorie. C'est donc dans leur ensemble qu'il faudra apprécier si ces mesures respectent ce principe de répartition équitable.
Un autre commissaire a l'impression que les deux vice-Premiers ministres présents interprètent un peu différemment les termes « dans leur ensemble... ».
Il ne comprend pas comment on peut interpréter le premier tiret comme s'appliquant aux mesures individuelles. D'après lui, cela n'est pas dit dans le texte. Il croit d'ailleurs que son propos rejoint l'explication du ministre des Finances.
L'intervenant estime que les quatre principes ne sont pas tous compatibles et donc qu'ils ne peuvent être respectés tous les quatre en même temps. On déclare à présent qu'il faut en tout cas respecter le premier principe pour l'ensemble des mesures, mais nullement pour les mesures individuelles. D'après le commissaire, cette interprétation ne correspond pas à ce qui figure dans le texte.
Le ministre du Budget trouve cet argument plutôt subtil.
Selon le préopinant, rien n'indique que les mots « en tout cas » ne s'appliquent pas à la mesure individuelle mais bien aux quatre tirets, tandis que le premier principe doit en tout état de cause être respecté pour l'ensemble des mesures.
Un sénateur demande aux ministres de préciser ce que le Gouvernement entend par « les revenus les plus faibles ».
Le ministre des Finances déclare qu'à la Chambre, le Gouvernement n'a pas donné de quantification pour cette notion. D'après le ministre, le Parlement pourra donc apprécier si le Gouvernement a correctement appliqué ce principe.
Le ministre du Budget ajoute qu'à la Chambre, un amendement « hyper social » a été déposé (sic) à ce propos.
MM. Hatry et Bock déposent un amendement subsidiaire (nº 6) à l'amendement nº 4, libellé comme suit :
« Au § 3, premier tiret, remplacer les mots « ne pas porter atteinte aux revenus les plus faibles » par les mots « sauvegarder intégralement le pouvoir d'achat des personnes les moins favorisées ».
Justification
Le texte du projet est trop vague.
La loi de pouvoirs spéciaux votée en 1982 était plus précise. Son texte est dès lors repris dans cet amendement pour sauvegarder intégralement le pouvoir d'achat des personnes les moins favorisées.
Un des auteurs ajoute que la notion devient beaucoup plus positive en prévoyant la sauvegarde intégrale du pouvoir d'achat des personnes les moins favoriées. En effet, il est possible d'avoir des revenus plus élevés mais aussi des prix plus élevés. Des revenus plus élevés n'apportent rien en soi, tandis que, quand on sauvegarde le pouvoir d'achat, le niveau de vie est assuré.
Cet amendement ne donne pas lieu à discussion.
MM. Goovaerts et Coene déposent un autre amendement, ainsi libellé (amendement nº 37) :
Au § 3, premier tiret, ajouter la phrase suivante :
« les revenus les plus faibles sont les revenus inférieurs à 50 000 francs brut par mois, majorés de 5 000 francs par personne à charge; »
Justification
Cela n'a pas de sens de prévoir dans une loi que les mesures qui seront prises par le Roi ne peuvent porter atteinte aux revenus des plus faibles, si ces revenus ne sont pas définis.
Nous proposons dès lors de définir les revenus les plus faibles comme étant les revenus inférieurs à 50 000 francs brut par mois, majorés de 5 000 francs par personne à charge.
L'un des auteurs précise que cet amendement a eu pour but de susciter, à la Chambre, une discussion sur la définition du concept de « revenus les plus faibles ».
Il constitue en fait une variante de l'amendement précédent (nº 6).
Un membre déclare qu'il est toujours surpris d'entendre dire que l'on atteint le maximum des possibilités en matière d'économies, alors que, selon lui, des économies seraient encore possibles dans le secteur des frais de fonctionnement.
r exAmendement subsidiaire nº 82 de MM. Hatry et Bock à leur amendement nº 4 :
« Au § 3, 1er tiret, de cet article, remplacer les mots « revenus les plus faibles » par les mots « revenus de remplacement ».
Justification
L'expression utilisée dans le projet est trop floue. Que faut-il entendre par « revenus les plus faibles » ? L'exposé des motifs ne contient aucune indication particulière à ce sujet, pas plus que l'exposé fait par le ministre en commission tel qu'il est relaté dans le rapport de la Commission des Finances de la Chambre.
Il paraît logique de considérer que les « revenus les plus faibles » sont constitués par la catégorie fiscalement bien déterminée des « revenus de remplacement », c'est-à-dire des allocations sociales généralement destinées à se substituer à un revenu professionnel normal (allocations de chômages, pensions,...) et sur lesquelles il est généralement pratiqué un important abattement fiscal.
Un des auteurs pense que, pour les revenus de remplacement, ce n'est pas seulement le montant des revenus, fussent-ils faibles, qui importe mais aussi le fait qu'ils sont plus fragiles que les revenus les plus faibles. Il est plus difficile d'anticiper les dépenses et, petit à petit, les difficultés initialement reportées deviennent insurmontables. Les auteurs de l'amendement jugent qu'il est plus juste de parler des « revenus de remplacement ».
L'autre auteur de l'amendement estime que le mérite de celui-ci est surtout de proposer une notion plus précise.
Le ministre des Finances déclare qu'il pense que la catégorie proposée n'est pas adéquate parce que la notion de « revenus de remplacement » est très large. Par exemple, une pension de secrétaire général est un revenu de remplacement. Est-ce que l'on peut alors dire qu'à priori on exclut toute mesure qui toucherait à ce revenu ?
Un commissaire estime qu'il faudrait le faire, compte tenu de ce qu'était le traitement de ces fonctionnaires pendant leur carrière active. Il déplore la façon dont on a traité les grands commis de l'État, qui ont refusé d'assumer de hautes fonctions dans le secteur privé en faisant confiance à l'État belge. On leur a notifié que, d'un moment à l'autre, leur pension qui était de 3 tombait à 0,8.
Le ministre des Finances rétorque que la discussion de l'amendement porte sur une autre problématique que celle invoquée par l'intervenant. Il s'agit des revenus les plus faibles. Tout le monde doit reconnaître qu'une pension de secrétaire général n'appartient pas à la catégorie des revenus les plus faibles. Selon le ministre, cela implique que la notion de « revenus de remplacement » est inappropriée.
Le préopinant conteste qu'une pension de secrétaire général soit un revenu de remplacement. Pour lui, c'est un revenu différé, vu la façon dont les contrats dans la fonction publique sont organisés.
Le ministre des Finances réplique que du point de vue de la législation fiscale, il s'agit bien d'un revenu de remplacement.
La meilleure preuve en est que cette pension bénéficie de la réduction spéciale d'impôt sur les revenus de remplacement.
Les auteurs de l'amendement ne sont pas d'accord avec cette interprétation du ministre. Les pensions de la fonction publique sont des obligations contractuelles que l'État ou, éventuellement, le pouvoir employeur autre que l'État a contractées vis-à-vis des agents qu'il a engagés à titre définitif, obligations sur lesquelles l'État ne peut revenir. Il peut tout au plus instaurer l'une ou l'autre cotisation. En plus, du point de vue du droit administratif, le ministre n'a pas raison.
Un sénateur estime que tous les amendements montrent à l'évidence que le fait d'inscrire ce principe dans la loi, sans vouloir définir d'une quelconque manière ce que l'on entend par « les revenus les plus faibles », permet toutes les interprétations et donc toutes les craintes. Par conséquent, l'intervenant regrette que le Gouvernement ne s'engage pas, par exemple, à considérer que les contribuables des 2 déciles les plus bas ne seront pas touchés par les mesures envisagées par l'article 2, § 2. La formulation telle que présentée n'est pas précise. Le Parlement pourra apprécier par après, mais par rapport à quelle indication objective ? Faute de décision précise, on est dans le flou et la discussion peut continuer.
Le ministre des Finances répond que la notion « les revenus les plus faibles », vise en tout cas les minima de moyens d'existence, d'invalidité et de pension. Mais dans l'esprit du Gouvernement la notion ne se limite pas à cela.
Le ministre du Budget ajoute que certaines lois de pouvoirs spéciaux de 1982, 1984 et 1986, comportaient une disposition prévoyant que l'on préserverait intégralement le pouvoir d'achat des plus démunis. Ce texte n'était pas plus précis que le texte actuel et, à l'époque aussi, on avait déclaré au Parlement qu'à tout le moins le minimum de moyens d'existence, le salaire garanti et les allocations pour handicapés ne perdraient pas de leur pouvoir d'achat. En outre, cette fois-ci, le Gouvernement a l'intention de ne pas se limiter à ces catégories.
Un commissaire trouve la formulation actuelle du premier principe beaucoup moins rassurante pour la sauvegarde des revenus les plus faibles que le concept évoqué ici par les ministres. On n'y trouve en effet aucune référence au pouvoir d'achat.
M. Jonckheer dépose un amendement (nº 85), libellé comme suit :
« Ajouter au § 3, 1er tiret :
« ...; la tendance à l'accroissement des inégalités de revenus au sein de la population doit être inversée; »
Justification
Une répartition « équitable » des efforts doit prendre en considération l'évolution passée de la distribution du revenu disponible, qui se traduit notamment par une progression de la pauvreté constituant une menace pour la cohésion sociale et la démocratie dans le pays.
L'auteur de l'amendement considère que le principe d'équité des efforts à faire ne doit pas porter uniquement sur la situation actuelle, mais qu'on doit tenir compte du fait que la distribution du revenu disponible s'est fortement aggravée dans un sens inégalitaire ces quinze dernières années.
Le ministre estime que, à supposer que cette présentation des faits soit correcte, le projet de loi apporte une réponse concluante aux préoccupations du membre.
Selon le texte du projet, en effet, les efforts doivent être répartis équitablement entre les différentes catégories sociales. Cela peut également impliquer que l'on corrige les inégalités apparues dans le passé. La Belgique possède du reste une fiscalité fortement égalisatrice.
Il ressort d'ailleurs des études du professeur Cantillon que, même durant la période d'austérité des années '80, le taux de pauvreté ne s'est pas aggravé en Belgique.
MM. Hatry et Bock déposent l'amendement subsidiaire (nº 83) suivant à leur amendement nº 4 :
« Le deuxième tiret du § 3 de l'article est remplacé comme suit :
« répartir équitablement les efforts entre toutes les catégories de revenus. »
Justification
Le texte en projet est trop flou.
Que faut-il entendre par « catégories sociales » ? Certains ouvriers n'ont-ils pas des revenus supérieurs à ceux de certains indépendants ?
Il vaut dès lors mieux se borner à faire référence à toutes les catégories de revenus, ce qui correspond à l'intention réelle du Gouvernement.
MM. Coene et Goovaerts déposent un amendement (nº 40), libellé comme suit :
« Au § 3 de cet article, compléter le quatrième tiret par ce qui suit :
« Ce financement alternatif forme un ensemble avec la subvention de l'État; le montant global est exprimé en un pourcentage des recettes de T.V.A. »
Justification
L'euphémisme « financement alternatif » cache qu'il s'agit en l'occurrence de recettes fiscales.
Comme la subvention de l'État et le financement alternatif sont constitués d'impôts, cela n'a aucun sens du point de vue économique de continuer à faire la distinction. Ils sont dès lors fusionnés et le montant global est désormais exprimé en pourcentage des recettes de T.V.A.
Du point de vue de la technique budgétaire, il est en outre plus transparent et clair d'inscrire les recettes en question dans les Voies et Moyens et de prévoir un seul crédit global en faveur de la sécurité sociale dans les Dépenses générales. Il s'agit d'ailleurs du meilleur moyen de soumettre les montants en question à la condition de la croissance réelle nulle, qui est applicable à l'ensemble des dépenses primaires. Si les montants en question n'étaient pas soumis à ces normes, il risquerait d'y avoir à terme un « effet boule de neige » au niveau fiscal.
Le ministre objecte que dans les années '80, la subvention de l'État a certes fortement diminué, mais que le produit des trois sauts d'index durant cette même période a été affecté à la sécurité sociale un exemple frappant de financement alternatif.
MM. Coene et Goovaerts déposent un amendement (nº 41), libellé comme suit :
« Au § 3, 4 e tiret, de cet article, remplacer les mots « par une augmentation (...) sécurité sociale » par les mots « par une réduction sélective des allocations sociales en fonction de l'importance du revenu du ménage, en procédant à des réductions de dépenses correspondantes dans la sécurité sociale de manière à diminuer l'emprise totale de la sécurité sociale sur l'économie productive ».
Justification
Il n'y a pas qu'en matière de coût salarial que la Belgique se situe bien au-dessus de la moyenne européenne. C'est aussi le cas en ce qui concerne les charges totales. Un simple glissement de charges ne permettra pas, du fait de la spirale salaire-prix de réduire les charges d'exploitation globales. Il risque donc d'hypothéquer plus gravement encore la position concurrentielle de l'économie belge, qui a perdu 12 % de parts de marché au cours des huit dernières années.
Par analogie avec les évolutions constatées dans les pays voisins, il convient dès lors de donner la préférence à des efforts visant à infléchir la tendance en ce qui concerne l'emprise des dépenses sociales sur l'économie productive.
L'importante latitude que la formulation de l'amendement laisse au pouvoir exécutif se justifie par le fait que l'amendement vise à réduire les dépenses sociales de quelque manière que ce soit. Les charges qui pèsent sur l'économie belge sont dès à présent de 4 % supérieures à la moyenne de l'Union européenne. En ce domaine, de nouvelles erreurs dans les choix politiques accroîtraient la divergence par rapport à cette moyenne. C'est la raison pour laquelle le Parlement doit, dans une perspective européenne (et c'est ce dont il s'agit en fin de compte) conserver toutes ses prérogatives pour limiter au maximum les charges nouvelles ou supplémentaires.
L'un des auteurs de l'amendement déclare que ce n'est qu'en diminuant effectivement les allocations sociales qu'on peut mener avec succès une politique active en matière d'emploi.
Le ministre réplique que la maîtrise des allocations sociales vise avant tout à assainir le système et à garatir sa viabilité. Par conséquent, toute diminution des cotisations patronales doit être compensée par une augmentation des recettes fiscales et parafiscales.
L'intervenant affirme que cette manière d'agir n'apporte rien. En effet, le ballon d'oxygène que l'on accorde ainsi aux entreprises est en effet annulé par la pression fiscale accrue sur les revenus, laquelle se traduit par une baisse de la consommation.
Le ministre est d'avis que les réductions des allocations sociales qui sont proposées par le membre affecteront tout autant la consommation.
Le préopinant fonde ses propos sur les conclusions concordantes de nombreuses études scientifiques : il est beaucoup plus efficace d'assainir les finances publiques en diminuant les dépenses qu'en augmentant les recettes.
Le ministre précise qu'il y a lieu de distinguer entre la diminution du solde net à financer et la diminution des charges patronales.
Pour le préopinant, cette distinction est purement artificielle et fait fi des interrelations complexes qui existent entre tous ces éléments.
Pour étayer sa position, le ministre demande quelle est la différence, sur le plan économique, entre une diminution des allocations familiales et l'addition d'une partie de celles-ci aux revenus imposables. Dans le premier cas, il s'agit d'une diminution des dépenses et dans l'autre, d'un impôt, mais quelle différence cela fait-il sur le plan économique ? En fin de compte, le résultat est le même.
Un autre commissaire ajoute que la réduction d'impôt proposée par le préopinant bénéficierait à d'autres personnes que celles qui seraient concernées par la diminution des allocations sociales. L'on en arrive ainsi à un problème de redistribution.
Un des auteurs de l'amendement rétorque que l'on peut, pour défendre la position du ministre, invoquer de nombreuses hypothèses isolées. Ces hypothèses ne permettent cependant pas de réfuter les conclusions univoques des études scientifiques, qui, elles, portent sur l'évolution de l'ensemble des finances publiques des pays de l'O.C.D.E. sur une période de 30 à 40 ans.
Le ministre maintient qu'au vu du nombre des exemples contraires, il faut en tout cas relativiser très nettement la thèse de l'intervenant.
L'amendement subsidiaire nº 7 de MM. Hatry et Bock à l'amendement nº 4 est libellé comme suit :
Compléter le § 3 comme suit :
« n'accroître ni la pression fiscale ni la pression parafiscale. Ne pas instaurer de prélèvements nouveaux et ne pas augmenter les prélèvements existants. »
Justification
Le présent amendement va de soi.
Un des cosignataires déclare que l'essentiel de l'argumentation se trouve dans les développements de la discussion générale, où des indications claires sont données à ce sujet.
Le ministre du Budget signale qu'il a déjà présenté à la Chambre un exposé détaillé sur la portée exacte de la teneur du congrès du C.V.P. de juin 1993.
Le ministre des Finances pour sa part indique que le Gouvernement n'a pas l'intention de proposer des mesures nouvelles qui aboutiraient à alourdir la pression fiscale sur les revenus du travail.
Un membre souhaite savoir si cela veut dire qu'au cas où, par exemple, une C.S.G. de 2,5 p.c. serait introduite, le Gouvernement, à ce moment, réduirait d'autant (ce même montant) et la cotisation des travailleurs, et celle des employeurs. En plus, le montant correspondant serait payé par les autres types de revenus.
Le ministre des Finances répète qu'il a déclaré à plusieurs reprises qu'une mesure nouvelle de ce type ne peut être instaurée qu'en contre-partie d'une diminution des charges qui pèsent sur le travail.
L'intervenant précédent en déduit qu'un travailleur, quel que soit son niveau, ne payera pas, après l'introduction éventuelle de la C.S.G., plus de prélèvements fiscaux ou parafiscaux.
Le ministre des Finances répète encore que le Gouvernement ne proposera aucune mesure nouvelle qui aboutira à alourdir le prélèvement global sur les revenus du travail.
Un autre membre déduit de cette déclaration que le ministre souscrit à l'amendement nº 8.
L'amendement nº 7 n'étant pas appuyé par le Gouvernement, il est néanmoins maintenu.
MM. Hatry et Bock déposent encore un amendement subsidiaire (nº 8), libellé comme suit :
« Compléter le § 3 par ce qui suit :
« ne pas augmenter la pression fiscale et parafiscale sur la masse salariale et, dans la mesure du possible, la réduire. »
Justification
L'ajout de ce tiret vise principalement à empêcher que les cotisations sociales et les autres charges fiscales n'augmentent par rapport aux salaires bruts et, dans la mesure du possible, à les faire baisser. Il est absolument indispensable de prévoir cette garantie dans la loi en projet étant donné la très large délégation de pouvoirs qui a été accordée au Roi.
Le ministre du Budget juge que son exposé introductif reproduit, en termes différents, la philosophie de cet amendement. Il a en effet déclaré : « que le Gouvernement n'a par ailleurs pas l'intention de prendre des mesures nouvelles qui auraient pour effet d'imposer davantage les revenus du travail ».
Un des auteurs de l'amendement répond que le texte de l'exposé introductif est moins précis que cela.
Pour sa part, le ministre des Finances confirme sa déclaration qui est reproduite dans le rapport de la Chambre (voir Doc. Chambre, nº 608/10 1995-1996, p. 222).
Un membre se demande ce que le ministre des Finances entend par « ... (prélèvement) global ». Est-ce que cela veut dire que le taux marginal d'imposition peut augmenter ?
Le ministre des Finances explique que cela n'exclut pas qu'il y ait une certaine redistribution. Il ne peut pas s'engager à ce qu'individuellement, pour chaque personne, il n'y ait pas de changement.
Un membre fait observer que dans l'amendement nº 8, il est bien question de la masse salariale. Il déduit de la déclaration du ministre que les ouvriers spécialisés, les employés qualifiés et les cadres payeront plus et que les non-qualifiés, les chômeurs et les gens qui travaillent à mi-temps pourraient gagner plus. Le commissaire prend acte de ce propos qui ne lui paraît pas rassurant.
Un autre commissaire trouve lui aussi que le Gouvernement donne peu de garanties puisque, même sans mesures nouvelles, la pression fiscale sur les salaires augmentera automatiquement en raison de la non-indexation des barèmes fiscaux.
Le ministre des Finances précise que la prolongation de mesures existantes n'est pas exclue.
Le ministre du Budget souligne qu'il a été dit que le Gouvernement n'avait pas l'intention de prendre des mesures « nouvelles », qui auraient pour effet d'alourdir le prélèvement global sur les revenus du travail.
Le préopinant en conclut qu'il n'est pas exact de dire que l'on n'augmentera pas la pression sur les salaires.
Le ministre du Budget confirme que la chose n'est pas exclue.
MM. Coene et Goovaerts déposent l'amendement nº 36 :
« Compléter le § 3 de cet article par le tiret suivant :
« n'accroître en aucun cas les charges sur les revenus du travail. »
Justification
Les revenus du travail sont déjà particulièrement taxés en Belgique. Abstraction faite des cotisations patronales, les charges représentent 30 p.c. du coût salarial et plus de 40 p.c. du salaire brut. La Belgique se situe ainsi à 4 p.c. au-dessus de la moyenne européenne.
Une comparaison interne à la Belgique entre les diverses catégories de revenus montre que cette distorsion est préoccupante.
Impôt théorique sur les diverses catégories de revenus
| Nature du revenu | Montant | Impôts |
| Prépension | 510 036 | 0 |
| Allocation A.M.I. | 510 036 | 37 483 |
| Allocation chômage | 510 036 | 54 912 |
| Salaire travailleur | 510 036 | 90 603 |
Pour éviter de décourager davantage le travail et ainsi réduire encore l'assise économique, il s'indique de protéger par voie légale les revenus du travail de toute augmentation des charges.
MM. Coene et Goovaerts déposent l'amendement nº 38 :
« Compléter le § 3 par le tiret suivant :
« n'augmenter ni la pression fiscale ni la pression parafiscale au cours de la présente législature. De nouveaux prélèvements publics ne seront pas instaurés et les prélèvements existants ne seront pas augmentés. »
Justification
Dans toute l'histoire de la Belgique, la pression des charges n'a jamais été ressentie aussi fortement qu'aujourd'hui. Pour éviter que l'économie ne soit encore plus accablée, il est plus que jamais nécessaire d'instaurer un stop fiscal et parafiscal.
M. Hatry renvoie à son amendement nº 7, dont la portée est identique.
MM. Coene et Goovaerts déposent un amendement ainsi libellé (amendement nº 39) :
« Compléter le § 3 de cet article par le tiret suivant :
« en ce qui concerne les catégories d'impôts qui relèvent entièrement ou partiellement des Régions et des Communautés ou qui touchent, directement ou indirectement, les recettes des Régions ou des Communautés, le Roi ne prendra aucune mesure affectant les recettes des Régions et des Communautés. »
Justification
La délégation de pouvoirs accordée au Roi est tellement large, qu'il est bon de préciser explicitement dans la loi sur l'U.E.M. qu'il faut respecter la structure fédérale de l'État telle que nous la connaissons depuis le 16 juillet 1993.
L'un des auteurs souligne que l'amendement a pour but d'insister sur le fait qu'en aucune manière, des mesures de nature à influencer les recettes des Communautés et des Régions ne peuvent être prises.
Le ministre du Budget répète, comme il l'a déclaré à la Chambre, que le Gouvernement partage l'avis émis par le Conseil d'État sur ce point, et qu'il ne portera atteinte en aucune façon aux compétences des Communautés et des Régions.
C'est aussi la raison de la qualification du projet par référence à l'article 78 de la Constitution. Si l'on avait voulu toucher à ces compétences, il eût fallu viser l'article 77 de celle-ci.
L'un des auteurs de l'amendement précise qu'il ne s'agit pas d'un problème de compétences, mais bien de mesures qui auront pour effet de diminuer les recettes des Communautés et des Régions.
Par référence aux amendements nºs 39 et 40 (voir infra ), un membre observe que, si l'on instaure la cotisation sociale généralisée, cela constituera cependant un supplément nouveau par rapport au prélèvement sur les revenus des propriétés immobilières. L'intervenant renvoie à l'opinion émise en la matière par Mme Wivina De Meester, ministre du Budget du Gouvernement flamand.
Si l'on prélève une cotisation sociale généralisée sur les revenus immobilers, il faudrait le faire non sous forme de précompte, mais sous forme d'impôt final sur le revenu incorporant éventuellement le mode de perception où le précompte immobiler ( qui n'en est plus un ) interviendrait comme premier versement que feraient les intéressés, et auquel on ajouterait 2,5 p.c. au-delà des 1,25 p.c. ( ou 2,5 p.c. ), et au-delà du prélèvement provincial, communal ou d'agglomération.
Le ministre peut-il expliquer comment il voit, dans le cadre immobilier, la perception de la cotisation sociale généralisée, et quel serait son statut en tant qu'impôt ?
Le ministre des Finances rappelle qu'à ce stade, le Gouvernement n'a encore pris aucune décision.
À titre personnel, il précise que son intention est de suggérer que l'on calcule la cotisation sociale généralisée sur la base existante, c'est-à-dire sur le revenu cadastral indexé et multiplié par 1,25.
L'intervenant précédent conclut que le niveau même de la taxation provinciale, communale ou d'agglomération n'interviendrait donc pas.
Un autre membre demande s'il est exact que le ministre envisage une sorte de contribution sociale généralisée, qui serait en même temps une combinaison d'impôt sur la fortune puisqu'elle est basée sur le patrimoine immobilier et prendrait en considération les revenus réels et non plus le revenu cadastral.
Faut-il considérer cette cotisation sociale comme un impôt unique, ou le ministre compte-t-il, en plus de cette forme d'imposition, appliquer cumulativement, mais sur une base similaire, les autres formes d'ompôt sur les revenus immobiliers réels ?
Le ministre des Finances répond qu'il a soumis au Conseil supérieur des Finances la question de savoir s'il est opportun de passer à un système de taxation du revenu locatif réel.
Le choix du Conseil supérieur des Finances se justifie par le fait qu'il est composé d'experts capables d'examiner les problème de technique fiscale, mais aussi les aspects économiques de la réforme envisagée.
En outre, les Régions y sont représentées, ce qui permet de tenir compte des répercussions éventuelles de cette réforme sur leurs recettes.
Le ministre attendra l'avis du Conseil avant de faire une proposition au Gouvernement.
Quant au calcul de la cotisation sociale généralisée, le ministre renvoie à ses précédentes explications, dont il ressortait que cette cotisation pouvait s'appliquer aux revenus immobiliers, et que l'on ne pouvait faire autrement que d'utiliser la base actuelle du revenu cadastral indexé, multipliée par un coefficient de 1,25.
Un membre conclut qu'à court terme, c'est-à-dire pour les années 1996 et 1997, voire 1998, c'est la formule qu'il a soumise au ministre qui peut être envisagée.
Le ministre répond que c'est précisément là l'intérêt de la discussion qu'a eue la Commission sur la portée des pouvoirs qui seraient accordés au Gouvernement.
Il a été souligné que, sur la base de ces pouvoirs, l'on ne pourrait prendre des mesures que pour autant qu'elles aient un impact sur le budget 1997.
Ceci est un exemple de cas où l'on pourrait penser que le Gouvernement ne pourra agir par voie d'arrêté royal parce que la réforme en question n'aurait d'impact qu'à partir du budget de 1998.
Un membre rappelle qu'en 1979, pour la dernière fois, des débats ont eu lieu au Parlement, au cours desquels il a été question publiquement de taxer les revenus immobiliers sur la base des revenus réels.
La seule nouveauté par rapport à cette époque est l'amélioration de l'équipement administratif, grâce à l'informatique.
Pour le reste, les arguments invoqués pour ou contre ce système n'ont pas changés.
Une telle révolution demandera en tout cas une préparation plus que sérieuse.
Un intervenant souligne qu'en ce qui concerne l'administration, la tâche que l'on projette de lui confier est matériellement presque impossible à réaliser, compte tenu de ses multiples implications.
Le temps et l'énergie qu'elle y consacrerait risqueraient de le handicaper sérieusement dans l'accomplissement de ses autres tâches.
L'intervenant insiste donc une fois encore sur la difficulté qu'il y aura à mettre en oeuvre la solution projetée.
Un membre déclare qu'il est toujours quelque peu surpris des remarques de l'opposition libérale, face à un problème de fond que personne ne conteste, à savoir la sous-évaluation des revenus provenant de la propriété de biens immobiliers donnés en location.
Par ailleurs, chacun s'accorde, semble-t-il, à considérer qu'il faut tendre à une répartition des recettes fiscales la plus équitable possible.
Si l'on en a la volonté politique, l'intendance doit, dans une certaine mesure, pouvoir suivre.
L'une des mesures d'intendance qui paraît efficace serait de permettre au locataire de déclarer les loyers qu'il a effectivement versés.
On peut en effet imaginer qu'un bail enregistré mentionne un loyer fictif.
Un intervenant objecte que, dans une telle hypothèse, le propriétaire se trouverait placé dans une situation impossible.
Le précédent orateur conclut qu'il espère que le ministre persévèrera dans les intentions qu'il a exprimées en la matière.
Le ministre du Budget renvoie, à propos de la cotisation sociale généralisée, à un article, paru dans Le Soir des 18 et 19 mai, et où M. Louis Michel s'exprimait ainsi :
« Quid de la cotisation sociale généralisée ?
D'accord, sauf si elle sert à engranger des impôts nouveaux pour éviter de rationaliser et de rendre plus juste la Sécu.
En quoi consisterait votre réforme fiscale ?
Pas question d'en dire trop et de permettre ainsi qu'on me diabolise... Mais, en tout cas, il faut rééquilibrer le traitement réservé aux revenus du capital, à savoir les placements dormants, par rapport aux revenus du travail.
Un membre répond que la position libérale a toujours été qu'il convenait que la masse globale de la fiscalité et de la parafiscalité ne doit pas augmenter, et qu'il y aurait des réajustements internes. Telle est exactement la portée des propos de M. Louis Michel, qui viennent d'être cités.
Un autre intervenant déclare que voilà des années que le ministre s'efforce de mettre sur pied un cadastre des fortunes.
La première chose qu'il a faite a été d'établir un cadastre des biens immobiliers sur la base duquel il compte lever l'impôt.
En ce qui concerne la position adoptée par les écologistes, le membre estime que les francophones et les néerlandophones de cette tendance devraient s'efforcer d'adopter une position commune en la matière.
Certes, les libéraux francophones et néerlandophones ont, eux aussi, des visions divergentes, mais ils ne prétendent pas être d'accord sur tout.
L'intervenant aimerait savoir comment certains définissent leur position par rapport à ce qu'ils considèrent comme une partie de l'impôt sur la fortune, à savoir l'augmentation des intérêts.
Ils disent ne pas vouloir payer une ou deux fois les intérêts sur la dette de l'État.
Il semble qu'ils considèrent que tout ce que possèdent les Belges appartient en fait à l'État, et doit être considéré comme un tout.
Dans cette optique, si les citoyens perçoivent des intérêts trop élevés par suite de leurs placements, il me convient d'en prélever une part.
Un membre répond qu'il a souvent répété que, dans notre pays, l'on a l'étrange habitude de faire comme si seule existait la dette publique, et de ne jamais évoquer l'endettement des entreprises et des familles.
Si l'on établit des comparaisons avec les pays voisins, la dette commune de l'État, des entreprises et des familles s'élève, dans presque tous les pays, à 200 p.c. du produit intérieur.
Mais la proportion entre la dette publique et celle des entreprises et des familles est différente.
Dans notre pays, elle est de 130 à 70, alors qu'ailleurs, c'est l'inverse.
L'intervenant ne prétend pas que tout ce qui appartient aux Belges appartient à l'État.
Mais il reste que le citoyens et les entreprises doivent rembourser, et si la part de la dette publique est importante, elle devra être remboursée pour partie par les citoyens.
Dans les pays où la part de la dette publique est moins grande, les citoyens devront rembourser davantage au titre de leur propre dette.
Globalement, la situation est donc comparable en Belgique et dans les pays voisins.
Un précédent intervenant remarque que le creusement de la dette publique en Belgique est considéré par beaucoup comme le facteur principal de redistribution de revenus, et comme accroissant les inégalités de revenus dans notre pays.
Les écologistes cherchent à mettre au point des mesures qui tendent à réduire le déficit public de l'État et l'accumulation de la dette, tout en corrigeant pour partie l'accroissement des inégalités de revenus qui provient, pour une part, de l'augmentation de la dette publique.
Plusieurs idées ont été exprimées à ce sujet.
Ainsi, dans la mesure où la dette publique correspond pour 85 à 90 p.c. à une dette interne, on pourrait imaginer un emprunt de solidarité nationale, qui aurait la forme d'un emprunt indexé, garantirait contre les risques d'un taux d'inflation et offrirait une rémunération du capital à long terme, mais serait assorti d'un taux réduit, la prime de risques n'existant pas.
L'objection que l'on oppose à cette solution est que si l'on propose des obligations d'État à ( très ) long terme, l'épargne belge se reportera sur des obligations d'États étrangers.
Une autre idée lancée récemment serait de prévoir un impôt unique ( « one shot » ) sur le patrimoine immobilier supérieur à 45 ou 50 millions de francs belges.
On toucherait ainsi les revenus les plus élevés, non en raison d'une animosité particulière à l'égard d'une catégorie de citoyens, mais dans le souci de corriger la redistribution du revenu dispponible qui a eu lieu dans les années 1980.
Un intervenant déclare qu'il n'a pas connaissance des chiffres cités par un précédent orateur à propos de la proportion entre dette publique et endettement des entreprises et des familles.
En supposant qu'ils soient exacts, il subsiste d'importantes différences entre les deux options. En effet, en ce qui concerne les entreprises et les particuliers, on peut partir du principe que, dans la majorité des cas, la dette est contractée en vue de réaliser des investissements productifs, alors que la dette publique est contractée à des fins de consommation.
La distinction est importante en termes de potentiel de croissance d'une économie et de création d'emplois.
Le ministre du Budget déclare que, malgré tout, par comparaison avec d'autres pays, la croissance économique en Belgique et ce, certainement si on l'exprime par habitant a connu une évolution à peu près parallèle durant les 30 dernières années.
La conclusion tirée par un précédent intervenant, selon laquelle la répartition différente du revenu national n'aurait pas influencé sensiblement le pouvoir d'achat de la population, donne matière à réflexion.
Même au cours des 15 dernières années, il y a peu de différences entre le revenu par habitant en Belgique et aux Pays-Bas.
Un autre membre constate que les pouvoirs publics sont forcés de s'endetter alors que les ménages sont en mesure de se constituer une épargne importante.
Un autre commissaire encore déclare que l'explosion proprement dite de la dette publique belge est relativement récente.
Un intervenant ajoute qu'en 1979, la dette publique atteignait 65 p.c. seulement du P.I.B.
Le ministre du Budget souligne qu'à cette époque déjà, le taux d'endettement de la Belgique s'élevait au double de celui de ses voisins. Le problème du taux d'endettement élevé de notre pays est donc structurel.
Il est frappant de constater que l'explosion de la dette au cours des années '80 est intervenue à un moment où le déficit budgétaire diminuait. Cette baisse du déficit était toutefois insuffisante pour annuler l'effet boule de neige de la dette publique.
Enfin, il souligne que dans les périodes où la Belgique prend d'importantes mesures d'austérité, la croissance de notre économie est inférieure à celle enregistrée par nos voisins. En période de relâchement des efforts budgétaires, la croissance de la Belgique dépasse cependant celle des pays qui nous entourent. Il est donc caractéristique que, d'après les prévisions de la Commission européenne, en 1997, le taux de croissance de l'économie belge sera légèrement supérieur à celui des trois pays voisins.
Il est toutefois nettement plus ardu d'établir un lien économétrique entre le taux d'endettement et la croissance économique.
Article 3
À cet article, MM. Hatry et Bock déposent un amendement (nº 9), rédigé comme suit :
« Au § 1er , supprimer le 1º et le 2º. »
Justification
Compte tenu des dispositions constitutionnelles et de la nouvelle procédure budgétaire, il est évident que des mesures fiscales et budgétaires peuvent être décidées assez rapidement en suivant la procédure parlementaire normale. A condition toutefois qu'il y ait, au sein d'une majorité, un accord préalable à propos des mesures à prendre.
MM. Goovaerts et Coene déposent un amendement (nº 42), rédigé comme suit :
« Au § 1er , 1º, de cet article, supprimer les mots « ou indirectement ».
Justification
La portée de ce mot n'est pas suffisamment spécifiée. Étant donné que pratiquement toute activité peut avoir un lien, même lointain avec les finances publiques, l'utilisation du mot « indirectement » ouvrirait la porte à des interventions qui ne sont concevables que dans des régimes totalitaires.
Le ministre répond que c'est précisément l'insertion du mot « indirectement » qui permettra de prendre des mesures qui n'ont pas formellement trait au budget proprement dit de l'État, mais à un autre aspect partiel des dépenses publiques. Le texte est d'ailleurs une reprise littérale des lois de pouvoirs spéciaux des années '80.
L'un des auteurs de l'amendement maintient que le mot « indirectement » fait disparaître toute limite.
À cet article, un amendement (nº 10) de MM. Hatry et Bock propose de ne supprimer que le § 1er , 2º, sur la base des considérations suivantes :
Justification
Il nous paraît que c'est créer un précédent particulièrement dangereux que de priver le Parlement de ses compétences fiscales. L'ensemble de la politique budgétaire constitue en effet une prérogative par excellence des députés. Or, l'article 3 confère l'intégralité de cette compétence au Gouvernement. Il prévoit que le Gouvernement pourra intervenir, par arrêté royal, dans six domaines d'ordre budgétaire. C'est ainsi que le Gouvernement pourra, sans l'accord du Parlement, limiter les dépenses, augmenter les impôts, privatiser, ... Or, il ne lui appartient pas de prendre de telles décisions et il faudrait dès lors supprimer l'ensemble de l'article 3. Le présent amendement ne va cependant pas aussi loin, puisqu'il ne tend qu'à supprimer le deuxième de ces six points. Il est en effet inacceptable de déléguer au Roi le pouvoir « de fixer, d'adapter, d'abroger, de modifier et de remplacer les impôts et en particulier la base, le taux, les modalités de prélèvement et de perception et la procédure ... ». Dans l'exposé qu'il a fait devant la commission de la Chambre, le ministre a précisé que s'il ne pourra pas instaurer de nouveaux impôts, le Gouvernement pourra par contre les augmenter, ce qui lui est également interdit. Il existe en effet une jurisprudence (l'arrêt 64/95 de la Cour d'arbitrage) qui indique clairement que l'on ne peut imposer le citoyen avant qu'une assemblée délibérante démocratiquement élue en ait décidé ainsi. Le Conseil d'État formule également cette critique dans son avis sur le projet de loi à l'examen. Afin de ne pas aller à l'encontre de cette jurisprudence, il s'indique dès lors de supprimer l'article 3, § 1er , 2º.
L'un des auteurs de l'amendement résume la justification par l'adage « No taxation without representation » .
Le ministre ne souhaite pas s'attarder à cette dernière justification, même s'il lui semble que certains préconisent plutôt une lecture un tant soit peu corrigée de l'adage No representation without taxation . Quant au fond, il fait remarquer que l'article 3, § 1er , 2º, est la pierre angulaire de cette loi.
Il cite ensuite l'extrait suivant du « Handboek van het Belgisch Staatsrecht » , du professeur Alen :
« Dans ses avis, la section de législation du Conseil d'État a énuméré une série de conditions qu'il y a lieu de respecter pour que l'attribution de pouvoirs spéciaux au Roi soit conforme à l'article 105 de la Constitution.
a) L'on ne peut attribuer des pouvoirs spéciaux au Roi que dans les circonstances exceptionnelles ou dans des situations de crise. Il appartient au législateur de déterminer, en toute objectivité, si ces circonstances existent réellement.
b) L'on ne peut octroyer des pouvoirs spéciaux au Roi que pour une période limitée, sinon la délégation de pouvoirs par les chambres législatives serait excessive.
c) Il y a lieu de définir de manière précise les pouvoirs qui sont attribués au Roi. La loi d'habilitaion ne peut donc pas mentionner uniquement les objectifs. Elle doit aussi indiquer de manière précise quelles sont les matières qu'Il peut régler. Sans ces précisions, le contrôle de la légalité des décisions, qui est exercé pour le pouvoir judiciaire, deviendrait inopérant dans la pratique.
d) Enfin, le législateur doit respecter les normes supranationals et internationales comme les régles d'attribution de compétences qui sont inscrites dans la Constitution et dans la loi. Par consequent, le législateur ne peut porter atteinte à la répartition des compétences entre l'autorité fédérale, les Communautés et les Régions. Les pouvoirs spéciaux ne peuvent pas non plus porter sur des matières que la Constitution réserve au législateur.
Toutefois, il apparaît, dans la pratique, que la plupart des lois qui attribuent des pouvoirs spéciaux au Roi ne remplissent pas toutes ces conditions. » (Traduction).
Après avoir fait remarquer que, au moment où il rédigeait son ouvrage, le professeur Alen n'avait évidemment pas encore connaissance du projet de loi à l'examen, le ministre poursuit sa citation :
« Ceci vaut notamment pour la condition selon laquelle les pouvoirs spéciaux doivent être définis de manière précise, et pour la condition selon laquelle les pouvoirs spéciaux ne peuvent pas concerner des matières, telles que les impôts, que la Constitution réserve expressément au législateur. On peut donc dire que les pouvoirs spéciaux ne trouvent que « tant bien que mal » leur justification dans l'article 105 de la Constitution. Pour satisfaire malgré tout autant que possible aux exigences constitutionnelles, le législateur a non seulement imposé le respect d'une série de prescriptions formelles, telles la délibération en Conseil des ministres et la communication aux Chambres législatives d'un rapport relatif aux arrêtés pris en vertu des pouvoirs spéciaux, mais il a également prévu, dans la majorité des cas, que les arrêtés pris en vertu des pouvoirs spéciaux doivent être soumis pour confirmation aux Chambres législatives. Dés que les arrêtes de pouvoirs spéciaux ont été confirmés par la loi, ils échappent au contrôle judiciare de légalité, car ils sont considérés comme assimilés à la loi par suite de la ratification. Dès cet instant, la Cour d'arbritage est habilitée à les contrôler. »
Un membre se demande pourquoi le Gouvernement recourt encore à des lois de pouvoirs spéciaux et ne concrétise pas ses intentions dans des lois ordinaires.
Le ministre souligne qu'en 1963 et 1986, le Gouvernement a également demandé des pouvoirs spéciaux, même si les circonstances l'exigaient moins qu'actuellement.
MM. Coene et Goovaerts déposent ensuite l'amendement nº 43, libellé comme suit :
Au § 1er de cet article, supprimer le 2º. »
Justification
Cette disposition autorise le Roi à adapter, abroger, modifier ou remplacer toutes les taxes et recettes imaginables et, en particulier la base, le taux, les modalités de prélèvement et de perceptions et la procédure, à l'exclusion des procédures juridictionnelles.
Une des principales conditions pour la réalisation d'une économie compétitive, est que la pression fiscale et parafiscale doit être peu élevée.
Les entreprises belges ne peuvent par ailleurs rivaliser avec leurs concurrents étrangers que si les coûts salariaux, c'est-à-dire le salaire brut augmenté des cotisations patronales sociales, directes et indirectes, n'augmentent pas plus rapidement que chez nos principaux partenaires commerciaux.
Les entreprises doivent en outre pouvoir motiver leurs travailleurs en leur versant des salaires nets élevés. Or, pour pouvoir payer des salaires élevés sans que les charges salariales deviennent excessives, il faut que la pression fiscale et parafiscale soit maintenue à un niveau aussi bas que possible.
L'instauration d'un stop fiscal et parafiscal est par ailleurs absolument nécessaire pour accroître le pouvoir d'achat des ménages. Par suite de l'augmentation considérable des charges intervenues au cours des dernières années, la confiance des consommateurs a été ébranlée et la propension à l'épargne a augmenté, de sorte que la consommation privée n'a pratiquement pas augmenté. La consommation privée constitue pourtant un moteur essentiel de la croissance économique.
La politique budgétaire des Gouvernements Dehaene I et Dehaene II n'a toutefois tenu aucun compte de cette loi économique et s'est toujours résumée à une politique d'augmentation des impôts.
La pression fiscale s'est par conséquent amplifiée ces dernières années, passant de 28,7 p.c. en 1992 à 30,6 p.c. en 1995.
L'augmentation de la pression fiscale a non seulement réduit le revenu disponible de la population mais elle a en outre fortement nui à l'économie belge.
L'augmentation des impôts prélevés sur la rémunération des travailleurs entraîne une augmentation des coûts salariaux. Cela se traduit par une détérioration de la compétitivité, ce qui influence à son tour négativement les investissements et la croissance économique. De surcroît, une augmentation de la pression fiscale a un effet démotivant sur la population active et favorise le travail au noir. Au bout du compte, les recettes fiscales n'augmentent pas dans les proportions espérées et le déficit budgétaire ne peut pas être réduit. L'impôt détruit le tissu économique et ne concourt généralement pas à assainir les finances publiques.
Ces phénomènes sont largement confirmés par les chiffres suivants. La pression fiscale totale est passée de 30,9 p.c. en 1980 à 32,1 p.c. en 1985 dans notre pays. Cette période d'augmentation de la pression fiscale s'est caractérisée par une diminution des investissements (de 21 p.c. à 15,6 p.c. du P.N.B.), par une faible croissance économique (1,3 p.c. par an) et par une aggravation du chômage (de 7,4 p.c. à 11,6 p.c.).
En 1985, le Gouvernement a inversé la vapeur en optant pour une politique de réduction des impôts, laquelle avait d'ailleurs été prévue expressément dans l'accord de gouvernement à l'initiative du P.V.V. La pression fiscale totale est alors passée de 32,1 p.c. en 1985 à 29,2 p.c. en 1989. Les principales mesures fiscales prises à l'époque furent l'indexation des barêmes fiscaux (loi Grootjans), l'abaissement des taux d'imposition, l'amélioration du fractionnement pour les ménages à deux revenus et la réduction accrue pour les enfants à charge.
Les effets économiques de cette politique de réduction des impôts ne se sont pas fait attendre. Les investissements ont redémarré (pour atteindre 19 p.c. du P.N.B.), la croissance économique a plus que doublé et le chômage a baissé de manière spectaculaire (à 8,5 p.c.).
Étant donné que le redressement de l'économie belge a été supérieur à la moyenne européenne, on peut en conclure que ce sont surtout des facteurs nationaux, au premier rang desquels on trouve la réduction de la pression fiscale et le climat économique favorable qui en a découlé, qui en sont responsables.
Ce qu'il y a de remarquable, c'est que cette réduction d'impôts d'après 1985 a coïncidé avec une baisse considérable du déficit public, qui est passé de plus de 9 p.c. du P.N.B. en 1985 à moins de 7 p.c. en 1989.
Le renforcement de l'assise économique, qui est le résultat des diminutions d'impôts, a permis de réduire les dépenses sans qu'il y ait de conséquences négatives pour l'économie.
Les Gouvernements Dehaene I et II ont toutefois renversé la vapeur et opté pour une politique économique désuète d'augmentations d'impôts, dont la faillite a été suffisamment démontrée par le passé en Belgique.
Les augmentations d'impôts ont déjà, à l'évidence, entraîné des conséquences économiques négatives : depuis 1993, la croissance économique reste largement inférieure à celle de nos principaux partenaires commerciaux, la compétitivité et les performances à l'exportation se dégradent fortement, les coûts salariaux ne cessent d'augmenter et le handicap salarial de notre pays par rapport à nos partenaires commerciaux ne fait également que s'aggraver, le nombre de faillites augmente sans cesse, le chômage est à nouveau à la hausse et le climat d'investissement et de confiance est ébranlé.
Étant donné que les coalitions rouges-romaines n'ont pas utilisé les recettes supplémentaires pour réduire le déficit mais pour financer de nouvelles dépenses, notre pays n'a pas enregistré de progrès significatif en matière de finances publiques au cours des cinq dernières années.
Il existe pourtant une alternative réelle. Le V.L.D. plaide en effet pour l'instauration d'un stop fiscal absolu et pour un assainissement des finances publiques par une réduction des dépenses publiques.
Un assainissement des finances publiques par une réduction des dépenses publiques évite les effets négatifs qu'une politique d'augmentation des charges a sur le plan économique et constitue une manière plus durable de réaliser des assainissements.
Les réductions de dépenses ont un effet beaucoup plus net sur le déficit public que les augmentations d'impôts. Un calcul simple nous apprend qu'une réduction des dépenses publiques à raison d'1 p.c. du P.N.B. induit une baisse équivalente du déficit budgétaire au cours de la même année. En revanche, une augmentation des impôts d'1 p.c. du P.N.B. ne permet de réduire le déficit budgétaire que de 0,9 p.c. au cours de la même année.
L'argument selon lequel la stratégie libérale en matière d'assainissement, qui est basée sur une réduction des dépenses, serait déflationniste, c'est-à-dire qu'elle réduirait le revenu disponible de la population, ne tient pas compte de l'effet d'éviction des dépenses publiques.
Toute augmentation des dépenses publiques induit, pour un niveau d'imposition donné, une augmentation du déficit budgétaire, qui doit être financée par l'émission d'obligations. Il en résulte une pression à la hausse sur les taux d'intérêts, ce qui entraîne automatiquement une baisse des investissements des entreprises.
Par contre, si les pouvoirs réduisent leurs dépenses, le déficit public baisse. On recourt dès lors moins au marché des capitaux et les taux d'intérêts baissent, ce qui permet aux entreprises d'investir davantage. Une baisse des dépenses publiques crée par conséquent de la place pour de nouveaux investissements industriels, qui, à leur tour, relancent l'économie et créent de nouveaux emplois.
Cet effet d'éviction a joué un rôle important en Belgique dans les années quatre-vingt. Au début des années quatre-vingt, les dépenses publiques augmentèrent considérablement, alors que les investissements des entreprises baissèrent nettement. Les dépenses publiques évincèrent alors les investissements industriels. C'est exactement l'inverse qui s'est produit après 1985. La baisse spectaculaire des dépenses publiques a permis une augmentation sensible des investissements des entreprises. Il en est résulté que la diminution des dépenses publiques n'a pratiquement pas eu d'effet déflationniste.
La stratégie qui consiste à assainir en réduisant les dépenses permet dès lors l'instauration d'un stop fiscal et parafiscal absolu.
Le ministre n'est pas d'accord avec la position défendue dans l'amendement.
MM. Goovaerts et Coene déposent également un amendement (nº 44), libellé comme suit :
« Compléter le § 1er , 2º, par les mots « sauf en ce qui concerne l'indexation annuelle ».
Justification
L'article 8 de la loi du 1er août 1985 portant des dispositions fiscales et autres (Moniteur belge du 6 août 1985) instaure le principe de l'adaptation annuelle des taux d'imposition (= indexation des barèmes fiscaux).
Cet article a pour effet qu'un certain nombre de plafonds de revenus et de taux d'imposition sont adaptés chaque année, simultanément, à l'indice des prix à la consommation du Royaume, jusqu'à concurrence du coefficient de majoration de la moyenne des indices de l'avant-dernière année par rapport à la moyenne des indices de l'année précédente.
Par la suite de la coordination du Code des impôts sur les revenus, le principe de l'indexation des barèmes fiscaux figure désormais à l'article 178, § 1er , du C.I.R. 1992.
Le Gouvernement Dehaene a suspendu cette indexation pour les années d'imposition 1994 à 1997.
La réforme fiscale de 1988 a dès lors été compromise. Cette réforme a vu le jour après de nombreuses années de discussion sur la question de savoir s'il fallait ou non inscrire le principe de l'indexation des barèmes fiscaux dans la législation fiscale. Il semblait pourtant que ce principe était définitivement acquis. On connaît assez les effets négatifs de l'inflation sur la pression fiscale lorsque les barèmes fiscaux ne sont pas indexés.
Surtout l'expérience des années 70 avait convaincu beaucoup de gens. Les importantes augmentations d'impôts que l'on a connues au cours de cette période étaient essentiellement le résultat de l'inflation, qui faisait que les contribuables se retrouvaient automatiquement soumis à des barèmes fiscaux plus élevés. Dès lors, l'on pouvait croire que chacun était convaincu que ce système produisait des effets pervers.
La non-indexation des barèmes fiscaux est en fait un plan pluriannuel qui permet d'accroître chaque année la pression fiscale. Ce qui caractérise ce système, c'est que le rythme d'augmentation dépend du rythme d'inflation, ce qui à la fois a des implications budgétaires et politiques.
L'implication budgétaire réside dans le fait que le produit de ces augmentations d'impôts est extrêmement aléatoire, dans la mesure où l'on ignore quel sera le taux d'inflation à l'avenir. Il est difficile de comprendre pourquoi le Gouvernement a opté pour une technique d'imposition dont le produit est à ce point tributaire du rythme de l'inflation, rythme sur lequel il n'a aucun contrôle.
L'implication politique de la désindexation des barèmes fiscaux réside dans le fait que l'augmentation de la pression fiscale dans notre pays est déterminée par des instances étrangères, étant donné que l'inflation est déterminée à l'étranger. La Belgique renonce donc sciemment à une partie de sa souveraineté. Le Parlement, qui, aux termes de la Constitution, devrait déterminer les barèmes d'imposition, est mis hors jeu.
D'un point de vue opportuniste, la désindexation des barèmes fiscaux est évidemment très attrayante pour le Gouvernement. Celui-ci doit en effet se présenter une seule fois devant le Parlement pour obtenir une augmentation des impôts.
La désindexation des barèmes fiscaux a également des conséquences importantes sur l'assise de l'économie belge. Chaque fois qu'un choc inflationniste se produit à l'étranger, la pression fiscale augmente dans notre pays. Les travailleurs ne restent cependant pas passifs face à cette augmentation de la pression fiscale. Une partie importante est en effet compensée sous la forme de salaires bruts élevés. Il s'en suit que chaque fois qu'un choc inflationniste se produit à l'étranger, la compétitivité de l'économie belge se détériore.
La désindexation des barèmes fiscaux a également un caractère régressif. En raison de l'inflation, les contribuables se trouvent soumis à des barèmes, c'est-à-dire à des taux de plus en plus élevés. Cet effet se fait cependant surtout sentir au niveau des bas et moyens revenus, qui n'on pas encore atteint le barème maximum. Les « heureux » contribuables qui ont déjà atteint le maximum ne peuvent donc être pénalisés davantage. Si la désindexation était maintenue pendant un temps suffisamment long, tout le monde finirait par être soumis au barème le plus élevé. Cela signifie également qu'au fur et à mesure que le temps passe, la progressivité du système fiscal diminue.
Il paraît dès lors évident qu'une nouvelle intervention ayant des conséquences aussi graves ne peut se répéter.
Un membre ajoute que la suppression de l'indexation a complètement aboli la loi fiscale de 1985.
Il est d'avis que le Gouvernement est viscéralement attaché à l'indexation.
Un des grands acquis de la loi de 1985 a été l'instauration de l'indexation des barèmes fiscaux.
Le ministre renvoie à la réponse que le ministre des Finances a donnée précédemment, dans laquelle il annonçait que l'on ne prendrait pas, pour les revenus du travail, de nouvelles mesures fiscales portant sur le contenu, sous réserve d'une éventuelle prolongation de la désindexation des barèmes fiscaux.
MM. Goovaerts et Coene déposent un amendement (nº 45), libellé comme suit :
« Compléter le § 1er , 2º, par ce qui suit : « à l'exception du régime fiscal applicable à l'épargne à long terme ».
Justification
En vertu de la loi du 28 décembre 1992, les primes et versements de l'épargne à long terme ne sont plus déduits du revenu imposable.
En lieu et place, ils donnent droit à une diminution de l'impôt, qui est calculé à un taux d'imposition moyen plus favorable.
Ce règlement est applicable depuis l'année d'imposition 1993 pour les primes des assurances-vie individuelles, les amortissements de capital liés à un emprunt hypothécaire, les versements dans le cadre de la mesure Monory-bis et les cotisations à l'épargne-pension.
Il est applicable depuis l'année d'imposition 1994 pour les primes d'assurances de groupe ou de caisses de retraite.
La réduction d'impôt ordinaire est calculée au taux d'imposition moyen qui a trait à l'ensemble des revenus imposables. Dans le cas de conjoints, un taux moyen est établi pour chaque conjoint séparément, sans qu'il soit tenu compte des revenus professionnels imposables de l'autre époux.
Le taux d'imposition moyen retenu pour le calcul de la diminution d'impôts est corrigé, car il est établi sans qu'il soit tenu compte de l'augmentation du montant non imposable en raison de charges de famille. Le taux d'imposition moyen corrigé est limité à 40 p.c. maximum et à 30 p.c. minimum.
En modifiant brusquement le régime fiscal relatif à l'épargne à long terme, le Gouvernement s'est rendu coupable d'une rupture de contrat à l'égard de nombreux citoyens.
Les conditions du contrat ont en effet été modifiées unilatéralement au cours de son exécution.
La conséquence de cette attitude est sans nul doute que la population n'a plus confiance dans les produits d'épargne.
Si le Gouvernement veut éviter un nouvel exode des capitaux, il devra absolument éviter de modifier une nouvelle fois le régime fiscal applicable à l'épargne à long terme.
Le ministre des Finances fait remarquer que le Gouvernement a modifié une seule fois le régime fiscal relatif à l'épargne à long terme, après de longues négociations avec les représentants du secteur. On a décidé de réduire l'avantage fiscal qui présentait l'inconvénient d'être d'autant plus élevé que le revenu était élevé. La nouvelle règle accorde à chacun un avantage fiscal qui se situe entre 30 et 40 p.c. Le Gouvernement s'est engagé à ne plus modifier cette législation.
Un membre réplique que la nouvelle législation introduit le taux marginal moyen au lieu de l'ancien taux marginal pur et simple.
Le ministre des Finances fait remarquer que le Gouvernement a modifié une seule fois le régime fiscal relatif à l'épargne à long terme, après de longues négociations avec les représentants du secteur. On a décidé de réduire l'avantage fiscal qui présentait l'inconvénient d'être d'autant plus élevé que le revenu élevé. La nouvelle règle accorde à chacun un avantage fiscal qui se situe entre 30 et 40 p.c. Le Gouvernement s'est engagé à ne plus modifier cette législation.
MM. Goovaerts et Coene déposent un amendement (nº 46), libellé comme suit :
« Compléter le § 1er , 2º, par les mots « à l'exception de la déduction pour investissement ».
Justification
Depuis l'entrée en vigueur de la loi du 28 juillet 1992, la déduction pour investissement est fixée en fonction d'un exercice d'imposition donné au lieu de l'être par année civile. Le taux de la déduction pour investissement est calculé sur la base du pourcentage de l'augmentation des indices moyens de l'avant-dernière année, qui précède l'exercice en question par rapport à celui de l'antépénultième. Ce taux de base est majoré de 1,5 p.c. pour les personnes physiques et de 1 p.c. pour les sociétés (sans que ce pourcentage de base puisse être inférieur à 3,5 p.c. ou 3 p.c. ou supérieur à 10,5 p.c. ou 10 p.c.).
Pour les sociétés, les pourcentages suivants sont en principe d'application pour 1996 :
pourcentage de base : 3 p.c.;
13,5 p.c. pour les investissements en matière d'économies d'énergie;
13,5 p.c. pour les investissements écologiques dans la recherche et le développement de technologies d'avenir;
10,5 p.c. pour les contribuables qui occupent moins de 20 travailleurs et qui recourent à la déduction pour investissement étalée.
Pour les sociétés innovatrices, le pourcentage de base de 3 p.c. et les autres pourcentages de 13,5 p.c. et 10,5 p.c. sont chaque fois augmentés de 5 p.c.
Pour les contribuables assujettis à l'impôt des sociétés, la déduction pour investissements a toutefois été ramenée en principe à 0 p.c. en ce qui concerne leurs investissements « ordinaires ».
Cette mesure n'a toutefois pas d'effet pour ce qui concerne la première tranche de 200 millions de francs d'investissements ordinaires par période imposable des P.M.E.
Sont considérées comme P.M.E. :
les sociétés de droit belge;
dont les actions ou parts appartiennent pour plus de la moitié à une ou plusieurs personnes physiques. Celles-ci doivent en avoir la pleine propriété et les actions doivent en outre représenter la majorité des droits de vote au sein de la société;
qui ne font pas partie d'un groupe auquel appartient un centre de coordination.
La réduction de la déduction pour investissements à 0 p.c. ne s'applique qu'aux investissements ordinaires des sociétés qui ne sont pas des P.M.E.; idem pour les investissements ordinaires des P.M.E. dans la mesure où les investissements sont supérieurs à 200 millions de francs par période imposable.
La réduction de la déduction pour investissements pour les investissements ordinaires des sociétés qui ne sont pas des P.M.E. concerne les immobilisations obtenues ou constituées à partir du 27 mars 1992. La réglementation pour les P.M.E. s'applique en revanche à partir de l'exercice d'imposition 1993, pour autant que les immobilisations aient été acquises ou constituées à partir du 1er janvier 1992.
En supprimant la déduction pour investissements pour certains investissements, le Gouvernement a sans aucun doute supprimé un important incitant aux investissements.
Compte tenu de la situation économique critique dans laquelle notre pays se trouve à l'heure actuelle et du besoin de nouveaux investissements, il serait injustifié de limiter encore davantage la déduction pour investissements.
MM. Goovaerts et Coene déposent ensuite l'amendement nº 47, libellé comme suit :
« Compléter le § 1er , 2º, par les mots : « , étant entendu que l'on ne pourra pas porter atteinte au secret bancaire ».
Justification
Vu les proportions gigantesques de la dette publique, il importe que celle-ci puisse continuer d'être financée par des capitaux d'origine belge, afin de limiter les risques de change et les risques afférents aux fluctuations des taux d'intérêt. Remettre en question le secret bancaire risquerait d'ébranler la confiance des investisseurs, ce qui se traduirait par un exode massif de capitaux.
Un membre fait remarquer que le secret bancaire n'existe pas en droit belge.
Un membre fait remarquer que le secret bancaire n'existe pas en droit belge.
MM. Coene et Goovaerts déposent l'amendement suivant (nº 48) :
« Au § 1er , compléter le 2º par les mots suivants : « à l'exception de toute taxe sur les véhicules ».
Justification
L'automobiliste n'a certainement pas été épargné par le train de mesures fiscales qui ont été prises ces dernières années par les Gouvernements Dehaene.
Parmi ces mesures, citons notamment :
la nouvelle taxe de mise en circulation, qui est entrée en vigueur le 1er juin 1992 afin de compenser la perte de recettes résultant de la diminution du taux de T.V.A. sur la vente de véhicules dans le cadre de l'harmonisation européenne;
le taux de T.V.A. de 19,5 p.c. a été porté à 20,5 p.c. et ensuite à 21 p.c.;
les accises sur l'essence plombée ont évolué comme suit (en francs par litre) :
à partir du 01.01.1990 : 13,850;
à partir du 04.03.1991 : 14,550;
à partir du 01.09.1991 : 15,250;
à partir du 01.04.1992 : 16,450;
à partir du 31.08.1992 : 18,150;
à partir du 01.08.1993 : 18,150 + 0,550 taxe sur l'énergie;
à partir du 01.12.1993 : 18,950 + 0,550 taxe sur l'énergie;
dans le cadre du budget 1996, les accises sur l'essence plombée ont augmenté de 2 francs par litre;
les accises sur l'essence sans plomb ont évolué comme suit (en francs par litre) :
à partir du 01.01.1990 : 12,400;
à partir du 01.09.1991 : 13,100;
à partir du 01.04.1992 : 14,200;
à partir du 31.08.1992 : 15,200;
à partir du 01.08.1993 : 15,200 + 0,550 taxe sur l'énergie;
à partir du 01.12.1993 : 16,200 + 0,550 taxe sur l'énergie;
dans le cadre du budget 1996, les accises sur l'essence sans plomb ont augmenté de 2,5 francs par litre;
les accises sur le diesel ont évolué comme suit (en francs par litre) :
à partir du 01.09.1990 : 8,600;
à partir du 01.09.1991 : 9,300;
à partir du 01.04.1992 : 11,300;
à partir du 01.12.1993 : 11,700;
à partir de l'exercice d'imposition 1993, les frais de déplacement entre le domicile et le lieu de travail ont été limités à un montant forfaitaire de 6 francs au kilomètre;
à partir du 1er janvier 1993, les avantages de toute nature dans le chef de personnes qui disposent d'un véhicule appartenant à leur employeur ont été taxés à un minimum de 5 000 kilomètres par an;
une taxe compensatoire des accises a été instaurée pour les voitures diesel.
Si l'on analyse de manière approfondie la politique fiscale menée par le Gouvernement en ce qui concerne les véhicules de tourisme, nous arrivons aux conclusions suivantes :
le seul but du Gouvernement est de percevoir plus d'argent;
la voiture occupe une part si importante dans le budget familial que des mesures en la matière sont très lourdes de conséquences;
les considérations de mobilité et de protection de l'environnement invoquées par le Gouvernement n'ont aucun sens;
le fait que 305 milliards de francs, soit 35 p.c. de l'ensemble des impôts indirects de l'État, proviennent des véhicules de tourisme explique l'attention toute particulière que le gouvernement accorde à cette manière. Une augmentation apparemment restreinte rapporte de nombreuses recettes à l'État.
Des mesures telles que l'instauration de la taxe sur les diesels provoquent en outre des drames sociaux. L'exemple le plus typique est celui du pensionné qui, par souci d'économie et de sécurité, achète une grosse voiture d'occasion au diesel. Sa pension ne lui permet tout simplement pas de payer la taxe supplémentaire. Il ne peut pas non plus remplacer la voiture, compte tenu de la perte financière.
C'est surtout le travailleur qui utilise sa voiture pour ses déplacements entre son domicile et son lieu de travail qui est la dupe de cette politique. Il subit continuellement de nouvelles augmentations d'impôts, mais sa déduction reste limitée à 6 francs le kilomètre, ce qui est tout à fait insuffisant pour couvrir les frais réels de ses déplacements, même pour la plus petite des voitures.
Il est dès lors tout à fait inopportun d'augmenter les taxes sur les voitures automobiles.
Un membre se rallie à cet amendement parce qu'il exprime l'opposition à l'idée que la voiture est taillable et corvéable à merci. Si le Gouvernement continue à augmenter les taxes sur les voitures, il est à craindre que la Belgique ne compte plus, au vingt et unième siècle, d'usines de montage.
Le ministre du Budget aimerait savoir si l'amendement en question cadre avec les résolutions prises par le congrès que le parti auquel appartiennent les auteurs de l'amendement a consacré au problème de la mobilité. Le président du congrès a en effet proposé d'augmenter le prix de l'essence de 10 francs.
Un des auteurs de l'amendement répond qu'une des résolutions de base adoptées par le congrès du parti prévoit que l'on ne peut augmenter la pression fiscale pour le secteur des transports. Cela n'exclut pas que l'on ne puisse pas procéder à des glissements dans le système fiscal.
Le ministre réplique que cette affirmation est contraire à l'un des amendements déposés par le commissaire, qui prévoit que l'on ne peut modifier aucune redevance fiscale ou parafiscale.
Le préopinant s'oppose à ces propos et précise qu'aux termes de son amendement nº 38, on s'engage à « n'augmenter ni la pression fiscale ni la pression parafiscale au cours de la présente législature. De nouveaux prélèvements publics ne seront pas instaurés et les prélèvements existants ne seront pas augmentés ». Ce texte est emprunté à l'accord de gouvernement, que le parti auquel appartient le vice-premier ministre a cosigné en 1985.
Le ministre promet de réfuter cette affirmation au cours du débat en séance plénière.
MM. Coene et Goovaerts déposent l'amendement (nº 49) suivant :
« Au § 1er , compléter le 2º par ce qui suit : « les adaptations, modifications et remplacements précités ne peuvent en aucun cas avoir pour conséquence d'accroître la pression fiscale et parafiscale globale. »
Justification
Une des principales conditions pour la réalisation d'une économie compétitive, est que la pression fiscale et parafiscale doit être peu élevée.
Les entreprises belges ne peuvent par ailleurs rivaliser avec leurs concurrents étrangers que si les coûts salariaux, c'est-à-dire le salaire brut augmenté des cotisations patronales sociales, directes et indirectes, n'augmentent pas plus rapidement que chez nos principaux partenaires commerciaux.
Les entreprises doivent en outre pouvoir motiver leurs travailleurs en leur versant des salaires nets élevés. Or, pour pouvoir payer des salaires élevés sans que les charges salariales deviennent excessives, il faut que la pression fiscale et parafiscale soit maintenue à un niveau aussi bas que possible.
L'instauration d'un stop fiscal et parafiscal est par ailleurs absolument nécessaire pour accroître le pouvoir d'achat des ménages. Par suite de l'augmentation considérable des charges intervenue au cours des dernières années, la confiance des consommateurs a été ébranlée et la propension à l'épargne a augmenté, de sorte que la consommation privée n'a pratiquement pas augmenté. La consommation privée constitue pourtant un moteur essentiel de la croissance économique.
La politique budgétaire des gouvernements Dehaene I et Dehaene II n'a toutefois tenu aucun compte de cette loi économique et s'est toujours résumée à une politique d'augmentation des impôts.
La pression fiscale s'est par conséquent amplifiée ces dernières années, passant de 28,7 p.c. en 1992 à 30,6 p.c. en 1995.
L'augmentation de la pression fiscale a non seulement réduit le revenu disponible de la population mais elle a en outre fortement nui à l'économie belge.
L'augmentation des impôts prélevés sur la rémunération des travailleurs entraîne une augmentation des coûts salariaux. Cela se traduit par une détérioration de la compétitivité, ce qui influence à son tour négativement les investissements et la croissance économique. De surcroît, une augmentation de la pression fiscale a un effet démotivant sur la population active et favorise le travail au noir. Au bout du compte, les recettes fiscales n'augmentent pas dans les proportions espérées et le déficit budgétaire ne peut pas être réduit. L'impôt détruit le tissu économique et ne concourt généralement pas à assainir les finances publiques.
Ces phénomènes sont largement confirmés par les chiffres suivants. La pression fiscale totale est passée de 30,9 p.c. en 1980 à 32,1 p.c. en 1985 dans notre pays. Cette période d'augmentation de la pression fiscale s'est caractérisée par une diminution des investissements (de 21 p.c. à 15,6 p.c. du P.N.B.), par une faible croissance économique (1,3 p.c. par an) et par une aggravation du chômage (de 7,4 p.c. à 11,6 p.c.).
En 1985, le Gouvernement a inversé la vapeur en optant pour une politique de réduction des impôts, laquelle avait d'ailleurs été prévue expressément dans l'accord de gouvernement à l'initiative du P.V.V. La pression fiscale totale est alors passée de 32,1 p.c. en 1985 à 29,2 p.c. en 1989. Les principales mesures fiscales prises à l'époque furent l'indexation des barèmes fiscaux (loi Grootjans), l'abaissement des taux d'imposition, l'amélioration du fractionnement pour les ménages à deux revenus et la réduction accrue pour les enfants à charge.
Les effets économiques de cette politique de réduction des impôts ne se sont pas fait attendre. Les investissements ont redémarré (pour atteindre 19 p.c. du P.N.B.), la croissance économique a plus que doublé et le chômage a baissé de manière spectaculaire (à 8,5 p.c.).
Étant donné que le redressement de l'économie belge a été supérieur à la moyenne européenne, on peut en conclure que ce sont surtout des facteurs nationaux, au premier rang desquels on trouve la réduction de la pression fiscale et le climat économique favorable qui en a découlé, qui en sont responsables.
Ce qu'il y a de remarquable, c'est que cette réduction d'impôts d'après 1985 a coïncidé avec une baisse considérable du déficit public, qui est passé de plus de 9 p.c. du P.N.B. en 1985 à moins de 7 p.c. en 1989.
Le renforcement de l'assise économique, qui est le résultat des diminutions d'impôts, a permis de réduire les dépenses sans qu'il y ait de conséquences négatives pour l'économie.
Les gouvernements Dehaene I et II ont toutefois renversé la vapeur et opté pour une politique économique désuète d'augmentations d'impôts, dont la faillite a été suffisamment démontrée par le passé en Belgique.
Les augmentations d'impôts ont déjà, à l'évidence, entraîné des conséquences économiques négatives : depuis 1993, la croissance économique reste largement inférieure à celle de nos principaux partenaires commerciaux, la compétitivité et les performances à l'exportation se dégradent fortement, les coûts salariaux ne cessent d'augmenter et le handicap salarial de notre pays par rapport à nos partenaires commerciaux ne fait également que s'aggraver, le nombre de faillites augmente sans cesse, le chômage est à nouveau à la hausse et le climat d'investissement et de confiance est ébranlé.
Étant donné que les coalitions rouges-romaines n'ont pas utilisé les recettes supplémentaires pour réduire le déficit mais pour financer de nouvelles dépenses, notre pays n'a pas enregistré de progrès significatif en matière de finances publiques au cours des cinq dernières années.
Il existe pourtant une alternative réelle. Le V.L.D. plaide en effet pour l'instauration d'un stop fiscal absolu et pour un assainissement des finances publiques par une réduction des dépenses publiques.
Un assainissement des finances publiques par une réduction des dépenses publiques évite les effets négatifs qu'une politique d'augmentation des charges a sur le plan économique et constitue une manière plus durable de réaliser des assainissements.
Les réductions de dépenses ont un effet beaucoup plus net sur le déficit public que les augmentations d'impôts. Un calcul simple nous apprend qu'une réduction des dépenses publiques à raison d'1 p.c. du P.N.B. induit une baisse équivalente du déficit budgétaire au cours de la même année. En revanche, une augmentation des impôts d'1 p.c. du P.N.B. ne permet de réduire le déficit budgétaire que de 0,9 p.c. au cours de la même année.
L'argument selon lequel la stratégie libérale en matière d'assainissement, qui est basée sur une réduction des dépenses, serait déflationniste, c'est-à-dire qu'elle réduirait le revenu disponible de la population, ne tient pas compte de l'effet d'éviction des dépenses publiques.
Toute augmentation des dépenses publiques induit, pour un niveau d'imposition donné, une augmentation du déficit budgétaire, qui doit être financée par l'émission d'obligations. Il en résulte une pression à la hausse sur les taux d'intérêts, ce qui entraîne automatiquement une baisse des investissements des entreprises.
Par contre, si les pouvoirs réduisent leurs dépenses, le déficit public baisse. On recourt dès lors moins au marché des capitaux et les taux d'intérêts baissent, ce qui permet aux entreprises d'investir davantage. Une baisse des dépenses publiques crée par conséquent de la place pour de nouveaux investissements industriels, qui, à leur tour, relancent l'économie et créent de nouveaux emplois.
Cet effet d'éviction a joué un rôle important en Belgique dans les années quatre-vingt. Au début des années quatre-vingt, les dépenses publiques augmentèrent considérablement, alors que les investissements des entreprises baissèrent nettement. Les dépenses publiques évincèrent alors les investissements industriels.
C'est exactement l'inverse qui s'est produit après 1985. La baisse spectaculaire des dépenses publiques a permis une augmentation sensible des investissements des entreprises. Il en est résulté que la diminution des dépenses publiques n'a pratiquement pas eu d'effet déflationniste.
La stratégie qui consiste à assainir en réduisant les dépenses permet dès lors l'instauration d'un stop fiscal et parafiscal absolu.
Les auteurs de l'amendement estiment qu'une des règles du bon sens économique consiste à dire que le climat économique peut uniquement s'améliorer si la confiance des entreprises et des consommateurs est rétablie. Cette condition nécessite notamment que les entreprises ne soient pas sanctionnées fiscalement à l'avenir pour les initiatives économiques qu'elles prendront.
MM. Coene et Goovaerts déposent l'amendement suivant (nº 50) :
« Compléter le § 1er , 2º, par les mots : « et de la déduction des pertes reportées ».
Justification
À partir de l'exercice d'imposition 1992, la déduction des pertes reportées est étalée dans le temps pour les entreprises. La déduction ne peut plus excéder 20 millions de francs par période imposable, ou 50 p.c. du bénéfice imposable, lorsque celui-ci excède 40 millions de francs. On entend par « bénéfice imposable » le résultat fiscal après la 4 e opération (c'est-à-dire, après déduction du bénéfice exonéré en cas de cession et des revenus définitivement taxés, ainsi que des revenus mobiliers exonérés).
La loi du 4 avril 1995 portant des dispositions fiscales et financières a abrogé cette limitation de la récupération des pertes à partir de l'exercice imposable 1998.
Pour l'exercice imposable 1997, il est prévu un régime transitoire. Pour cet exercice, la limitation de la déduction sera appliquée sur les pertes subies au cours de l'exercice comptable rattaché à l'exercice d'imposition 1996.
Pour l'exercice d'imposition 1996, la déduction des pertes demeure limitée à 20 millions de francs ou 50 p.c. du bénéfice imposable, lorsque celui-ci est supérieur à 40 millions de francs.
La loi du 4 avril 1995 a introduit dans le droit fiscal la notion de « société dormante ». Une société est considérée comme dormante lorsque la moyenne du chiffre d'affaires et des produits financiers comptabilisés au cours des exercices sociaux se rattachant aux trois périodes imposables précédentes représente moins de 5 p.c. de la moyenne du montant total de l'actif figurant dans les comptes annuels de ces exercices.
Lorsqu'une société répond à cette définition, les pertes professionnelles antérieures ne peuvent en aucun cas être déduites des revenus professionnels de la période imposable (qui suit donc la période de référence de trois ans), ni d'aucune autre période imposable ultérieure. En d'autres termes, l'ensemble des pertes reportées est perdue.
Cette disposition entre en vigueur à partir de l'exercice d'imposition 1996.
La suppression de la récupération des pertes dans le chef des sociétés dormantes peut avoir des conséquences inattendues, notamment dans le chef de sociétés nouvellement créées ayant encouru au départ des pertes considérables.
Un groupe de sociétés peut en outre avoir plusieurs raisons pour mettre temporairement en veilleuse certaines de ses sociétés. Doit-il pour autant se voir interdire de récupérer des pertes antérieures ?
Force est en outre de constater que les sociétés en question sont en fait mises devant le fait accompli. L'interdiction de récupérer des pertes s'applique à partir de l'exercice d'imposition 1996. La période de référence qui est prise en considération à cet effet est constituée par les trois années comptables qui précèdent (1994, 1993, 1992); il s'agit donc d'années comptables passées, sur lesquelles l'on ne peut revenir et auxquelles l'on ne peut rien changer.
À cela s'ajoute que les pertes reportées constituent pour les sociétés des éléments importants, qui permettent d'apprécier l'ensemble de leur situation financière. Elles contribuent à déterminer le montant des impôts à payer au cours de cette année et pendant les années suivantes et donc l'état des finances de la société aujourd'hui et demain. Une budgétisation sérieuse requiert dès lors que l'on sache au moins dans quelle mesure les pertes reportées sont encore récupérables sur le plan fiscal.
Dans l'intervalle, la Cour d'arbitrage a même été saisie d'un recours en annulation de la mesure sur la base de la violation du principe constitutionnel de l'égalité.
Compte tenu de l'importance que la faculté de récupérer des pertes antérieures revêt pour la situation financière et fiscale de l'entreprise, il va de soi que le Gouvernement ne peut plus prendre de mesures portant atteinte à cette récupération.
Les auteurs de l'amendement déclarent vouloir, par celui-ci, rétablir deux principes.
Premièrement, il y a le principe de la sécurité juridique, qui implique que l'on s'oppose au principe de la rétroactivité.
Deuxièmement, il faut fournir aux entreprises et aux consommateurs une sécurité économique et financière.
Les auteurs de l'amendement ne peuvent pas s'imaginer que le Gouvernement serait insensible aux propositions contenues dans celui-ci.
Un membre se déclare convaincu que cet amendement emportera l'adhésion du Gouvernement puisque celui-ci n'a cessé de déclarer qu'il voulait encourager le capital à risque. Or, il est reconnu que les pertes principales se déduisent au moment du début de l'activité d'une entreprise. Toutes les dispositions qui ont été introduites à cet égard dans notre législation fiscale sous la précédente législature, ont pour effet de rendre non déductibles après une certaine période les pertes qui ont été encourues dans les sociétés qualifiées de dormantes. Il est dès lors surprenant de constater que le Gouvernement s'efforce aujourd'hui de trouver d'autres « gadgets » pour relancer le capital à risque. Le service le plus grand que le Gouvernement pourrait rendre à ce capital serait d'accepter cet amendement.
Les auteurs de l'amendement remercient le préopinant de son soutien et déposent l'amendement suivant (nº 51) :
« Compléter le § 1er , 2º, par les mots suivants : « sauf en ce qui concerne les frais professionnels déductibles ».
Justification
D'importantes augmentations d'impôts sont intervenues ces dernières années du fait de la suppression ou la limitation de la déductibilité de frais professionnels.
Remarquons, à cet égard, que le coût de la réforme de l'impôt des personnes physiques de décembre 1988 a été compensé en grande partie de cette manière.
Les dépenses professionnelles relatives à l'utilisation de voitures, de voitures mixtes et de minibus ne sont plus déductibles qu'à concurrence de 75 p.c. à partir de l'exercice d'imposition 1990, à quelques exceptions près.
La loi précise que la limitation de la déduction s'applique également aux dépenses qui sont faites en ce qui concerne les véhicules appartenant à des tiers. Enfin, la limitation de la déduction s'applique aussi en ce qui concerne les dépenses et charges remboursées à des tiers.
On notera que la limitation à 75 p.c., à partir de l'exercice d'imposition 1993, de la déduction des dépenses automobiles pour les kilomètres parcourus entre le domicile et le lieu de travail a été remplacée par une déduction forfaitaire de 6 francs par kilomètre. La limitation de la déduction à 75 p.c. ne s'applique dès lors plus qu'aux dépenses automobiles relatives aux déplacements professionnels autres que les déplacements entre le domicile et le lieu de travail.
Pour ce qui est de la quotité professionnelle des frais de restaurant, ces frais ne sont plus déductibles qu'à concurrence de 50 p.c. depuis l'exercice d'imposition 1990.
La limitation ne vaut pas pour les frais de restaurant qui sont exposés par des représentants du secteur alimentaire, pour autant que ceux-ci prouvent que ces frais sont indispensables, dans l'exercice de leur activité professionnelle, dans le cadre d'une relation possible ou réelle fournisseur-client.
Selon l'administration, il faut entendre par restaurant, tout établissement où des repas sont préparés et vendus pour y être consommés.
Depuis l'exercice d'imposition 1990, les frais de réception ainsi que les sommes remboursées à cette fin à des tiers ne sont, eux non plus, plus déductibles qu'à concurrence de la moitié. Il en va de même pour les dépenses afférentes aux cadeaux d'affaires, sauf s'il s'agit d'articles de publicité qui portent de manière ostensible et durable le nom de l'entreprise qui les a offerts.
Depuis l'exercice d'imposition 1990, les frais afférents aux vêtements professionnels non spécifiques ne sont plus du tout déductibles au titre de frais professionnels.
Par vêtements professionnels spécifiques, il faut entendre les vêtements de travail dont le port est imposé par la réglementation sur la protection du travail ou par une convention collective de travail, ainsi que les vêtements spéciaux portés pour l'exercice de l'activité professionnelle, qui y sont adaptés et qui sont obligatoires, indispensables ou usuels en raison de la nature de l'activité professionnelle, à l'exception, chaque fois, des vêtements qui, dans la vie privée, sont généralement considérés comme des vêtements de ville, de soirée, de cérémonie, de voyage ou de loisirs, ou qui servent à ces fins.
La suppression ou la limitation de la déductibilité de tous ces frais professionnels entraînent une importante augmentation d'impôt.
Il s'agit pourtant de dépenses qui sont faites ou supportées pour acquérir ou conserver des revenus professionnels imposables et qui devraient donc être intégralement déductibles en vertu des principes généraux de la fiscalité.
Il serait dès lors injustifiable que le Gouvernement réduise encore la déductibilité des frais professionnels.
Les auteurs de l'amendement font savoir qu'une erreur s'est probablement glissée dans la justification de cet amendement.
En effet, conformément au sixième alinéa de celui-ci, « pour ce qui est de la quotité professionnelle des frais de restaurant, ces frais ne sont plus déductibles qu'à concurrence de 50 p.c. depuis l'exercice d'imposition 1990 ».
Les auteurs de l'amendement pensent savoir que le ministre des Finances a l'intention de majorer cette quotité à 60,5 p.c. à condition que les entreprises qui peuvent déduire cette quotité professionnelle des frais de restaurants soient autorisées à déduire la T.V.A. payée.
L'on peut se demander pourquoi cette mesure ne s'applique qu'aux assujettis à la T.V.A. Pourquoi des personnes non asujetties à la T.V.A. et qui se trouvent dans la même situation économique ne peuvent-elles pas bénéficier de cette réglementation ?
Le ministre des Finances répond que la proposition qui consistera à pouvoir déduire la moitié de la T.V.A., comme c'est la cas pour les voitures, est actuellement en examen. Il a notamment été demandé aux services de la Commission européenne si cette proposition est conforme à la réglementation européenne. Jusqu'à présent, cette demande est restée sans réponse. Par conséquent, le Gouvernement ne s'est pas encore prononcé sur la proposition.
En tout cas, il est évident qu'une telle mesure ne pourrait s'appliquer qu'aux assujettis à la T.V.A.
MM. Coene et Goovaerts déposent l'amendement (nº 52) libellé comme suit :
« Compléter le § 1er , 2º, comme suit : « Un prélèvement sur les revenus bruts ne peut en aucun cas s'opérer sur le chiffre d'affaires. »
Justification
D'un point de vue économique, cela n'aurait aucun sens de soumettre le revenu déjà lourdement taxé des indépendants à un prélèvement sur la base brute. Un chiffre d'affaires élevé n'est en effet pas nécessairement synonyme de bénéfices élevés. Si un prélèvement était instauré sur la base brute, il y aurait un risque qu'un bénéfice minime se transforme en perte réelle du fait de la perception de la taxe. Cela serait contraire au principe même de la taxation.
Le ministre des Finances souhaite réfléchir à cet amendement. Il communiquera ses conclusions en temps utile.
MM. Coene et Goovaerts déposent l'amendement suivant (nº 53) :
« Compléter le § 1er , 2º, par les mots « sauf en ce qui concerne la taxation des plus-values. »
Justification
Par plus-value, il faut entendre la différence positive entre, d'une part, l'indemnité perçue ou la valeur de réalisation du bien et, d'autre part, sa valeur d'acquisition ou d'investissement diminuée des réductions de valeur et amortissements admis antérieurement.
Les plus-values exprimées mais non réalisées sont en principe exonérées, à l'exception des plus-values sur « les stocks et les commandes en cours d'exécution », tels qu'ils sont définis dans la législation relative à la comptabilité et aux comptes annuels des entreprises.
Les plus-values forcées étaient auparavant exonérées, en général moyennant remploi. La loi du 22 décembre 1989 a supprimé cette exonération. Aujourd'hui, les plus-values forcées sont taxées selon les règles ordinaires, étant entendu toutefois qu'elles peuvent encore bénéficier de règles particulières dans le cadre du régime de la taxation étalée.
Le Code prévoyait auparavant un régime d'exonération conditionnelle des plus-values sur des actifs utilisés plus de cinq ans pour l'exercice d'une activité commerciale, industrielle ou agricole, étant entendu que la loi du 22 décembre 1989 a déjà limité ce régime d'exonération aux plus-values sur actions. Cette limitation ne s'appliquait qu'aux plus-values réalisées à partir du 1er janvier 1990. Le régime d'exonération a été purement et simplement supprimé par la loi du 23 octobre 1991, et ce à partir de l'année d'imposition 1992.
Aussi bien les exploitants d'entreprises industrielles, commerciales et agricoles que les professions libérales peuvent opter, en ce qui concerne leurs plus-values réalisées à partir du 1er janvier 1991, à condition qu'ils réinvestissent, pour le régime de l'étalement d'imposition. Ce régime de taxation implique que l'impôt sur la plus-value est étalé sur le délai d'amortissement des biens dans lesquels on réinvestit.
Entrent en ligne de compte les plus-values réalisées sur la vente d'immobilisations incorporelles ou corporelles qui sont utilisées pendant plus de cinq ans pour l'exercice de l'activité professionnelle. Les plus-values réalisées à l'occasion d'un sinistre, d'une expropriation, d'une revendication en propriété ou de tout autre événement analogue entrent également en ligne de compte.
En ce qui concerne les plus-values réalisées volontairement, la loi précise que l'imposition étalée ne vaut que pour les plus-values qui sont réalisées à l'occasion d'une vente. Les actifs concernés doivent avoir été utilisés depuis plus de cinq ans pour l'exercice de l'activité professionnelle.
Les plus-values réalisées sur des immobilisations financières ou d'autres valeurs de portefeuille sont exclues du bénéfice de l'étalement d'imposition.
L'étalement d'imposition est subordonné au fait que les actifs en question doivent être réinvestis de la manière prescrite. L'investissement doit s'effectuer en immobilisations corporelles ou incorporelles amortissables qui sont utilisées en Belgique pour l'exercice d'une activité professionnelle.
Pour les plus-values forcées, le réinvestissement doit être réalisé trois ans après l'expiration de la période imposable au cours de laquelle l'indemnisation a été perçue. Pour les plus-values réalisées volontairement, le délai de réinvestissement court pendant trois ans à partir du premier jour de la période imposable au cours de laquelle les plus-values ont été réalisées.
Si le réinvestissement n'est pas réalisé dans les délais, les plus-values provisoirement exonérées jusque là, sont imposées en une fois pour la période imposable au cours de laquelle le délai a expiré. Les intérêts moratoires sont dus à partir du premier janvier de l'exercice pour lequel l'exonération de la plus-value a été provisoirement accordée.
La modification du régime d'imposition relatif aux plus-values a coûté beaucoup d'argent aux entreprises.
Une nouvelle augmentation des impôts sous la forme d'une poursuite de la réforme du régime des plus-values est tout à fait inacceptable.
Nous souhaitons éviter, par cet amendement, que les entreprises ne subissent à nouveau une agression fiscale. Le système des plus values leur à déjà coûté beaucoup d'argent. Elles ne peuvent dès lors plus faire office de vaches à lait destinées à financer les caisses de l'État.
Le ministre des Finances demande le rejet de l'amendement.
MM. Coene et Goovaerts déposent l'amendement (nº 54) libellé comme suit :
« Au § 1er , compléter le 2º par les mots suivants : « à l'exception de ce qui concerne l'imposition des revenus définitivement taxés ».
Justification
La loi du 23 octobre 1991 a transposé en droit belge la directive européenne sur les sociétés mères filiales en modifiant profondément le régime des revenus définitivement taxés : les dividendes qu'une société reçoit sont déductibles au titre de R.D.T. à concurrence de 95 p.c., sans qu'aucune condition ne soit encore fixée à cet égard en ce qui concerne la période de détention. La nouvelle réglementation s'applique à partir de l'exercice d'imposition 1992, sauf disposition contraire.
Une participation minimum est requise à partir de l'exercice d'imposition 1994. La société qui en bénéficie doit, à la date de l'attribution ou de la mise en paiement des dividendes, détenir dans le capital de la société émettrice une participation d'au moins 5 p.c. ou d'une valeur d'acquisition d'au moins 50 millions de francs.
Pour ce qui concerne la déduction des revenus cités, il fallait jadis qu'ils proviennent d'une participation permanente. Cette participation permanente impliquait grosso modo que la société devait avoir détenu sa participation en pleine propriété sans interruption tout au long de la période imposable. Cette condition relative à la participation permanente était dépassée. A partir de l'exercice d'imposition 1996, cette condition relative à la participation permanente est à nouveau instaurée dans la mesure où des intérêts ont été payés par la société.
Lorsqu'une société accordait des avances productives d'intérêts à une société de personnes dont elle était actionnaire, ces intérêts étaient, jusqu'il y a quelques années, requalifiés comme dividendes qui étaient alors déductibles au titre de revenus définitivement taxés.
La loi du 23 octobre 1991 a cependant supprimé la déduction R.D.T. pour les intérêts des avances faits à une société étrangère. Cette exception a cependant été supprimée pour les intérêts payés ou octroyés à partir du 27 mars 1992. Il n'y a en effet plus, à partir de cette date, requalification en dividendes dans le chef d'une société étrangère, ce qui exclut également la possibilité de les déduire au titre de R.D.T.
Les autres intérêts ne sont plus déductibles, à partir de l'exercice d'imposition 1996, à concurrence d'un montant égal à celui des revenus déductibles au titre de R.D.T. provenant d'actions qui ne constituent pas une participation permanente. Par participation non permanente, il faut entendre, en l'occurrence, les actions dont au moment de leur cession, il apparaît qu'elles n'ont pas été conservées pendant une période ininterrompue d'au moins un an.
La loi du 28 juillet 1992 prévoit qu'à partir de l'exercice d'imposition 1993, les R.D.T. ne peuvent plus être déduits des dépenses rejetées autres que les taxes non déductibles, moins-values et plus-values sur actions et libéralités exonérées.
Il ressort clairement de ce qui précède que le régime d'imposition des revenus définitivement taxés a subi de nombreuses modifications dans le passé.
Il serait dès lors inacceptable que le Gouvernement apporte encore des modifications à ce régime dans le but d'augmenter les recettes fiscales, et ce notamment afin d'assurer une certaine stabilité à notre fiscalité.
Les auteurs de l'amendement renvoient également à la justification qu'ils ont donnée de leur amendement nº 50.
Les deux ministres souhaitent, pour des raisons de procédure, que le Sénat n'amende pas le projet de loi, tel qu'il sera probablement adopté par la Chambre des représentants.
MM. Coene et Goovaerts déposent un premier amendement subsidiaire (nº 55) à l'amendement nº 54, libellé comme suit :
« Au § 1er , compléter le 2º par ce qui suit : « hormis ce qui concerne l'instauration d'un impôt sur la fortune sur les patrimoines mobiliers. »
Justification
Une des conditions essentielles de la compétitivité économique est la faiblesse de la pression fiscale et parafiscale.
D'une part, les entreprises belges ne peuvent concurrencer les sociétés étrangères que si leurs coûts salariaux (le salaire brut, majoré des cotisations patronales directes et indirectes) n'augmentent pas plus rapidement que ceux de leurs principaux partenaires commerciaux et une entreprise doit pouvoir motiver ses travailleurs en leur offrant un salaire net élevé.
D'autre part, il y a lieu de maintenir la pression fiscale et parafiscale à un niveau peu élevé pour accroître le pouvoir d'achat des ménages. La consommation privée exerce en effet une influence considérable sur la croissance économique.
La politique budgétaire qui a été pratiquée ces dernières années n'a toutefois tenu aucun compte de ces principes économiques et n'a consisté qu'à augmenter les impôts.
C'est ainsi qu'en 1996, la pression fiscale et parafiscale totale a atteint dans notre pays 46,3 p.c. du P.N.B., contre 41,9 p.c. en Allemagne, 43,8 p.c. en France et 44,6 p.c. aux Pays-Bas.
La pression fiscale proprement dite atteint en 1996, 31 p.c. dans notre pays, contre 24,2 p.c. en Allemagne, 24,4 p.c. en France et 26,1 p.c. aux Pays-Bas.
Au contraire d'une politique d'accroissement des charges, un assainissement des finances publiques, réalisé par le biais d'une réduction des dépenses publiques n'a non seulement aucune incidence négative sur le plan économique, mais constitue aussi un assainissement plus durable.
Pourtant, le Gouvernement actuel estime toujours pouvoir résoudre le problème des finances publiques en établissant de nouveaux impôts. L'un de ceux-ci serait un impôt sur le patrimoine.
D'aucuns justifient l'établissement d'un tel impôt en invoquant la nécessité d'assurer l'équité horizontale et verticale, ainsi que le fait que les revenus du capital doivent être imposés davantage que les revenus du travail, parce que les revenus du capital présentent intrinsèquement plus d'avantages.
La notion de patrimoine peut être définie comme la valeur des avoirs mobiliers et immobiliers de la personne qui en a la propriété, diminuée de la valeur des dettes.
Faute d'un cadastre des fortunes, les données relatives à l'importance du patrimoine des ménages sont particulièrement rares en Belgique.
L'étude la plus récente, réalisée par la Générale de Banque, a chiffré le patrimoine total, en 1992, à 29 076 milliards de francs.
Ce chiffre englobe les habitations, les terrains, les dépôts d'épargne, les dépôts bancaires, les contrats d'assurance-vie, les fonds publics, les obligations de sociétés, les prêts hypothécaires, les actions et parts de sociétés belges, les avoirs à l'étranger, la monnaie fiduciaire et les dettes hypothécaires.
Le patrimoine net total des ménages belges, qui s'élevait à 29 076 milliards de francs en 1992, se répartissait comme suit :
10 438,3 milliards de francs en patrimoine immobilier net (habitations et terrains après déduction des dettes hypothécaires);
18 637,7 milliards de francs en patrimoine financier, dont :
5 757,0 milliards de francs en dépôts d'épargne et dépôts bancaires;
901,4 milliards de francs en contrats d'assurance-vie;
3 256,5 milliards de francs en fonds publics;
116,3 milliards de francs en obligations;
145,4 milliards de francs en prêts hypothécaires;
3 983,4 milliards de francs en actions et parts de sociétés belges;
4 128,8 milliards de francs en avoirs à l'étranger;
348,9 milliards de francs en monnaie fiduciaire.
Il ressort de ces chiffres que la composante financière représente près des deux tiers de l'ensemble du patrimoine. Le rapport entre le patrimoine net total des ménages et le produit national brut était de 4,1 en 1992.
Selon la même étude de la Générale de Banque, chaque ménage possédait en moyenne, en 1992, 7,4 millions de francs.
Il apparaît également que le patrimoine est très inégalement réparti parmi la population belge, étant donné que 10 p.c. des ménages les plus riches possèdent 54,9 p.c. du patrimoine total.
Cela signifie que, dans ce décile supérieur, qui représente 14 823 milliards de francs, le patrimoine moyen des ménages s'élève à 37,058 millions de francs.
Une ventilation de ce décile supérieur fait apparaître que 1 p.c. des ménages gèrent 6 832 milliards, ce qui représente 25,3 p.c. de l'ensemble du patrimoine. Concrètement, cela signifie que chaque ménage faisant partie de cette tranche de 1 p.c. des Belges les plus riches possède en moyenne 170,775 millions de francs.
Selon certaines sources, le patrimoine immobilier serait aussi réparti de manière inégale : 1 p.c. des ménages possèderaient un quart de ce patrimoine, c'est-à-dire 2 200 milliards de francs.
L'évolution du patrimoine des ménages mérite également d'être examinée.
Le patrimoine des ménages est passé de 1 285,5 milliards de francs en 1953 à 25 825,5 milliards de francs en 1991, ce qui représente un accroissement de 1 909 p.c.. Au cours de la même période, le P.N.B. a augmenté de 1 575,4 p.c. (il est passé de 402,5 milliards de francs à 6 743,4 milliards de francs). C'est ainsi que le patrimoine des ménages s'élevait à 319,4 p.c. du P.N.B. en 1953 et à 383 p.c. du P.N.B. en 1991.
La part du patrimoine immobilier est tombée de 62,1 p.c. en 1953 à 61,1 p.c. en 1960, puis à 57,0 p.c. en 1970, pour grimper à 60,9 p.c. en 1980. Depuis lors, cette part s'est réduite de manière spectaculaire, pour chuter à 36,8 p.c. en 1991.
Le patrimoine mobilier constitue par conséquent un élément très important du patrimoine des ménages : la part de ce patrimoine est passée de 37,9 p.c. seulement en 1953 à 63,2 p.c. en 1991.
L'augmentation de 25,3 p.c. de la part du patrimoine mobilier concerne essentiellement :
les dépôts : + 13 3 p.c.;
les placements à l'étranger : + 12,2 p.c.
C'est surtout le patrimoine détenu sous la forme de billets de banque qui s'est fortement réduit, tombant de 7 p.c. en 1953 à 1,4 p.c. en 1991.
Le fait que la part du patrimoine mobilier a augmenté de manière considérable alors que celle du patrimoine immobilier s'est fortement réduite revêt une importance capitale lorsqu'il s'agit d'instaurer un impôt sur le patrimoine.
Alors que la mobilité du patrimoine immobilier est pratiquement nulle, celle du patrimoine mobilier est extrême.
Un impôt sur le patrimoine au sens strict peut se définir comme un impôt sur l'ensemble des avoirs nets. Un tel impôt peut être perçu chaque année ou une seule fois, soit à charge des seuls ménages, soit à charge des ménages et des entreprises.
Les impôts sur des actifs spécifiques, tels qu'un impôt sur les seuls biens immobiliers, ne constituent pas un impôt sur le patrimoine, pas plus que les droits de timbre et d'enregistrement, qui sont des taxes sur des transactions comparables à la TVA frappant les biens et les services.
Pour plus de commodité, nous pouvons ranger ces formes d'impôts sur le patrimoine des entreprises dans la catégorie des impôts sur le patrimoine au sens large, puisque, en fin de compte, elles portent bel et bien sur des éléments du patrimoine.
Le précompte mobilier et le précompte immobilier sont quant à eux des impôts sur les revenus, bien qu'ils se rapportent à des revenus provenant du patrimoine.
Les droits de succession et les droits de donation, par contre, sont clairement des prélèvements fiscaux frappant l'ensemble du patrimoine net, et constituent donc des impôts sur le patrimoine au sens strict.
Nous ne pouvons pas en dire autant des impôts sur les plus-values (impôts sur l'augmentation de la valeur d'actifs tels que des actions ou un immeuble), qui sont apparentés aux impôts sur les revenus. L'O.C.D.E., entre autres, considère néanmoins ce prélèvement comme un impôt sur le patrimoine, car il a pour ainsi dire la même finalité que l'impôt annuel sur le patrimoine et les droits de succession.
Aussi, l'O.C.D.E. considère non seulement les droits de succession et les droits de donation, mais également l'impôt sur les plus-values, les droits d'enregistrement, les droits d'hypothèque, les droits de greffe et les taxes sur les opérations de bourse comme des impôts sur le patrimoine.
Lorsque l'on envisage la possibilité d'instaurer un impôt sur le patrimoine, l'on ne doit pas perdre de vue que tant le patrimoine mobilier que le patrimoine immobilier sont déjà lourdement imposés dans notre pays.
Le taux de base des droits d'enregistrement applicable à l'achat d'une maison d'habitation s'élève à 12,5 p.c. dans notre pays, contre 2 p.c. en Allemagne, 5,4 p.c. en France et 6 p.c. au Luxembourg et aux Pays-Bas. L'Association belge du crédit immobilier a calculé qu'à l'achat d'un bien immobilier de 3 millions de francs, financé en partie par un prêt hypothécaire de 2 millions de francs, les frais représentent pas moins de 16,52 p.c., contre 4,22 p.c. en Allemagne, 8,15 p.c. aux Pays-Bas, 8,64 p.c. en France et 8,90 p.c. au Luxembourg.
En outre, les droits de succession sont également beaucoup plus élevés dans notre pays, ce qui s'explique en partie par le fait que les échelles de cet impôt ne sont pas indexées.
Par ailleurs, un grand nombre de mesures fiscales préjudiciables au secteur immobilier ont été prises ces dernières années. Nous pensons notamment à l'indexation des revenus cadastraux, à l'augmentation du précompte immobilier, qui est passé à 2,50 p.c. en Région flamande, à l'augmentation du taux de TVA fixé désormais à 21 p.c., à l'augmentation du revenu cadastral de 25 p.c. pour certains biens immobiliers, à la limitation d'imputation du précompte immobilier, etc.
D'autre part, les patrimoines mobiliers ont été touchés par l'augmentation du précompte mobilier, qui est passé de 13,39 p.c. à 15 p.c. au 1 er janvier 1996.
Il ressort clairement du débat relatif à l'établissement éventuel d'un impôt sur la fortune qu'un tel impôt compte à la fois des partisans et des opposants.
Le fiscaliste Jos Defoort s'est déclaré favorable à l'établissement d'un impôt sur la fortune, tout en ajoutant :
« Un problème pratique se pose toutefois : les autorités connaissent la plupart des petites fortunes les propriétaires d'une, voire de deux maisons , mais sont nettement moins bien informées à propos des grandes fortunes. Il s'agit souvent de fortunes dissimulées, dissimulées non seulement au regard du fisc mais aussi au regard des criminels. Elles se composent souvent de portefeuilles d'actions au porteur. On pourrait envisager de transformer ces titres anonymes en titres nominatifs, mais cela ne résoudrait rien, car leurs propriétaires auraient tôt fait de les transférer, par exemple, à une société établie dans les Bermudes. Le risque existe donc qu'un impôt sur la fortune touche essentiellement les petites fortunes et un nombre restreint de grandes fortunes, qui seraient ainsi sanctionnées pour leur honnêteté. »
Le ministre des Finances a précisé en réponse à une question parlementaire orale posée par le sénateur Dufour :
« Pour avoir un impact significatif, un impôt exceptionnel sur la fortune devrait porter sur une partie non négligeable de la fortune des ménages les plus riches. Pour rapporter un montant suffisant, la taxe devrait donc frapper également les actifs financiers; la fortune mobilière. Or, celle-ci, comme chacun le sait, est anonyme, extrêmement mobile et en partie déjà détenue à l'étranger. Ne perdons pas de vue que nous ne sommes plus en 1945, c'est-à-dire à une époque où le contrôle des mouvements de capitaux était la règle. Aujourd'hui, c'est la liberté des mouvements de capitaux qui est la règle et nous n'avons plus la possibilité de la restreindre, en tout cas au sein de l'Union européenne.
Or, la mesure suggérée par l'honorable membre impliquerait le vote de dispositions légales, donc nécessairement un délai de plusieurs mois entre l'annonce de la mesure et son entrée en vigueur effective.
Ce délai serait bien évidemment mis à profit pour organiser un exode massif et parfaitement légal des capitaux qui aurait pour effet, premièrement, de rendre la mesure pratiquement sans effet, deuxièmement, d'endommager irrémédiablement la crédibilité financière et monétaire de la Belgique, et donc de renchérir considérablement le coût de financement de l'État et de l'économie en général. Ce qui aurait pour conséquence inévitable de réduire les moyens disponibles pour lutter contre la pauvreté.
Si, pour éviter ces inconvénients majeurs, on annonçait d'emblée que la taxe ne porterait que sur la fortune immobilière, elle rapporterait beaucoup moins et serait plus inéquitable. En effet, elle toucherait la partie du patrimoine dont les revenus sont déjà davantage taxés, notamment suite aux mesures prises dans le cadre du plan global, et qui est aussi celle qui n'échappe pas aux droits de succession. Elle frapperait essentiellement les patrimoines moyens, moins habiles que les grosses fortunes à échapper à ce type d'impôt, et, parmi ces patrimoines moyens, elle ne toucherait pratiquement que ceux qui ont investi dans l'immobilier en Belgique. En revanche, elle laisserait intacts les patrimoines qui ont choisi d'autres cieux. Quel cadeau aux fraudeurs ! Et quelle injustice ! »
Il est dès lors tout à fait évident qu'en raison de la grande mobilité des capitaux, un impôt sur le patrimoine serait supporté essentiellement par la classe moyenne et, qui plus est, uniquement par ceux qui ont investi dans l'immobilier, déjà très lourdement imposé en Belgique.
Il va sans dire que le risque d'un exode massif des capitaux et de fraude sera bien réel entre le moment où l'on annoncera et celui où l'on instaurera effectivement le cadastre des fortunes.
Il est clair qu'il serait totalement irresponsable, dans les circonstances économiques actuelles, de faire supporter un impôt supplémentaire par les entreprises et les ménages.
Non seulement les entreprises seraient mises davantage encore en difficultés par ce nouveau coup porté à leur compétitivité, mais, en outre, la confiance des consommateurs et la consommation privée qu'elle induit, qui constituent des vecteurs importants de notre croissance économique, seraient considérablement ébranlées.
Vu la mobilité énorme des patrimoines mobililiers, il n'aurait aucun sens de les soumettre à un impôt sur la fortune. En effet, cet impôt serait supporté exclusivement par la classe moyenne et par les plus faibles, alors que les grosses fortunes, qui devraient en réalité être les premières touchées par un impôt sur la fortune, y échapperaient complètement.
Les auteurs de l'amendement déclarent qu'un impôt sur la fortune appliqué aux patrimoines mobiliers ne frappera pas, dans les circonstances actuelles, les grandes fortunes, mais bien les classes inférieures et les classes moyennes (cf. « Quand on dit qu'on va faire payer les riches, il faut que les pauvres tremblent »). Pour éviter une fuite massive des capitaux, il convient, dans le climat économique actuel, de garantir à la population que l'on n'instaurera pas pareil impôt.
Pour des raisons de procédure, les deux vice-Premier ministres souhaitent que l'amendement ne soit pas adopté.
MM. Coene et Goovaerts déposent un deuxième amendement subsidiaire (nº 56 ), libellé comme suit :
« Au § 1er , compléter le 2º par ce qui suit :« hormis ce qui concerne l'instauration d'un impôt sur la fortune sur les patrimoines immobiliers ».
Il est renvoyé à la justification de l'amendement nº 55. L'on cite plus spécifiquement la réflexion suivante :
« Il serait totalement déraisonnable d'instaurer un impôt sur la fortune sur les patrimoines immobiliers, vu la lourdeur des impôts qui pèsent déjà actuellement sur ces patrimoines.
En outre, un tel impôt représenterait une nette discrimination en faveur de ceux qui investissent dans les valeurs mobilières. En effet, ces derniers échapperaient à l'impôt grâce à la grande mobilité de leur patrimoine. »
Un membre souligne que l'amendement part du principe inexact qu'il n'existe pas encore d'impôt sur la fortune appliqué aux patrimoines immobiliers. Il est communément admis que les droits de succession et le précompte mobilier sont une espèce d'impôt sur les patrimoines mobiliers.
Les auteurs de l'amendement déposeront un sous-amendement dans ce sens.
Ils déposent ensuite l'amendement suivant (nº 57) :
Au § 1er , compléter le 2º par ce qui suit : « hormis en ce qui concerne l'instauration d'un impôt sur la fortune sur le patrimoine propre des entreprises ».
Il est renvoyé à la justification de l'amendement nº 55.
L'idée de base est la suivante :
« Il serait totalement déraisonnable d'instaurer un impôt sur la fortune sur le patrimoine propre des entreprises, vu la situation économique critique dans laquelle notre pays se trouve actuellement.
En effet, les lourdes charges qui pèsent sur les entreprsises sont à la base du grand nombre de faillites et du taux de chômage élevé.
Dès lors, il faut inciter les entreprises à renforcer leur propre patrimoine plutôt que le soumettre à un impôt nouveau. »
Les auteurs de l'amendement rappellent que le ministre des Finances a récemment nuancé son opposition catégorique à un impôt sur le patrimoine. En effet, il a laissé entendre qu'un impôt sur le patrimoine qui frapperait sur le patrimoine propre des entreprises rapporterait environ 10 milliards de francs.
Les intervenants souhaiteraient savoir si le ministre exclut ou non la possibilité d'un impôt sur le patrimoine appliqué au patrimoine propre des entreprises.
Un membre souligne que le fait d'exonérer des actions, c'est-à-dire du capital à risque, du paiement des droits de succession, à la condition d'instaurer un précompte sur le total du bilan, comme le propose le ministre Daerden, aura pour conséquence qu'il n'y aura plus aucun rapport entre les précomptes et le patrimoine réel des entreprises.L'on ne peut perdre de vue que le total du bilan des banques et des compagnies d'assurances est constitué essentiellement de moyens appartenant à des tiers. Si l'on instaure un impôt sur la fortune sur le patrimoine propre des entreprises, l'on invite pour anisi dire les entreprises à s'exiler au Grand-Duché du Luxembourg.
Les ministres ne souhaitent pas se prononcer quant au contenu de l'amendement. L'on ne peut déduire de ce refus qu'ils s'y opposent. Ils insistent pour que l'on ne modifie pas le texte du projet de loi tel qu'il sera voté par la Chambre des représentants.
MM. Coene et Goovaerts déposent un amendement (nº 58), visant à prévenir l'augmentation de l'impôt sur les biens immobiliers. L'on évitera ainsi que les activités d'une partie importante de notre économie, à savoir le secteur de la construction, ne soient compromises.
L'amendement est libellé comme suit :
« Compléter le § 1er , 2º, par les mots « à l'exception de tout impôt sur les biens immobiliers ».
Justification
Il est notoire que la situation du secteur de la construction est indissociablement liée à la conjoncture macro-économique dans les autres secteurs. Ce secteur fait partie intégrante du processus cyclique de production, de formation des revenus et de dépenses.
Le secteur de la construction constitue également une composante du processus de croissance économique à long terme et du processus d'interaction entre l'épargne et l'investissement à court terme. De par la nature de ses produits, ce secteur contribue en effet de manière essentielle à l'extension et au maintien du stock des biens d'équipement et donc du potentiel national de production.
L'importance de l'industrie de la construction ressort d'emblée d'une série de chiffres :
1. l'apport direct de l'industrie de la construction à l'économie nationale s'élève à quelque 6 p.c. Selon la Confédération nationale de la construction, le secteur de la construction représente même pratiquement 1/10e du produit intérieur brut si l'on tient compte de son incidence sur toutes les activités qui entourent la construction même;
2. en 1994, 185 406 personnes étaient occupées dans le secteur, dont 88 p.c. de travailleurs et 12 p.c. d'employés, ce qui équivaut à 8,9 p.c. de l'emploi en Belgique. Les frais de personnel représentent quelque 79 p.c. de la valeur ajoutée du secteur, contre à peine 65,5 p.c. pour l'ensemble des entreprises belges;
3. en 1994, il y avait 25 042 entrepreneurs dans le secteur de la construction, ce qui représente 12,5 p.c. du nombre total d'employeurs en Belgique;
4. en 1994, le nombre d'assujettis à la T.V.A. dans le secteur de la construction s'élevait à 64 900 (11,8 p.c. du total national) et le chiffre d'affaires (sur la base des déclarations de T.V.A.) était de 921,9 milliards de francs belges (5,1 p.c. du total national);
5. en 1994, la formation brute de capital fixe dans la construction (hors droits d'enregistrement et frais d'acte) s'est élevée à 660 milliards de francs, dont 25 p.c. pour les pouvoirs publics et 75 p.c. pour le secteur privé. Avec 60,4 p.c. la construction s'est arrogée la part du lion des investissements pour l'ensemble des secteurs de l'économie belge.
Les pouvoirs publics exercent pour leur part une influence non négligeable sur cet important secteur économique. En dehors de leur intervention en tant que maître d'oeuvre, ils déterminent également, dans une large mesure, les conditions auxquelles il peut être participé au processus de construction. L'évolution d'un certain nombre de données de base montre clairement que les mesures des pouvoirs publics de ces dernières années ont eu une incidence nettement négative sur la construction.
En 1994, on a noté dans le secteur de la construction (gros oeuvre et finition), 1 025 faillites, soit près de 16 p.c. du total des faillites (14,4 p.c. en 1993).
On dénombrait 35 772 chômeurs dans la construction en 1994.
Il ressort du dernier rapport de la Confédération nationale de la construction que les belges ont construit 21 p.c. d'habitations en moins en 1995. Pour les bâtiments non résidentiels et le génie civil, le recul est estimé à, respectivement, 12 p.c. et 10 p.c.
La C.N.C. n'attend pas d'amélioration sensible pour 1996. La construction est confrontée à un nombre croissant de faillites (hausse de 69 p.c. entre 1992 et 1995), cependant que, pour la même période, 13 000 travailleurs du secteur perdaient leur emploi.
La rentabilité des entreprises de la construction est tombée, l'année dernière, à 4 p.c., chiffre comparable au niveau le plus bas relevé au cours des années 1980.
Il ressort d'une étude récente concernant la propriété immobilière que, contrairement à l'opinion courante, notre pays n'est nullement le champion de l'habitation individuelle.
On trouvera ci-dessous un aperçu, exprimé en p.c., du nombre de familles disposant d'une habitation propre dans les pays considérés :
Irlande : 81 p.c.
Espagne : 77 p.c.
Italie : 72 p.c.
Grande-Bretagne : 69 p.c.
Etats-Unis : 64 p.c.
Belgique : 61 p.c.
France : 55 p.c.
Danemark : 55 p.c.
Pays-Bas : 47 p.c.
Allemagne : 39 p.c.
La politique menée ces dernières années dans le domaine du secteur immobilier défavorise ce secteur plutôt qu'il ne le favorise. Il n'est pas inutile de passer en revue les diverses mesures qui ont été prises en la matière.
1. La loi du 7 décembre 1988 portant réforme de l'impôt sur les revenus et modification des taxes assimilées au timbre a eu pour conséquence que les revenus immobiliers ont continué d'être cumulés avec les revenus professionnels les plus élevés et que la déductibilité des intérêts d'emprunts hypothécaires a été considérablement limitée.
2. Le 1 er janvier 1990, il y a eu le nouveau régime des plus-values, qui a eu des conséquences très dommageables pour les propriétaires de sociétés de patrimoine. Celui-ci impliquait que les plus-values ne bénéficiaient plus du tarif réduit.
3. À la suite des décisions prises en vue de la mise en oeuvre du budget 1991, les revenus cadastraux ont été indexés. De ce fait, non seulement l'impôt des personnes physiques, mais également le précompte immobilier ont connu une augmentation non négligeable.
4. Le 30 juillet 1990, l'exécutif flamand a décidé de porter le précompte immobilier de 1,25 p.c. à 2,50 p.c., ce qui, une fois de plus, a signifié une augmentation de la charge fiscale.
5. Il convient également de mentionner la nouvelle loi sur les loyers, qui, tant sur le plan économique que sur le plan politique, peut être qualifiée de bavure. Celle-ci a donné lieu à de nombreux conflits entre locataires et propriétaires, là où, jadis, ceux-ci entretenaient de bonnes relations. Ces conflits trouvent leur origine dans le grand nombre de mesures impératives.
6. Dans le cadre de l'harmonisation au niveau européen, le taux de T.V.A. applicable aux travaux immobiliers a été porté de 17 p.c. à 19,5 p.c., puis à 20,5 p.c. et récemment à 21 p.c.
7. La loi-programme du 22 juillet 1993 prévoyait l'augmentation d'un certain nombre d'impôts relatifs aux biens immobiliers ainsi que plusieurs mesures désavantageuses pour les sociétés de patrimoine.
8. Dans le cadre du plan global, le revenu cadastral des secondes résidences et des habitations louées à des fins non professionnelles ou mises gratuitement à disposition a été augmenté de 25 p.c. pour le calcul de l'impôt des personnes physiques.
9. En outre, l'imputation du précompte immobilier n'a été maintenue que pour l'habitation occupée par le contribuable et a été supprimée pour les secondes résidences. Par cette mesure, le précompte immobilier perd totalement son caractère de « précompte » et est en fait réduit à un deuxième impôt sur le bien immobilier. De ce fait, le principe « non bis in idem » est violé.
10. Le calcul de l'avantage de toute nature qui découle de la mise à disposition gratuite ou bon marché de bâtiments ou de parties de bâtiments par des personnes morales se fait désormais sur une base plus élevée.
11. Enfin, le droit de mutation a été porté de 0,5 p.c. à 12,5 p.c. pour les apports en société de biens immobiliers qui ne sont pas utilisés à des fins industrielles, commerciales ou agricoles.
Il est dès lors évident qu'une nouvelle augmentation de l'impôt sur les biens immobiliers est totalement inacceptable pour ce secteur particulièrement important de l'économie.
Un membre fait observer que l'amendement a une portée générale. En effet, il s'agit de « tout impôt » sur les biens immobiliers, sans préciser si l'impôt porte sur des revenus ou des capitaux.
Le ministre des Finances se réfère à son point de vue sur les amendements précédents.
MM. Coene et Goovaerts déposent les amendements suivants (nºs 59 à 62), visant à limiter la portée des pouvoirs spéciaux en ce qui concerne les droits d'enregistrement et de succession, la T.V.A. et l'impôt des personnes physiques :
« Compléter le § 1er , 2º, par les mots : « excepté en ce qui concerne les droits d'enregistrement ».
Justification
Dans notre pays, le taux de base des droits d'enregistrement à l'achat d'une maison d'habitation représente 12,5 p.c., contre 2 p.c. en Allemagne, 5,4 p.c. en France et 6 p.c. au Luxembourg et aux Pays-Bas.
L'association belge du crédit immobilier a calculé qu'à l'achat d'un bien immobilier de 3 millions de francs, financé en partie par un prêt hypothécaire de 2 millions de francs, il fallait payer pas moins de 16,52 p.c. de frais, contre 4,22 p.c. en Allemagne, 8,15 p.c. aux Pays-Bas, 8,64 p.c. en France et 8,90 p.c. au Luxembourg.
Les droits d'enregistrement élevés constituent un frein à la mobilité des citoyens et sont un élément non négligeable du coût total.
Étant donné qu'il est grand temps que des mesures soient prises pour stimuler le secteur immobilier, il serait impensable que les droits d'enregistrement augmentent encore.
« Compléter le § 1er , 2º, par les mots suivants : « sauf en ce qui concerne la taxe sur la valeur ajoutée ».
Justification
Le 1er avril 1992, les taux de T.V.A. en vigueur de 6 p.c., 17 p.c., 19 p.c., 25 p.c. et 33 p.c. ont été remplacés par trois taux, à savoir 6 p.c., 12 p.c. et 19,5 p.c.
Le taux de T.V.A. de 19,5 p.c. a toutefois été porté ensuite à 20,5 p.c., puis à 21 p.c. dans le cadre du budget 1996.
La taxe de mise en circulation, instaurée le 1 er juin 1992 pour compenser la perte de recettes résultant de la réduction du taux de T.V.A. sur les ventes d'automobiles, n'a cependant pas été réduite au moment du relèvement du taux de T.V.A., alors qu'elle aurait dû l'être.
La T.V.A. est incontestablement la taxe indirecte la plus importante, étant donné qu'elle grève toutes les transactions économiques et qu'elle est toujours supportée par le consommateur final.
C'est pourquoi une augmentation de cette taxe porterait directement atteinte au pouvoir d'achat du consommateur.
Vu l'énorme importance de la consommation privée pour la croissance économique, il serait dès lors injustifiable d'augmenter encore cette taxe.
Compléter le § 1er , 2º, par les mots : « excepté en ce qui concerne les droits de succession ».
Justification
Chacun sait que les droits de succession sont particulièrement élevés dans notre pays, ce qui résulte en partie du fait que les barèmes ne sont pas indexés.
Il est intéressant mais aussi décourageant de comparer la pression réelle des droits de succession pour 1936, année au cours de laquelle le nouveau code des droits de succession est entré en vigueur, 1963, année au cours de laquelle la réforme fiscale a été appliquée pour la première fois, et 1987. Les taux de 1987 sont toujours d'application à l'heure actuelle. Les tranches nominales et les pourcentages ont connu une augmentation non négligeable.
Nous nous limitons ici aux taux applicables à un héritage en ligne directe.
Sur la première tranche de 500 000 francs, les taux ont progressé modérément, passant de 2,82 p.c. à 2,92 p.c. pour atteindre 3 p.c. en 1987.
Pour la tranche de 10 à 11 millions, le taux est toutefois passé de 14 à 15,4 p.c. puis à 24 p.c. en 1987.
En 1936 et 1963 les taux maximums étaient respectivement de 14 et de 15,4 p.c. En 1987, le taux maximum est passé à 30 p.c. pour tout ce qui dépasse 20 millions de francs.
Si l'on prend comme base l'index de 1936-1938, qui était de 100, on constate que cet index avait atteint 478 en 1963, 1779 en 1986 et environ 1800 en 1987.
En d'autres termes :
500 000 francs de 1936, représentaient, en 1963, un pouvoir d'achat 4,78 fois plus élevé soit 2 390 000 francs de 1963;
500 000 francs en 1936, représentaient, en 1987, un pouvoir d'achat 18 fois plus élevé soit 9 000 000 de francs de 1987.
À l'inverse, nous constatons que le pouvoir d'achat du franc de 1987 était presque quatre fois inférieur à celui du franc de 1963 et 18 fois inférieur à celui du franc de 1936.
Donc, 1 franc de 1987 = 0,27 franc de 1963 = 0,055 franc de 1936 ou 1 000 000 de francs de 1987 = 270 000 francs de 1963 = 55 500 francs de 1936.
Nous en arrivons aux conclusions suivantes :
en 1987, une part d'héritage de 1 000 000 de francs était imposée à 3,5 p.c.;
en 1963, une part d'héritage de 1 000 000 de francs était imposée à 2,59 p.c.;
en 1936, une part d'héritage de 1 000 000 de francs était imposée à 1,78 p.c.
Si nous faisons le même calcul pour le 11e million, nous constatons que la tranche de 2 291 050 francs à 2 655 500 francs de 1963 est taxée à 6,1 p.c. et que la tranche de 55 500 francs à 61 100 francs de 1936 était taxée à 2,5 p.c.. La taxe sur le 11e million est donc trois fois plus élevée en 1987 qu'un montant correspondant au même pouvoir d'achat en 1963 et huit fois plus qu'en 1936.
Plus grave encore : en 1987 le taux le plus élevé de 30 p.c. est appliqué à partir du 11e million, alors qu'en 1963 le taux n'était que de 7 à 8 p.c. et en 1963 il n'était que de 4 p.c., toujours en tenant compte du pouvoir d'achat comparable de la monnaie.
Les droits de succession élevés jouent en outre un rôle très important dans le cadre du problème de la reprise des entreprises familiales. Il arrive assez fréquemment que de petites et moyennes entreprises ne soient pas reprises par les descendants parce qu'ils ne peuvent pas payer les droits de succession.
Ce serait dès lors une erreur d'encore augmenter cette taxe.
« Compléter le § 1er , 2º, de cet article par les mots : « sauf en ce qui concerne l'impôt des personnes physiques ».
Justification
Une des principales conditions pour la réalisation d'une économie compétitive, est que la pression fiscale et parafiscale doit être peu élevée.
Les entreprises belges ne peuvent par ailleurs rivaliser avec leurs concurrents étrangers que si les coûts salariaux, c'est-à-dire le salaire brut augmenté des cotisations patronales sociales, directes et indirectes, n'augmentent pas plus rapidement que chez nos principaux partenaires commerciaux.
Les entreprises doivent en outre pouvoir motiver leurs travailleurs en leur versant des salaires nets élevés. Or, pour pouvoir payer des salaires élevés sans que les charges salariales deviennent excessives, il faut que la pression fiscale et parafiscale soit maintenue à un niveau aussi bas que possible.
L'instauration d'un stop fiscal et parafiscal est par ailleurs absolument nécessaire pour accroître le pouvoir d'achat des ménages. Par suite de l'augmentation considérable des charges intervenues au cours des dernières années, la confiance des consommateurs a été ébranlée et la propension à l'épargne a augmenté, de sorte que la consommation privée n'a pratiquement pas augmenté. La consommation privée constitue pourtant un moteur essentiel de la croissance économique.
La politique budgétaire des Gouvernements Dehaene I et Dehaene II n'a toutefois tenu aucun compte de cette loi économique et s'est toujours résumée à une politique d'augmentation des impôts.
La pression fiscale s'est par conséquent amplifiée ces dernières années, passant de 28,68 p.c. en 1992 à 29,9 p.c. en 1994.
L'augmentation de la pression fiscale a non seulement réduit le revenu disponible de la population mais elle a en outre fortement nui à l'économie belge.
L'augmentation des impôts prélevés sur la rémunération des travailleurs entraîne une augmentation des coûts salariaux. Cela se traduit par une détérioration de la compétitivité, ce qui influence à son tour négativement les investissements et la croissance économique. De surcroît, une augmentation de la pression fiscale a un effet démotivant sur la population active et favorise le travail au noir. Au bout du compte, les recettes fiscales n'augmentent pas dans les proportions espérées et le déficit budgétaire ne peut pas être réduit. L'impôt détruit le tissu économique et ne concourt généralement pas à assainir les finances publiques.
Ces phénomènes sont largement confirmés par les chiffres suivants. La pression fiscale totale est passée de 30,9 p.c. en 1980 à 32,1 p.c. en 1985 dans notre pays. Cette période d'augmentation de la pression fiscale s'est caractérisée par une diminution des investissements (de 21 p.c. à 15,6 p.c. du P.N.B.), une faible croissance économique (1,3 p.c. par an) et une aggravation du chômage (de 7,4 p.c. à 11,6 p.c.).
En 1985, le Gouvernement a inversé la vapeur en optant pour une politique de réduction des impôts, laquelle avait d'ailleurs été prévue expressément dans l'accord de gouvernement à l'initiative du P.V.V. La pression fiscale totale est alors passée de 32,1 p.c. en 1985 à 29,2 p.c. en 1989. Les principales mesures fiscales prises à l'époque furent l'indexation des barêmes fiscaux (loi Grootjans), l'abaissement des taux d'imposition, l'amélioration du fractionnement pour les ménages à deux revenus et la réduction accrue pour les enfants à charge.
Les effets économiques de cette politique de réduction des impôts ne se sont pas fait attendre. Les investissements ont redémarré (pour atteindre 19 p.c. du P.N.B.), la croissance économique a plus que doublé et le chômage a baissé de manière spectaculaire (à 8,5 p.c.).
Étant donné que le redressement de l'économie belge a été supérieur à la moyenne européenne, on peut en conclure que ce sont surtout des facteurs nationaux, au premier rang desquels on trouve la réduction de la pression fiscale et le climat économique favorable qui en a découlé, qui en sont responsables.
Ce qu'il y a de remarquable, c'est que cette réduction d'impôts d'après 1985 a coïncidé avec une baisse considérable du déficit public, qui est passé de plus de 9 p.c. du P.N.B. en 1985 à moins de 7 p.c. en 1989.
Le renforcement de l'assise économique, qui est le résultat des diminutions d'impôts, a permis de réduire les dépenses sans qu'il y ait de conséquences négatives pour l'économie.
Les Gouvernements Dehaene I et II ont toutefois renversé la vapeur et opté pour une politique économique désuète d'augmentations des impôts, dont la faillite a été suffisamment démontrée par le passé en Belgique.
Les augmentations des impôts ont déjà, à l'évidence, entraîné des conséquences économiques négatives : depuis 1993, la croissance économique reste largement inférieure à celle de nos principaux partenaires commerciaux, la compétitivité et les performances à l'exportation se dégradent fortement, les coûts salariaux ne cessent d'augmenter et le handicap salarial de notre pays par rapport à nos partenaires commerciaux ne fait également que s'aggraver, le nombre de faillites augmente sans cesse, le chômage est à nouveau à la hausse et le climat d'investissement et de confiance est ébranlé.
Étant donné que les coalitions rouges-romaines n'ont pas utilisé les recettes supplémentaires pour réduire le déficit mais pour financer de nouvelles dépenses, notre pays n'a pas enregistré de progrès significatif en matière de finances publiques au cours des cinq dernières années.
Pour toutes ces raisons, il semble évident que le gouvernement ne doit procéder à aucune augmentation d'impôts.
Le ministre des Finances se réfère à son point de vue sur les amendements précédents.
MM. Coene et Goovaerts déposent un amendement (nº 63), libellé comme suit :
Compléter le § 1er , 2º, de cet article par ce qui suit :
« (...) étant entendu que les mesures fiscales ne peuvent, pour aucune catégorie d'impôts, avoir pour conséquence d'accroître encore la part de la Flandre dans le total des recettes perçues par le Trésor. »
Justification
C'est une loi bien connue que des prélèvements fiscaux excessifs constituent une menace grave pour l'économie productive.
Cette règle générale peut se vérifier empiriquement de manière simple en Belgique en rapprochant les mesures ayant entraîné une augmentation des charges de 400 milliards au cours des dernières années de l'évolution du nombre des faillites.
Le coeur économique du pays bat en Flandre; ce sont les citoyens et les entreprises de Flandre qui constituent la surface portante de la prospérité des deux côtés de la frontière linguistique, et notamment du niveau élevé des dépenses sociales par habitant en Wallonie.
Pour que cette surface ne continue pas à se rétrécir sous l'effet de l'impôt, les Flamands comme les Wallons ont donc tout intérêt à ce que la loi sanctionne le verrou prévu dans l'amendement.
Les auteurs de l'amendement annoncent qu'ils vont le redéposer dans une forme quelque peu modifiée.
Le ministre des Finances se réfère à son point de vue sur les amendements précédents.
MM. Coene et Goovaerts déposent ensuite l'amendement suivant (nº 64) :
Au § 1er de cet article, compléter le 2º par les mots suivants : « , sauf pour ce qui est de l'instauration d'un impôt sur le patrimoine ».
On peut se référer à la justification de l'amendement nº 55.
M. Jonckheer dépose l'amendement suivant (nº 87) :
« Compléter le 2º du § 1er par la disposition suivante :
« Une attention prioritaire doit être accordée en vue d'éliminer les dépenses fiscales qui ne se justifient ni pour des raisons de compétitivité ni pour des raisons d'emploi. »
Justification
La rédaction de l'article ne donne aucune indication sur les priorités du Gouvernement quant aux mesures qu'il envisage de prendre concrètement. L'amendement vise à mettre en évidence l'existence de pertes de recettes fiscales qui ne se justifient pas aux yeux de la priorité à donner dans la lutte contre le chômage.
Le Vice-Premier ministre et ministre du Budget souhaite que le Sénat n'amende pas le projet de loi, tel qu'il sera probablement adopté par la Chambre des représentants.
Le ministre des Finances se réfère à son point de vue sur les amendements précédents.
MM. Coene et Goovaerts déposent l'amendement suivant (nº 65) :
« Libeller la disposition de l'article 3, § 1er , 3º, comme suit :
« 3º garantir un contrôle optimal des revenus et des dépenses; »
Justification
Grâce au nouveau libellé, nous tenons compte non seulement des critiques formulées par le Conseil d'État, selon lequel le projet est trop vague et trop général, mais nous équilibrons également les revenus et les dépenses.
MM. Hatry et Bock déposent l'amendement suivant (nº 84) :
Au § 1er , 3º, remplacer les mots « d'usage impropre et d'abus et » par les mots « d'abus dans les domaines social et fiscal ».
Justification
Qu'est-ce qu'un usage impropre ? Suffit-il qu'un usage procure un avantage pour qu'il soit considéré comme impropre ?
En outre, le texte en projet ne mentionne pas les domaines dans lesquels on entend lutter contre les abus.
L'amendement vise à rendre le texte plus clair et plus précis.
MM. Coene et Goovaerts déposent les amendements suivants (nos 66 à 71) :
« Remplacer les dispositions du § 1er , 5º, à partir des mots « et afin d'assurer » par ce qui suit : « en prenant des mesures qui, de manière sélective, réduisent ou rendent superflues certaines dépenses dans la sécurité sociale, ainsi qu'en déterminant les règles et mécanismes précis qui doivent permettre d'atteindre cet objectif ».
Justification
Compte tenu du niveau déjà très élevé des charges collectives en Belgique et du peu de confiance des consommateurs, il ne convient pas d'accorder au Gouvernement un pouvoir sans limite qui lui permette de continuer à augmenter les impôts (et donc l'écart par rapport à la moyenne européenne dans ce domaine). Il existe en revanche suffisamment de marge du côté des dépenses de sécurité sociale pour qu'un assainissement de celles-ci permette de réduire le déficit. En ce sens, une délégation de pouvoir permettant au Gouvernement de réduire ces dépenses présente moins de risques.
Le ministre du Budget rappelle son point de vue à propos de la question de savoir à quoi doit être affecté le produit résultant des réductions de dépenses : soit au régime de la sécurité sociale, soit au financement alternatif.
Premier amendement subsidiaire à l'amendement nº 66 :
« À l'article 3, § 1er , 5º, supprimer les mots « l'assujettissement. »
Justification
En Belgique, l'ensemble de la population est déjà suffisamment assujettie en matière d'impôts. Il ne s'indique dès lors pas de prévoir une possibilité d'élargissement de l'assujettissement.
Deuxième amendement subsidiaire à l'amendement nº 66 :
« À l'article 3, § 1er , 5º, supprimer les mots « la base. »
Justification
Les innombrables modifications de la législation fiscale ont sapé la confiance fiscale de la population à un point tel qu'il n'est pas souhaitable de modifier les moyens de détermination de la fortune relative servant d'assiette à la cotisation personnelle.
Troisième amendement subsidiaire à l'amendement nº 66 :
« À l'article 3, § 1er , 5º, supprimer les mots « les taux. »
Justification
Sauf pour ce qui est des impôts indirects, les taux d'imposition en Belgique sont nettement supérieurs à la moyenne européenne. Il convient toutefois de faire preuve de la plus grande circonspection quant à une augmentation des impôts indirects, à l'heure où la consommation intérieure est censée relancer la conjoncture. Aucun taux d'imposition n'étant susceptible d'être augmenté, il n'y a aucune raison de maintenir les taux dans le texte de la loi.
Quatrième amendement subsidiaire à l'amendement nº 66 :
« Remplacer les dispositions de l'article 3, § 1er , 5º, par la disposition suivante : « garantir l'équilibre structurel des régimes de sécurité sociale et, afin d'assurer une participation plus large de l'ensemble des revenus au financement alternatif de la sécurité sociale, déterminer la base, l'assujettissement, les taux et les exonérations. »
Justification
Il s'agit d'adapter le texte aux suggestions du Conseil d'État. L'ajout du mot « structurel » implique que l'équilibre ne peut pas ou ne peut plus être atteint en ponctionnant des réserves ou en prenant des mesures uniques.
Cinquième amendement subsidiaire à l'amendement nº 66 :
« Compléter le § 1er , 6º, par ce qui suit : « étant entendu que les recettes provenant des participations susvisées ne peuvent pas être reprises dans le calcul du besoin net de financement et devront être exclusivement affectées à l'amortissement direct de la dette publique. »
Justification
Affecter le produit de la réalisation des actifs publics pour couvrir les déficits courants est un non-sens économique et n'est dès lors pas admis par le système S.E.C.
En 1993 et 1994, ces règles se sont avérées insuffisantes pour le Gouvernement belge. Pour éviter la répétition de cette transgression des règles au cours de l'année budgétaire capitale que sera 1997, il s'indique d'imposer cette fois par voie légale le respect du Système européen de règles économiques.
Le ministre des Finanes admet que ceci est dans la ligne des règles qu'à l'heure actuelle la Commission européenne impose dans l'enregistrement des rentes de ce type de privatisation.
Un des auteurs de l'amendement constate cependant qu'en 1993 et 1994 les mesures existantes ne semblaient pas suffisantes au Gouvernement et qu'il a fait usage de pouvoirs spéciaux. Il voudrait être certain que cela ne se reproduise pas cette fois encore.
Le ministre du Budget rappelle qu'en 1993 et 1994 le Gouvernement avait l'autorisation de la Commission européenne. Ensuite, il y a eu une autre réglementation.
Le ministre des Finances fait remarquer que ces changements ne valent pas uniquement pour la Belgique.
M. Jonckheer dépose l'amendement nº 86, tendant à supprimer le 6º du § 1er .
« Supprimer le 6º. »
Justification
Il n'est pas de bonne orthodoxie budgétaire de mêler les mesures structurelles concernant les recettes et les dépenses des finances publiques et des cessions d'actifs qui sont par définition des mesures non récurrentes et qui de plus relèvent fondamentalement d'une autre problématique : celle de l'avenir des entreprises publiques et de la garantie des services d'intérêt général.
MM. Coene et Goovaerts déposent l'amendement suivant (nº 75) :
« Au § 1er , 6º et 7º, remplacer les mots « l'État » par les mots « l'autorité fédérale. »
Justification
Il peut y avoir confusion quant au sens exact à donner à la notion d'« État ». L'amendement limite explicitement la compétence aux services et institutions qui ont un lien direct avec l'autorité fédérale.
Un membre estime que, bien que nous ne légiférions pas pour les régions, il y a des actifs que les régions détiennent dans certains domaines qu'elles feraient bien de liquider aussi, dans leur propre intérêt. On n'est jamais aussi faible que lorsqu'on est soi-même l'actionnaire principal d'une entreprise.
Le ministre du Budget assure qu'il n'y a pas de confusion possible. Dans la Constitution, le mot État équivaut aux termes « l'autorité fédérale ».
MM. Coene et Goovaerts déposent les amendements suivants nos 72 et 73 :
« Au § 1er , 7º, supprimer les mots « et immobiliers. »
Justification
Tant qu'une politique patrimoniale active n'aura pas été mise en oeuvre au niveau de l'autorité fédérale, il sera difficile de déterminer les éléments patrimoniaux qui se prêtent le mieux à la cession. Il est déjà apparu par le passé que ce n'est pas en agissant sous la contrainte du temps que l'on crée les conditions idéales pour obtenir le meilleur prix.
« Compléter le § 1er , 7º, par les mots « en prenant en compte les intérêts des partenaires privés ou autres. »
Justification
Par le texte du projet, le Gouvernement s'attribue des pouvoirs exorbitants. Or, il est possible que certaines réorganisations ou autres mesures causent un préjudice à d'autres parties concernées. La disposition que nous proposons d'ajouter permettra d'éviter ce genre d'effet non souhaitable.
Le ministre du Budget fait remarquer que la Chambre a déjà modifié le texte en ce sens.
MM. Coene et Goovaerts déposent l'amendement (nº 74) suivant :
« Au § 1er , remplacer le texte du 7º, à partir des mots « la cession », par ce qui suit : « l'introduction en Bourse de participations qu'elle détient dans le capital social de sociétés de droit privé ou public. »
Justification
Dans la mesure où le projet de loi à l'examen s'inscrit précisément dans une perspective européenne, les privatisations véritables correspondent à son objectif. Il suffit, pour les rendre possibles, de supprimer la clause finale. En vertu du § 2, le Gouvernement pourra ainsi modifier les dispositions de la loi du 21 mars 1991.
Ce choix idéologique peut également avoir un effet indirect positif aux yeux de ceux qui se soucient avant tout des aspects financiers. Comme le Gouvernement précédent l'avait déjà découvert en fin 1992, un candidat au rachat peut être amené à faire une offre (beaucoup) plus élevée si on lui offre la perspective d'acquérir la majorité du capital d'une société.
Sans qu'il n'y ait de contradiction avec ce qui précède, l'amendement se fonde aussi sur l'idée qu'une privatisation authentique ne peut être réglée dans le plus grand secret par quelques individus, mais que le grand public doit avoir l'occasion d'acquérir des participations dans le capital des sociétés privatisables. L'immense succès recueilli par ces privatisations « authentiques » à l'étranger plaide en faveur d'une plus grande ouverture.
Quelle que soit la procédure que l'on suive, il faut tout faire pour éviter de revivre le scandale de Belgacom, scandale parce qu'un cadeau se chiffrant en millions aurait été fait en toute discrétion aux membres de la direction. L'arrêté royal sanctionnant ce cadeau n'a même pas été publié et si la Cour des comptes n'avait pas achoppé sur un emprunt de 200 millions contracté auprès de Petercam, la transaction aurait sans doute pu s'effectuer sous le couvert de la plus parfaite hypocrisie.
Tout bien considéré, cet amendement n'a pas qu'une valeur symbolique (un premier pas visant à ramener la part de l'État dans l'économie à moins de 50 p.c.), car il contribue aussi à l'assainissement des finances publiques, et ce, de deux manières. Primo, le produit plus élevé des privatisations permettra de réduire plus rapidement le niveau d'endettement. Secundo, la cession de missions qui ne relèvent en fait pas des missions de l'État entraînera automatiquement la disparition de dépenses qui sont actuellement financées chaque année par l'impôt.
Les ministres confirment que le mot cession inclut bien l'offre en vente en Bourse, soit selon la loi du marché, soit à un prix fixe mais cela n'exclut pas d'autres modes de mise en vente.
Le ministre des Finances ajoute que les procédures suivies sont d'ailleurs tout à fait transparentes.
Du point de vue de l'intérêt financier de l'État, dans certains cas, il est préférable de procéder par un appel aux candidatures et de choisir celui avec lequel on négocie une cession. On obtient ainsi des prix plus élevés que si on passe par l'introduction en Bourse.
Par contre, pour certaines cessions, comme par exemple Distrigaz, on est allé en Bourse. Peut-être le fera-t-on pour la C.G.E.R.
Les auteurs de l'amendement estiment qu'on a très peu eu recours à cette procédure jusqu'à présent.
Un membre suggère, non pas de remplacer le texte comme le propose l'amendement, mais de mettre le mot « ou » après le mot « cession », suivi du texte proposé.
MM. Goovaerts et Coene déposent l'amendendement nº 76 :
« Au § 1er , supprimer les mots « ou étrangère ».
Justification
Eu égard à l'idée d'ancrage et au glissement inquiétant des centres de décision vers l'étranger, toute cession à des personnes étrangères ne se conçoit qu'après la tenue d'un débat démocratique. »
Les termes « ou étrangère » ne convenant pas. les auteurs de l'amendement vont le réexaminer. Il faudrait parler plutôt de pays membres de l'Union européenne.
MM. Hatry et Bock déposent l'amendement nº 11.
« Supprimer le § 2 ».
Justification
Le fait que le Gouvernement peut « abroger, compléter, modifier ou remplacer » des dispositions légales en vigueur constitue une délégation très étendue. Le Gouvernement peut ainsi balayer des lois qui ont été votées par la Chambre des représentants. Cela est inadmissible et nous demandons dès lors que ce paragraphe soit supprimé. La condition selon laquelle les arrêtés ne peuvent porter préjudice aux dispositions de la loi-cadre portant modernisation de la sécurité sociale est, elle aussi, superflue. Cela n'a en effet pas de sens de restreindre une loi-cadre par une autre loi-cadre.
MM. Goovaerts et Coene introduisent l'amendement nº 77 :
Au § 2 de cet article, supprimer la phrase : « Ces arrêtés ne peuvent toutefois porter préjudice aux dispositions de la loi du ... portant modernisation de la sécurité sociale et assurant la viabilité des régimes légaux des pensions. »
Justification
La disposition précitée pourrait donner l'impression que la loi sur l'U.M.E. est subordonnée à la loi portant modernisation de la sécurité sociale, puisqu'elle devrait respecter les dispositions.
Il en résulte une inversion des priorités. Or, comme le ministre du Budget l'a déjà souligné à plusieurs reprises, la sécurité sociale devra nécessairement participer aux efforts que l'on devra consentir pour pouvoir atteindre l'objectif assigné en matière de déficit. De plus, l'adhésion à l'U.M.E. constitue précisément le moyen idéal de renforcer l'assise économique, qui doit permettre de financer la sécurité sociale.
Le ministre des Finances déclare que les mesures à court terme pour le budget 1997 doivent s'insérer dans la perspective, à plus long terme, de la modernisation de la sécurité sociale.
Un membre estime que l'assainissement de la sécurité sociale devrait avoir la priorité totale sur tous les autres problèmes, fût-ce l'Union monétaire européenne.
Or, cette loi-cadre y contribuera très peu.
Le ministre des Finances précise que le Président de la Chambre s'est engagé à les transmettre immédiatement à tous les membres.
Un commissaire déclare qu'il insistera en ce sens auprès du Président du Sénat.
Article 6
MM. Hatry et Bock déposent l'amendement nº 14.
« Au § 1er , remplacer les mots « 31 août 1997 » par les mots « 30 septembre 1996. »
Justification
Il est inadmissible que le Gouvernement sollicite des pouvoirs spéciaux pour une période de quatorze à quinze mois. La durée a toujours été, par le passé, un élément très important dans les débats sur les pleins pouvoirs, les pouvoirs spéciaux, etc. Or, la période prévue par le projet de loi à l'examen est une des plus longues qui ait jamais été proposée. La durée des pleins pouvoirs est du reste liée en particulier à l'existence ou non de circonstances exceptionnelles. Étant donné qu'il n'existe absolument pas de circonstances exceptionnelles en ce moment, une période aussi longue est inadmissible. Les conditions d'adhésion prévues par le traité de Maastricht sont connues depuis longtemps et ne peuvent dont être invoquées aujourd'hui comme circonstances exceptionnelles. Le présent amendement vise dès lors à limiter la période des pleins pouvoirs au 30 septembre 1996. Ce délai suffit largement pour corriger, si nécessaire, le budget de 1996 et atteindre la norme de 3 p.c. fin 1996. Ainsi, l'ensemble du budget pour 1997 pourrait être soumis au contrôle parlementaire normal.
Un membre insiste sur le fait que 15 mois est une période beaucoup trop longue pour ce genre de mesures tant vis-à-vis des parlementaires que de l'opinion publique.
MM. Hatry et Bock introduisent les amendements suivants nºs 17 à 22 :
« Au § 1er , remplacer les mots « 31 août 1997 » par les mots « 31 mars 1997. »
« Au § 1er , remplacer les mots « 31 août 1997 » par les mots « 30 avril 1997. »
« Au § 1er , remplacer les mots « 31 août 1997 » par les mots « 31 mai 1997. »
« Au § 1er , remplacer les mots « 31 août 1997 » par les mots « 30 juin 1997. »
« Au § 1er , remplacer les mots « 31 août 1997 » par les mots « 31 juillet 1997. »
« Au § 1er , remplacer les mots « 31 août 1997 » par les mots « 1er août 1997. »
Le ministre des Finances précise que le Président de la Chambre s'est engagé à les transmettre immédiatement à tous les membres.
Un commissaire déclare qu'il insistera en ce sens auprès du Président du Sénat.
Article 6
MM. Hatry et Bock déposent l'amendement nº 14.
« Au § 1er , remplacer les mots « 31 août 1997 » par les mots « 30 septembre 1996. »
Justification
Il est inadmissible que le Gouvernement sollicite des pouvoirs spéciaux pour une période de quatorze à quinze mois. La durée a toujours été, par le passé, un élément très important dans les débats sur les pleins pouvoirs, les pouvoirs spéciaux, etc. Or, la période prévue par le projet de loi à l'examen est une des plus longues qui ait jamais été proposée. La durée des pleins pouvoirs est du reste liée en particulier à l'existence ou non de circonstances exceptionnelles. Étant donné qu'il n'existe absolument pas de circonstances exceptionnelles en ce moment, une période aussi longue est inadmissible. Les conditions d'adhésion prévues par le traité de Maastricht sont connues depuis longtemps et ne peuvent dont être invoquées aujourd'hui comme circonstances exceptionnelles. Le présent amendement vise dès lors à limiter la période des pleins pouvoirs au 30 septembre 1996. Ce délai suffit largement pour corriger, si nécessaire, le budget de 1996 et atteindre la norme de 3 p.c. fin 1996. Ainsi, l'ensemble du budget pour 1997 pourrait être soumis au contrôle parlementaire normal.
Un membre insiste sur le fait que 15 mois est une période beaucoup trop longue pour ce genre de mesures tant vis-à-vis des parlementaires que de l'opinion publique.
MM. Hatry et Bock introduisent les amendements suivants nºs 17 à 22 :
« Au § 1er , remplacer les mots « 31 août 1997 » par les mots « 31 mars 1997. »
« Au § 1er , remplacer les mots « 31 août 1997 » par les mots « 30 avril 1997. »
« Au § 1er , remplacer les mots « 31 août 1997 » par les mots « 31 mai 1997. »
« Au § 1er , remplacer les mots « 31 août 1997 » par les mots « 30 juin 1997. »
« Au § 1er , remplacer les mots « 31 août 1997 » par les mots « 31 juillet 1997. »
« Au § 1er , remplacer les mots « 31 août 1997 » par les mots « 1er août 1997. »
MM. Coene et Goovaerts déposent l'amendement nº 78 :
Au § 1er de cet article, remplacer les mots « le 31 août 1997 » par les mots « le 30 avril 1997 ».
Justification
Le Gouvernement précise que les lois-cadres serviront uniquement à l'élaboration des budgets 1996 et 1997.
Il suffit donc en principe de conférer l'habilitation au Roi jusqu'au 30 avril, date à laquelle le contrôle budgétaire doit légalement être soumis au Parlement. Si ce contrôle budgétaire est exercé d'une manière sérieuse et fondée, il n'est plus nécessaire de (pouvoir) prendre des mesures en dehors du Parlement.
En ramenant l'échéance de la fin août à la fin avril, on se conforme aussi à la durée pour laquelle des pouvoirs spéciaux étaient sollicités par le passé.
MM. Hatry et Bock déposent les amendements nos 23 et 24 :
Au § 2, alinéa 1er , remplacer les mots « avant le 1er octobre 1996 » par les mots « avant le 1er septembre 1996 ».
Au § 2, alinéa 1er , remplacer les mots « avant le 31 décembre 1996 » par les mots « avant le 1er décembre 1996 ».
MM. Goovaerts et Coene introduisent l'amendement nº 79 :
Au § 2, remplacer le deuxième et le troisième alinéa par le texte suivant :
« Le Gouvernement rend compte tous les trois mois et, pour la première fois, au plus tard le 31 décembre 1996, à la Chambre des représentants, des arrêtés pris en vertu de la présente loi.
Les arrêtés pris au cours de la période de trois mois écoulée cessent de produire leur effets dans un délai de six semaines suivant la date de leur dépôt s'ils n'ont pas été confirmés par la loi avant l'expiration de ce délai. »
Justification
Le projet de loi-cadre à l'examen limite en fait les débats parlementaires à l'élaboration du budget et aux contrôles budgétaires.
Or, ces discussions ont lieu de toute façon, même lorsque les prérogatives normales du pouvoir législatif ne sont pas vidées de leur substance par des lois-cadre.
Pour compenser l'absence d'apport démocratique dans le processus décisionnel, il est indiqué d'au moins augmenter la fréquence à laquelle les arrêtés en question sont soumis à l'approbation des élus.
Ce n'est qu'ainsi que l'on pourra assurer un suivi régulier des décisions par le législateur et, de la sorte, limiter le déficit démocratique.
MM. Hatry et Bock déposent les amendements nºs 25 et 15 :
Au § 2, alinéa 2, remplacer les mots « entre le 1er octobre 1996 et le 31 mars 1997 » par les mots « entre le 1er septembre 1996 et le 28 février 1997 ».
« Compléter le § 2 par l'alinéa suivant :
« Il est fait exception aux dispositions précédentes pour tous les arrêtés qui sont pris par le Gouvernement en vertu de la présente loi-cadre et qui ont trait aux impôts, taxes, droits, rétributions, accises, amendes et autres recettes de l'État. Par conséquent, ces arrêtés sont soumis à la procédure parlementaire ordinaire. »
Justification
La fiscalité est la prérogative absolue des députés. Il ne suffit dès lors pas de demander à ceux-ci de confirmer après coup des arrêtés pris en cette matière.
Le ministre du Budget déclare qu'à l'heure actuelle, déjà, on peut augmenter les impôts indirects par arrêté royal. Il renvoie à la citation du professeur Alen, à laquelle il s'est déjà référé plus haut.
MM. Hatry et Bock déposent les amendements suivants (nºs 26 à 28 et 32) :
« Au § 2, alinéa 3, première phrase, remplacer les mots « le 1er octobre 1997 » par les mots « le 1er septembre 1997 ».
« Au § 2, alinéa 3, première phrase, remplacer les mots « le 1er avril et le 31 août 1997 » par les mots « le 1er mars 1997 et le 1er août 1997 ».
« Au § 2, alinéa 3, deuxième phrase, remplacer les mots « avant le 31 décembre 1997 » par les mots « avant le 1 er décembre 1997 ».
Justification
Les amendements nºs 16 à 28 visent à réduire la délégation faite au Gouvernement.
« Entre le mot « pouvoirs » et le mot « attribués », insérer le mot « spéciaux ».
MM. Hatry et Bock déposent les amendements (29 à 31) suivants :
« Au § 4, in fine, remplacer les mots « et au plus tôt à partir de la période imposable en cours » par les mots « et au plus tôt à partir de leur date d'entrée en vigueur ».
Le ministre déclare que le Conseil d'État estime qu'il n'y a pas rétroactivité pour autant que la décision soit prise avant la fin de l'exercice d'imposition.
« Compléter le § 4 par ce qui suit :
« à l'exception de l'impôt des personnes physiques, pour lequel l'entrée en vigueur intervient au plus tôt à partir de la période imposable suivante. »
« Compléter le § 4 par ce qui suit :
« à l'exception de l'impôt des personnes physiques et de l'impôt des sociétés pour lesquels l'entrée en vigueur intervient au plus tôt à partir de la période imposable suivante. »
Article 8
MM. Hatry et Bock déposent l'amendement nº 33 :
Remplacer cet article par la disposition suivante :
« Art. 8. La présente loi entre en vigueur le 1er septembre 1997. »
MM. Coene et Goovaerts déposent l'amendement nº 80, libellé comme suit :
Remplacer cet article par ce qui suit :
« Art. 8. La présente loi entre en vigueur le jour de sa publication au Moniteur belge. »
Justification
Bien que l'assainissement des finances publiques ne puisse être dissocié de la réforme de la sécurité sociale, la mise en relation des deux dates d'entrée en vigueur n'est pas sans risque.
Il est en effet possible que la loi sur l'U.E.M. puisse être votée bien avant la loi portant modernisation de la sécurité sociale. Il aurait en tout cas été plus sage de préciser que la modernisation de la sécurité sociale ne peut faire obstacle à la loi sur l'U.E.M., et non l'inverse.
En attendant l'adoption de la loi-cadre relative à la sécurité sociale, le gouvernement risque de perdre un temps précieux dans son opération d'assainissement des finances publiques, alors que les lois-cadres visent précisément à gagner du temps.
L'amendement nº 1 de MM. Hatry et Bock est rejeté par 7 voix contre 2.
Article 1er
L'amendement nº 2 de MM. Hatry et Bock est rejeté par 7 voix contre 2.
L'amendement nº 3 de MM. Hatry et Bock est rejeté par 7 voix contre 2.
Article 1er bis (nouveau)
L'amendement nº 81 de M. Coveliers est rejeté par 7 voix contre 2.
Article 2
L'amendement nº 4 de MM. Hatry et Bock est rejeté par 7 voix contre 2 et 1 abstention.
L'amendement nº 34 de MM. Goovaerts et Coene est rejeté par 7 voix contre 2 et 1 abstention.
L'amendement nº 35 de MM. Goovaerts et Coene est rejeté par 7 voix contre 3.
L'amendement nº 5 de MM. Hatry et Bock est rejeté par 7 voix contre 3.
L'amendement nº 6 de MM. Hatry et Bock est rejeté par 7 voix contre 3.
L'amendement nº 37 de MM. Goovaerts et Coene est rejeté par 7 voix contre 3.
L'amendement nº 82 de MM. Hatry et Bock est rejeté par 7 voix contre 3.
L'amendement nº 85 de M. Jonckheer est rejeté par 8 voix et 2 abstentions.
L'amendement nº 83 de MM. Hatry et Bock est rejeté par 7 voix contre 3.
L'amendement nº 40 de MM. Goovaerts et Coene est rejeté par 7 voix contre 3.
L'amendement nº 41 de MM. Goovaerts et Coene est rejeté par 7 voix contre 3.
L'amendement nº 7 de MM. Hatry et Bock est rejeté par 7 voix contre 3.
L'amendement nº 8 de MM. Hatry et Bock est rejeté par 7 voix contre 3.
L'amendement nº 36 de MM. Coene et Goovaerts est rejeté par 7 voix contre 3.
L'amendement nº 38 de MM. Coene et Goovaerts est rejeté par 7 voix contre 3.
L'amendement nº 39 de MM. Coene et Goovaerts est rejeté par 7 voix contre 3.
Article 3
L'amendement nº 9 de MM. Hatry et Bock est rejeté par 7 voix contre 3.
L'amendement nº 42 de MM. Goovaerts et Coene est rejeté par 7 voix contre 3.
L'amendement nº 10 de MM. Hatry et Bock est rejeté par 7 voix contre 3.
L'amendement nº 43 de MM. Coene et Goovaerts est rejeté par 7 voix contre 3.
L'amendement nº 44 de MM. Goovaerts et Coene est rejeté par 7 voix contre 3.
L'amendement nº 45 de MM. Coene et Goovaerts est rejeté par 7 voix contre 3.
L'amendement nº 46 de MM. Goovaerts et Coene est rejeté par 7 voix contre 3.
L'amendement nº 47 de MM. Coene et Goovaerts est rejeté par 7 voix contre 3.
L'amendement nº 48 de MM. Coene et Goovaerts est rejeté par 7 voix contre 3.
L'amendement nº 49 de MM. Coene et Goovaerts est rejeté par 7 voix contre 3.
L'amendement nº 50 de MM. Goovaerts et Coene est rejeté par 7 voix contre 3.
L'amendement nº 51 de MM. Coene et Goovaerts est rejeté par 7 voix contre 3.
L'amendement nº 52 de MM. Coene et Goovaerts est rejeté par 7 voix contre 3.
L'amendement nº 53 de MM. Coene et Goovaerts est rejeté par 7 voix contre 3.
L'amendement nº 54 de MM. Goovaerts et Coene est rejeté par 7 voix contre 3.
L'amendement nº 55 de MM. Coene et Goovaerts est rejeté par 7 voix contre 3.
L'amendement nº 56 de MM. Goovaerts et Coene est rejeté par 7 voix contre 3.
L'amendement nº 57 de MM. Coene et Goovaerts est rejeté par 7 voix contre 3.
L'amendement nº 58 de MM. Goovaerts et Coene est rejeté par 7 voix contre 3.
L'amendement nº 59 de MM. Goovaerts et Coene est rejeté par 7 voix contre 3.
L'amendement nº 60 de MM. Goovaerts et Coene est rejeté par 7 voix contre 3.
L'amendement nº 61 de MM. Coene et Goovaerts est rejeté par 7 voix contre 3.
L'amendement nº 62 de MM. Goovaerts et Coene est rejeté par 8 voix contre 3.
L'amendement nº 63 de MM. Coene et Goovaerts est rejeté par 8 voix contre 3.
L'amendement nº 64 de MM. Coene et Goovaerts est rejeté par 8 voix contre 3.
L'amendement nº 87 de M. Jonckheer est rejeté par 8 voix et 3 abstentions.
L'amendement nº 65 de MM. Goovaerts et Coene est rejeté par 8 voix contre 3.
L'amendement nº 84 de MM. Hatry et Bock est rejeté par 8 voix contre 3.
L'amendement nº 66 de MM. Coene et Goovaerts est rejeté par 8 voix contre 3.
L'amendement nº 67 de MM. Coene et Goovaerts est rejeté par 8 voix contre 3.
L'amendement nº 68 de MM. Coene et Goovaerts est rejeté par 10 voix contre 3.
L'amendement nº 69 de MM. Coene et Goovaerts est rejeté par 10 voix contre 3.
L'amendement nº 70 de MM. Coene et Goovaerts est rejeté par 10 voix contre 3.
L'amendement nº 71 de MM. Coene et Goovaerts est rejeté par 10 voix contre 3.
L'amendement nº 86 de M. Jonckheer est rejeté par 10 voix contre 1 et 2 abstentions.
L'amendement nº 75 de MM. Coene et Goovaerts est rejeté par 10 voix contre 3.
L'amendement nº 72 de MM. Coene et Goovaerts est rejeté par 10 voix contre 3.
L'amendement nº 73 de MM. Goovaerts et Coene est rejeté par 10 voix contre 3.
L'amendement nº 74 de MM. Coene et Goovaerts est rejeté par 10 voix contre 3.
L'amendement nº 76 de MM. Goovaerts et Coene est rejeté par 10 voix contre 3.
L'amendement nº 11 de MM. Hatry et Bock est rejeté par 10 voix contre 3.
L'amendement nº 77 de MM. Goovaerts et Coene est rejeté par 10 voix contre 3.
Article 5
L'amendement nº 12 de MM. Hatry et Bock est rejeté par 10 voix contre 3.
L'amendement nº 13 de MM. Hatry et Bock est rejeté par 10 voix contre 3.
Article 6
L'amendement nº 14 de MM. Hatry et Bock est rejeté par 10 voix contre 3.
L'amendement nº 17 de MM. Hatry et Bock est rejeté par 10 voix contre 3.
L'amendement nº 18 de MM. Hatry et Bock est rejeté par 10 voix contre 3.
L'amendement nº 19 de MM. Hatry et Bock est rejeté par 10 voix contre 3.
L'amendement nº 20 de MM. Hatry et Bock est rejeté par 10 voix contre 3.
L'amendement nº 21 de MM. Hatry et Bock est rejeté par 10 voix contre 3.
L'amendement nº 22 de MM. Hatry et Bock est rejeté par 10 voix contre 3.
L'amendement nº 78 de MM. Goovaerts et Coene est rejeté par 10 voix contre 3.
L'amendement nº 23 de MM. Hatry et Bock est rejeté par 10 voix contre 3.
L'amendement nº 24 de MM. Hatry et Bock est rejeté par 10 voix contre 3.
L'amendement nº 79 de MM. Goovaerts et Coene est rejeté par 10 voix contre 3.
L'amendement nº 16 de MM. Hatry et Bock est rejeté par 10 voix contre 3.
L'amendement nº 25 de MM. Hatry et Bock est rejeté par 10 voix contre 3.
L'amendement nº 15 de MM. Hatry et Bock est rejeté par 10 voix contre 3.
L'amendement nº 26 de MM. Hatry et Bock est rejeté par 10 voix contre 3.
L'amendement nº 27 de MM. Hatry et Bock est rejeté par 10 voix contre 3.
L'amendement nº 28 de MM. Hatry et Bock est rejeté par 10 voix contre 3.
L'amendement nº 32 de MM. Hatry et Bock est rejeté par 10 voix contre 3.
L'amendement nº 29 de MM. Hatry et Bock est rejeté par 10 voix contre 3.
L'amendement nº 30 de MM. Hatry et Bock est rejeté par 10 voix contre 3.
L'amendement nº 31 de MM. Hatry et Bock est rejeté par 10 voix contre 3.
L'amendement nº 33 de MM. Hatry et Bock est rejeté par 10 voix contre 3.
L'amendement nº 80 de MM. Coene et Goovaerts est rejeté par 10 voix contre 3.
Les articles 1 à 8 ne sont donc pas amendés.
L'ensemble du projet de loi est adopté par 10 voix contre 3.
Le présent rapport a été approuvé à l'unanimité des 13 membres présents.
| Les Rapporteurs,
Guy MOENS. Leo GOOVAERTS. |
Le Président,
Paul HATRY. |
Article premier
La présente loi règle une matière visée à l'article 78 de la Constitution.
Art. 2
§ 1er . Afin de permettre l'adhésion de la Belgique à l'Union économique et monétaire européenne et afin de respecter l'article 104 C du Traité sur l'Union européenne et l'article 1er du Protocole sur la procédure concernant les déficits excessifs qui y est annexé, le Roi peut, par arrêté délibéré en Conseil des ministres, prendre les mesures visées à l'article 3.
§ 2. Les mesures visées à l'article 3 doivent, en tout cas, entrer en vigueur avant l'année budgétaire 1998.
§ 3. Dans leur ensemble, les mesures prises par le Roi en application du § 1er respectent les principes suivants :
dans tous les cas, ne pas porter atteinte aux revenus les plus faibles;
répartir équitablement les efforts entre les différentes catégories sociales et types de revenus, ainsi qu'au sein de celles-ci;
garantir un service public efficace et efficient;
poursuivre et renforcer une politique active pour l'emploi, entre autres par une diminution des charges qui pèsent sur le travail, compensée par une augmentation du financement alternatif sous la forme d'une affectation de recettes fiscales à la sécurité sociale.
Art. 3
§ 1er . Le Roi peut prendre des mesures pour :
1º fixer, adapter ou diminuer le montant, les conditions et les modalités d'octroi des subventions, indemnités, allocations et autres dépenses qui sont en tout ou en partie, directement ou indirectement, à la charge de l'État;
2º adapter, abroger, modifier ou remplacer les impôts, taxes, droits, rétributions, accises, amendes et autres recettes, et, en particulier, la base, le taux, les modalités de prélèvement et de perception et la procédure, à l'exclusion des procédures juridictionnelles;
3º lutter contre toute forme d'usage impropre et d'abus et garantir une perception correcte des recettes et un contrôle efficace des recettes et des dépenses;
4º garantir l'équilibre financier des régimes de sécurité sociale;
5º afin d'assurer une participation plus large de l'ensemble des revenus au financement alternatif de la sécurité sociale, déterminer la base, l'assujettissement, les taux, les exonérations, les modalités et procédures de mécanismes devant réaliser cet objectif;
6º en ce qui concerne les organismes d'intérêt public, les établissements publics relevant de l'État, ainsi que toute institution de droit belge sur laquelle l'État exerce un contrôle ou dans laquelle l'État détient une participation majoritaire, en opérer la suppression, la transformation, la réorganisation ou la fusion et en améliorer le fonctionnement, l'organisation, la gestion et l'activité ainsi qu'en renforcer le contrôle;
7º céder à toute personne physique ou morale, belge ou étrangère, des actifs mobiliers et immobiliers de l'État, ou prescrire à la Société fédérale de participations la cession de participations qu'elle détient dans le capital social de sociétés de droit privé ou public, sans préjudice des dispositions de la loi du 21 mars 1991 portant réforme des entreprises publiques autonomes.
§ 2. Les arrêtés pris en vertu de la présente loi peuvent abroger, compléter, modifier ou remplacer les dispositions légales en vigueur.
Ces arrêtés ne peuvent toutefois porter préjudice aux dispositions de la loi du ... portant modernisation de la sécurité sociale et assurant la viabilité des régimes légaux des pensions.
Art. 4
Sans préjudice des lois coordonnées sur le Conseil d'État, l'autorité requérante peut, dans le cadre des mesures prises en application de la présente loi, en fonction de l'urgence, abréger les délais des avis légalement ou réglementairement requis.
Art. 5
Avant leur publication au Moniteur belge , les arrêtés visés à l'article 3 sont communiqués aux présidents de la Chambre des représentants et du Sénat.
Art. 6
§ 1er . L'habilitation conférée au Roi par la présente loi expire le 31 août 1997.
§ 2. Un projet de loi portant confirmation des arrêtés pris en vertu de la présente loi avant le 1er octobre 1996 est déposé à la Chambre des représentants à l'occasion du dépôt des projets de budget pour l'année 1997. Ces arrêtés cessent de produire leurs effets s'ils n'ont pas été confirmés par la loi avant le 31 décembre 1996.
Un projet de loi portant confirmation des arrêtés pris en vertu de la présente loi entre le 1er octobre 1996 et le 31 mars 1997 est déposé à la Chambre des représentants à l'occasion du dépôt des projets concernant le contrôle budgétaire pour l'année 1997. Ces arrêtés cessent de produire leurs effets s'ils n'ont pas été confirmés par la loi avant le 30 juin 1997.
Un projet de loi portant confirmation des arrêtés pris en vertu de la présente loi entre le 1er avril 1997 et le 31 août 1997 est déposé à la Chambre des représentants le 1er octobre 1997 au plus tard. Ces arrêtés cessent de produire leurs effets s'ils n'ont pas été confirmés par la loi avant le 31 décembre 1997.
§ 3. Après l'expiration des pouvoirs attribués par la présente loi, les arrêtés confirmés par la loi conformément au § 2 ne peuvent être modifiés, complétés, remplacés ou abrogés que par une loi.
§ 4. Les arrêtés visés à l'article 3, § 1er , 2º, 3º, 4º et 5º, sont applicables à partir de la période imposable que le Roi désigne, et au plus tôt à partir de la période imposable en cours.
Art. 7
Le Roi peut déterminer les sanctions administratives, civiles et pénales applicables en cas d'infraction aux arrêtés visés à l'article 3.
Ces sanctions pénales ne peuvent excéder un emprisonnement de six mois et une amende de 100 000 francs.
Les amendes administratives ne peuvent excéder les montants prévus dans la loi du 30 juin 1971 relative aux amendes administratives applicables en cas d'infraction à certaines lois sociales.
Les dispositions qui créent des infractions ou aggravent des peines au sens du livre premier du Code pénal, et les dispositions qui créent ou aggravent des sanctions administratives et civiles ne peuvent rétroagir.
Le livre premier du Code pénal, y compris le chapitre VII et l'article 85, est applicable aux infractions aux dispositions prises en vertu de la présente loi.
Art. 8
La présente loi entre en vigueur à la date d'entrée en vigueur de la loi du ... portant modernisation de la sécurité sociale et assurant la viabilité des régimes légaux des pensions.
1-389/3 (ANNEXES) | 1-389/3 (ANNEXES) |
22 JUILLET 1996
Procédure d'évocation
1. Article 104 C du Traité de Maastricht
2. Article 109 J du Traité de Maastricht
3. « En route pour l'U.E.M. » G-Bulletin, mars 1996
(Description des trois phases de U.M.E.)
4. Préparation à la 3e phase de l'U.E.M.
5. Évolution de la structure de la dette publique (en pour cent de l'encours brut total)
6. Total des recettes fiscales en pourcentage du P.I.B.
7. Situation générale des droits en recouvrement :
détail par type d'impôt
motifs de non-recouvrement
8. Agents statutaires et contractuels administratifs en activité de service au 31 décembre de 1990 à 1995.
9. The Economist (July 13th 1996), Finance and Economics Floating the Tobin Tax.
UNION EUROPÉENNE
Recueil des traités
TOME I
VOLUME I
1995
Article 104 C
1. Les États membres évitent les déficits publics excessifs.
2. La Commission surveille l'évolution de la situation budgétaire et du montant de la dette publique dans les États membres en vue de déceler les erreurs manifestes. Elle examine notamment si la discipline budgétaire a été respectée, et ce sur la base des deux critères ci-après :
a) si le rapport entre le déficit public prévu ou effectif et le produit intérieur brut dépasse une valeur de référence, à moins :
que le rapport n'ait diminué de manière substantielle et constante et atteint un niveau proche de la valeur de référence,
ou que le dépassement de la valeur de référence ne soit qu'exceptionnel et temporaire et que ledit rapport ne reste proche de la valeur de référence;
b) si le rapport entre la dette publique et le produit intérieur brut dépasse une valeur de référence, à moins que ce rapport ne diminue suffisamment et ne s'approche de la valeur de référence à un rythme satisfaisant.
Les valeurs de référence sont précisées dans le protocole sur la procédure concernant les déficits excessifs, qui est annexé au présent traité.
3. Si un État membre ne satisfait pas aux exigences de ces critères ou de l'un d'eux, la Commission élabore un rapport. Le rapport de la Commission examine également si le déficit public excède les dépenses d'investissement et tient compte de tous les autres facteurs pertinents, y compris la position économique et budgétaire à moyen terme de l'État membre.
La Commission peut également élaborer un rapport si, en dépit du respect des exigences découlant des critères, elle estime qu'il y a un risque de déficit excessif dans un État membre.
4. Le Comité prévu à l'article 109 C rend un avis sur le rapport de la Commission.
5. Si la Commission estime qu'il y a un déficit excessif dans un État membre ou qu'un tel déficit risque de se produire, elle adresse un avis au Conseil.
6. Le Conseil, statuant à la majorité qualifiée sur recommandation de la Commission, et compte tenu des observations éventuelles de l'État membre concerné, décide, après une évaluation globale, s'il y a ou non un déficit excessif.
7. Lorsque le Conseil, conformément au paragraphe 6, décide qu'il y a un déficit excessif, il adresse des recommandations à l'État membre concerné afin que celui-ci mette un terme à cette situation dans un délai donné. Sous réserve des dispositions du paragraphe 8, ces recommandations ne sont pas rendues publiques.
8. Lorsque le Conseil constate qu'aucune action suivie d'effets n'a été prise en réponse à ses recommandations dans le délai prescrit, il peut rendre publiques ses recommandations.
9. Si un État membre persiste à ne pas donner suite aux recommandations du Conseil, celui-ci peut décider de mettre l'État membre concerné en demeure de prendre, dans un délai déterminé, des mesures visant à la réduction du déficit jugée nécessaire par le Conseil pour remédier à la situation.
En pareil cas, le Conseil peut demander à l'État membre concerné de présenter des rapports selon un calendrier précis, afin de pouvoir examiner les efforts d'ajustement consentis par cet État membre.
10. Les droits de recours prévus aux articles 169 et 170 ne peuvent être exercés dans le cadre des paragraphes 1 à 9 du présent article.
11. Aussi longtemps qu'un État membre ne se conforme pas à une décision prise en vertu du paragraphe 9, le Conseil peut décider d'appliquer ou, le cas échéant, d'intensifier une ou plusieurs des mesures suivantes :
exiger de l'État membre concerné qu'il publie des informations supplémentaires, à préciser par le Conseil, avant d'émettre des obligations et des titres;
inviter la Banque européenne d'investissement à revoir sa politique de prêts à l'égard de l'État membre concerné;
exiger que l'État membre concerné fasse, auprès de la Communauté, un dépôt ne portant pas intérêt, d'un montant approprié, jusqu'à ce que, de l'avis du Conseil, le déficit excessif ait été corrigé;
imposer des amendes d'un montant approprié.
Le président du Conseil informe le Parlement européen des décisions prises.
12. Le Conseil abroge toutes ou certaines de ses décisions visées aux paragraphes 6 à 9 et 11 dans la mesure où, de l'avis du Conseil, le déficit excessif dans l'État membre concerné a été corrigé. Si le Conseil a précédemment rendu publiques ses recommandations, il déclare publiquement, dès l'abrogation de la décision visée au paragraphe 8, qu'il n'y a plus de déficit excessif dans cet État membre.
UNION EUROPÉENNE
Recueil des traités
TOME I
VOLUME I
1995
CHAPITRE 3
Dispositions institutionnelles
Article 109 J
1. La Commission et l'I.M.E. font rapport au Conseil sur les progrès faits par les États membres dans l'accomplissement de leurs obligations pour la réalisation de l'Union économique et monétaire. Ces rapports examinent notamment si la législation nationale de chaque État membre, y compris les statuts de sa banque centrale nationale, est compatible avec les articles 107 et 108 du présent traité et avec les statuts du S.E.B.C. Les rapports examinent également si un degré élevé de convergence durable a été réalisé, en analysant dans quelle mesure chaque État membre a satisfait aux critères suivants :
la réalisation d'un degré élevé de stabilité des prix; cela ressortira d'un taux d'inflation proche de celui des trois États membres, au plus, présentant les meilleurs résultats en matière de stabilité des prix;
le caractère soutenable de la situation des finances publiques; cela ressortira d'une situation budgétaire qui n'accuse pas de déficit public excessif au sens de l'article 104 C, paragraphe 6;
le respect des marges normales de fluctuation prévues par le mécanisme de change du système monétaire européen pendant deux ans au moins, sans dévaluation de la monnaie par rapport à celle d'un autre État membre;
le caractère durable de la convergence atteinte par l'État membre et de sa participation au mécanisme de change du système monétaire européen, qui se reflète dans les niveaux des taux d'intérêt à long terme.
Les quatre critères visés au présent paragraphe et les périodes pertinentes durant lesquelles chacun doit être respecté sont précisés dans un protocole annexé au présent traité. Les rapports de la Commission et de l'I.M.E. tiennent également compte du développement de l'Écu, des résultats de l'intégration des marchés, de la situation et de l'évolution des balances des paiements courants, et d'un examen de l'évolution des coûts salariaux unitaires et d'autres indices de prix.
2. Sur la base de ces rapports, le Conseil, statuant à la majorité qualifiée sur recommandation de la Commission, évalue :
pour chaque État membre, s'il remplit les conditions nécessaires pour l'adoption d'une monnaie unique,
si une majorité des États membres remplit les conditions nécessaires pour l'adoption d'une monnaie unique,
et transmet, sous forme de recommandations, ses conclusions au Conseil réuni au niveau des chefs d'État ou de gouvernement. Le Parlement européen est consulté et transmet son avis au Conseil réuni au niveau des chefs d'État ou de gouvernement.
3. Prenant dûment en considération les rapports visés au paragraphe 1 et l'avis du Parlement européen visé au paragraphe 2, le Conseil, réuni au niveau des chefs d'État ou de gouvernement, statuant à la majorité qualifée, au plus tard le 31 décembre 1996 :
décide, sur la base des recommandations du Conseil visées au paragraphe 2, si une majorité des États membres remplit les conditions nécessaires pour l'adoption d'une monnaie unique,
décide s'il convient que la Communauté entre dans la troisième phase,
et, dans l'affirmative,
fixe la date d'entrée en vigueur de la troisième phase.
4. Si, à la fin de 1997, la date du début de la troisième phase n'a pas été fixée, la troisième phase commence le 1er janvier 1999. Avant le 1er juillet 1998, le Conseil, réuni au niveau des chefs d'État ou de gouvernement, après répétition de la procédure visée aux paragraphes 1 et 2, à l'exception du deuxième tiret du paragraphe 2, compte tenu des rapports visés au paragraphe 1 et de l'avis du Parlement européen, confirme, à la majorité qualifiée et sur la base des recommandations du Conseil visées au paragraphe 2, quels sont les États membres qui remplissent les conditions nécessaires pour l'adoption d'une monnaie unique.
UNION EUROPÉENNE
LE CONSEIL
Bruxelles, le 4 juin 1996 (06.06)
PRÉPARATION À LA TROISIÈME PHASE DE L'UNION ÉCONOMIQUE ET MONÉTAIRE
Rapport sur l'état des travaux établi par le Conseil à l'intention du Conseil européen de Florence
1. Le Conseil européen réuni à Madrid les 15 et 16 décembre 1995 a demandé au Conseil « Ecofin » de rechercher les moyens permettant d'assurer la discipline budgétaire au cours de la troisième phase de l'Union économique et monétaire (U.E.M.) conformément aux obligations prévues par le traité et d'étudier les diverses questions qui se posent du fait que certains pays pourraient ne pas participer à la zone euro dès le départ. Les travaux concernant ces deux questions doivent respecter l'exigence du traité selon laquelle les États membres qui entreront dans la zone euro après 1999 pourront le faire dans les mêmes termes et conditions que ceux appliqués en 1998 aux pays participant depuis le début. En outre, le Conseil a été invité à conclure, à la fin de 1996 au plus tard, les travaux techniques préparatoires du cadre juridique pour l'utilisation de l'euro et à accélérer tous les travaux techniques supplémentaires qui sont nécessaires pour réaliser le scénario adopté par le Conseil européen pour l'introduction de la monnaie unique.
2. En ce qui concerne le cadre juridique pour l'utilisation de l'euro, le Conseil a noté que des travaux sont en cours à l'Institut monétaire européen ainsi qu'à la Commission européenne. Le Conseil achèvera ses travaux techniques préparatoires avant la fin de l'année.
3. Dans ses travaux sur la discipline budgétaire et les relations de change, le Conseil a tiré profit des travaux entrepris par la Commission européenne et l'Institut monétaire européen dans leurs domaines de compétence respectifs. Vu les progrès réalisés jusqu'à présent, le Conseil est persuadé qu'il sera en mesure de présenter ses conclusions sur les aspects opérationnels des deux questions au Conseil européen qui aura lieu à Dublin à la fin de l'année.
Un cadre pour la stabilité
4. Un environnement économique stable est nécessaire pour assurer le bon fonctionnement du marché unique et pour développer les investissements, la croissance et l'emploi et répond donc à l'intérêt de tous les États membres. La stabilité des prix, appuyée par des politiques monétaires appropriées, et la bonne santé des finances publiques constituent des conditions préalables pour le maintien de la stabilité des taux de change et l'adoption de la monnaie unique, l'euro. La bonne santé des finances publiques doit continuer à contribuer considérablement au maintien de conditions stables dans les États membres ayant adopté l'euro. Un mécanisme de change constituerait pour les États membres faisant l'objet d'une dérogation un point de référence pour la conduite de politiques économiques saines.
5. Le Conseil estime qu'il serait bon d'examiner en parallèle les questions relatives aux taux de change et à la discipline budgétaire. On est déjà d'accord pour estimer que ces questions ne justifient pas une augmentation des transferts en provenance du budget communautaire.
6. Tous les États membres, qu'ils adoptent ou non l'euro, ont un intérêt commun majeur à ce que soit assuré le bon fonctionnement de l'Union économique et monétaire et du mécanisme de change. En conséquence, tous les États membres participeront au dialogue sur les questions que pose le passage à la troisième phase de l'U.E.M., y compris les questions monétaires et les questions relatives aux taux de change ainsi que les questions institutionnelles et budgétaires. Il sera également important d'élaborer le scénario exposant en détail la procédure technique à suivre lorsqu'un État membre s'intègre à la zone euro à un stade ultérieur.
7. Le traité offre déjà une bonne base pour le dialogue concernant le maintien de la stabilité. L'article 103 définit le cadre pour la coordination des politiques économiques des États membres au niveau communautaire. Il prévoit l'examen et l'adoption par le Conseil des grandes orientations des politiques économiques et définit une procédure de surveillance multilatérale de l'évolution et des politiques économiques afin d'assurer une coordination plus étroite des politiques économiques et une convergence soutenue des performances économiques. Si les politiques économiques ne sont pas conformes aux grandes orientations ou risquent de compromettre le bon fonctionnement de l'Union économique et monétaire, le Conseil peut adresser les recommandations nécessaires à l'État membre concerné, lesquelles peuvent être rendues publiques. Le paragraphe 5 de l'article 103 prévoit la possibilité d'adopter des mesures de droit dérivé afin d'arrêter les modalités d'application de ces dispositions. On explorera les moyens d'utiliser ce dernier paragraphe pour renforcer le cadre pour la stabilité.
La discipline budgétaire au cours de la troisième phase
8. L'union monétaire doit être fondée sur une discipline budgétaire stricte, et ce de manière durable. Quoique les États membres demeurent responsables de leurs politiques budgétaires, le traité exige que tous les États membres qui sont passés à la troisième phase (y compris ceux qui font l'objet d'une dérogation) évitent les déficits publics excessifs. Pour qu'ils puissent mieux s'acquitter de cette obligation, les États membres qui ont adopté l'euro doivent observer des dispositions plus spécifiques en matière de discipline budgétaire. Dans ce contexte, un pacte de stabilité est en cours d'examen. Les États membres faisant l'objet d'une dérogation pourraient être encouragés à participer à des conditions appropriées, compte tenu du fait que certaines dispositions de la procédure concernant les déficits excessifs ne s'appliquent pas à ces États.
9. La valeur de référence de 3 p.c. pour le déficit public prévue par le traité doit être considérée comme un plafond, abstraction faite du degré limité de souplesse stipulé par le traité à l'article 104 C. Le dépassement de cette valeur de référence peut être autorisé s'il est à la fois « exceptionnel » et « temporaire » et si le rapport reste « proche de la valeur de référence ». Au cours des prochains mois, le Conseil devra décider de l'opportunité et, le cas échéant, de la manière de définir ces termes pour les États membres participant à la zone euro. Toutefois, il est clair que dans les États membres qui ont adopté l'euro, la valeur de référence ne devrait pas être dépassée au cours d'un cycle conjoncturel normal.
10. Afin de permettre aux stabilisateurs automatiques de fonctionner, le cas échéant, tout au long du cycle conjoncturel sans transgresser la valeur de référence de 3 p.c., chaque État membre devrait s'efforcer d'avoir une situation budgétaire proche de l'équilibre ou excédentaire à moyen terme. À cette fin, au cours des prochains mois, le Conseil, sur la base d'une proposition de la Commission fondée sur l'article 103, définira les meilleurs moyens d'exercer une surveillance sur les situations budgétaires des États membres à moyen terme. Cette surveillance sera conçue pour détecter de manière précoce le risque d'un déficit excessif.
11. En outre, afin d'aider davantage les États membres à éviter les déficits excessifs, le Conseil propose de renforcer les procédures de l'article 104 C. Sur la base d'une proposition de la Commission, il étudiera au cours des prochains mois les moyens, compatibles avec le traité, d'accélérer la procédure concernant les déficits excessifs, notamment en fixant des délais très courts pour les différentes étapes de la procédure, et de poser comme postulat que, après avoir décidé qu'un déficit excessif persiste, le Conseil imposera des sanctions selon une échelle définie l'objectif étant de laisser clairement prévoir l'application d'amendes suffisantes pour avoir un effet dissuasif. Dans ce contexte, il est rappelé que la proposition allemande de pacte de stabilité se référant aux dispositions pertinentes du traité, prévoit un dépôt ne portant pas d'intérêt, qui serait converti en une amende si le déficit continue d'être excessif.
12. Le traité prévoit plusieurs possibilités pour mettre en oeuvre ces idées. L'article 104 C, paragraphe 14, troisième alinéa prévoit l'adoption par le Conseil à la majorité qualifiée des modalités et des définitions en vue de l'application des dispositions du protocole (nº 5) sur la procédure concernant les déficits excessifs. Le même article prévoit, au paragraphe 14, deuxième alinéa, le remplacement de ce protocole par des dispositions appropriées arrêtées à l'unanimité. Chacun de ces alinéas prévoit que le Conseil statue sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen.
Relations entre participants et non-participants à la zone euro
13. Le Conseil a jusqu'à présent concentré son attention sur les relations de change entre participants et non-participants à la zone euro et sur les questions liées à un nouveau mécanisme de change.
14. Le bon fonctionnement du marché unique ne doit pas être compromis par des désalignements des taux de change réels ou par des fluctuations excessives des taux de change nominaux entre l'euro et les autres monnaies de l'U.E., ce qui perturberait les flux commerciaux entres les États membres. Une stabilité des taux de change passe nécessairement par une convergence durable des données économiques fondamentales. À cette fin, on est d'accord pour estimer que, au cours de la troisième phase de l'U.E.M., tous les États membres doivent mener des politiques monétaires disciplinées et responsables, orientées vers la stabilité des prix. La coordination des politiques monétaires dans le cadre du Conseil général de la B.C.E. jouera donc un rôle crucial. Des politiques fiscales et structurelles saines dans tous les États membres sont au moins aussi essentielles pour assurer une stabilité durable des taux de change.
15. Un mécanisme de change peut contribuer à faire que les États membres orientent leur politique vers la stabilité et favoriser la convergence entre les États membres qui ne participent pas à la monnaie unique, appuyant ainsi leurs efforts pour adopter la monnaie unique. En même temps, il pourrait aussi protéger ces États et les États participants contre des pressions injustifiées s'exerçant sur les marchés des changes. En pareil cas, il peut aider les États membres non-participants dont les monnaies subissent des pressions à conjuguer le recours à des mesures appropriées, y compris des mesures relatives aux taux d'intérêt, et une intervention coordonnée. Et il contribuerait à ce que les États membres qui veulent adopter l'euro après le 1er janvier 1999 soient traités sur un pied d'égalité avec ceux qui participent dès le début, en ce qui concerne le respect des critères de convergence.
16. Compte tenu de ce qui précède, il est opportun qu'un nouveau mécanisme de change remplace le mécanisme actuel dès le 1er janvier 1999. Ce mécanisme tiendrait compte des leçons et de l'expérience acquise dans le cadre du système actuel et assurerait la continuité. La participation à celui-ci demeurerait facultative. Toutefois, on peut s'attendre à ce que les États membres faisant l'objet d'une dérogation participent au mécanisme. L'article 109 M du traité fait obligation aux États membres non-participants de traiter leur politique de change comme un problème d'intérêt commun; en conséquence, il est convenu que les taux de change devraient être surveillés et évalués au niveau communautaire en vue, notamment, d'éviter toute distorsion du marché unique. Le Conseil « Ecofin », avec l'aide du Comité économique et financier (qui succédera au Comité monétaire lors de la troisième phase), de la Commission et de la B.C.E., pour leurs domaines de compétence respectifs, assurera cette surveillance et cette évaluation. Une procédure appropriée sera prévue conformément à l'article 103 du traité dans le cadre de l'exercice relatif aux grandes orientations économiques.
17. Alors que le traité part de l'hypothèse qu'il existe un mécanisme de change, il n'en prévoit pas la base juridique. Le Conseil suggère que, à l'instar des arrangements actuels, le nouveau mécanisme soit créé par une résolution du Conseil européen. Le Conseil suggère également que les procédures de fonctionnement soient définies d'un commun accord par la Banque centrale européenne (B.C.E.) et les banques centrales des États membres ne participant pas à la zone euro.
18. Le nouveau mécanisme de change serait fondé sur des taux pivots autour desquels seraient fixées des marges de fluctuation. L'euro serait le point d'ancrage de ce qui, dans la pratique, serait un système asymétrique. Ainsi, il n'y aurait pas d'unité « panier » ni d'indicateur de divergence. Les deux parties seraient obligées d'intervenir lorsqu'une marge est atteinte, en s'appuyant sur des facilités de crédit correspondantes. Toutefois, ni la B.C.E., ni les banques centrales chargées des autres monnaies dans le nouveau mécanisme ne seraient obligées de soutenir les monnaies si cela était contraire à leur objectif primordial consistant à maintenir la stabilité des prix.
19. Les ministres, la B.C.E. et les banques centrales chargées des autres monnaies participant au nouveau mécanisme de change fixeraient les taux pivots d'un commun accord selon une procédure commune à laquelle participerait la Commission européenne (c'est-à-dire que le Conseil en tant que tel continuerait, comme c'est le cas actuellement, de ne pas participer à la procédure). La viabilité des taux pivots devrait faire l'objet d'une surveillance attentive et permanente, à laquelle la B.C.E. devrait participer, de manière à prévoir des réalignements en temps utile. Dans ce contexte, la B.C.E., entre autres parties concernées, devrait pouvoir engager de manière confidentielle la procédure visant à réexaminer les taux pivots.
20. Compte tenu de l'expérience acquise dans le cadre du mécanisme de change, le nouveau mécanisme serait conçu de manière à permettre différents degrés de convergence des États membres. Par conséquent, le mécanisme serait caractérisé par des marges relativement larges, comme les marges actuelles. Le Conseil approfondira la question de savoir s'il y a lieu on non de prévoir des liens plus étroits. En outre, une intervention intramarginale, y compris une intervention coordonnée, pourrait être décidée de manière discrétionnaire par la B.C.E. et l'autorité nationale concernée, parallèlement à l'adoption d'autres mesures appropriées par cette dernière. Le système garantirait que les États membres s'intégrant à la zone euro à un stade ultérieur soient traités sur un pied d'égalité avec ceux qui y participent dès le début.
Futures étapes
21. Le Conseil « Ecofin » serait heureux de connaître le point de vue du Conseil européen sur les questions examinées dans le présent rapport. Sous réserve de ce point de vue, le Conseil « Ecofin » a l'intention, au cours des prochains mois, de poursuivre ses travaux afin de présenter des conclusions faisant état de nouveaux progrès substantiels sur toutes ces questions. Le Conseil européen de Dublin sera invité à marquer son accord sur le fond de ces suggestions et à inviter le Conseil, la Commission et l'I.M.E., chacun d'entre eux pour leurs domaines de compétence respectifs, à élaborer les instruments de mise en oeuvre.
Évolution de la structure de la dette publique
(en p.c. de l'encours brut total)
| 1993 | 1994 | 1995 | |
| B.E.F. F.B. | 83,25 | 85,55 | 88,61 |
| Deviezen. Devises | 16,75 | 14,45 | 11,39 |
| Lange en middellange termijn (> 1 jaar). Long et moyen termes (> 1 an) | 72,05 | 70,07 | 78,76 |
| Korte termijn (< jaar). Court terme (< l'an) | 27,95 | 29,93 | 21,24 |
| Vaste rente. Taux fixe | 71,87 | 67,07 | 77,32 |
| Variabele rente. Taux variable | 28,13 | 32,93 | 22,68 |
Total des recettes fiscales en pourcentage du P.I.B.
| 1965 | 1966 | 1967 | 1968 | 1969 | 1970 | 1971 | 1972 | 1973 | 1974 | 1975 | 1976 | 1977 | 1978 | 1979 | |
| Australie. Australia | 23,2 | 22,6 | 23,4 | 23,2 | 24,0 | 24,2 | 24,7 | 23,8 | 25,3 | 27,1 | 27,5 | 28,0 | 28,0 | 26,8 | 27,5 |
| Autriche. Austria | 34,7 | 35,4 | 35,3 | 35,3 | 35,8 | 35,7 | 36,4 | 36,9 | 37,1 | 38,1 | 38,6 | 38,5 | 39,1 | 41,4 | 41,0 |
| Belgique. Belgium | 31,2 | 33,3 | 34,0 | 34,8 | 35,0 | 35,7 | 36,7 | 37,0 | 38,0 | 38,9 | 41,8 | 42,2 | 43,8 | 45,0 | 45,5 |
| Canada. Canada | 25,9 | 27,0 | 28,1 | 28,9 | 31,1 | 31,3 | 30,8 | 31,3 | 30,9 | 33,3 | 32,4 | 31,8 | 31,2 | 30,8 | 30,6 |
| Danemark. Denmark | 29,9 | 32,5 | 33,1 | 36,0 | 35,7 | 40,4 | 43,5 | 42,9 | 42,4 | 44,2 | 41,4 | 41,6 | 41,9 | 43,4 | 44,5 |
| Finland. Finland | 30,3 | 31,5 | 32,4 | 32,8 | 31,3 | 32,5 | 34,1 | 34,6 | 35,5 | 34,7 | 37,7 | 41,7 | 41,9 | 38,2 | 36,7 |
| France. France | 34,5 | 34,3 | 34,7 | 34,9 | 35,8 | 35,1 | 34,5 | 34,9 | 35,0 | 35,5 | 36,9 | 38,7 | 38,7 | 38,6 | 40,2 |
| Allemagne. Germany | 31,6 | 32,2 | 32,2 | 32,2 | 33,9 | 32,9 | 33,4 | 34,8 | 36,3 | 36,5 | 36,0 | 36,8 | 38,2 | 37,9 | 37,8 |
| Grèce. Greece | 22,0 | 23,7 | 24,8 | 25,7 | 25,7 | 25,3 | 25,2 | 25,4 | 23,8 | 24,6 | 25,5 | 28,0 | 28,5 | 28,8 | 30,1 |
| Islande. Iceland | 26,2 | 27,0 | 29,6 | ||||||||||||
| Irlande. Ireland | 24,7 | 26,7 | 27,3 | 27,7 | 28,3 | 29,7 | 30,7 | 29,5 | 29,6 | 30,1 | 30,0 | 33,2 | 31,7 | 30,0 | 29,6 |
| Italie. Italy | 25,5 | 25,3 | 26,2 | 27,0 | 26,4 | 26,1 | 26,9 | 26,9 | 24,4 | 25,7 | 26,2 | 27,1 | 27,4 | 27,4 | 26,6 |
| Japon. Japan | 18,3 | 17,8 | 18,3 | 18,5 | 18,8 | 19,7 | 20,0 | 20,7 | 22,5 | 23,0 | 20,9 | 21,8 | 22,3 | 24,0 | 24,4 |
| Luxembourg. Luxembourg | 30,6 | 30,3 | 31,0 | 30,0 | 30,2 | 30,9 | 34,0 | 34,3 | 34,8 | 35,9 | 42,8 | 43,3 | 47,7 | 48,8 | 45,3 |
| Pays-Bas. Netherlands | 32,7 | 34,1 | 35,1 | 35,8 | 36,1 | 37,0 | 38,8 | 39,6 | 41,1 | 41,6 | 42,9 | 42,6 | 43,3 | 43,9 | 44,3 |
| Nouvelle-Zélande. New Zealand | 24,7 | 25,6 | 25,4 | 25,2 | 25,2 | 27,4 | 27,5 | 27,2 | 28,5 | 31,3 | 31,1 | 30,7 | 33,2 | 31,8 | 32,7 |
| Norvège. Norway | 33,3 | 34,6 | 36,6 | 37,7 | 39,1 | 39,3 | 42,4 | 44,9 | 45,3 | 44,8 | 44,9 | 46,2 | 47,3 | 46,6 | 45,7 |
| Portugal. Portugal | 18,4 | 19,0 | 19,7 | 19,8 | 20,6 | 23,1 | 22,7 | 22,4 | 21,9 | 22,5 | 24,7 | 26,8 | 27,4 | 26,4 | 26,0 |
| Espagne. Spain | 14,7 | 13,6 | 16,9 | 16,1 | 16,4 | 16,9 | 17,1 | 18,1 | 18,7 | 18,1 | 19,5 | 19,5 | 21,4 | 22,8 | 23,3 |
| Suède. Sweden | 35,0 | 35,8 | 36,7 | 38,8 | 39,8 | 39,8 | 40,6 | 40,2 | 41,2 | 42,3 | 43,4 | 47,6 | 49,9 | 50,3 | 49,0 |
| Suisse. Switzerland | 20,7 | 21,5 | 21,6 | 22,6 | 23,7 | 23,8 | 23,5 | 23,9 | 26,3 | 27,3 | 29,6 | 31,3 | 31,6 | 31,6 | 31,1 |
| Turquie. Turkey | 10,6 | 10,7 | 11,4 | 11,3 | 12,2 | 12,5 | 14,3 | 14,6 | 15,2 | 14,1 | 16,0 | 16,3 | 17,1 | 16,6 | 15,7 |
| Royaume-Uni. United Kingdom | 30,4 | 31,6 | 32,9 | 34,5 | 36,1 | 36,9 | 34,8 | 33,3 | 31,3 | 34,9 | 35,5 | 35,3 | 34,7 | 33,0 | 32,6 |
| États-Unis. United States | 25,8 | 26,1 | 27,3 | 26,7 | 29,2 | 29,2 | 27,7 | 28,6 | 28,6 | 29,1 | 29,0 | 28,2 | 29,0 | 28,9 | 28,8 |
| Moyenne non pondérée : Unweighted average : | |||||||||||||||
| O.C.D.E. total. O.E.C.D. total | 26,5 | 27,2 | 28,0 | 28,5 | 29,2 | 29,7 | 30,5 | 30,8 | 31,0 | 31,9 | 32,7 | 33,8 | 34,6 | 34,5 | 34,3 |
| O.C.D.E. Europe. O.E.C.D. Europe | 27,2 | 28,1 | 29,0 | 29,6 | 30,1 | 30,6 | 31,7 | 32,0 | 32,1 | 32,8 | 33,8 | 35,4 | 36,2 | 36,1 | 35,8 |
| C.E. E.C. | 27,2 | 28,0 | 29,0 | 29,5 | 30,0 | 30,8 | 31,5 | 31,6 | 31,4 | 32,4 | 33,6 | 34,6 | 35,4 | 35,5 | 35,5 |
| 1980 | 1981 | 1982 | 1983 | 1984 | 1985 | 1986 | 1987 | 1988 | 1989 | 1990 | 1991 | 1992 | 1993 | ||
| Australie. Australia | 28,4 | 29,3 | 29,6 | 28,6 | 30,1 | 30,1 | 30,8 | 31,0 | 30,6 | 30,6 | 30,7 | 29,1 | 28,6 | 28,7 | |
| Autriche. Austria | 41,2 | 42,5 | 41,2 | 41,1 | 42,4 | 43,1 | 42,9 | 42,3 | 42,0 | 41,0 | 41,3 | 41,8 | 43,3 | 43,6 | |
| Belgique. Belgium | 44,4 | 45,0 | 46,4 | 46,4 | 47,4 | 48,1 | 47,4 | 47,8 | 46,4 | 44,8 | 45,1 | 45,1 | 45,1 | 45,7 | |
| Canada. Canada | 31,6 | 33,6 | 33,5 | 32,9 | 33,0 | 33,1 | 33,7 | 34,7 | 34,0 | 35,1 | 36,5 | 36,7 | 36,2 | 35,6 | |
| Danemark. Denmark | 45,5 | 45,3 | 44,5 | 46,5 | 47,6 | 49,0 | 50,8 | 51,5 | 51,7 | 50,7 | 48,7 | 48,8 | 49,4 | 49,9 | |
| Finland. Finlande | 36,9 | 38,9 | 37,8 | 37,6 | 39,2 | 40,8 | 42,4 | 40,1 | 43,3 | 43,4 | 45,4 | 46,9 | 46,8 | 45,7 | |
| France. France | 41,7 | 41,9 | 42,8 | 43,6 | 44,6 | 44,5 | 44,0 | 44,5 | 43,8 | 43,7 | 43,7 | 43,9 | 43,6 | 43,9 | |
| Allemagne. Germany | 38,2 | 37,7 | 37,7 | 37,4 | 37,6 | 38,1 | 37,7 | 38,0 | 37,7 | 38,2 | 36,7 | 38,1 | 38,9 | 39,0 | |
| Grèce. Greece | 29,4 | 29,6 | 33,4 | 33,9 | 34,9 | 35,1 | 36,9 | 37,2 | 34,9 | 34,6 | 37,5 | 39,0 | 40,8 | 41,2 | |
| Islande. Iceland | 29,2 | 30,2 | 30,6 | 28,1 | 29,7 | 28,4 | 28,5 | 28,9 | 31,5 | 32,5 | 31,4 | 31,4 | 32,2 | 31,3 | |
| Irlande. Ireland | 32,4 | 33,5 | 35,0 | 36,4 | 37,3 | 36,1 | 37,2 | 37,4 | 39,1 | 35,4 | 35,3 | 35,9 | 36,2 | 36,3 | |
| Italie. Italy | 30,2 | 31,4 | 33,7 | 35,8 | 34,9 | 34,5 | 36,0 | 36,1 | 36,7 | 37,9 | 39,1 | 39,7 | 42,1 | 47,8 | |
| Japon. Japan | 25,4 | 26,2 | 26,6 | 27,0 | 27,1 | 27,6 | 28,4 | 29,7 | 30,3 | 30,7 | 31,3 | 30,8 | 29,2 | 29,1 | |
| Luxembourg. Luxembourg | 46,0 | 46,4 | 46,6 | 50,8 | 48,8 | 47,4 | 44,8 | 45,2 | 43,9 | 42,2 | 42,5 | 41,7 | 41,9 | 44,6 | |
| Pays-Bas. Netherlands | 45,0 | 44,4 | 44,7 | 46,0 | 44,2 | 44,1 | 44,9 | 47,5 | 47,6 | 44,9 | 44,6 | 47,2 | 47,0 | 48,0 | |
| Nouvelle-Zélande. New Zealand | 32,9 | 33,8 | 34,5 | 32,1 | 32,2 | 33,3 | 33,7 | 36,5 | 36,0 | 38,7 | 37,4 | 36,2 | 36,4 | 35,7 | |
| Norvège. Norway | 47,1 | 48,7 | 47,9 | 46,6 | 45,8 | 47,6 | 50,0 | 47,9 | 47,8 | 46,0 | 46,3 | 47,1 | 46,5 | 45,7 | |
| Portugal. Portugal | 28,7 | 30,4 | 31,1 | 32,9 | 32,2 | 31,6 | 29,4 | 27,6 | 30,1 | 30,8 | 31,0 | 31,7 | 33,4 | 31,4 | |
| Espagne. Spain | 24,1 | 25,4 | 25,6 | 27,5 | 28,8 | 28,8 | 30,6 | 32,5 | 32,8 | 34,6 | 34,4 | 34,7 | 36,0 | 35,1 | |
| Suède. Sweden | 48,8 | 50,1 | 49,1 | 49,8 | 49,5 | 50,0 | 52,5 | 55,4 | 54,8 | 55,5 | 55,6 | 52,7 | 49,9 | 49,9 | |
| Suisse. Switzerland | 30,8 | 30,6 | 31,0 | 31,6 | 32,3 | 32,0 | 32,5 | 32,0 | 32,6 | 31,7 | 31,5 | 31,2 | 31,9 | 33,2 | |
| Turquie. Turkey | 17,9 | 19,0 | 18,4 | 17,2 | 14,3 | 15,4 | 17,5 | 18,8 | 17,8 | 18,7 | 20,0 | 21,0 | 22,4 | 23,5 | |
| Royaume-Uni. United Kingdom | 35,3 | 36,5 | 39,0 | 37,3 | 37,9 | 37,9 | 37,6 | 37,2 | 37,1 | 36,2 | 36,4 | 35,8 | 35,4 | 33,6 | |
| États-Unis. United States | 29,3 | 29,7 | 29,6 | 28,1 | 28,0 | 28,7 | 28,6 | 29,9 | 29,5 | 29,7 | 29,4 | 29,5 | 29,5 | 29,7 | |
| Moyenne non pondérée : Unweighted average : | |||||||||||||||
| O.C.D.E. total. O.E.C.D. total | 35,0 | 35,8 | 36,3 | 36,5 | 36,7 | 36,9 | 37,4 | 37,9 | 38,0 | 37,8 | 38,0 | 38,2 | 38,4 | 38,7 | |
| O.C.D.E. Europe. O.E.C.D. Europe | 36,5 | 37,2 | 37,7 | 38,2 | 38,4 | 38,6 | 39,1 | 39,4 | 39,6 | 39,1 | 39,3 | 39,7 | 40,1 | 40,5 | |
| C.E. E.C. | 36,7 | 37,3 | 38,4 | 39,5 | 39,7 | 39,6 | 39,8 | 40,2 | 40,1 | 39,5 | 39,6 | 40,1 | 40,8 | 41,4 |
Situation générale des droits en recouvrement
Fin décembre 1995
(En millions de francs)
| Aard der belastingen Nature des impôts |
In te vorderen rechten Droits à recouvrer |
Aanzuivering Apurement |
Blijft te innen Reste à recouvrer |
||
| Overgedragen rechten van vorige jaren Droits reportés des années antérieures |
Kohieren van het lopende jaar Rôles de l'année courante |
Totalen Totaux |
|||
| A. Directe belastingen en ermede gelijkgestelde taxes. Impôts directs et taxes y assimilées | |||||
| D.1 : | |||||
| O.V. Pr. I. | 21 568 | 98 440 | 120 008 | 108 846 | 11 162 |
| D.2 : | |||||
| Andere belast. en opbr. Autres impôts et prod. | 351 221 | 275 724 | 626 945 | 235 052 | 391 893 |
| Totalen. Totaux : | |||||
| Staat. État | 292 215 | 218 741 | 510 956 | 170 436 | 340 520 |
| Gew. Rég. | 1 085 | 5 012 | 6 097 | 5 506 | 591 |
| Prov. Prov. | 4 661 | 20 360 | 25 021 | 22 748 | 2 273 |
| Gem. Comm. | 73 311 | 126 533 | 199 844 | 141 685 | 58 159 |
| Aggl. Aggl. | 1 517 | 3 518 | 5 035 | 3 523 | 1 612 |
| Totalen. Totaux | 372 789 | 374 164 | 746 953 | 343 898 | 403 055 |
| B. Andere opbrengsten. Autres produits : | |||||
| GW. P. G. Aggl. LC. P. C. Aggl. | 613 | 811 | 1 424 | 909 | 515 |
| C. Algemene totalen (A - B). Totaux généraux (A - B) : |
|||||
| « Manuele » Kohieren (overgedragen rechten inbegrepen). Rôles « manuels » (y compris droits reportés) : | |||||
| O.V. Pr. I | 6 663 | 403 | 7 066 | 2 676 | 4 390 |
| Andere. Autres | 274 142 | 62 063 | 336 205 | 54 709 | 281 496 |
| Kohieren « I.C.P.C. » (overgedragen rechten inbegrepen). Rôles « I.C.P.C. » (y compris droits reportés) : | |||||
| O.V. Pr. I | 14 905 | 98 037 | 112 942 | 106 170 | 6 772 |
| Andere. Autres | 77 692 | 214 472 | 292 164 | 181 252 | 110 912 |
| Totalen. Totaux | 373 402 | 374 975 | 344 807 | 748 377 | 403 570 |
Détail par type d'impôt
(in duizenden frank/en milliers de francs )
| Belasting Impôts |
Kohieren van het jaar Rôles de l'année |
In te vorderen rechten (overdracht inbegrepen) Droits à recouvrer (report inclus) |
Aanzuiveringen van het jaar Apurements de l'année |
Over te dragen saldo Solde à reporter |
| 1 | 2 | 3 | 4 | 5 |
| Verkeersbelasting. Taxe de circulation | 3 163 651 | 7 379 881 | 1 274 060 | 6 105 821 |
| Belasting op de inverkeerstelling. Taxe de mise en circulation | 795 190 | 1 698 617 | 288 308 | 1 410 309 |
| Belasting op de spelen en weddenschappen. Taxe sur les jeux et paris | 25 782 | 89 862 | 24 161 | 65 701 |
| Belasting op de automatische ontspanningstoestellen. Taxe sur les appareils automatiques de divertissement | 27 403 | 95 020 | 17 245 | 77 775 |
| Onroerende voorheffing. Précompte immobilier | 98 440 577 | 120 008 298 | 108 846 100 | 11 162 198 |
| Roerende voorheffing. Précompte mobilier | 3 633 732 | 7 145 811 | 609 644 | 6 536 167 |
| Belasting van niet-inwoners. Impôt des non-résidents | 7 008 828 | 19 039 074 | 6 450 685 | 12 588 389 |
| Vennootschapsbelasting. Impôt des sociétés | 89 106 936 | 230 736 681 | 60 476 936 | 170 259 745 |
| Rechtspersonenbelasting. Impôt des personnes morales | 377 831 | 1 102 092 | 186 623 | 915 469 |
| Personenbelasting. Impôt des personnes physiques | 99 107 816 | 207 527 293 | 94 862 949 | 112 664 344 |
| Bedrijfsvoorheffing. Précompte professionnel | 12 209 956 | 31 365 722 | 5 339 969 | 26 025 753 |
| Boeten. Amendes | 1 576 082 | 3 192 485 | 577 323 | 2 615 162 |
| P.B. gemeenten. I.P.P. communes | 55 785 156 | 112 944 197 | 63 477 961 | 49 466 236 |
| P.B. agglomeratie. I.P.P. agglomération | 830 192 | 2 129 510 | 969 929 | 1 159 581 |
| V.B. gemeenten. T.C. communes | 304 575 | 703 771 | 122 577 | 581 194 |
| V.B. agglomeratie. T.C. agglomération | 9 504 | 26 372 | 3 304 | 23 068 |
| Niet-fiscale ontvangsten. Recettes non fiscales | 1 760 934 | 1 768 176 | 370 226 | 1 397 950 |
Motifs de non-recouvrement
| Motifs de non-recouvrement | Estimation (cotisations datant de plus d'1 an au 31.12.1995) Pourcentage par rapport au montant total |
| Immédiatement exigible | 5,3 % |
| Plans d'apurement | 1,9 % |
| Poursuites directes | 7,6 % |
| Poursuites indirectes | 0,8% |
| Notifications 249.4 aux notaires | 1,5 % |
| Contraintes extérieures | 0,5 % |
| Pièces de dépense en attente de liquidation/62B | 1,1 % |
| Contentieux fiscal | 54,3 % |
| Contentieux civil | 1,4 % |
| Faillites - Concordats | 16,0 % |
| Liquidations | 2,4 % |
| Successions | 0,5 % |
| Insolvabilité | 6,2 % |
| Créanciers de l'État | 0,5 % |
| Total | 100,0 % |
Agents statutaires en activité de service
au 31 décembre :
| 1990 | 1991 | 1992 | 1993 | 1994 | 1995 | |
| Niveau 1 | 4 244 | 4 407 | 4 444 | 4 576 | 4 727 | 4 757 |
| Niveau 2 | 13 290 | 13 283 | 13 303 | 13 255 | 13 149 | 13 118 |
| Niveau 3 | 8 657 | 8 501 | 8 625 | 7 511 | 7 185 | 7 043 |
| Niveau 4 | 2 285 | 1 991 | 1 694 | 1 561 | 1 444 | 1 218 |
| Totaal. Total | 28 476 | 28 182 | 28 066 | 26 903 | 26 505 | 26 136 |
Contractuels administratifs
en service au 31 décembre :
| 1990 | 1991 | 1992 | 1993 | 1994 | 1995 | |
| Niveau 1 | 41 | 31 | 237 | 342 | 330 | 392 |
| Niveau 2 | 1 409 | 1 476 | 1 661 | 1 582 | 1 571 | 1 565 |
| Niveau 3 | 731 | 731 | 852 | 837 | 811 | 805 |
| Niveau 4 | 204 | 266 | 258 | 261 | 243 | 248 |
| Totaal. Total | 2 385 | 2 504 | 3 008 | 3 022 | 2 955 | 3 010 |
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