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27 MARS 2012
I. INTRODUCTION
En raison de la fin anticipée de la législature précédente, le groupe de travail « Traite des êtres humains », créé le 1er décembre 2009, n'a plus été en mesure de clôturer ses travaux et de formuler des conclusions et des recommandations. C'est la raison pour laquelle il a décidé, le 4 mai 2010, juste avant la dissolution du Parlement fédéral, de rédiger un rapport sur les auditions qui avaient été organisées, lesquelles serviraient alors de base pour la suite éventuelle des travaux (doc. Sénat, nº 4-1631/1).
Au cours de sa réunion du 3 mai 2011, la commission actuelle de l'Intérieur et des Affaires administratives du Sénat a décidé de recréer un groupe de travail « Traite des êtres humains ». Ce groupe de travail compte onze membres. Mme Inge Faes et M. Dirk Claes ont été désignés respectivement présidente et vice-président.
Le groupe de travail a pour mission de dresser le bilan de la situation actuelle en matière de traite des êtres humains dans notre pays, notamment sur la base du rapport du 4 mai 2010 sur la traite des êtres humains. À cet effet:
— il examine les différentes formes de traite des êtres humains, y compris les phénomènes secondaires comme le travail clandestin et le travail des enfants, dans la mesure où ces activités s'inscrivent dans la gamme étendue des activités des filières et qu'elles débouchent sur l'esclavage économique;
— il analyse les dispositions légales qui visent à poursuivre les trafiquants d'êtres humains et à protéger les victimes de la prostitution forcée;
— il examine les moyens matériels dont disposent la police et les parquets dans la lutte contre la traite des êtres humains.
Le groupe de travail est aussi chargé d'analyser en profondeur la dimension internationale de la traite des êtres humains.
Il doit présenter une analyse de la situation actuelle en matière de traite des êtres humains dans notre pays. Dans ce cadre, il examine si la législation et la politique actuelles suffisent à juguler le phénomène.
Dans ses conclusions qu'il adresse à la commission, le groupe de travail peut soumettre des propositions visant à améliorer ou à adapter certains aspects de la législation actuelle.
Le groupe de travail peut également formuler des recommandations au gouvernement afin d'améliorer la politique en matière de traite des êtres humains.
Le groupe de travail a organisé quelques auditions dont le but était principalement de donner un aperçu de la coopération internationale dans le domaine de la traite des êtres humains, cet aspect n'ayant pas été suffisamment abordé dans le rapport précédent. Voici la liste des auditions et des visites:
Mercredi 1er juin 2011
— Échange de vues avec M. Stefaan De Clerck, ministre de la Justice;
— Échange de vues avec Mme Scholliers, collaboratrice au cabinet de la vice-première ministre et ministre de l'Emploi et de l'Égalité des chances, chargée de la Politique de migration et d'asile;
— Audition de Mme Sophie Jekeler, présidente de l'ASBL Samilia.
Mercredi 8 juin 2011
— Audition du professeur Gert Vermeulen, Université de Gand;
— Audition du professeur Johan Leman, KULeuven;
— Audition de Mme Patsy Sörensen, directrice de l'ONG Payoke, membre du groupe d'experts de l'UE en matière de traite des êtres humains.
Mardi 14 juin 2011
— Visite de l'ASBL PAG-ASA, Bruxelles.
Mardi 28 juin 2011
— Audition de Mme Sabine Zwaenepoel, chef adjointe de l'unité « Fight against organised crime » de la DG « Affaires intérieures » Commission européenne;
— Audition de M. Pascal Reyntjens, chef de l'unité « International Organization for Migration ».
Mardi 5 juillet 2011
— Audition de M. David Ellero, antitrafficking manager, Europol;
— Audition de Mme Michèle Coninsx, procureur général adjointe, Eurojust.
Mercredi 9 novembre 2011
— Audition de M. Wim Bontinck, chef de service du Service Traite des êtres humains, direction générale de la Police judiciaire fédérale.
Mercredi 23 novembre 2011
— Audition du Centre pour l'Égalité des chances;
II. AUDITION DU MINISTRE DE LA JUSTICE, DES REPRÉSENTANTS DU MINISTRE DE L'EMPLOI ET DE L'ÉGALITÉ DES CHANCES ET DE LA REPRÉSENTANTE DE SAMILIA
Le 1erjuin 2011, le groupe de travail a organisé un échange de vue avec le ministre de la Justice, M. Stefaan Declerck, ainsi qu'avec la Vice-Première ministre et ministre de l'Emploi et de l'Egalité des chances, chargée de la Politique de migration et d'asile, Mme Joëlle Milquet.
La ministre de l'Emploi était représentée par ses collaborateurs de cabinet, Mme Viviane Scholliers en M. Luk Somers.
Ce même jour, le groupe de travail a également procédé à l'audition de Mme Sophie Jekeler, représentante de l'ASBL Samilia.
1. Exposé de M. Stefaan De Clerck, ministre de la Justice
Le gouvernement a adopté, le 11 juillet 2008, un plan d'action de lutte contre la traite des êtres humains. L'initiative visait notamment à répondre à différentes recommandations internationales mettant en évidence la nécessité de mettre en œuvre ce type d'instrument.
Les différentes thématiques traitées sont notamment les politiques de prévention, la poursuite des trafiquants et la protection des victimes.
Pour rappel, l'adoption et la mise en œuvre du plan d'action sont étroitement liés à l'action de la Cellule Interdépartementale de coordination de la lutte contre le trafic et la traite des êtres humains.
Pour schématiser le fonctionnement de cette cellule, créée par arrêté royal du 16 mai 2004, il faut indiquer que celle-ci est composée des principaux acteurs politiques, administratifs et institutionnels impliqués dans la lutte contre la TEH. En principe, elle se réunit deux fois par an.
Afin de préparer le travail de la Cellule Interdépartementale, l'arrêté royal a créé un Bureau. Celui-ci est de composition plus limitée; il est présidé par le Service de la Politique criminelle et son secrétariat est exercé par le Centre pour l'égalité des chances. Il se réunit tous les mois afin d'assurer la mise en œuvre et le suivi quotidien des décisions de la Cellule.
Plusieurs points du plan d'action ont été mis en œuvre. D'autres sont encore en cours ou pour certains sont en suspend compte tenu de la situation politique actuelle.
1. En matière de prévention
À l'initiative du Bureau de la Cellule Interdépartementale et à la demande de certains postes diplomatiques belges, un dépliant relatif à l'exploitation économique a été élaboré en 2009. Il vise à informer les personnes d'origine étrangères demandeurs de visas de travail sur les risques d'exploitation et les incite à bien se renseigner auprès de leur employeur potentiel avant de partir en Belgique.
Ce dépliant a été mis à la disposition de certaines ambassades « tests » pour être placé dans le passeport du demandeur de visa.
Différents points de contacts y sont mentionnés en cas de problèmes rencontrés en Belgique.
Le projet a été étendu cette année à l'ambassade Belge au Brésil et les retours des différents postes diplomatiques les utilisant sont positifs.
La gestion du document est confiée aux Affaires étrangères.
Actuellement, le Bureau de la Cellule Interdépartementale travaille sur le développement d'outils de sensibilisation à destination du personnel hospitalier. Ces personnes peuvent en effet être confrontées à des victimes potentielles de TEH sans le savoir. Des discussions sur ce point sont donc en cours.
Le plan d'action suggérait également au réseau d'expertise du Collège des procureurs généraux la tenue récurrente d'un point presse relatif à la traite des êtres humains pour faire état des enquêtes et situations d'exploitation. Un premier point presse a eu lieu le 16 octobre 2009. Une affaire « type » de TEH y a été présentée ainsi que différentes statistiques.
2. Échange de vues
Un membre constate que le SPF Justice joue un rôle clé dans la lutte contre la traite des êtres humains, y compris dans l'accompagnement des victimes. Il aimerait savoir quels sont les accords conclus par la Justice avec les organisations qui œuvrent sur le terrain à la prise en charge et à l'accompagnement des victimes. De quelle manière se déroule la concertation avec ces organisations et de quelle manière sont-elles soutenues ?
Il partage la préoccupation du ministre concernant la création du Centre d'information et d'analyse sur la traite et le trafic d'êtres humains (CIATTEH), mais il estime que cela ne justifie pas de ne pas disposer de données chiffrées pertinentes. Les membres du personnel du CIATTEH sont des fonctionnaires du SPF Justice, qui est de toute façon en charge de la politique de lutte contre la traite des êtres humains. Il n'est pas nécessaire qu'un service soit créé pour disposer de données pertinentes.
La Belgique a joué un rôle important dans l'élaboration de la directive européenne. La protection des victimes de la traite des êtres humains s'appliquera également lorsque celles-ci ne collaborent pas activement à la poursuite des auteurs. Faut-il pour cela apporter des modifications à la législation belge ?
Un autre membre convient qu'il est nécessaire de disposer de données exactes pour pouvoir mener une politique efficace de lutte contre la traite des êtres humains. Il suppose que les budgets nécessaires sont prévus à cet égard. Si le ministre a besoin d'une aide légistique, le groupe de travail est disposé à la lui apporter.
Le membre demande si le plan d'action ne doit pas être actualisé.
Il aimerait être éclairé sur la question de savoir qui est le rapporteur national en matière de lutte contre la traite des êtres humains. Le Centre pour l'égalité des chances publie chaque année un rapport à ce sujet, mais il n'est pas tout à fait clair si, ce faisant, il agit officiellement en tant que rapporteur national.
Le membre souhaite enfin savoir si, à terme, d'autres centres seront créés pour la prise en charge des victimes, en plus des trois centres qui existent actuellement.
Un membre estime également que le plan d'action national doit être réactualisé. Sur base des auditions effectués dans le premier rapport, on constate qu'une série d'autres défis ont été soulevés par les différents intervenants.
Lors de son audition en février 2010, le ministre a fait état de différents groupes de travail qui ont été mis en œuvre par la cellule interdépartementale dont une sur les interprètes. Quelle est le résultat de son travail ?
Quant à la détection des victimes, elle se réjouit de la note que le ministre a faite sur les nouveaux outils à la destination du personnel hospitalier. Il est en effet ressorti des diverses auditions qu'il y a beaucoup d'autres services de première ligne qui doivent être mieux préparés à la détection des victimes (personnel des centres fermés, services de l'inspection sociale ,...).
Tous les acteurs ont confirmé que la Belgique est toujours à la pointe au niveau de sa législation mais ils ont mis le doigt sur bon nombre de détails qui pourraient encore être améliorés. Le ministre a d'ailleurs fait état des sanctions imposées aux donneurs d'ordre. Elle rappelle qu'une directive européenne nous oblige à avancer dans le domaine.
Un autre problème réside dans l'interprétation de l'article 433quinquies, 1º du Code pénal (exploitation sexuelle), plus spécifiquement dans sa coexistence avec l'article 380 du Code Pénal. Cette difficulté pourrait être facilement réglée au niveau législatif. Il en va de même des problèmes juridiques liés à la saisie et à la confiscation.
Une autre membre voudrait en savoir plus sur quelques problèmes épinglés dans le passé. Elle cite en premier lieu le problème des interprètes. Elle pointe ensuite les difficultés de coordination entre les différents départements judiciaires et l'implication plus active du parquet fédéral.
Le ministre de la Justice insiste sur l'extrême importance de la nouvelle directive européenne. Le SPF Justice est en train de mettre la touche finale au projet de loi qui la transposera en droit belge. La Belgique devra s'y atteler rapidement pour ne pas perdre sa bonne réputation. La directive nous contraint à modifier plusieurs définitions et sanctions. Il faudra également modifier la façon d'aborder les victimes.
La Belgique fait du bon travail en ce qui concerne l'aide aux victimes. La collaboration entre les trois centres agréés est bonne, même s'ils éprouvent quelques difficultés à s'attaquer aux problèmes concrètement.
La circulaire (ministérielle) explique aux différents acteurs comment ils doivent interagir dans le cadre de l'aide aux victimes. Dans le cadre de cette réunion à huis clos, le ministre peut aborder cette circulaire plus en détail pour examiner de plus près le rôle des différents acteurs et les pistes éventuelles pour actualiser cette procédure.
Le texte qui adapte l'arrêté royal est prêt; il devrait permettre au CIATTEH d'être opérationnel une fois pour toutes. On s'attèle d'ores et déjà à compiler les informations disponibles au sein des différents services publics. Mais le rôle du CIATTEH ne s'arrête pas là, il doit aussi mettre au point une stratégie. Le ministre pointe la multitude de dossiers répartis entre plusieurs services publics.
Dans la pratique, le Centre pour l'égalité des chances et la lutte contre le racisme joue le rôle de rapporteur national en matière de traite des êtres humains puisque cela fait déjà cinq ans qu'il rédige le rapport annuel. Le Centre a d'ailleurs demandé à être désigné officiellement rapporteur en matière de traite des êtres humains, ce qui nécessite la tenue d'un débat sur le rôle dévolu au centre. Dans le cadre de contacts internationaux, la Belgique devrait créer un nouvel organe central pour le monitoring des droits de l'homme dans notre pays. Il faudra également examiner le rôle et la fonction du centre dans le cadre de ce débat. Un nouveau gouvernement devra s'atteler à cette tâche mais on prépare d'ores et déjà ce débat.
Le rôle de la cellule interdépartementale et de ses groupes de travail doit effectivement être réactualisé. Ce travail est en pleine préparation.
En ce qui concerne l'application des dispositions pénales, le ministre fait savoir que cette problématique a été étudiée dans la transposition de la nouvelle directive. Le texte de la loi de transposition est prêt et sera déposé très prochainement.
Un membre signale qu'en ce qui concerne le Centre pour l'Égalité des chances, il va de soi que si on élargit sa mission au monitoring des droits de l'homme, il faudra également en revoir le statut puisque son statut actuel ne garantit pas l'indépendance nécessaire.
Le ministre admet que ceci constitue un problème. La Belgique s'est engagée à créer un nouvel organe pour les droits de l'homme et le rôle futur du Centre se situe donc dans un débat plus large.
Un membre rappelle qu'il y a un groupe de travail qui examine le financement plus structurel des centres d'accueil. Elle voudrait savoir si un avancement a été réalisé dans ce dossier.
Le ministre précise que tous les centres ont été entendu pour voir quelles étaient leurs demandes. La cellule interdépartementale présentera ses conclusions dans le courant du mois de juin 2011. Le budget actuel est distribué entre plusieurs ministères et la Loterie nationale. La décision sera incorporée dans un nouveau plan du futur gouvernement.
Un membre demande qui est compétent pour l'accueil des victimes de la traite des êtres humains.
Le ministre répond que les centres d'accueil sont des centres privés et indépendants qui reçoivent des subventions d'origines diverses. Ils sont agréés par les Communautés, compétentes pour l'aide aux personnes, mais ils sont financés par les différents services publics fédéraux. Ils demandent toutefois une agréation au niveau fédéral pour le rôle qu'ils jouent dans la procédure juridique, de telle manière que la politique de subvention soit plus cohérente au niveau fédéral.
3. Exposé de Mme Viviane Scholliers et de M. Luk Somers, collaborateurs de cabinet de la vice-première ministre et ministre de l'Emploi et de l'Égalité des chances, chargée de la Politique de migration et d'asile, Mme Joëlle Milquet
En guise d'introduction, Mme Scholliers précise que la vice-première ministre accorde une importance accrue à la problématique de la traite des êtres humains. Dans le cadre de la Présidence belge du conseil de l'UE, la ministre a d'ailleurs soutenu la Conférence intitulée « Traite des êtres humains et exploitation économique », laquelle s'est tenue le 22 octobre 2010 et a été organisée par la Fondation Samilia.
Une circulaire ministérielle du 26 septembre 2008 relative à la mise en œuvre d'une coopération multidisciplinaire pour les victimes de la traite des êtres humains et/ou de certaines formes aggravées de trafic des êtres humains a pour objectif d'améliorer la collaboration entre les services concernés.
La circulaire spécifie le rôle que chacun des services mentionnés doit jouer au cours des différentes phases et sensibilise les acteurs de première ligne en rapport aux initiatives à prendre.
Dans le domaine de l'emploi, c'est le service « Contrôle des lois sociales » et l'inspection sociale du SPF Sécurité Sociale qui sont concernés.
À Bruxelles, l'auditorat du travail a pris en main les dossiers « exploitation économique ». Leur partenaire privilégié est l'inspection sociale (en plus de la police).
a. Proposition de Directive européenne
Au niveau européen, une des priorités constitue la proposition de directive relative à la prévention et à la lutte contre la traite des êtres humains et la protection de victimes, actuellement discutée avec le Parlement européen qui a notamment pour objectif une harmonisation des procédures de protection des victimes.
En effet, les mesures pénales ne sont pas suffisantes à endiguer le trafic et la traite des êtres humains. Par conséquent, il est impératif de travailler avec tous les acteurs de la société civile et, particulièrement, le secteur des employeurs qui peut sensibiliser le milieu du travail aux conséquences du dumping social et de la concurrence déloyale.
b. Un rôle plus important pour l'inspection du travail
La ministre de l'emploi est touchée par l'exploitation économique, c'est-à-dire « mettre au travail ou permettre la mise au travail de personnes dans des conditions contraires à la dignité humaine »(définition du Code pénal, art. 433quinquies, 3º).
En Belgique, la problématique de la lutte contre la traite des êtres humains reste un point prioritaire pour les inspections du travail.
Dans le monde entier, des sommes considérables sont investies à la formation de la police, de la douane et autres agences chargées de l'application de la loi, et ce pour lutter contre la traite des êtres humains.
Or, le rôle essentiel que jouent les inspecteurs du travail, en matière d'éradication et de prévention du travail forcé et notamment de la traite des êtres humains, a été jusqu'à présent sous-estimé. Parce qu'il s'agit d'infractions graves sanctionnées par la loi, les États et les autres acteurs partent souvent du principe que le travail forcé et la traite des êtres humains relèvent davantage des poursuites pénales et des services répressifs plutôt que du droit du travail, de l'administration du travail et de la justice.
Or, il y a de nombreuses raisons pour lesquelles les inspections du travail devraient se préoccuper davantage de ces questions — rôle particulier, que ce soit à titre individuel ou en coopération avec d'autres agences chargées de l'application de la loi, pour faire face à ces problèmes.
Les inspections du travail ont pour but d'effectuer des enquêtes systématiques de manière structurée et coordonnée, plus particulièrement en matière de législation du travail et de sécurité sociale, et principalement dans certains secteurs d'activités confrontés à la traite des êtres humains (restaurants exotiques, entreprises de nettoyage, entreprise d'agriculture et d'horticulture, ateliers de confection, secteur de la prostitution).
c. Un modus operandi globalisé et transfrontalier
Si, au niveau de la coopération internationale judiciaire et des polices, il existe déjà des plateformes de coopération efficaces (ex. Europol), ceci n'est pas le cas pour les inspections du travail des États Membres. Le besoin est pourtant très grand et réel. Les réseaux criminels qui organisent les flux de travailleurs exploités, ne s'arrêtent malheureusement pas aux frontières d'un État membre.
Entretemps, un cellule de soutien mixte, composée d'inspecteurs sociaux et d'agents de police, a été constituée en février-mars 2011. Cette cellule doit apporter un soutien dans la lutte contre la fraude sociale grave (et donc aussi contre l'exploitation économique).
Il ne suffit pas que la Belgique développe des outils et banques de données pour avoir une meilleure vue sur le travail illégal des travailleurs clandestins et les abus qui en découlent. L'illégalité des méthodes utilisées par ces pourvoyeurs de main d'œuvre modernes opérant par des modus operandi « globalisés » et transfrontaliers, nécessite en plus des actions et recherches plus intensifiées sur le « terrain » et surtout des transmissions de renseignements entre services compétents de plusieurs États membres, notamment entre les services d'inspection sociale ou autorités compétentes.
Plusieurs initiatives, tant sur le plan national qu'au niveau européen sont en voie de développement et à la recherche d'une collaboration plus efficace entre les services d'inspection du travail.
Ainsi, un projet « Cibeles » envisage l'élaboration de plusieurs pistes novatrices de coopération entre services d'inspection, comme la mise au point d'une plateforme internet, la communication des constatations dans les enquêtes, l'organisation de contrôles en commun simultanés etc. À Cibeles collaborent 8 pays de l'Union européenne.
Un autre projet « ICENUW » (= Implementing Cooperation in a European network against Undeclared Work) cherche à examiner la faisabilité d'un service autonome d'inspection social européen, en vue de mener des actions en commun. Entretemps, 12 pays de l'UE ont signé la Chartre de Bruges, avec l'engagement de militer pour un échange solide de l'information entre les inspections. Icenew comprend 12 pays. La Charte de Bruges date du 18 février 2011 et est un accord entre les administrations (inspections de travail). On recherche des « good practices » des inspections.
Un troisième instrument utile est « IMI » (Internal Market Information System). Les inspections remplissent un questionnaire standardisé dans leur propre langue et l'envoient à l'inspection d'un autre pays de l'UE. Les inspecteurs de l'autre pays lisent le même questionnaire dans leur propre langue, ce qui facilite le travail.
d. Avant-projet de loi de solidarité entre le donneur d'ordre et entrepreneur
Le Centre pour l'Égalité des chances et la lutte contre le racisme et la cellule Interdépartementale de coordination de la lutte contre le trafic et la traite des êtres humains ont plaidé pour l'instauration d'un système de sanction à l'égard des donneurs d'ordres qui recourent à des intermédiaires se livrant à la traite des êtres humains.
Cette recommandation figurait clairement dans le plan d'action 2008-2011 pour la lutte contre la traite des êtres humains.
Les administrations de la Justice et de l'Emploi ont préparé un avant-projet de loi obligeant le juge pénal, qui prononce une condamnation à charge du donneur d'ordre et de l'entrepreneur pour infraction de la traite des êtres humains, à engager leur responsabilité solidaire pour le paiement des dettes sociales de l'entrepreneur ou du sous-traitant.
Les salaires des travailleurs, victimes de la traite des êtres humains, sont inclus dans ces dettes sociales.
Suite à la chute du gouvernement, ce projet n'a pas abouti.
Outre le problème de sous-traitance, le principe du détachement des travailleurs et le phénomène des faux-indépendants nécessitent une approche plus globale du problème au niveau européen et exigent notamment un renforcement de la collaboration entre les différents services d'inspection sociaux des États membres.
e. La directive sanction
Enfin, au niveau Européen, l'adoption par le Parlement européen de la Directive sanctions à l'encontre d'employeurs de ressortissants de pays tiers en séjours irrégulier permettra de prendre des mesures de lutte contre la traite des êtres humains.
Non seulement l'employeur, mais aussi le co-contractant peut être rendu responsable pour le payement des sanctions financières et pour les arriérés de salaire.
L'administration du service d'étude du SPF Emploi coordonne les travaux de transposition entre les services concernés.
f. Protocole de collaboration pour l'échange de données anonymes.
M. Somers explique qu'à la demande de certaines organisations qui s'occupent des victimes de la traite des êtres humains, la création d'un « guichet sécurisé » est actuellement examinée au sein du SPF Emploi pour permettre aux victimes de la traite des êtres humains de porter plainte sans risquer d'être elles-mêmes sanctionnées ou renvoyées.
C'est cependant quelque chose de difficile à faire pour des inspecteurs, qui sont des agents de la police judiciaire et qui sont tenus de signaler toute infraction au procureur. C'est la raison pour laquelle on travaille à un accord de coopération avec les ONG afin que les victimes puissent témoigner sous le couvert de l'anonymat. Le parquet et l'inspection peuvent alors examiner, dans chaque cas d'espèce, ce qu'ils peuvent faire. L'objectif est de parvenir à une situation « win-win » pour toutes les personnes concernées.
4. Échange de vues
Un membre souhaite avoir des précisions quant aux chiffres des constatations des inspections sociales. Elle voudrait aussi avoir de plus amples informations sur l'avant-projet concernant les donneurs d'ordres.
Un membre aimerait obtenir un aperçu des grands réseaux mis au jour ces dernières années et savoir quelles conclusions en sont tirées.
Un autre membre se réfère au témoignage des inspecteurs sociaux qui, dans le cadre du précédent groupe de travail « Traite des êtres humains », avaient expliqué le déroulement concret de leur travail sur le terrain. Une bonne collaboration avec les autres services publics compétents, à l'exception des autorités fiscales, avait été évoquée à l'époque. L'intervenant aimerait savoir si cela résulte d'une volonté de coopération ou d'un problème technique (accès aux bases de données, etc.). Durant l'année écoulée, a-t-on pu observer une évolution concernant ce problème ?
Il est également ressorti des auditions que les services d'inspection sont confrontés à un manque criant de personnel et de moyens (véhicules, etc.) pour mener à bien les missions d'inspection. Le ministre est-il conscient de ce problème ? Y a-t-on remédié entre-temps ?
Enfin, un problème se posait également sur le plan de la formation: on a surtout signalé un besoin de formation adéquate en matière de lutte contre la fraude et de détection des faux documents de séjour et d'identité.
Un membre aimerait savoir ce qui a été fait concrètement en ce qui concerne la cellule mixte dans le cadre de laquelle on collabore avec la police. Mme Scholliers pourrait-elle fournir de plus amples précisions à ce sujet ?
Un membre voudrait en apprendre davantage sur les initiatives qui ont été mises sur pied en ce qui concerne la collaboration internationale. Elle voudrait savoir s'il y a une personne de contact que le groupe de travail pourrait interpeller.
Mme Scholliers est d'avis que M. Neuville, ancien inspecteur social qui dirige le service, pourrait offrir des réponses plus concrètes et adéquates sur le fonctionnement de l'inspection sociale.
Pour les informations sur les projets européens et sur les chiffres des inspections, elle renvoie à l'annexe 1.
M. Somers, représentant du ministre, indique que les inspections ne sont pas l'élément majeur dans la lutte contre la traite des êtres humains mais qu'elles ont un rôle complémentaire par rapport aux actions de police. Le suivi en matière de traite des êtres humains et d'aide aux victimes est assuré conjointement avec la police.
La loi en projet prévoit d'instaurer un régime de responsabilité solidaire et pénale pour le donneur d'ordre. C'est donc un régime de responsabilité qui va plus loin que celui de l'employeur. Ce projet porte sur la responsabilité économique dans le secteur de la construction mais s'appliquera aussi à l'exploitation économique dans tous les secteurs. Outre l'employeur, le donneur d'ordre pourra lui aussi être sanctionné s'il sait ou aurait dû savoir, sur la base d'un certain nombre d'indicateurs, que l'occupation est contraire à la dignité humaine (dans le cas, par exemple, où les prix sont largement inférieurs à la normale). Outre la responsabilité pénale, un régime de responsabilité civile est également prévu pour le donneur d'ordre qui pourra être tenu pour coresponsable des dettes sociales (ONSS, salaires, etc.) du sous-traitant. Dans ce cas, la procédure prévoit que l'inspection sociale effectue un calcul de ces dettes sociales et que celui-ci est ensuite versé au dossier pénal. Pour le donneur d'ordre, les peines pourront être un emprisonnement de trois mois à trois ans et des amendes de 300 à 30 000 euros. Ce projet n'a pas encore été soumis au Conseil des ministres.
5. Exposé de Mme Sophie Jekeler, représentante de l'ASBL Samilia
a. Contexte général
La Fondation Samilia a été mise en place il y a quatre ans par des personnes de référence provenant de cercles socio-économique différents (monde judiciaire, médical, des Droits de l'Homme, de l'entreprise, des media ...) dans le but d'une part, d'activer la lutte contre la TEH principalement par la sensibilisation des acteurs en aval (grand public, responsables politiques ...) et d'autre part, de servir de courroie de transmission entre les intervenants de terrain (policiers, inspecteurs, magistrats, associations ...) et les acteurs politiques et institutionnels.
Si la législation belge et son approche multidisciplinaire de la TEH font encore office de référence sur la scène internationale, leurs limites ainsi que l'impact toujours plus grand d'initiatives européennes rendent souhaitable d'améliorer l'application effective de la législation.
C'est la raison pour laquelle la Fondation Samilia a organisé successivement deux journées d'études. Une première conférence du 20 avril 2000 s'est déroulée au Sénat, en collaboration avec le CECLR, pour susciter la remise en place d'une sous-commission TEH.
Une seconde Conférence du 22 octobre 2010 a eu lieu à la Chambre des Représentants, sous la Présidence belge de l'UE, sur le thème de l'exploitation économique. Son objectif était d'impliquer tous les acteurs, y compris les représentants des secteurs économiques concernés.
Alors que beaucoup de colloques et d'études ont été faits sur l'exploitation sexuelle, il paraissait utile de mieux comprendre les liens entre traite des êtres humains, exploitation économique et phénomènes migratoires. Les actes de cette journée d'étude ont été publiés et sont disponibles sur demande.
b. Observations
L'intervenante souligne dans un premier temps la grande diversité des pays d'origine des victimes et trafiquants, toujours plus à l'est (ex Chine ...), et en lien direct avec les contextes d'instabilité géo-politique et socio-économique. Ainsi, l'exploitation sexuelle venait principalement d'Albanie et de Russie dans le passé alors qu'elle émane principalement de la Bulgarie et de la Roumanie aujourd'hui.
Ensuite, il faut noter l'adaptabilité constante des « réseaux »[1] de TEH aux mesures mises en place pour les combattre; ainsi la « contrainte économique » a remplacé progressivement la contrainte physique, (même si cette dernière persiste encore) et rend plus difficile encore l'identification des victimes: les motivations des victimes ont changé, obtenir un statut et une protection ne les intéressent plus puisqu'elles proviennent pour la plupart des pays membres de l'UE et ne sont plus systématiquement soumises à des violences physiques.
À ce propos, l'encadrement et la protection des victimes est la meilleure des choses mais comporte aussi des effets indésirables: la seule victime admise au plan judiciaire est celle qui va accepter les conditions définies (être suivie par un des 3 centres d'accueil, respect des règles strictes de vie, collaboration avec la police, délais imposés, etc.). L'intervenante craint que l'on aboutisse de la sorte à la création de « victimes-types », ce qui laisse peu de place à l'évolution. En effet, le profil de la victime de demain n'est pas nécessairement celui de celle d'hier. En outre, l'encadrement par les centres peut faire craindre des « récits guidés » (même si ce risque est minime).
D'autre part les victimes les plus soumises à la violence physique et psychologique sont celles qui éprouvent le plus de réticence à collaborer avec les autorités judiciaires.
Les sanctions généralement peu dissuasives infligées aux auteurs n'encouragent pas les victimes à se mettre en danger, ainsi que leur famille, pour collaborer avec les autorités judiciaires. Quelques cas de libérations anticipées se sont vite répandus via le bouche à oreille.
Il faut reconnaitre également que lesalternativess'avèrentréduites, et les victimes préfèrent parfois rester dans une situation d'exploitation, car elles y trouvent l'illusion d'une « sûreté de l'emploi ».
En matière de formation des acteurs, notons encore que la sensibilisation du monde judiciaire s'arrête à la barrière de la loi et de la séparation des pouvoirs: on peut former et former encore les policiers et les magistrats du parquet, il n'en demeure pas moins que ce sont les juges qui décident au final.
En matière d'exploitation économique, par exemple, la définition de l'infraction est telle que in fine, les juges font appel à leur vision du monde personnelle. Ceci soulève la question suivante: n'est-on pas arrivé à la limite de ce que peuvent faire les acteurs judiciaires et n'est-il pas temps de mettre l'accent sur l'éducation des gens ? En effet, ce n'est que si les comportements sont totalement rejetés par la société qu'ils pourront être mieux poursuivis et sanctionnés.
D'où l'intérêt de campagnes de sensibilisation non seulement en matière de prostitution mais également en matière de traite économique.
Concernant plus spécifiquement l'exploitation économique, la technicité des mécanismes utilisés notamment en droit social (les faux indépendants, les détachements, etc.) est telle qu'assez vite des questions fondamentales se posent par rapport à notre mode de financement de la sécurité sociale.
Ainsi, un indépendant peut perdre de l'argent notamment parce qu'il travaille à des conditions qui ne lui permettent pas de survivre (ceci vaut tant pour un indépendant belge que pour un étranger). La limite est la concurrence déloyale mais les conditions du marché peuvent lentement mais sûrement se détériorer.
Dans les faits, la distinction entre un salarié et un indépendant constitue un casse-tête complexe, malgré les tentatives du législateur. On voit de plus en plus d'indépendants travailler dans des conditions financières précaires, sans parler des normes de sécurité (si elles ne sont pas respectées, ils sont à la fois auteurs et victimes des infractions ...). La plupart du temps, ils ont plusieurs clients, qui peuvent être des particuliers, si bien que monsieur tout-le-monde devient un exploiteur sans même s'en rendre compte.
Force est de constater qu'il existe dans notre système une exploitation économique, soutenue par de multiples auteurs qui n'ont pas conscience du problème. Ce problème ne sera toutefois pas réglé par les seules autorités judiciaires mais sans doute par une prise de conscience citoyenne, par la renaissance d'une cohésion sociale centrée sur les valeurs fondamentales, telles le respect du travail de l'autre avec un salaire correct, le souci du financement de la sécurité sociale, etc.
c. Recommandations
Le délai de transposition de la nouvelle directive européenne en droit belge laisse deux ans pour optimaliser au mieux l'adaptation de la législation existante.
Quelques nouveautés méritent une attention particulière:
— la formation continue de tous les acteurs de première ligne (secteur médical entre autres);
— une réflexion sur le statut de la victime, car ce statut ne pourra pas être lié aux déclarations des victimes;
— le renforcement des sanctions financières (saisies, confiscations ...) jusque dans les pays d'origine. C'est sans doute le seul moyen de réellement dissuader les auteurs de traite des êtres humains. Ceci devra aller de pair avec une redistribution substantielle aux victimes;
— Parallèlement, le découragement de la demande tant en matière d'exploitation sexuelle que d'exploitation économique, notamment par le biais d'une campagne d'information et de sensibilisation.
d. Rôle du politique
Les responsables politiques ont un rôle majeur à jouer, en réaffirmant que la lutte contre toutes les formes de TEH constitue une priorité pour les autorités belges.
En ce qui concerne l'exploitation économique, l'intervenante a le sentiment que les partis politiques sont peu intéressés de s'attaquer à ceux qui permettent au grand nombre de bénéficier d'une maison finie et en ordre à moindre frais, peu importe comment. En outre, il faut permettre à tous de travailler, peu importe comment.
Les syndicats, quant à eux, sont assez peu présents sur la thématique. Ceci est sans doute lié au fait que les indépendants ne sont pas syndiqués (d'autant plus quand ils sont étrangers même s'ils proviennent d'un État membre de l'Union européenne).
Pour le moment, on s'attaque aux cas excessifs de l'exploitation économique. La question est de savoir si on peut se contenter de cela dans une société démocratique occidentale du XXIe siècle.
En ce qui concerne l'exploitation sexuelle, le débat sur la prostitution a récemment été réamorcé. On arrive aux constats suivants dans l'UE:
— la banalisation de la prostitution provoque un appel d'air pour les phénomènes de TEH et d'autres formes d'exploitation (ex: loverboys aux Pays-Bas ...);
— la pornographie (notamment virtuelle via internet) véhicule l'image d'une sexualité souvent violente dont la réalité contribue au développement du marché de la prostitution alimenté par les réseaux de TEH. Il faudrait par ailleurs envisager des initiatives de prévention auprès des jeunes dont les comportements sexuels évoluent sous l'influence de la pornographie.
Plus généralement, la tolérance tacite de différentes formes d'exploitation constitue un signal d'encouragement pour les réseaux de TEH. Elle conforte le grand public à garder les yeux fermés sur des situations qui donnent l'illusion de ne pas être « si graves » (ex: loyers de lieux de prostitution abusifs, peines peu dissuasives, mendiants sur la voie publique, recrutement de travailleurs journaliers aux alentours des centres pour réfugiés ...)
6. Échange de vues
Un membre rappelle que lors d'une audition précédente, le Centre pour l'Égalité des chances avait proposé un statut objectif de la victime. En effet, les tribunaux n'acceptent pas toujours la notion de victime d'exploitation économique, faute de preuves assez convaincantes. Elle voudrait souhaiter savoir ce que Mme Jekeler pense d'un tel statut.
Un autre membre aborde la difficulté qu'ont certaines victimes à témoigner à cause de la pression exercée sur les membres de leur famille. Qu'entreprend-t-on concrètement au niveau international contre ce problème de pression ? Ne faut-il pas intégrer la notion de « pressions sur la famille proche » dans notre définition légale de la traite des êtres humains ?
Un membre demande de plus amples informations à propos du fonctionnement de Samilia au quotidien.
Mme Jekeler partage l'analyse du Centre pour l'égalité des chances sur la nécessité d'avoir un statut de victime objectif, même si sa mise en application est difficile et qu'il faut éviter l'écueil des effets pervers d'une telle approche. Il faut bien se rendre compte qu'à la lumière des phénomènes migratoires auxquels nous sommes confrontés, la limite entre trafic et traite des êtres humains est très ténue à établir. Il faudra donc développer des outils très précis.
Les pressions sur les proches des victimes sont réelles. Il existe pourtant des instruments: Europol et Interpol disposent d'outils permettant de protéger la famille restée au pays d'origine. Mais, il faut se rendre compte que l'on n'a pas d'accords avec tous les pays dont proviennent les victimes.
Dans certains pays, on se heurte à d'énormes problèmes de corruption, si bien que les dossiers d'enquêtes dans les pays d'origine n'aboutissent pas. La pression sur la famille ne s'exerce pas qu'à l'étranger mais peut aussi être exercée sur notre territoire lorsque les enfants se trouvent en Belgique.
L'ASBL Samilia aide chaque année un centre d'accueil. En 2009, Samilia a aidé Suriya pour une victime bulgare qui a été assassinée. En 2010, Samilia est intervenue à la demande de Pagasa pour financer un local d'entretien après son déménagement. Cette année, Samilia a accepté une demande de Payoke de financer un plan d'accompagnement des victimes par des bénévoles.
Samilia a un projet en Roumanie, à savoir l'ouverture d'un centre d'accueil pour enfants abandonnés.
Une des actions essentielles de Samilia réside dans la diffusion de campagnes de prévention. Lors de la coupe de monde de football, elle a lancé une campagne « Play the ball, not the woman ». En Afrique du Sud, il n'y a pas de législation en matière de traite des êtres humains et la prostitution y est interdite. Or, on savait qu'un grand nombre de jeunes femmes allait être amené en Afrique du Sud par des réseaux thaïlandais, russes, philippins et africains.
Samilia a eu un contact avec le ministère de la Justice et a sensibilisé le monde du football.
Ainsi Samilia a collaboré avec M. Courtois dans la préparation du dossier de candidature de la Belgique et des Pays-Bas. Une clause a été rajoutée, selon laquelle la Belgique s'engageait à faire le nécessaire pour éviter des cas de traite des êtres humains lors de la coupe du monde. Samilia a également obtenu de M. Blatter, président de la FIFA, que le prochain cahier des charges pour l'organisation de la coupe du monde reprenne de façon obligatoire de clauses semblables. Ces clauses portent aussi bien sur l'exploitation sexuelle que l'exploitation économique.
III. AUDITION DES REPRÉSENTANTS DU MONDE ACADÉMIQUE
Le 8 juin 2011, le groupe de travail a organisé un échange de vue avec le professeur Gert Vermeulen, UGent et le professeur Johan Leman, KULeuven.
À cette date, Madame Patsy Sörensen, directeur Payoke, et membre du groupe d'experts EU en matière de traite des êtres humains a également été entendue.
1. Exposé du professeur Gert Vermeulen, professeur de droit pénal à l' Université de Gand
Le professeur Vermeulen esquisse tout d'abord le cadre juridique international concernant la traite des êtres humains.
1. Convention des Nations unies contre la criminalité transnationale organisée du 15 novembre 2000;
2. Protocole additionnel à la Convention des Nations unies contre la criminalité transnationale organisée du 15 novembre 2000 visant à prévenir, réprimer et punir la traite des personnes, en particulier des femmes et des enfants;
3. Protocole additionnel à la Convention des Nations unies contre la criminalité transnationale organisée du 15 novembre 2000 contre le trafic illicite de migrants par terre, air et mer.
Ce qui caractérise la définition des Nations unies de la traite des êtres humains est qu'elle compte trois éléments:
1. le recrutement, le transport, le transfert, l'hébergement ou l'accueil de personnes;
2. par la menace de recours ou le recours à la force ou à d'autres formes de contrainte, par enlèvement, fraude, tromperie, abus d'autorité ou d'une situation de vulnérabilité, ou par l'offre ou l'acceptation de paiements ou d'avantages pour obtenir le consentement d'une personne ayant autorité sur une autre;
3. aux fins d'exploitation. L'exploitation comprend, au minimum, l'exploitation de la prostitution d'autrui ou d'autres formes d'exploitation sexuelle, le travail ou les services forcés, l'esclavage ou les pratiques analogues à l'esclavage, la servitude, le prélèvement d'organes.
Il faut noter que, pour que délit il y ait, il n'est pas nécessaire que la victime de la traite soit effectivement exploitée ou que ses organes soient prélevés.
L'élément central est l'absence de liberté ou la contrainte.
Cette définition a été reprise par l'Union européenne dans sa décision-cadre du 19 juillet 2002 relative à la lutte contre la traite des êtres humains. Dans sa définition de la traite des êtres humains, cette décision énumère les trois mêmes éléments fondamentaux, mais ne mentionne pas encore la finalilté du commerce et de la transplantation d'organes.
En novembre 2002, l'Union européenne a adopté une décision-cadre en matière de trafic des êtres humains qui s'inscrit tout à fait dans le prolongement du protocole additionnel des Nations unies en matière de trafic des êtres humains.
Le 16 mai 2005, le Conseil de l'Europe a conclu à Varsovie une convention sur la lutte contre la traite des êtres humains. La définition qui figure dans cette convention s'articule également autour des trois mêmes éléments fondamentaux.
La Belgique a adapté sa législation par le biais de la loi du 10 août 2005. Le législateur belge a toutefois choisi de ne retenir que deux éléments de la définition des Nations unies; il n'a pas repris l'élément de la contrainte, qui est l'élément fondamental définissant la traite des êtres humains.
Par conséquent, en Belgique, transporter quelqu'un dans le but d'exploiter (économiquement) son travail ailleurs relève de la traite des êtres humains. Selon la législation belge, cette situation est qualifiée de traite des êtres humains, bien que l'intéressé accomplisse ce travail volontairement parce qu'il en tire un avantage économique, même si, à travail égal, il gagne moins qu'un autre travailleur. La Belgique est le seul pays de l'Union européenne qui applique cette définition dans laquelle manque l'élément fondamental qu'est la contrainte.
La nouvelle directive 2011/36/UE du Parlement européen et du Conseil du 5 avril 2011 concernant la prévention de la traite des êtres humains et la lutte contre ce phénomène ainsi que la protection des victimes et remplaçant la décision-cadre 2002/629/JAI du Conseil exige une adaptation de la loi belge. C'est l'occasion de rectifier un certain nombre de choses.
Quant à l'exploitation économique, la nouvelle directive est claire. Dans le cas de la traite des êtres humains, cela concerne « le recrutement, le transport, le transfert, l'hébergement ou l'accueil de personnes, y compris l'échange ou le transfert du contrôle exercé sur ces personnes, par la menace de recours ou le recours à la force ou d'autres formes de contrainte, par enlèvement, fraude, tromperie, abus d'autorité ou d'une situation de vulnérabilité, ou par l'offre ou l'acceptation de paiements ou d'avantages pour obtenir le consentement d'une personne ayant autorité sur une autre, à des fins d'exploitation. »
Et la directive de poursuivre: « L'exploitation comprend, au minimum, l'exploitation de la prostitution d'autrui ou d'autres formes d'exploitation sexuelle, le travail ou les services forcés, y compris la mendicité, l'esclavage ou les pratiques analogues à l'esclavage, la servitude, l'exploitation d'activités criminelles, ou le prélèvement d'organes. »
L'ancienne définition est donc confirmée et la nature contraignante du travail ou du service est de nouveau souligné.
Quelle est l'ampleur réelle de la traite des êtres humains et plus spécifiquement la traite des êtres humains en vue de leur exploitation économique ? Le problème est qu'il y a peu de données chiffrées relatives à la traite des êtres humains. La collecte de données est des plus problématiques. Le CIATTEH ne fonctionne toujours pas parce que l'arrêté royal y afférent n'a toujours pas été adapté. Tout le monde s'accorde à dire qu'il est impossible d'arriver à une intégration des données avec des bases de données complètement anonymes. Néanmoins, la tendance est claire: il est de plus en plus question de traite « économique » des êtres humains. Nos services d'inspection sociale y sont attentifs depuis longtemps déjà, ce qui est excellent. Ils ont même une certaine avance sur les pays voisins. Si le phénomène n'est pas nouveau, il s'amplifie manifestement. Par contre, en ce qui concerne la traite des êtres humains dans le but de l'exploitation sexuelle, le pic semble être passé.
Le professeur Vermeulen souhaite formuler plusieurs critiques.
Il a constaté que, dans son rapport annuel précédent sur la traite et le trafic des êtres humains, le Centre pour l'Égalité des chances insiste fortement sur les faux indépendants et le faux détachement dans le cadre de la traite économique des êtres humains. Les exemples donnés dans le rapport du Centre sont uniquement des problèmes de faux indépendants. Il convient naturellement de réprimer la fraude mais la question est de savoir s'il s'agit de traite des êtres humains.
Au niveau européen, il existe une directive relative au détachement (directive 96/71/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 1996 concernant le détachement de travailleurs effectué dans le cadre d'une prestation de services). Cette directive prévoit certaines limites inférieures concernant le salaire et la sécurité sociale.
La réalité européenne ne peut donc être niée. La libre circulation des travailleurs et le libre établissement des indépendants sont des acquis fondamentaux de l'Union européenne.
Il y a de réels problèmes de fraude dans le domain des faux indépendants et du détachement de travailleurs, mais il ne faut pas les aggraver et les considérer comme des problèmes de traite des êtres humains. Il existe des dispositions pénales pour la fraude concernant le détachement et les faux indépendants. Il convient de poursuivre les employeurs habiles qui abusent des possibilités existantes mais pas forcément sous la qualification de traite des êtres humains.
De même, la notion de « conditions de travail contraires à la dignité humaine » est problématique en Belgique. L'article 10 de la loi du 10 août 2005 modifiant diverses dispositions en vue de renforcer la lutte contre la traite et le trafic des êtres humains et contre les pratiques des marchands de sommeil insère dans le livre II, titre VIII, chapitre IIIter du Code pénal, un article 433quinquies dans lequel figure la notion de « travail ...dans des conditions contraires à la dignité humaine ».
Cet article ne constitue pas un problème en soi; l'exposé des motifs du projet de loi qui l'a inséré (doc. Chambre, nº 51-1560/1, p. 19) indique cependant ce qui suit: « Différents éléments peuvent être pris en considération pour établir les conditions de travail contraires à la dignité humaine. Du point de vue de la rémunération, un salaire manifestement sans rapport avec un très grand nombre d'heures de travail prestées, éventuellement sans jour de repos, ou la fourniture de services non rétribués peuvent être qualifiés de conditions de travail contraires à la dignité humaine. Si la rémunération servie est inférieure au revenu minimum mensuel moyen tel que visé à une convention collective conclue au sein du Conseil national du travail, cela constituera pour le juge du fond une indication incontestable d'exploitation économique. »
Cela signifie-t-il qu'il est question de traite des êtres humains si une personne gagne un euro de moins que le salaire qui est convenu dans une CCT ?
Lorsque la rémunération d'un Bulgare chez nous représente le triple de celle qu'il percevrait dans son pays, même s'il gagne moins qu'un Belge à travail égal, on ne peut pas parler de conditions contraires à la dignité humaine comme l'Union européenne a tenté de les définir pour l'ensemble des États membres. La conclusion de pareil raisonnement serait que les conditions de travail sont inhumaines en Bulgarie, ce qui est absurde et suscite de nombreuses critiques. Il serait donc question de traite des êtres humains si une entreprise détache des travailleurs en Belgique et que ceux-ci ne bénéficient pas de la norme salariale belge. Toutefois, ces travailleurs ne se considèrent pas comme des victimes, il n'y a eu aucune contrainte non plus. Comme la contrainte n'est cependant pas un élément constitutif de la définition de traite des êtres humains en Belgique, il est possible de poursuivre pour ce motif devant les tribunaux belges.
Plusieurs organisations syndicales européennes ont intenté ce type de procédures, pas par souci du sort des travailleurs bulgares ou autres mais bien pour protéger les acquis sociaux nationaux.
Cela ne signifie pas que la norme salariale belge ne doive pas être atteinte ou respectée. Il est fondamental de respecter les normes salariales, ce que préconise d'ailleurs la directive européenne sur les services.
Cependant, face à la difficulté de faire respecter les normes salariales minimales, il ne faut pas utiliser le concept de la traite des êtres humains pour les aplanir.
D'ailleurs, s'il n'y avait pas de directive relative au détachement, les travailleurs d'Europe de l'Est séjourneraient illégalement en Belgique, ce qui représenterait un réel danger d'exploitation dans des conditions indignes. L'expérience nous enseigne d'ailleurs que la majorité des cas problématiques d'exploitation économique surviennent lorsqu'une personne se trouve dans une position très vulnérable; or, l'illégalité constitue la plus grande vulnérabilité, comme tous les chiffres l'établissent.
Heureusement, plusieurs pays ont choisi d'employer des personnes provenant de pays tiers, sans quoi elles seraient tout simplement dans l'illégalité. Actuellement, ces travailleurs ont un contrat. Ils gagnent peut-être un peu moins mais ils travaillent sur une base volontaire.
Le professeur Vermeulen plaide donc pour que l'on légalise davantage l'immigration économique dans le but de réduire la vulnérabilité. Un certain nombre de mesures sont prises dans ce sens au niveau européen. Il renvoie à cet égard à la proposition de directive de l'UE relative aux travailleurs saisonniers COM(2010)379 qui est très équilibrée, également au niveau des droits des travailleurs saisonniers. La proposition est fondée sur le fait qu'il y a une demande du secteur et que des travailleurs veulent effectuer ce travail au sein de l'UE. La proposition de directive crée un cadre légal à cet effet.
Il existe une politique d'autorisation pour les professions en pénurie. Cette réglementation lui semble dépassée. Nombre d'autres États membres ont adopté une autre orientation avec succès. Il ne s'agit bien entendu pas d'un débat aisé et une politique plus ouverte semble contraire à nos intérêts économiques mais là n'est pas la question lorsqu'on discute de la traite des êtres humains. L'OCDE a indiqué que nous aurons besoin de 50 millions de travailleurs migrants de pays tiers pour que notre pyramide des âges soit saine.
2. Exposé du professeur Johan Leman, professeur en sciences sociales à l'Université catholique de Louvain (KUL)
L'analyse du professeur Leman s'appuie sur l'expérience qu'il a acquise lorsqu'il était président du Centre pour l'égalité des chances au moment où la loi belge sur la traite des êtres humains a été élaborée. En cette qualité, il a eu accès à certains dossiers et il a continué à suivre le sujet après 2003.
En tant qu'anthropologue, il cherche à comprendre la traite des êtres humains du point de vue de celui qui l'organise.
Dans son étude, il s'est surtout basé sur la traite des êtres humains en provenance d'Europe de l'Est. Il a pris comme point de départ une condamnation pour traite des êtres humains. Il n'y a pas un seul dossier, sur les 60 traités, où un prévenu a été innocenté. Il s'agit chaque fois de cas manifestes de traite des êtres humains. De son expérience de la jurisprudence belge, il retient que l'on agit très prudemment.
Entre 1995 et maintenant, une évolution s'est produite en ce qui concerne l'Europe de l'Est. Il faut surtout garder à l'esprit que les trafiquants d'êtres humains sont dans le fond des entrepreneurs intelligents et créatifs, qui recherchent un profit durable en tentant de minimiser leur risque personnel. Au fil de leurs activités, ils apprennent les uns des autres, grâce à leurs joint ventures, et de leurs avocats. Au fil du temps, ils en viennent donc à adapter leur comportement (cf. annexe 2).
La différence d'approche et d'organisation observable entre les différents trafiquants d'êtres humains (les Albanais, les Bulgares, les Russes, les Géorgiens, etc.) s'explique par la manière dont se construit chez eux la confiance mutuelle. Les Albanais, de même que les Roms, font surtout confiance à leur propre clan (famille). Les personnes issues de l'ancienne tradition soviétique opèrent plutôt sur la base de traditions établies, par exemple parce qu'ils ont travaillé ensemble dans les services secrets.
Il s'agit donc d'hommes d'affaires dirigeant une organisation qui évolue au fur et à mesure des connaissances qu'ils acquièrent. Pour réagir de manière adéquate à la traite des êtres humains sur le plan législatif, il importe de tenir compte de ces évolutions.
Désormais, les organisations savent par exemple qu'elles ont tout intérêt à ce que leurs structures opèrent le plus longtemps possible dans les limites de la loi. La combinaison idéale est donc une entreprise licite, mais qui opère en marge de la loi.
Les Russes et les Bulgares ont par exemple compris qu'il est important de ne pas éveiller chez leurs victimes le sentiment d'être une victime. Ils tentent de les faire éprouver de la sympathie à leur égard, leur laissent une part des gains un peu plus importante ou leur offrent certaines garanties. Les trafiquants chinois garantissent par exemple à leurs victimes que si elles sont interceptées, elles pourront poursuivre leur voyage pour le même prix. Ils veulent ainsi s'assurer de leur silence et faire en sorte qu'elles se sentent moins victimes. C'est tout simplement un entrepreneuriat intelligent.
Le professeur Leman cite l'exemple d'un trafiquant bulgare qui réside dans la ville de Varna et reçoit par porteur jusqu'à 20 000 euros par semaine de Belgique. Ses lieutenants travaillent en Belgique et touchent 20 % des bénéfices. Avec l'argent gagné, il investit dans le secteur horeca de la station balnéaire de Varna. Les bénéfices sont partagés entre les lieutenants, la « dame de compagnie » et les proxénètes locaux. La prostituée reçoit une partie des bénéfices, mais doit en utiliser une partie pour payer ses frais (vitrine, etc.). Le trafiquant bulgare gagne 80 000 euros par mois tandis que la prostituée gagne environ 500 euros, ce qui, aux normes bulgares, représente un revenu confortable. Comment faut-il qualifier une telle situation ? On ne peut pas considérer qu'il y a travail forcé, car la femme concernée et sa famille sont satisfaites du montant gagné.
Le Bulgare en question a été initialement arrêté à Mons pour des faits de traite des êtres humains. Après sa libération dans l'attente de son procès, il s'est fait arrêter pour des faits similaires en Bulgarie. Là-bas, la traite des êtres humains ne constitue pas un délit grave, ce qui implique que l'affaire doit être traitée dans les six mois. Il est donc préférable de se faire arrêter là où les peines sont les plus légères. L'homme en question ne sera pas extradé vers la Belgique car il est poursuivi pour les mêmes faits en Bulgarie. Après sa condamnation, il se fait porter malade pour ne pas devoir aller en prison. Il ne peut toutefois pas quitter la Bulgarie.
Nous serons de plus en plus confrontés à ce genre de situations dans la lutte contre la traite des êtres humains. La traite des êtres humains se présente en quelque sorte comme un business qui évolue au gré de la législation existante et des techniques de recherche utilisées par la police (écoutes téléphoniques). La question est de savoir comment le législateur doit réagir face à une telle situation.
Dans le même temps, il y a un secteur économique qui fait des affaires en marge de ce business (faux indépendants, travail illégal, etc.). S'agit-il en l'occurrence de traite des êtres humains ? Probablement pas. Il s'agit plutôt d'exploiter les dysfonctionnements existant au sein de notre système.
Le professeur Leman conseille à la commission de faire preuve de beaucoup de circonspection avant d'apporter la moindre modification à la législation actuelle. La législation en matière de lutte contre la traite des êtres humains n'est certainement pas mauvaise. Il reconnaît que la définition légale pose problème mais, pour autant qu'il sache, à ce jour personne n'a jamais été condamné injustement pour des faits de traite des êtres humains.
L'arsenal dont nous disposons dans la lutte contre la traite des êtres humains n'est pas si déficient. Les magistrats ne peuvent pas être accusés de faire du zèle.
Cependant, il y a bel et bien un problème de travail forcé. Dans certains cas, le salaire payé est tout à fait insuffisant (et on ne parle pas de quelques euros de moins).
Le professeur Leman se rallie aux propos de son collègue Vermeulen selon lequel nous devrions disposer d'analyses plus complètes. Cela demande un travail intensif, car la situation en Europe de l'Est est totalement différente de celle au Pakistan, par exemple. Pareilles analyses doivent également tenir compte des évolutions.
En ce qui concerne le statut de victime, le professeur Leman constate que certaines personnes en bénéficient indûment parce qu'elles correspondent en tout point à un profil déterminé alors que d'autres se le voient refuser à tort parce que leur dossier est trop complexe.
3. Audition de Mme Patsy Sörensen, directrice de l'ONG Payoke, membre du groupe d'experts de l'UE en matière de traite des êtres humains
Mme Sörensen renvoie à la documentation qu'elle a fournie à la commission (voir annexe 3).
Celle-ci contient un document Powerpoint qui présente l'évolution de l'ONG Payoke et des actions menées au niveau européen (annexe 4).
L'intervenante se refère également un travail de fin d'études réalisé par une ancienne victime de l'exploitation économique, une femme albanaise qui a collaboré avec la Justice. Après avoir reçu l'accueil dont elle avait besoin, cette femme a étudié à l'université de Gand où elle a réalisé un travail de fin d'études sur la criminalité organisée en Albanie, ce qui montre que les victimes s'en sortent parfois très bien. Si elle avait été victime de l'exploitation sexuelle, elle n'aurait peut-être pas été aussi ouverte. Un passé de prostituée laisse une cicatrice à vie, aussi vis-à-vis de la famille ou du futur partenaire, et il sera toujours difficile d'en parler publiquement. Dit stigma geldt ook tegenover de familie of hun latere partner.
Dans son travail de fin d'études, l'étudiante décrit la criminalité organisée en Albanie, au Kosovo et en Macédoine, ainsi que la corruption qui y règne.
Cette femme n'a pas froid aux yeux, peut-être parce qu'elle a pu bénéficier du soutien indispensable qu'offre le modèle belge d'accueil des victimes. Cela ne signifie pas pour autant que le modèle belge soit exempt de tout reproche. Par exemple, le nombre de victimes enregistrées est en baisse. L'une des raisons évoquées par les victimes est qu'elles pensent être mieux payées qu'auparavant, mieux qu'elles ne pourront jamais l'être dans leur pays d'origine. Cependant, leurs poches sont vides au bout du chemin. Les centres collectent les données que Mme Sörensen tente de rassembler dans une banque de données depuis 1993. Les centres constatent plusieurs choses:
1. Les trafiquants d'êtres humains prennent, de loin, la plus grosse part du gâteau.
2. Les victimes sont laissées dans l'ignorance: elles ne reçoivent aucune information sur leurs droits, les organisateurs leur font peur avec leur situation précaire. Dans le cadre de l'exploitation économique, certains hommes refuseront, de par leur culture, de reconnaître leur statut de victime alors que leurs enfants gagnent plus d'argent en faisant la manche, ce qui déstabilise les familles et leur entourage.
3. Les organisateurs sont très astucieux: ils font en sorte que les victimes n'aient pas de recours. Elles sont en effet logées dans des endroits isolés, si bien qu'elles ignorent où elles se trouvent lorsqu'elles parviennent à s'échapper. Elles ont donc très peu d'informations exploitables à fournir sur les criminels.
Mme Sörensen recommande d'agir avec prudence et de faire clairement la distinction entre la traite des êtres humains et la prostitution. C'est la raison pour laquelle l'ONG Payoke s'occupe également des femmes qui se retrouvent dans la prostitution sans être, pour autant, victimes de la traite des êtres humains. L'intervenante évoque, à cet égard, le phénomène des loverboys, ces tombeurs de jeunes filles qui les poussent dans la prostitution.
Il faut que les techniques d'instruction soient davantage proactives. Le travail policier fondé sur l'expérience ne suffit plus et les trafiquants se protègent contre les techniques policières existantes; ils peuvent par exemple se mettre à l'abri des écoutes téléphoniques.
Les attentats terroristes à New York, Madrid et Londres ont aussi eu pour conséquence de reléguer au second plan le phénomène de la traite des êtres humains. La police elle-même avoue que le plan de sécurité n'est pas mis en œuvre. La police locale aussi s'intéresse moins à la traite des êtres humains, ce qui réduit la quantité d'informations que reçoit la police fédérale. Beaucoup de services de police spécialisés doivent désormais s'attaquer également à d'autres organisations criminelles, si bien qu'ils ne sont plus affectés aux dossiers relatifs à la traite des êtres humains. Si, jusqu'à présent, la coopération fonctionne toujours bien à Bruxelles, l'on constate une nette détérioration à Anvers.
Dans le domaine de la traite des êtres humains, il est nécessaire de bien connaître le modus operandi des différentes nationalités. Ce savoir commence à faire défaut.
Mme Sörensen plaide donc pour que le phénomène fasse l'objet d'une attention permanente. C'est la raison pour laquelle il faut sans cesse mener des campagnes de sensibilisation. La prostitution clandestine doit rester un sujet de préoccupation, et les centres d'accueil continueront à y investir leurs moyens.
Au niveau international, l'on brandit toujours la Déclaration universelle des droits de l'homme et en particulier les articles qui disposent que tout individu est libre et ne peut être tenu en esclavage. La situation est pourtant bien différente sur le terrain.
L'intervenante est souvent envoyée dans différents pays (Égypte, Chine, ...) par la Commission européenne, afin de mettre sur pied l'accueil local des victimes de la traite des êtres humains.
Par exemple, la DG Relations extérieures lui a demandé de créer des refuges en Syrie et de former des personnes à l'organisation de l'accueil. Cependant, la structure de la Commission européenne est tellement complexe qu'une direction générale ne sait pas ce que l'autre fait au même moment. La direction générale de la Coopération au développement travaille en parallèle avec celle de la Justice et des Affaires intérieures, et l'une ignore parfois ce que fait l'autre sur le terrain. Par ailleurs, il y a tellement de projets en cours que la Commission européenne n'a plus de vue d'ensemble et qu'une mine d'informations n'est plus utilisée. Cette situation est censée s'être améliorée ces derniers temps, permettant que chacun sache au moins ce que les autres directions générales sont en train de faire. À défaut, on injecte beaucoup d'argent dans des projets qui se chevauchent.
Il n'y a pas qu'au Moyen-Orient et en Amérique latine que notre travail est parfois compliqué par les différences culturelles; cela arrive aussi au sein même de l'Union européenne. Par exemple, en Roumanie et en Bulgarie, la conception de « l'exploitation économique » est très différente de la nôtre. Dans ces pays, l'on est souvent content d'arrondir quelque peu ses fins de mois. Ainsi, parmi les membres d'une commission rogatoire de la police roumaine envoyée dans notre pays, certains sont revenus par la suite travailler en Belgique dans le secteur de l'horticulture, car ils gagnaient plus en trois mois dans notre pays qu'en un an en Roumanie.
Au niveau de l'Union européenne, plusieurs agences sont associées à la lutte contre la traite des êtres humains: Europol, Eurojust, Frontex et l'Agence des droits fondamentaux.
L'Union européenne a adopté plusieurs directives en la matière. Elle dispose aussi d'un site Internet qui permet de prendre connaissance des actions qui sont menées dans chaque pays: http://ec.europa.eu/anti-trafficking.
Le site donne également un aperçu des différents rapports publiés par le groupe d'experts européens.
L'intervenante indique aussi que l'Union européenne dispose désormais d'une coordinatrice dans le domaine de la traite des êtres humains, en la personne de Mme Myria Vassiliadou.
Plusieurs instruments sont mis à la disposition des pays qui veulent lutter contre le phénomène de la traite des êtres humains. L'on peut citer notamment le TAIEX, l'instrument d'assistance technique et d'échange d'informations, qui consiste à envoyer des experts de l'UE dans des pays qui demandent de l'aide pour élaborer leur législation ou pour organiser des maisons d'accueil.
L'intervenante a récemment été envoyée en mission en Syrie et en Égypte. La Commission européenne a dépensé beaucoup d'argent pour créer des centres d'accueil en Syrie. La Syrie, dont la législation est inspirée du modèle européen, était un cas unique au Moyen-Orient. Le pays souhaitait prendre en charge les victimes de la traite des êtres humains, et l'intervenante y a été envoyée pour expliquer comment organiser cet accueil. L'accueil a été financé par les Américains à Damas et par l'Union européenne à Alep. L'intervenante a mis beaucoup d'énergie dans ce projet. Bien que celui-ci semblât en ordre sur le papier, elle a progressivement été confrontée à une résistance politique de plus en plus forte. La majorité des victimes était issue de l'exploitation économique. En Syrie, ces personnes étaient mises en prison lorsqu'elles s'échappaient à leur employeur. On les a sorties de prison avant de les prendre en charge et de tenter de les rapatrier dans leur pays d'origine avec l'aide de l'Organisation internationale pour les migrations (OIM). La résistance envers le projet est née d'un problème culturel. À force d'être confrontés au phénomène du recrutement d'étrangers dans les Philippines et en Éthiopie pour travailler dans des ménages ou dans certains établissements, les responsables de l'accueil se sont rendu compte qu'ils étaient eux-mêmes des trafiquants d'êtres humains. En effet, leur propre personnel était séquestré, n'était pas nourri suffisamment, était mal logé et maltraité.
Le récit du traitement réservé à ces victimes en prison a également provoqué l'ire du pouvoir politique. L'intervenante a raconté l'histoire de jeunes filles qui ont été violées, qui sont tombées enceintes et qui ont finalement abouti en prison. Par la suite, on a refusé de lui délivrer un visa pour pouvoir travailler en Syrie. Les émeutes ont éclaté depuis lors.
En ce qui concerne la politique internationale en la matière, l'intervenante fustige surtout l'hypocrisie et le fait que beaucoup trop peu de personnes sont reconnues comme victimes.
Notre législation est encore adéquate à condition que tout le monde fasse ce qu'il a à faire.
4. Échanges de vues
Un membre constate que le Professeur Vermeulen a largement abordé la question de la difficulté de références par rapport à la traite des êtres humains, notamment en ce qui concerne le salaires. La Fondation Samilia avait également évoqué la nécessité d'envisager un statut objectif de la victime de la TEH, sur base d'un certain nombre de critères de référence.
Pour en revenir aux pays de l'Est, par exemple, peut-on parler de traite des êtres humains parce que les standards salariaux belges sont plus élevés ? La grande complexité réside dans l'élaboration de ces critères objectifs.
Le professeur Vermeulen souligne l'importance du débat sur une éventuelle procédure « objective » pour les victimes de la traite des êtres humains. Il sait que de nombreuses personnes ne sont pas satisfaites du statut actuel, qui suscite également des questions dans les sphères européennes. Le rapport 2004 du groupe d'experts de l'UE sur la traite des êtres humains critique l'instrumentalisation de la victime, qui peut obtenir un droit au séjour dans le cadre de la procédure contre les trafiquants d'êtres humains.
D'autres modèles sont analysés. Dans le modèle italien, par exemple, la victime obtient d'abord un statut et collabore ensuite volontairement à la procédure judiciaire. Ce modèle ne provoque pas d'effet d'aspiration. Un tel statut mérite une analyse approfondie, y compris sous l'angle de la nouvelle directive.
Le Conseil de l'Europe a également suggéré d'accorder le statut de protection sans obliger la victime à collaborer à une procédure judiciaire.
D'après le professeur Vermeulen, un procureur n'a pas tellement besoin de recueillir des témoignages de victimes puisqu'il ne faut pas prouver l'exercice d'une contrainte. L'une des conséquences serait que plus aucune victime n'obtiendrait de protection.
Si l'on s'accorde à dire que l'élément fondamental de la traite des êtres humains n'est pas la norme salariale mais la contrainte exercée (cf. l'Organisation internationale du travail qui n'emploie qu'une seule définition: « le travail forcé »), il plaide pour un statut objectif, qui permet de mettre davantage l'accent sur les droits de l'homme. On parle également de traite des êtres humains dans les cas de travail forcé, même si les conditions de travail n'ont rien d'anormal.
Un membre se déclare prêt à suivre le raisonnement du professeur Vermeulen mais s'inquiète de ses conséquences. La contrainte constitue en effet la composante essentielle de la traite des êtres humains. En adoptant ce critère dans le droit belge, ne risquerait-on pas d'entraver la lutte contre la traite des êtres humains parce qu'il est justement très compliqué de fournir la preuve d'une telle contrainte ? Il ne pense pas que beaucoup de gens échappent à une condamnation parce que notre législation n'est pas assez sévère. Ce qui fait la force des trafiquants d'êtres humains, c'est justement la difficulté à prouver l'exercice de contraintes. Il n'a pas le sentiment que dans la pratique, des personnes aient été condamnées à tort pour trafic d'êtres humains.
Le professeur Vermeulen ne pense pas que l'on puisse présumer que la machine judiciaire fonctionne toujours à merveille et que toutes les personnes poursuivies sont toujours traitées de manière professionnelle et équilibrée. Dans une démocratie, il est dangereux de partir du principe que si la loi n'est pas parfaite, les parquets et les tribunaux en corrigeront bien les travers. Nous ne disposons pas de données en suffisance pour nous faire une idée de l'approche de la traite des êtres humains par les tribunaux.
L'intervenant pense que le membre du groupe de travail a probablement raison. Même si le législateur donne carte blanche aux tribunaux pour poursuivre les faits relevant de la traite des êtres humains, il n'a effectivement pas l'impression que la législation soit exploitée abusivement et que l'on tienne compte de plusieurs critères.Mais cela reste une source d'inquiétude. Aux Pays-Bas, le critère de la contrainte est invoqué en cas de rémunération trop faible.
Tous les regards se tournent dès lors vers la Belgique car notre législation a valeur d'exemple.
La législation peut donc être très large à condition de ne pas pouvoir être utilisée abusivement au risque d'alléger la preuve. Il y aura peut-être des conséquences négatives pour les victimes car elles n'ont aucune utilité dans la procédure; elles ne bénéficient donc d'aucune protection, même temporaire.
La nouvelle directive ne modifie pas la directive de 2004 relative au titre de séjour délivré à des victimes, elle prévoit seulement que l'octroi d'une assistance et d'une aide à une victime ne doit pas être subordonné à sa volonté de coopérer.
Un membre craint qu'en cas d'élaboration d'un statut objectif, les victimes ne veuillent plus collaborer aux poursuites intentées contre les trafiquants d'êtres humains. Comme la contrainte n'est pas prise en compte en droit belge, il craint que cette absence suscite des abus et exerce un pouvoir d'attraction pour l'immigration, comme c'est déjà le cas pour les demandes d'asile.
Le professeur Vermeulen ignore si cela provoquera un effet d'aspiration comparable à celui de la procédure d'asile. En Italie, le législateur a mis en place une protection objective et il n'a pas été démontré que des personnes faisaient de fausses déclarations pour profiter du système.
En lisant le rapport annuel du Centre pour l'égalité des chances, nous constatons que la majorité des problèmes concernent des détachements de complaisance et des faux indépendants. Dans la plupart des cas, il s'agit de ressortissants de l'UE auxquels nous ne devons pas accorder de statut puisqu'ils bénéficient de la libre circulation des personnes. La majorité des victimes de la traite des êtres humains sont des ressortissants de l'UE, ils n'ont pas de statut à obtenir. Ils devront éventuellement bénéficier d'une aide aux victimes mais cela n'est pas comparable avec l'obtention d'un statut. Le statut doit seulement être accordé aux victimes ressortissantes de pays tiers. Si l'on intègre la contrainte dans la définition, l'attribution d'un statut ne devra pas poser problème. L'on pourrait également envisager d'ouvrir une brèche pour l'immigration de travailleurs ressortissants de pays tiers, y compris sur le plan des services sexuels. La Cour de Justice a d'ailleurs estimé que la prostitution constitue une activité économique.
Un membre se demande si l'absence de la notion de contrainte dans la définition belge de la traite des êtres humains ne donne pas lieu à une mobilisation inopportune de personnes et de moyens.
Le professeur Vermeulen répond que le dossier traite des êtres humains n'a pas été suffisamment documenté pour que l'on puisse prendre position. Il n'y a pas de vision globale du phénomène de la traite des êtres humains. Actuellement, les centres d'accueil participent à l'élaboration d'un système de collecte de données. À terme, on pourra en tirer des enseignements intéressants. La police fédérale allait également procéder à une radioscopie du phénomène, mais l'intervenant n'en a plus entendu parler. Le CIATTEH ne fournit pas non plus d'informations. Sa dernière analyse remonte à 2007 et se basait sur des données fournies par les centres chargés de l'accueil des victimes. À ce jour, c'est la seule source qui fournit des informations. Il n'est donc pas possible d'en tirer des conclusions pertinentes. Il se risque quand même à dire qu'au vu de l'orientation prise par le dernier rapport annuel du Centre pour l'égalité des chances, des cas ordinaires de travail au noir et de faux indépendants sont assimilés à de la traite des êtres humains.
La traite des êtres humains pose problème parce qu'elle affecte l'autodétermination des personnes, alors que dans le rapport annuel, il s'agit souvent de personnes tout à fait demandeuses de venir travailler chez nous pour une très faible rémunération.
Les véritables cas de traite des êtres humains ne sont peut-être pas détectés. Le phénomène risque de se reproduire si nous ne prenons pas de décision à propos de la prostitution non problématique.
Lors d'un voyage d'étude sur des projets de réintégration de l'OIM, un membre a été frappé de constater que certains parlaient de l'effet contre-productif de ces programmes REHAB. Des anciennes victimes reçoivent de l'argent pour se réintégrer dans la région d'origine. Elles perçoivent également un soutien financier en ce sens. Ce faisant, elles servent presque de modèle pour d'autres qui sont tentées d'entrer dans le système de la traite des êtres humains. A-t-on mené des études sur la réintégration des victimes à plus long terme ?
Un membre revient sur le fait que le problème de la victime consentante a été soulevé à plusieurs reprises, notamment dans le rapport du Centre pour l'égalité des chances. Il arrive en effet fréquemment que la victime de la traite ne se sente pas victime et dès lors, qu'elle ne collabore pas à la lutte contre le phénomène.
Il ne faut pas oublier que notre législation a été saluée pendant de nombreuses années par l'Europe. Vouloir la durcir aujourd'hui, en ajoutant aux critères requis la preuve de la contrainte, va rendre la tâche encore plus ardue face à un phénomène en constante évolution. Il ne partage donc pas l'analyse qui prône des critères supplémentaires pour le statut de victime de la traite des êtres humains.
L'intervenante partage l'avis selon lequel tous les faux indépendants et tous les détachements ne doivent pas être assimilés à des cas de traite des êtres humains. L'intervenante n'a cependant pas le sentiment qu'il y a des cas d'abus du fait que notre législation est plus souple sur l'élément de la contrainte.
Le Professeur Leman partage cette analyse. Il déclare également n'avoir jamais constaté d'abus du statut de victime de la traite des êtres humains. Il reconnaît cependant qu'il y a un problème au niveau des faux indépendants. Mais faut-il aborder ce problème exclusivement sous l'angle de la traite des êtres humains ? Il en doute. On ne peut pas comparer la problématique des faux indépendants à celle d'un ouvrier turco-bulgare qui vient travailler en noir pour un entrepreneur. Il faut trouver un juste milieu.
La problématique des jeunes femmes étrangères qui viennent volontairement se prostituer est également nébuleuse. On les appâte avec des promesses de salaire élevé, ce qui se révèle mensonger par la suite.
Il fait confiance à la justice pour bien apprécier les différents situations.
Un membre demande comment parvenir à concilier les deux points de vues qui ont été exprimés. Les différentes formes de travail au noir, de travail illégal ou de prostitution ne relèvent pas toutes de la traite des êtres humains. Où se situe donc la frontière ? Et comment agir sur le plan politique ?
Le professeur Vermeulen ne pense pas que le point de vue qu'il a exprimé soit si éloigné de celui de son collègue, le professeur Leman. Ce n'est sans doute pas un hasard si ce dernier a pris un exemple qui se rapporte à des faits d'ordre sexuel. À l'heure actuelle, notre législation interdit et réprime le travail au noir et le travail illégal. Nous disposons des instruments nécessaires pour poursuivre ce type d'infractions dans la sphère économique ordinaire, mais ce n'est pas le cas lorsqu'il s'agit d'activités d'ordre sexuel. La raison en est qu'en matière de prostitution, nous n'avons aucune législation sur laquelle nous appuyer.
Si nous en avions une, nous pourrions appliquer aux personnes qui se livrent à cette activité les mécanismes qui régissent actuellement notre droit du travail, y compris les dispositions relatives aux normes salariales et à la protection du travail. En refusant à une personne qui exerce volontairement le métier de prostituée le bénéfice de la protection légale applicable dans d'autres secteurs économiques, nous ne favorisons absolument pas son émancipation. L'intervenant plaide donc en faveur de l'élaboration d'un statut, ce qui permettrait de lutter contre les dérives.
L'intervenant ajoute qu'il a réalisé, à la demande de l'Union européenne, une étude relative aux normes de qualité pour certaines formes d'occupation (travail au pair, prostitution, pornographie et services d'escortes, etc.). Les Pays-Bas ont libéralisé et réglementé la prostitution et s'apprêtent à présent à instaurer des normes de qualité.
L'intervenant n'est donc pas opposé à l'idée d'instaurer en l'espèce une forme de protection du travail, mais il souligne que dans la législation belge, la traite des êtres humains est définie de manière telle qu'il suffit d'une petite différence en matière de salaire pour qu'une activité soit considérée comme relevant de celle-ci. La perception de la victime ne joue aucun rôle en l'espèce. Cela revient à bafouer le droit à l'autodétermination des personnes. En outre, nous disposons déjà d'une législation qui sanctionne le non-respect des normes salariales. Nous avons donc une double législation. C'est pourquoi l'intervenant préfère que l'on réserve la notion de traite des êtres humains aux situations où il est vraiment question de contrainte et d'exploitation. C'est là que se situe la véritable mission de la police et des tribunaux.
Il ajoute que, dans l'exemple cité par le professeur Leman, l'homme en question pourrait encore faire l'objet de poursuites en Belgique. Au niveau de l'UE, le principe « non bis in idem » n'existe pas. La justice a peut-être été trop laxiste. En outre, le principe « non bis in idem » s'applique uniquement à des faits identiques, pas à une qualification identique. Par ailleurs, les peines ne sont pas légères en Bulgarie; elles sont de cinq ans au minimum, conformément à la décision-cadre européenne.
Enfin, le professeur Vermeulen estime que pour pouvoir élaborer une politique, il faut mettre en place un monitoring et collecter des données de manière à déterminer l'ampleur actuelle du phénomène. On ne peut pas se satisfaire à cet égard d'un rapport annuel qui présente des chiffres vieux de deux ans. Le travail préparatoire nécessaire à cet effet est terminé, mais il reste pour le moment inexploité.
IV. AUDITION DES REPRÉSENTANTS DE LA COMMISSION EUROPÉENNE ET DE L'IOM
1. Audition de Mme Sabine Zwaenepoel, Deputy Head of Unit for the DG Home Affairs Unit « Fight against organized crime »
Trafficking in human beings is often referred to as a modern form of slavery. Worldwide an estimated 2, 45 million people are trafficked (UN), half of which are children (unicef). according to the International Labour Organisation, women and girls make 56 % of victims of forced economic exploitation and 98 % of the victims of forced commercial sexual exploitation.
The estimated number of people trafficked to or within the EU amount to several hundred thousand yearly. Trafficking in human beings is very often linked with organized crime, and it is considered one of the most profitable criminal activities worldwide.
The increasing professionalization of the crime networks, the sophisticateness of their modus operandi, the fact that they have a nose for loopholes in the national or EU legislation etc. requires a multi-disciplinary and pro-active approach both at national as well as at EU level. This means:
l. An equal focus on prevention, prosecution of criminals, and protection of victims.
2. Involving a range of fields, such as police and judicial cooperation, protection of human rights, external relations, migration policies, free movement, social and labour law etc. I would like to refer in this respect to the central theme of the ministerial Conference organized on EU Anti-Trafficking Day — 18 October 2010 — by the BE Presidency of the EU, which highlighted exactly this aspect.
3. Forming strong partnerships within and across policy fields, e.g. with NGOs and the private sector, with various law enforcement bodies as well as with third countries that are source or transit countries and international actors.
What role the Commission can play in all this ? It's role is threefold:
1. Ensure that there is a modern and coherent legal framework, both on fighting trafficking in human beings stricto senso as well as an efficient set of tools to fight organized crime more in general. But we also need to be attentive for legislation which can be potentially abused such as legislation on free movement of workers and services, labour law etc ...
2. The Commission also plays an active role as facilitator in bringing member states together (e.g. through the Network of National Rapporteurs and Equivalent Mechanisms), to exchange best practices, to seek synergies and find a more effective response at EU level to what is by nature a cross border phenomenon.
3. Finally, we dispose of a considerable annual budget of 4 million euros for the targeted call on human trafficking and almost 6 million euros for the horizontal calls for projects related to the prevention and the fight against THB. These funding programs can be used for training, research, operational activities, awareness raising etc.
Focus on four issues:
An overview of recent and planned developments at EU level to prevent and fight THB;
Co-operation between EU actors (Commission and EU agencies such as FRONTEX, EUROPOL and EUROJUST);
Economic exploitation;
International co-operation.
a) Brief overview of recent and planned developments at EU level to prevent and fight THB
A new Directive 2011/36/EU on the prevention and fight against THB including the protection of victims entered into force on 5 April 2011. Member states have now two years to transpose it. It's important to stress in this respect the important role the Belgian Presidency played in bringing the negotiations between Council and Parliament to a successful end. The new Directive, apart from approximating substantive criminal law, brings robust provisions on victim's protection and supports the principle of non-punishment for petty crimes and unconditional assistance. The practice shows that immediate, unconditional, and comprehensive assistance is more effective in encouraging victims to testify against perpetrators.
This New legislation on THB also obliges member states to set up a National Rapporteur or equivalent mechanism which would be responsible for monitoring implementation of anti-trafficking policy at the national level. In Belgium, this role is already being successfully assumed by Centre for equal opportunities and opposition to racism. An informal network EU of « national rapporteurs or equivalent mechanisms » was already established in 2009 to allow member states to share best practices and above all to boost the almost non-existent collection of reliable data on trafficking across EU. To steer this process, the Commission has proposed together with Eurostat a list of indicators. Up to now, no comparable data on trafficking in human beings has been collected at EU level. Both National Statistical Offices as well as National Rapporteurs and equivalent mechanisms will play a key role in collecting comparable data as of this fall.
The Directive also defines the role of the EU Anti Trafficking Co-ordinator. On 1 March 2011 Ms. Myria Vassiliadou became the first ever EU Anti-Trafficking Coordinator. Her main task is to improve coordination and coherence between various EU policies, between EU Institutions and bodies and between the EU, third countries and international actors in the fight against trafficking. She is also tasked to help elaborate existing and develop new EU policies related to the fight against trafficking and to provide overall strategic policy orientation for the EU's external policy in this field.
In December 2010, an anti-trafficking policy website was launched which should become a one stop shop for practitioners and the public interested in the problem of trafficking. The website includes National Information Pages of all EU MS with factual THB information and documents on legislation, Action plans, coordination, prevention, assistance and support to victims, investigation and prosecution and international coordination, http://ec.europa.eu/anti-trafficking/index.action.
Another important legal initiative is the adoption on 18 May 2011 of a new legislative package to strengthen victims » rights in the EU. The new proposal sets out very concrete and strict obligations and it describes in detail what member states should do. This legislative package puts in place a system of individual assessments for victims, in order to evaluate if the persons are vulnerable and assess what special measures might be necessary for them (e.g. special premises when questioning children, or to offer a victim the possibility to give testimony through a video link to avoid contact with the offender). Another obligation the proposal sets out is the fact that all member states should have victim support organizations. Some of them already do, but there is no real standard for this at the moment. This obligation may remedy a number of shortcomings also raised by the Centre for equal opportunities and opposition to racism when it comes to dealing with victims in a cross border situation.
In the planning, the Commission has started working on an EU Strategy on the fight against trafficking in human beings to be adopted in 2012.
Shortcomings that this Strategy should address build further upon issues that are already covered in the new Directive, but are in need of further elaboration for example (1) the protection and assistance to EU victims of human trafficking, (2) partnerships between law enforcement and other actors (NGO's/civil society more broadly) or (3) international co-operation but also (4) the problem of internal trafficking.
The strategy should also ensure that related areas such as employment, free movement of persons and services, migration etc. are mainstreaming trafficking in human beings when taking new initiatives or when working on improving current legislation. The EU expert group, advising the Commission on anti-trafficking policy and legislation, presented a valuable document on issues that could be addressed in the strategy. Consultation meetings with relevant stakeholders (NGO's and International Organizations) and member states have started.
Finally, in the context of the multi-disciplinary approach, the Commission continues to modernise the overall framework to fight organized crime, making it more effective and going beyond using only penal law instruments.
Hence, the Commission will propose new legislation on asset confiscation in late autumn this year which will include a more robust framework to enhance Member states » ability to confiscate assets both at national level and in a European context (incl. the mutual recognition of non-conviction-based confiscation orders between MSs).
Next year, the commission will also propose a financial investigation strategy promoting the conduct of parallel financial investigations as part of criminal investigations, in particular when it concerns organized crime activities where experience learns that also money laundering is often committed as an offence.
b) Co-operation between EU Actors: Commission. FRONTEX. EUROPOL and EUROJUST
Set up about a decade ago, the dedicated EU agencies to facilitate cross border law enforcement co-operation responded to the globalization of organized crime. Those three EU law enforcement agencies EUROJUST, EUROPOL and FRONTEX have built up over the years substantial expertise in cross border cases of trafficking in human beings. At the same time, they also stepped up their co-operation, although the Commission continues to invest in further creating synergies between them as well as to optimize the use of their expertise and experiences in the Commission policy initiatives.
Starting with EUROPOL, the now two yearly organized crime threat assessments (OCTA) offer a wealth of information on how organized crime in Europe is evolving, which new trends appear and were the biggest threats are situated. The OCTA contains policy recommendations, which have served as a basis for the Hungarian Presidency to define priorities to fight organized crime in the next two years. As far as trafficking is concerned, priorities are above all geographically designed calling for specific attention to « ... criminal activities in particular at the southern, south-western and south-eastern criminal hubs in the EU ». This recommendation will also be picked up by the Commission in its relations with candidate and acceding countries in South Eastern Europe.
At a more operational level, EUROPOL has played together with EUROJUST a key role in Joint Investigative Teams (JIT's). Both organizations provided support in a JIT between the UK and Romania, funded by the Commission and allowing the dismantling of a Romanian trafficking ring in the UK, the identification of over 160 victims and the prosecution of dozens of offenders. The positive experience with this JIT has led to further increase the budget the commission is ready to spend in the years to come to similar JIT's. A EUROPOL representative has been member of the expert group advising the Commission on THB related issues. A new expert group is currently under preparation.
EUROJUST on the other hand has built up a considerable legal expertise on cross border THB cases. In 2006, Eurojust established a center of expertise on THB and provides e.g. case analysis and facilitates the exchange of information among judicial authorities. Eurojust's THB caseload has increased from 19 THB cases in 2004 to 74 in 2009. This makes that EUROJUST is uniquely placed to analyse and point to specific difficulties in prosecuting THB cases, in particular in a cross border context. The Commission will undoubtedly draw on their experience in this respect when developing further tools to enhance judicial co-operation in criminal matters.
Finally, also FRONTEX took various initiatives to counter trafficking in human beings. Frontex Risk Analysis Unit assisted the Member States in the analysis of migration routes and with the collection of comprehensive data on migratory flows. Since 2009, the analysis also provides a situational overview of THB in the EU Member States with focus on the profiles of the victims of THB as well as the perpetrators, based on inland investigations. These findings are discussed with experts on a yearly dedicated THB meeting FRONTEX is organising. All Member States, the COMM as well as relevant international bodies were invited to last years meeting in Warsaw.
The Frontex Training Unit is developing a specific training module on THB to allow border control officers to quicker detect potential victims of THB. The Frontex Joint Operations Unit developed a handbook for border guards on specific procedures in dealing with THB and smuggling of persons (including minors). This new product provides a list of recommendations and good practices to prevent, detect, deter or investigate criminal activities at air borders and to identify potential victims of THB.
Other EU actors that need to be mentioned here are CEPOL that has developed training modules specifically on trafficking in human beings for law enforcement. Cooperation on trafficking in human beings with the EU Fundamental Rights Agency, the European Institute for Gender Equality and the very recently established European Asylum Support Office will also be further developed.
c) Economic exploitation and THB
According to International Labour Office data, at least 12.3 million people are victims of forced labour worldwide. Of these, 9.8 million are exploited by private agents, including more than 2.4 million in forced labour as a result of human trafficking. Women and children are particularly vulnerable to abuse, but men are likewise affected.
We have read with great interest the annual report 2009 of the Belgian Centre for equal opportunities and opposition to racism which was focusing particularly on economic exploitation of victims of trafficking. The examples of complex legal set-ups (in particular victims with the status of « Bogus self-employed » and « seconded workers ») indicate that networks become more and more sophisticated in their modus operandi. They clearly can rely on skilled people who perfectly now how to circumvent the law, take advantage of loopholes and exploit weak spots in the control system.
The situation in Belgium is not unique to Europe but situations may differ according to the member states. Well drafted Annual Reports of National Rapporteurs or — in the case of the Centre -Equivalent Mechanisms are therefore very precious sources of information for the Commission to understand the reality on the ground in each of the member state.
The Belgian report in any case shows abundantly that there is a need to be attentive to possible loopholes either in the EU legislation or in the way member states implement legislation in the field of free movement of people, free movement of services or employment. This and other signals triggered the interest of the Commission to look further into the scale of these problems in other EU countries because it's necessary to ensure that products or services offered in the EU are not produced or offered by trafficked persons. The Commission therefore is considering whether a study on the broader scope of demand and supply reduction in all EU member states could bring added value.
The Commission is currently also having a broad reflection on the best ways to combat abuses in labour and labour recruitment. Unfortunately employers too often feel that they do not have a role in tackling trafficking for purposes of labour or sexual exploitation. The Commission therefore will need to further invest in awareness raising and training. She indeed remains convinced that employers » organizations, businesses but also employment agencies (as rightly mentioned in the BE annual report) have a central role to play in combating all forms of forced labour. An issue also mentioned in the Centre's report and which is on our radars screen is trafficking for « domestic servitude » — a hidden and therefore difficult form of trafficking to tackle. This House has had the opportunity to discuss this issue in an earlier hearing and EU member states such as Belgium have already taken specific measures to prevent human trafficking, in particular within the large international and diplomatic community here in Brussels. As the problem is not rooted out, specific attention remains necessary as it concerns a difficult crime to discover and therefore victims are often in very vulnerable situation.
The Commission will also look into ways to ensure that responsible business practices are applied by all. In the strategy for Europe 2020, the Commission has made a commitment to propose a new policy initiative on corporate social responsibility. This initiative will cover, among others, the question of business and human rights. The work on this file is ongoing and there will be insisted that trafficking in human beings is one of the topics covered as well.
d) International Cooperation
Admittedly, creating synergies between the many projects at international level in source and transit countries remains a huge challenge. Even within the European Commission, there exists a wealth of financial instruments which can fund projects in the field of trafficking in human beings, victim protection etc ... and for sure they are not all being used in the most effective way. On top of that, there is the bilateral co-operation by member states and the multilateral co-operation of other international donors.
The 2009 action oriented paper on the external aspects of Trafficking in human beings, was a first attempt to bring more coherence between activities deployed by the EU and by the member states to prevent and fight all forms of THB in partnership with third countries, regions and specialized international organizations.
The Hungarian Presidency presented in May 2011 the first report on the implementation of the Action-Oriented Paper (AOP) including an update of the information on member states » external action against trafficking in human beings (THB), together with an overview of the Commission's and EU agencies » recent external activities and actions.
At EU level, trafficking of human beings is indeed addressed in numerous initiatives in the context of the relations with e.g. South- and Southeast Asian countries, European Neighbourhood countries, the Western Balkans as well as with Africa (EU-Africa Action Plan on trafficking in human beings -known also as the Ouagadougou Action Plan). In addition, human trafficking is being raised in ongoing political dialogue with third countries, in particular in the framework of Human Rights Dialogues held with over 30 countries worldwide.
Having now this complete overview is a first important step and can be instrumental for future national and EU level programming activities with third countries, regions and organizations.
The second implementation report on the AOP, due in December 2012, should as a next step include a list of priority third countries and regions with which the EU should develop more concrete partnerships and identify specific areas of cooperation.
Indeed, as far as we can see, there is no shortage of action and financial support in the field of preventing and countering THB. The question is rather, is the money spent in the best possible way ? Is it not overlapping with other donor's activities ? Is the funding sustainable in the longer run ? Does it reflect the needs on the ground and are we reaching the correct beneficiaries (something not totally irrelevant in countries where corruption in public services is quite prevalent).
Taking a critical look at all these issues is certainly among the priorities of the new EU Anti-Trafficking Co-ordinator.
2. Audition de M. Pascal Reyntjens, Head of Unit International Organization for Migration
a. Les challenges
Dans le cadre de lutte contre la traite des êtres humains, l'Organisation Internationale pour les Migrations (OIM) est confrontée à plusieurs challenges.
Le premier se situe au niveau de l'aide directe puisque s'y pose le problème de l'identification des victimes. Ceci ralentit, voire anéantit, les efforts d'assistance directe et de protection. Par voie de conséquence, ce défaut d'identification des victimes a un effet direct sur le défaut d'identification des réseaux de traite.
Un second challenge est lié à l'efficacité des moyens de prévention mis en œuvre dans le cadre de la lutte contre la traite des êtres humains. Ceci est en lien direct avec une absence de culture de l'évaluation dans le secteur de la lutte contre la TEH. Il est en effet très difficile d'avoir une vue d'ensemble de la question de la traite.
Il faut également citer l'inadéquation et l'incompatibilité des données relatives à la traite des êtres humains puisqu'il est difficile de disposer de données lisibles au niveau des pays d'origine.
Un autre challenge résulte du fait que des projets se mettent en place mais à un niveau limité. Ceci vaut tant pour la lutte contre la traite en tant que telle que pour l'aide directe aux victimes. En effet, des projets à durée de vie limitée voient le jour. Le financement en est souvent de courte durée et il n'y a aucune synergie avec d'autres projets.
L'OIM a également identifié un problème au niveau des victimes elles-mêmes: il tient à l'obtention ou non d'un statut permanent ou provisoire. Les victimes sont pourtant la porte d'entrée aux renseignements que nous pouvons obtenir sur les réseaux, il est donc capital de leur garantir un statut adapté. De plus, la victime a souvent du mal à faire valoir ses droits.
La coopération entre les différents acteurs, nombreux et diversifiés, soulève également de nombreuses difficultés.
b. L'IOM
L'OIM est une organisation intergouvernementale, présente dans plus de 150 pays. Elle dispose de plus de 460 bureaux dans le monde et son siège se trouve à Genève.
Sa présence mondiale lui permet d'avoir une vue d'ensemble sur des problèmes tels que la traite des êtres humains et de faire une analyse des différentes tendances migratoires.
L'OIM offre divers services: elle est active au niveau de la recherche, de la politique et assure des activités dans des forums. Elle offre une expertise au niveau de la migration et du développement, au niveau de la gestion de la migration et la corrélation entre la santé et la migration. L'OIM intervient également dans des situations d'urgence et de post-crises. Elle facilite aussi la migration par la mise en place de canaux légaux de migration.
c. L'OIM et la traite des êtres humains
L'intervenant commence par aborder la question de la recherche et de l'information.
L'OIM dispose depuis 1999 d'une base de données inhérente à l'organisation (voir page 7 de l'annexe 5) dans laquelle des informations primaires relatives à 15 000 victimes de la traite ont été recueillies. L'objectif premier de cette base de données est de pouvoir assister au mieux les personnes et dans un second temps, de contribuer à la recherche sur le phénomène de la traite des êtres humains.
Les données sont récoltées grâce à un entretien direct avec les victimes. Ceci permet de vérifier les critères d'accès de la victime au statut. Un formulaire est également rempli afin de suivre l'assistance fournie à la personne que ce soit de l'assistance directe dans le pays d'accueil ou de l'assistance dans le pays d'origine si elle a accepté un retour.
Il est important de mentionner la question de la protection des données dans le cadre de cette banque de données. La protection des données privées reste primordiale même lorsque l'on travaille dans une optique d'identification de réseaux.
Quant aux tranches d'âge et de sexe, on constate que la majorité des victimes sont des femmes âgées de 18 à 24 ans. On voit une augmentation stable des victimes masculines qui se retrouvent tant dans l'exploitation économique que dans l'exploitation sexuelle.
Le phénomène de recrutement des victimes mérite une attention particulière. À travers les entretiens individuels faits avec les victimes, on s'est aperçu que 59 % des victimes ont été recrutées par des connaissances, que ce soit la famille ou un contact personnel. Peu se retrouvent dans l'exploitation de façon forcée et contrainte au départ. Les campagnes d'information et de sensibilisation dans les pays d'origine sont donc essentielles.
Les recruteurs sont des hommes et des femmes. Le nombre de femmes recruteuses est en augmentation, souvent à la suite de leur propre parcours d'exploitation.
Peu de victimes ne peuvent ou ne veulent identifier leurs recruteurs. Le refus de parler est directement lié à la crainte de ne pas bénéficier d'un statut de victime au moment des révélations et au suivi donné aux révélations sur les réseaux de traite.
L'exploitation sexuelle reste de loin la plus importante, elle représente environ 75 % des cas. Toutefois, l'exploitation économique est très présente également.
d. La prévention
Le Protocole de Palerme, conclu par l'ONU en 2000, traite spécifiquement de mesures de prévention à prendre pour diminuer les facteurs qui rendent les personnes vulnérables à la traite des êtres humains, tels la pauvreté, le sous-développement et l'inégalité des chances. Le Protocole déclare également qu'il faut décourager la demande qui favorise l'exploitation des personnes et qui peut aboutir à la traite des êtres humains.
Comment remédier à la vulnérabilité et décourager la demande ? Il existe quatre grands pôles d'action.
Le premier se situe dans la recherche, basée sur différents sources d'informations. Ces informations viennent de différents horizons, comme le Bureau International du Travail, la banque de données de l'OIM, des services de police etc.
Un autre pôle d'action se situe au niveau des campagnes médiatiques et de l'information publique. On peut se demander si cette campagne d'information doit se faire dans les pays d'origine ou dans les pays d'accueil. S'il est vrai que les campagnes de sensibilisation sont capitales dans les pays d'origine, il n'en demeure pas moins que la sensibilisation au phénomène dans les pays d'accueil est également très importante.
Un autre champ d'action se situe dans les initiatives sociales et économiques. Ceci dépasse évidemment le domaine spécifique de la traite des êtres humains et touche aux causes primaires de la migration humaine.
Il y a enfin les mesure éducatives, sociales et culturelles.
L'outil de prévention le plus utilisé est la campagne de sensibilisation et d'information dans le pays d'origine. Cette campagne est souvent liée à un projet spécifique dont la durée de vie est malheureusement limitée.
La campagne de sensibilisation est axée soit sur les victimes potentielles, soit sur les exploiteurs potentiels. Elle utilise parfois la provocation parce qu'il est démontré qu'un message choc contribue à prévenir le nombre de victimes.
D'autres campagnes visent à permettre et à encourager les dénonciations. Bien souvent, des personnes sont au courant de cas de traite des êtres humains mais ont le sentiment de ne pas avoir un rôle direct à jouer.
Enfin, il existe des campagnes qui mettent en avant les capacités des victimes potentielles à s'en sortir afin qu'elle se libèrent de la traite.
Les résultats sont souvent proportionnels aux financements accordés au projet. De plus, on constate que les réseaux de traite s'adaptent en fonction des campagnes d'information et se déplacent en fonction de celles-ci vers d'autres pays d'origine pour continuer leurs activités. Des exemples de campagne d'information se trouvent en annexe du rapport.
Une question fondamentale dans la problématique de la traite est de savoir comment décourager la demande. Le but est de rendre les consommateurs responsables. Si cela est clair au niveau de l'exploitation sexuelle, cela l'est moins au niveau de l'exploitation économique. En agissant par le canal d'actions chocs, de vidéos, de communications sur internet relatives à la responsabilité de chacun, on tente de supprimer la demande de biens et de services émanant de l'exploitation économique et d'encourager le changement de comportement du consommateur.
Une initiative est actuellement en cours et peut être consultée sur le site buyresponsibly.
e. Le renforcement de capacité
Un autre champ d'action se situe dans le renforcement, par les états, de la capacité institutionnelle. Ceci vise entre autres le développement d'outils légaux et politiques de lutte contre la traite des êtres humains. S'il existe une coordination des législations au niveau belge et européen, il est essentiel de la prévoir aussi avec les législations des pays d'origine. De systèmes nationaux de références sont essentiels.
De formations données dans le cadre de l'enseignement à des personnes scolarisées seraient également très utiles.
Enfin, il faut améliorer les infrastructures afin de renforcer l'aide directe aux victimes.
f. Protection et assistance directe
L'OIM dispose d'un fonds particulier, le Global Assistance Fund. Il permet de référencier et d'apporter une aide rapide aux victimes de la traite des êtres humains. Ce fonds permet de trouver des places d'accueil sécurisées, d'offrir une assistance psycho-sociale et juridique, d'aider à la réintégration en cas de retour volontaire.
Il finance aussi le développement des compétences des personnes, l'éducation et la formation.
3. Échange de vues
Un membre fait observer que le montant de 4 000 000 d'euros, consacré par la Commission européenne au programme de la lutte contre la traite des êtres humains, lui parait relativement modeste. On peut même dire qu'il est de l'ordre du dérisoire lorsqu'on le compare aux montants consacrés à d'autres plans d'action. Même le nombre de « lawyers » engagés dans le programme THB lui semble particulièrement peu important.
Ce n'est que depuis peu que la Commission considère la traite des êtres humains comme prioritaire. Quel est le degré de priorité réel de la lutte contre la traite des êtres humains au sein de la commission ? Madame Zwaenepoel a cité la directive du 5 avril 2011. Existe-t-il d'autres directives adoptées avant cette date ?
Une autre interrogation concerne Europol et son rôle dans la lutte contre la traite des êtres humains.
Il a également été fait état d'une action conjointe menée entre la Grande-Bretagne et la Roumanie. Ce cas isolé de collaboration lui semble interpellant puisque la possibilité des actions conjointes (JIT) existe depuis longtemps. De plus, la traite des êtres humains est un phénomène transfrontalier. Il souhaite des explications sur ce faible taux de collaboration.
Un autre membre souhaite un éclaircissement sur les équipes d'action conjointe. Elle a eu l'occasion d'assister à un colloque à Londres où le fonctionnement précis de la coopération Roumanie-G.B. avait été détaillée. Le déploiement humain et les résultats obtenus l'avaient d'ailleurs impressionnée. En revanche, elle n'a eu aucune explication sur la manière dont ces projets de collaboration sont sélectionnés. Est-ce la Commission qui identifie des coopérations possibles entre régions ou entre pays ? D'autres projets de ce type ont-ils été menés au niveau de l'Union européenne ?
Un membre évoque à nouveau la question de la liste des indicateurs, qui doit être opérationnelle à l'automne. Est-on prêt ? Faut-il être plus particulièrement attentif à certains aspects ? Pour quand peut-on escompter des résultats sur la base de cette liste ?
Un autre membre se demande si la création, au niveau européen, d'un statut de victime ne permettrait pas de résoudre certains problèmes. Actuellement, en effet, chaque État membre travaille avec son propre statut de victime. La Commission se penche-t-elle activement sur cette question ?
En vertu de la directive, chaque État membre doit désigner un rapporteur national; or, la Belgique ne l'a pas encore fait. Jusqu'à ce jour, cette mission de rapporteur est prise en charge par le Centre pour l'égalité des chances. L'intervenant aimerait savoir qui serait, selon Mme Zwaenepoel, la personne ou l'institution la plus indiquée pour être désignée comme rapporteur officiel.
Mme Zwaenepoel revient sur le budget de 4 000 000 d'euros attribué dans le cadre du programme de prévention de la criminalité organisée. Ce montant est alloué pour des projets internes à l'Union. À côté de cela, il y a de nombreux programmes financiers qui sont gérés par la Commission dans le cadre de ses relations avec les pays tiers et qui permettent également la mise en place de programmes relatifs à la lutte contre la traite des êtres humains. Les budgets y dépassent largement les 4 000 000 d'euros puisque le montant total consacré par la Commission à des projets externes est de 112 000 000 d'euros. Environ 60 à 70 % de ce budget est consacré à la lutte contre la criminalité organisée. Le reste est alloué à la coopération policière.
Quant à savoir si ces montants sont modestes, il est clair que les projets sont nombreux et que dès lors, le montant de 4 000 000 d'euros est toujours alloué en intégralité. Certains projets ne sont pas sélectionnés dans le premier tour et peuvent être réexaminés dans le « catchup call » de 6 000 000 d'euros.
Parmi les autres priorités de la Commission Européenne, l'intervenante cite la cybercriminalité, la pédopornographie qui est devenue capitale et la lutte contre la criminalité financière, qui dispose du même degré de priorité que la traite des êtres humains.
Quant à la coopération policière avec Europol dans le secteur de la traite des êtres humains, elle confirme que peu d'états membres ont le réflexe spontané d'associer Europol à leurs investigations. Le changement de mentalité se fait progressivement mais il s'agit d'un travail de longue haleine qui nécessite des actions ciblées. C'est pour cette raison qu' Europol organise depuis trois ans des réunions annuelles consacrées spécifiquement à la prévention de la traite des êtres humains ainsi qu'aux enquêtes européennes et internationales en cours.
La Roumanie, par exemple, sollicite activement Europol dans tous types d'enquêtes relatives à la traite des êtres humains. Ceci est sans doute lié au nombre de victimes d'origine Roumaine. Mais il est clair que les mentalités doivent encore évoluer et qu'il y a encore beaucoup de travail à accomplir. La Commission a d'ailleurs augmenté les budgets consacrés aux enquêtes communes afin d'inciter les États membres à y faire appel.
Quant aux critères de sélection, l'initiative vient des États membres. S'ils souhaitent l'aide d'Europol, ils disposent d'un budget pour mettre en place une Joint Investigation Team. La commission incite les États membres à utiliser ces budgets et à faire appel tant à Europol qu'à Eurojust.
La liste d'indicateurs a été établie dans le cadre de la réunion annuelle des rapporteurs nationaux et mécanismes équivalents, mais elle a, à vrai dire, été constituée grâce aux données fournies à la Commission européenne par un groupe d'experts, en ce qui concerne notamment des statistiques criminelles. Il s'agit en effet d'une matière particulièrement technique et la Commission ne possède pas l'expertise requise à cet égard.
Les experts ont constitué une première liste, qui a par la suite été évaluée en collaboration avec Eurostat. Différentes réunions ont eu lieu avec des organisations internationales et les rapporteurs nationaux. Il ne faut pas oublier que les États membres ne disposent pas tous de la même capacité pour récolter pareilles données. Les pays scandinaves, les Pays-Bas, la Belgique et la Grande-Bretagne ont une capacité plus grande pour récolter ces statistiques que ne l'ont les nouveaux États membres, et certainement les pays du Sud de l'Europe, moins expérimentés en la matière.
Il a donc été décidé de commencer avec une liste qui soit non pas trop ambitieuse mais réalisable pour tous les États membres. Grâce à cette liste, on disposera chaque année de données comparables. L'objectif est que des statistiques comparables en matière de traite des êtres humains soient fournies en 2012.
Ce n'est pas la première fois qu'il y a une demande de créer un statut européen de la victime. Cette demande a déjà été formulée par le Parlement européen et par différentes ONG.
La direction Justice de la Commission ne considère pas l'élaboration de ce statut européen de la victime comme l'un des objectifs à atteindre par la future directive en cours d'élaboration. Comme une directive doit être négociée, il n'est toutefois pas à exclure que les négociations mènent à l'instauration de ce statut commun de la victime.
Quoi qu'il en soit, on peut être assuré que la nouvelle directive apportera une amélioration notable dans l'assistance aux victimes dans un contexte européen. En effet, le projet de directive impose aux États membres l'obligation de créer un bureau central d'aide aux victimes, ce qui améliorera la coopération entre les États membres.
Il est question, dans la directive sur la traite des êtres humains, de rapporteurs nationaux ou de mécanismes équivalents. Dans le cas de la Belgique, le Centre pour l'égalité des chances peut continuer à jouer son rôle et être reconnu comme « mécanisme équivalent ». La Belgique n'est donc pas tenue de nommer un rapporteur national en tant que tel.
Un membre revient sur le fait que la Commission prépare une nouvelle législation sur le « asset confiscation », la confiscation de biens. Il existe pourtant déjà des textes en ce domaine. S'agit-il dès lors d'un renforcement des mesures contre le crime organisé en général, avec des mesures spécifiques pour la traite des êtres humains ?
Mme Zwaenepoel confirme qu'il existe déjà quatre instruments légaux. Ces instruments sont toutefois anciens et doivent être retravaillés conformément aux exigences du Traité de Lisbonne. L'objectif est de proposer une directive qui vise à moderniser la législation existante et à faciliter la coopération des États membres en matière de confiscation de biens.
Un membre interroge le représentant de l'IOM au sujet du recrutement des victimes. L'image traditionnelle veut que les personnes qui se retrouvent dans l'exploitation sexuelle se soient initialement trouvées dans un trafic d'êtres humains. Or, d'après l'IOM, les victimes de l'exploitation sexuelle et économique sont, dans 60 % des cas, recrutées par une personne de leur entourage. Est-ce quelqu'un de leur parenté ? S'agit-il de personnes issues des milieux mafieux qui se sont infiltrées ? Sur base de quelle technique peut-on combattre ce phénomène ?
M. Reyntjens déclare qu'il y a, dans certaines régions, des réseaux qui ont pour objectif spécifique de gagner la confiance de la population locale. Ceci fait, ils font miroiter un avenir meilleur à l'étranger pour inciter à la migration. Il n'est jamais directement question d'exploitation sexuelle ou économique.
Il faut bien constater que, sans la relation de confiance, les réseaux de traite des êtres humains ne fonctionneraient pas. Selon les sources de l'OIM, il n'y a que 1 à 2 % de personnes qui se retrouvent dans les réseaux sous la contrainte. Le point d'entrée dans la traite reste majoritairement la relation de confiance, d'où l'importance des campagnes d'information.
Un membre aimerait savoir en quoi consiste le rôle de l'OIM dans le cadre de la politique belge en matière de lutte contre la traite des êtres humains. Quelle est la nature des contacts entre l'OIM et la cellule interdépartementale de coordination de la lutte contre la traite des êtres humains ?
Par ailleurs, l'intervenant aimerait en savoir plus sur l'accompagnement assuré par l'OIM en cas de retour volontaire des victimes. En quoi consiste cet accompagnement ?
M. Reyntjens précise que l'OIM a un rôle de recommandation. La Belgique, en qualité d'état membre de l'OIM, peut faire appel à ses services pour obtenir des renseignements relatifs à toutes les matières qui y sont traitées, en ce compris la traite des êtres humains.
En matière de politique plus générale, l'OIM est consulté par la Commission Européenne sur les initiatives prises mais cela reste une rôle purement consultatif, il n'est jamais contraignant. L'OIM a développé une expertise de par la mise en place de ses projets et c'est cette expertise qu'elle met à disposition de ses états membres.
Au niveau des consultations interdépartementales, l'OIM n'est actuellement pas consultée; l'OIM a en revanche des contacts permanents avec Pagasa, Payoke et Surya.
Quant à l'assistance des victimes en cas de retour volontaire, la Belgique dispose d'un programme qui s'adresse à différents types de migrants, dont les migrants en situation de vulnérabilité.
Depuis 2000, quarante-deux victimes de la traite des êtres humains ont été assistées dans le cadre d'un retour volontaire, sur un total d'environ 30 000 migrants aidés dans leur retour vers leur pays d'origine. Ceci démontre que l'assistance au retour de victimes de la traite est très limité et s'explique par le fait que le retour volontaire s'applique en général aux victimes de la traite qui n'ont pas été reconnues sous ce statut par les autorités belges. Les victimes de la traite des êtres humains qui sont reconnues à l'issue de la procédure obtiennent un droit de séjour et ne font donc pas appel à une assistance au retour.
Une autre membre revient sur le problème de la dispersion des campagnes d'information et de l'éparpillement des moyens. Comment peut-on y remédier ?
Une autre question porte sur les méthodes de recrutement. L'intervenante constate que l'on fait aussi à l'évidence de la « publicité publique » (5 %). Qu'est-ce que cela implique ?
Concernant la dispersion des campagnes d'information, M. Reyntjens rappelle que lorsqu'une campagne d'information est lancée dans une région déterminée, on constate un déplacement du phénomène de la traite vers une autre région.
C'est pourquoi il serait intéressant d'avoir une liste globale des initiatives prises en matière de lutte contre la traite des êtres humains, tant au niveau de l'aide directe qu'au niveau des évolutions législatives dans les différents états. Ceci permettrait une meilleure synergie entre les différentes initiatives.
Une évaluation des initiatives prises, sur base d'indicateurs clairs, manque également cruellement.
Quant aux moyens pour contrecarrer les recruteurs, il est d'avis que la solution se trouve dans la diversification des méthodes utilisées.
Il confirme que les recruteurs utilisent des petites annonces dans les journaux locaux. Ces annonces font miroiter des gains financiers importants en allant travailler à l'étranger.
Un membre revient sur l'assistance accordée aux quarante-deux victimes de la traite qui n'ont pas bénéficié du statut de protection. En quoi consiste cette assistance ? Elle imagine que ces personnes sont particulièrement exposées dès lors que les recruteurs se trouvent souvent dans l'entourage direct de la victime au sein du pays d'origine.
M. Reyntjens affirme que les personnes assistées l'ont été dans le cadre du programme REHAB, financé par l'État belge. Ce programme permet entre autres de faire une évaluation individuelle des situations vulnérables, en ce compris les questions de sécurité, et ensuite, de prendre en compte un soutien lors du retour dans le pays.
Dans l'hypothèse où un membre de la famille est à l'origine de la traite, on évalue si un contact avec la famille est souhaitable.
L'assistance offerte par l'OIM vise entre autres à proposer l'aide d'un centre d'orientation dans le pays d'origine lorsque cela est possible et nécessaire. Ce centre propose des formations afin que la victime puisse avoir des nouvelles perspectives d'avenir sur le marché du travail.
Un membre demande si les chiffres cités sont également examinés sur une base géographique. Sur certains continents, il sera sans doute davantage question d'exploitation économique, tandis que d'autres continents sont davantage confrontés au phénomène de l'exploitation sexuelle.
M. Reyntjens confirme que le rapport de mai 2011 de l'OIM contient une analyse géographique, par continent et par région, du phénomène de la traite. Il se trouve sur le site Internet de l'OIM.
V. AUDITION DES REPRÉSENTANTS D'EUROPOL ET EUROJUST
1. Exposé de Mme Michèle Coninsx, procureure générale adjointe Eurojust
a) Introduction
Créé en 2002, Eurojust se compose de vingt-sept magistrats, principalement des procureurs, qui sont désignés par leur État membre pour coordonner la lutte contre la grande criminalité transfrontalière. Au total, quelque trois cents personnes travaillent pour Eurojust.
Pour pouvoir agir efficacement, il faut engranger des résultats concrets sur le terrain.
b) Contexte
Faire collaborer vingt-sept États membres, cela implique de mettre en place une collaboration entre trente systèmes juridiques différents, vingt-trois langues différentes et vingt-sept législations nationales, ce qui n'est pas toujours évident en termes de communication, de coopération et de coordination. Ce qui est considéré comme un cas de fraude dans un pays ne l'est pas nécessairement dans un autre, et la définition juridique de la traite des êtres humains n'est pas nécessairement identique dans tous les pays.
La nouvelle directive européenne de 2011 constitue une avancée énorme, car elle permet de disposer, pour la première fois, d'une définition communautaire de la traite des êtres humains. Elle n'a toutefois pas encore été transposée dans la législation de tous les pays.
En matière de traite des êtres humains, on constate que l'on s'attaque à divers phénomènes comme la criminalité organisée, le blanchiment ou la fraude, mais pas nécessairement à la traite des êtres humains en tant que telle. Il est donc nécessaire d'adopter une approche globale, une définition globale de la notion et une communication transparente.
c) Fonctionnement d'Eurojust
La mission dont Eurojust est investi porte principalement sur la coopération, la coordination et l'assistance.
La coordination implique l'harmonisation des actions juridiques au sein du collège de vingt-sept procureurs, qui se réunit deux fois par semaine — ce qui est unique non seulement en Europe, mais même partout ailleurs dans le monde — pour discuter de tous les dossiers dont il est saisi par les différentes autorités nationales (= réunion de niveau 1).
Lorsque la Belgique présente une demande de coopération dans le cadre d'un dossier de traite des êtres humains impliquant un certain nombre de pays spécifiques, Mme Coninsx organise une réunion séparée avec les représentants des pays concernés (= réunion de niveau 2).
Au cours de cette réunion, les informations belges sont partagées avec les collègues des pays concernés, qui communiquent à leur tour lesdites informations à leurs autorités respectives.
Cette réunion a pour but de mettre en place une stratégie plus efficace en vue de s'attaquer à un phénomène déterminé. S'agissant de la traite des êtres humains, cela signifie que l'on cartographie l'ensemble du réseau pour pouvoir aborder le problème dans son intégralité. La traite des êtres humains est souvent organisée à partir d'une base située en dehors de l'Europe, puis transite par plusieurs pays européens avant d'aboutir au Royaume-Uni, en Irlande ou dans les pays scandinaves.
La lutte ne peut aboutir que si tous les représentants des divers pays concernés s'assoient autour de la table. Cette approche prend forme concrètement lors des réunions de niveau 3, qui se tiennent en présence de magistrats et de policiers des pays concernés afin que toutes les facettes du réseau puissent être examinées.
C'est là que commence le véritable travail de l'unité de coopération judiciaire de l'Union européenne, dont l'objectif est d'améliorer la lutte contre le réseau par le biais d'une approche à tous les niveaux, mais aussi d'améliorer les enquêtes policières, la qualité des jugements et la protection des victimes et des témoins.
Ce type d'approche diffère donc fondamentalement des méthodes de travail de chaque pays pris individuellement, lesquelles méthodes leur permettent certes d'obtenir des résultats, mais pas de s'attaquer au phénomène dans sa globalité. Sans cette coopération internationale, il est impossible de mettre fin à la structure des réseaux criminels internationaux.
Beaucoup d'informations font toutefois défaut au niveau européen. Il est par exemple impossible de savoir quelles enquêtes ont abouti à un jugement, quels biens ou marchandises ont été confisqués et quelle est la teneur des jugements prononcés. La collecte des données est donc très fragmentaire, et les échanges d'informations laissent, eux aussi, à désirer. Bref, il manque aujourd'hui une approche globale intégrée.
Les statistiques disponible illustrent la nécessité d'une telle approche (voir annexe ...). Le nombre global d'affaires traitées par Eurojust depuis sa création augmente d'année en année: de 202 dossiers en 2002, on est passé à 1 424 dossiers en 2010. Entre le 1er janvier 2011 et juillet 2011, Eurojust avait déjà traité 778 affaires.
Les statistiques de 2011 illustrent d'emblée la sous-représentation des affaires de traite des êtres humains dans l'ensemble des dossiers traités par Eurojust: les dossiers de traite des êtres humains ne représentent que 6 % du total. Dans le top 3 des dossiers examinés par Eurojust, on trouve la fraude, le trafic de drogue et les pratiques de blanchiment. Cela signifie qu'Eurojust ne parvient pas à mettre en œuvre une approche suffisamment coordonnée, comme il le fait par exemple dans le domaine de la lutte contre la fraude et contre le blanchiment.
Mme Coninsx commente ensuite les statistiques (voir annexe 6), d'où il ressort que le nombre de dossiers de traite des êtres humains augmente (légèrement) chaque année. Le principal motif de la traite d'êtres humains est l'exploitation sexuelle.
Parmi les pays qui font appel à Eurojust, la Belgique se situe dans la moyenne. En revanche, la Belgique fait partie du top 10 des pays les plus sollicités. Elle est donc clairement un pays de transit en la matière.
La requête peut être introduite de façon bilatérale par un pays qui formule une demande d'entraide judiciaire. Un des maillons faibles du système est la coopération judiciaire au sein de l'UE, où l'on perd un temps précieux (problèmes de traduction, systèmes juridiques différents, différences de qualification pénale, ...). En outre, la plupart des pays sont confrontés à un manque de personnel correctement formé, tant à la justice qu'au sein de la police.
Mme Coninsx illustre le fonctionnement d'Eurojust à travers quelques exemples de cas concrets.
L'opération Golf, par exemple, a débuté en 2006 et a mis en rapport la Roumanie et le Royaume-Uni dans une affaire de traite d'enfants et d'adultes.
Plus de 270 victimes ont été retrouvées, toutes âgées de trois et dix-sept ans. Il s'agissait souvent de petits garçons qui étaient envoyés au Royaume-Uni pour y pratiquer la mendicité et commettre des vols.
Le but de l'opération était de saisir les recettes et les revenus qui étaient envoyés en Roumanie à des criminels de plus haut niveau. Ils investissaient les bénéfices dans la construction de maisons de luxe, l'achat de voitures de luxe.
Cette forme de traite est particulière puisqu'elle ne tombe pas sous l'application des conditions de la Convention de Palerme. La mendicité et le vol, en tant qu'objectifs de la traite des êtres humains, ne sont pas visés dans cette Convention.
En 2006, la Roumanie ne faisait pas encore partie de l'Union Européenne. L'action a été lancée par les services de Roumanie et du Royaume-Uni avec l'appui d'Europol.
En 2008, on a créé une équipe commune d'enquête (Joint Investigation Team). Les fiches d'analyse d'Europol sont importantes pour avoir une vue claire sur la totalité du réseau, les trajets et voyages entrepris par les membres de l'organisation criminelle, les connexions téléphoniques et tous les autres éléments nécessaires afin de mener une telle affaire en justice.
Le rôle d'Eurojust était de détecter les différences entre les systèmes judiciaires britanniques et roumains (protection de victimes, collecte de preuves, ...).
Cette première équipe commune a mené à deux opérations. Une en Roumanie en avril 2010 et une deuxième au Royaume-Uni en octobre 2010.
Une telle opération implique un nombre impressionnant de policiers (+ de 400 personnes) menant des perquisitions, des arrestations et des saisies impressionnantes.
Jusqu'à présent, 181 victimes ont été identifiées, les affaires sont en cours devant la justice.
On a pu constater que cette action a amené un déplacement de la traite des êtres humains vers le sud de l'Europe où le même stratagème est appliqué (voir aussi annexe 6).
Il est clair que cette enquête n'aurait pas permis d'aboutir au même résultat si chaque pays avait travaillé de son côté.
L'opération Schwarz (voir annexe 6) concerne un réseau de traite des êtres humains à partir du Vietnam vers le Royaume-Uni et d'autres États membres de l'Union européenne.
Ce réseau utilise des faux visas délivrés à Hanoï, mais avec la complicité de certaines autorités tchèques et hongroises.
Eurojust a ouvert ce dossier en 2009. Le 2 février 2011, la décision a été prise de mener une action simultanée dans plusieurs pays, ce qui s'est fait le 8 février 2011. Eurojust a ainsi fait usage, pour la première fois, de son centre de coordination opérationnel qui permet une concertation en temps réel entre les magistrats des différents pays concernés (France, Allemagne, Tchéquie et Hongrie), en vue d'une transmission rapide des informations pertinentes.
Au cours de cette action, Eurojust a également collaboré avec les bureaux mobiles d'Europol, ce qui a permis de démanteler, dans plusieurs pays, un camp installé dans des conditions inhumaines, destiné notamment à la culture de cannabis.
Un aspect important de ce dossier est qu'en marge de l'instrument que constituent les équipes communes d'enquête, Eurojust a également mis en œuvre un nouvel outil européen basé sur la reconnaissance mutuelle, à savoir le mandat d'arrêt européen (European Arrest Warrant). L'utilisation de cet instrument est une réussite inattendue.
Dans le cadre du dossier en question, il a été procédé à pas moins de trente-cinq arrestations en un jour au cours d'une opération commune, alors qu'auparavant, il fallait recourir à des procédures bilatérales.
Le mandat d'arrêt européen permet donc de mener une politique de poursuite beaucoup plus efficace.
L'intervenante cite un dernier exemple d'action menée avec la participation d'Eurojust: l'opération Linus qui remonte à 2008.
Ce dossier a ceci de particulier qu'il concerne à la fois la traite des êtres humains et d'autres formes de criminalité organisée.
L'organisation criminelle était dirigée à partir de Naples. Depuis le début 2008, on avait constaté qu'un nombre étonnamment élevé de femmes originaires du Nigeria faisaient l'objet d'un trafic et se retrouvaient à Amsterdam où elles étaient contraintes de se prostituer. Les bénéfices de ce réseau de prostitution était investis dans l'achat massif de cocaïne produite en Colombie.
Cette drogue faisait l'objet d'un trafic depuis la Colombie jusqu'en Europe.
La Belgique était aussi impliquée dans ce dossier, au même titre que les Pays-Bas, la France, l'Espagne, l'Allemagne et le Royaume-Uni, et certains pays non européens (Turquie, Colombie).
Une première réunion de coordination s'est tenue en 2008. Un mois plus tard, l'opération Linus était lancée, sous la direction de l'Italie.
Au total, soixante personnes ont été arrêtées.
Le rôle d'Eurojust dans le cadre de telles enquêtes ne se limite pas à assurer la coopération intra-européenne; il s'agit aussi de nouer des contacts et de coordonner les relations avec les pays non européens. Dès le départ, Eurojust a développé un réseau avec toutes les parties du monde.
Dans le domaine de la traite des êtres humains, il s'agit d'établir des contacts avec des pays comme la Turquie, l'Ukraine, l'Irak, la Russie, les États-Unis, la Chine, le Japon, le Nigeria, la Suisse et la Norvège.
Il est capital d'entretenir ces relations.
2. Échange de vues
Un membre a retenu de l'exposé que 6 % seulement des dossiers traités par Eurojust concernent la traite des êtres humains, ce qui est relativement peu. Que faire pour augmenter cette proportion ? Par ailleurs, quels sont les résultats de la collaboration avec FRONTEX ?
Mme Coninsx répond qu'Eurojust est tributaire des demandes adressées par les États membres. Dès lors, depuis sa création, Eurojust a consacré beaucoup d'énergie à l'information de tous les partenaires potentiels, c'est-à-dire principalement les autorités judiciaires. Mais il n'en reste pas moins qu'Eurojust n'est pas assez connu, notamment par rapport à Europol.
Il s'agit aussi, pour Eurojust, de pouvoir compter dans les divers États membres sur un nombre suffisant de collaborateurs bénéficiant d'une bonne formation.
Dans le cadre du triangle classique législation — politique — management, des avancées très significatives ont été enregistrées au niveau européen. La nouvelle directive Eurojust en est un bon exemple, car elle est basée sur une approche globale et une définition claire.
Sur le plan politique, l'Europe a clairement fait de la traite des êtres humains une priorité.
En ce qui concerne le management, il faut choisir entre le court terme et le long terme. Soit on essaye de régler au plus vite un dossier criminel, soit on privilégie l'option du long terme, ce qui n'est pas sans conséquence pour la politique de recrutement. Si les recrutements ne font pas l'objet d'une action coordonnée entre les différents États membres, des problèmes risquent de se poser.
La lutte contre la traite des êtres humains est donc aujourd'hui une question de management. La seule manière de s'attaquer à ce phénomène consiste à travailler de manière structurée et coordonnée; telle est d'ailleurs la politique promue par Eurojust (voir « Eurojust News » ci-joint).
La collaboration avec FRONTEX fait actuellement l'objet de négociations. En tant qu'agence européenne, FRONTEX ne pourra toujours pas procéder à des échanges de données personnelles, alors qu'Eurojust travaille précisément sur la base de telles données.
La collaboration avec FRONTEX s'inscrit dans le cadre de la stratégie de sécurité interne des diverses agences (Eurojust, Europol, FRONTEX et la Fundamental Rights Agency) qui a été élaborée au niveau européen.
Un autre membre aimerait savoir comment on pourrait améliorer la communication entre Eurojust et l'appareil judiciaire des États membres.
Il estime, lui aussi, qu'il faudrait accroître la proportion d'affaires de traite des êtres humains dans le volume de dossiers traités par Eurojust.
Mme Coninsx répond qu'Eurojust continue à travailler sur cette question prioritaire et compile toute l'expertise en la matière avec l'aide d'une équipe spécialisée. Ce centre d'expertise est à la disposition de tous les États membres. Eurojust peut compter en Belgique sur une collaboration privilégiée avec le parquet fédéral, car ce dernier est compétent pour tout ce qui concerne la criminalité transfrontalière. La nouvelle directive Eurojust prévoit qu'Eurojust dispose d'un centre de coordination permanent. Dans les autres États membres, il est prévu de créer un Centre de coordination national Eurojust.
Ces centres seront tenus de coordonner le flux d'informations vers Eurojust, selon un principe calqué sur celui d'une directive de 2005 relative au terrorisme.
Cette directive n'a pas encore été transposée en Belgique, mais le Parlement fédéral ...
3. Exposé de M. David Ellero, anti-trafficking manager Europol
Pour son exposé, M. Ellero se réfère à sa présentation powerpoint (voir annexe 7).
Il présente brièvement les différentes formes de traite des êtres humains analysées par Europol: l'exploitation économique et sexuelle, la traite d'enfants et le trafic d'organes. Le projet relatif à la traite des êtres humains au sein d'Europol s'appelle « Phoenix ».
Si la suppression des frontières au sein de l'Union européenne profite aussi aux organisations criminelles, il n'en va pas de même pour la police et les autorités judiciaires. Cela fait d'ailleurs obstacle à la lutte contre les réseaux criminels.
L'objectif d'Europol est de développer des enquêtes policières qui dépassent les frontières. Cela semble une évidence mais, en réalité, force est de constater que nombreux sont les services de police qui sont réticents à l'idée de partager des informations avec d'autres pays.
La finalité première d'Europol est d'être une plateforme d'information pour des enquêtes en cours lorsque celles-ci présentent des liens avec des enquêtes menées à l'étranger.
Europol a fixé un certain nombre de priorités. Ainsi, en matière de traite des êtres humains, les différentes priorités qui ont été fixées visent certains pays ou certains thèmes.
Vingt-deux pays participent au projet d'Europol en matière de traite des êtres humains et il y a trois pays partenaires (Norvège, Autriche, ...). Entre ces pays, les informations sont échangées automatiquement.
La contribution belge au projet Phoenix augmente chaque année: de 12 dossiers en 2009, elle est passée à 32 à la mi-juillet 2011. Cette augmentation s'explique par la notoriété croissante de Phoenix et les résultats qu'il a permis d'engranger.
Europol rassemble des informations sur les méthodes employées par les trafiquants d'êtres humains et s'efforce de discerner des tendances ainsi que les nouvelles formes de traite des êtres humains non décelables à un niveau national.
L'une des premières priorités de Phoenix est la lutte contre les réseaux nigérians de traite des êtres humains qui seraient, d'après Europol, les plus vastes réseaux non européens de traite des êtres humains, orientés essentiellement vers l'exploitation sexuelle. Ils présentent un certain nombre de caractéristiques spécifiques qui les distinguent des autres réseaux de traite des êtres humains:
— ils opèrent sur l'ensemble du territoire européen;
— ils présentent des liens étroits avec l'immigration illégale, les fausses demandes d'asile et le trafic de drogue; ils ont une très bonne connaissance des systèmes d'asile européens;
— ils ont recours à la magie noire afin de maintenir les victimes sous leur emprise.
Les réseaux chinois jouent eux aussi un rôle important. Leurs caractéristiques sont les suivantes:
— ils sont orientés aussi bien vers l'exploitation sexuelle que vers l'exploitation économique;
— ils organisent une immigration illégale par un recours abusif à la procédure d'asile;
— ils maintiennent les victimes sous leur emprise par le biais de l'endettement.
Récemment, la lutte contre les réseaux sud-américains de trafic des êtres humains est également devenue une priorité. Ses caractéristiques sont les suivantes:
— destination: essentiellement l'Espagne, le Portugal, l'Italie et les Pays-Bas;
— il s'agit souvent de prostitués;
— le réseau organise le voyage et l'exploitation;
— le réseau maintient les victimes sous son emprise par le biais de l'endettement.
M. Ellero donne ensuite un aperçu des principaux réseaux européens de traite des êtres humains et présente leurs caractéristiques spécifiques (voir annexe 7).
En matière de traite des êtres humains, Europol s'est également intéressé de près à plusieurs affaires liées à un trafic de bébés en vue d'une adoption illégale. Dans de nombreux cas, le pays d'origine était la Bulgarie et le pays de destination était la Grèce. Aujourd'hui, le mode opératoire a changé. Par le passé, il s'agissait d'enfants nés en Bulgarie. Mais comme la police en a été avisée, les trafiquants ont changé de méthode. Les femmes enceintes sont emmenées dans le pays de destination où elles accouchent et le père adoptif déclare que l'enfant est le fruit d'une relation extraconjugale et qu'il est reconnu. Dans certains cas, le médecin traitant est au courant de la situation.
Il arrive parfois que des femmes tchèques et slovaques, victimes d'exploitation sexuelle, soient mariées à des ressortissants hors UE — des Asiatiques souvent — afin de permettre à ceux-ci d'obtenir un permis de séjour au Royaume-Uni. Il n'est pas rare que des citoyens tchèques et slovaques soient emmenés au Royaume-Uni afin d'y solliciter une aide sociale. Une fois qu'ils l'ont obtenue, ils sont renvoyés dans leur pays et les trafiquants d'êtres humains s'emparent de cette aide, qui représente des montants non négligeables. Il y a un cas où un couple est parvenu à toucher 125 000 livres par mois en recourant à ce type de fraude.
Le trafic d'enfants constitue probablement le principal problème à l'heure actuelle. Il s'agit généralement d'enfants roms. Les criminels sont généralement des ressortissants des pays de l'Europe du Sud-Est. Souvent, des proches ou des parents sont impliqués dans le trafic. Il y a d'autres cas aussi où l'on force des parents à céder leurs enfants afin que ceux-ci se livrent, sous la contrainte, à des activités criminelles (vols à la tire, fraude aux distributeurs automatiques de billets, vols dans les maisons, etc.) ou qu'ils mendient. L'argent ainsi récolté profite aux enfants plus âgés qui travaillent pour les trafiquants d'êtres humains. Si les enfants ne rapportent pas assez d'argent, ils en subissent les terribles conséquences. Souvent, dans cette forme de criminalité, la dimension liée à la traite des êtres humains n'est pas mise au jour. L'opération « Golf » est l'une des actions qui a été menée pour lutter contre cette forme de traite des êtres humains.
Globalement, on peut dire que l'exploitation au travail représente 20 % de la traite des êtres humains. Toutefois, le problème est que l'exploitation au travail, tout comme le trafic d'enfants, est très difficile à déceler. Les inspecteurs sociaux ne sont pas nécessairement formés pour détecter cette forme de traite des êtres humains. Partout où il y a de la main-d'œuvre peu qualifiée, des formes de traite des êtres humains apparaissent. La plus vaste affaire à laquelle Europol ait participé à ce jour concernait des cueilleurs de fruits, et la Belgique était impliquée. D'aucuns pensent que cette activité n'a rien à voir avec la traite des êtres humains, mais la réalité sur le terrain prouve le contraire. À Puglia, dans le sud de l'Italie, des Polonais avaient été embauchés pour la récolte de tomates. Ils ont été enfermés dans un camp cerné de barbelés. Quand ils ont annoncé qu'ils refusaient de travailler, les trafiquants se sont emparés de plusieurs d'entre eux et les ont battus devant tous les autres, en les laissant pour morts. Lorsque les autorités italiennes et polonaises ont libéré les victimes, septante personnes avaient disparu et n'ont toujours pas été retrouvées à ce jour. Une serveuse chinoise dans un restaurant du Royaume-Uni est morte gelée dans une chambre froide où elle avait été enfermée parce qu'elle ne travaillait pas assez dur. L'exploitation au travail peut donc être aussi problématique que l'exploitation sexuelle, mais elle ne fait pas l'objet d'investigations suffisantes.
Outre l'exploitation au travail dans le cadre de l'économie légale, il y aussi l'exploitation au travail dans l'économie illégale (plantations de cannabis, etc.). Les voleurs à la tire qui ont été arrêtés dans le cadre de l'opération « Golf » étaient responsables d'une augmentation de 800 % de ce type de criminalité dans le centre de Londres.
Ces dernières années, l'Internet est souvent utilisé dans le cadre de la traite des êtres humains à des fins d'exploitation sexuelle. Un groupe de jeunes filles est transféré d'un pays vers un autre, où celles-ci ne séjournent qu'une semaine. Certains sites internet proposent des services sexuels pour une semaine déterminée. Les femmes sont hébergées dans un hôtel pour une semaine, puis elles disparaissent à nouveau. Si ce système est utilisé, c'est parce que le risque que la victime prenne contact avec une personne extérieure est infime. D'ailleurs, il arrive souvent qu'elle ne sache même pas dans quel pays elle se trouve. De plus, comme le séjour ne dure qu'une semaine, la police n'a pas la possibilité de réagir ni de procéder aux investigations nécessaires. Il s'est avéré que, dans ce genre d'affaires, il est utile d'identifier les cartes de crédit utilisées pour réserver les chambres d'hôtel. En recoupant différentes informations, on peut déterminer le mode opératoire. Il est toutefois très difficile de porter ce types d'affaires en justice, mais, ici aussi, Europol peut jouer un rôle.
4. Échange de vues
Un membre s'étonne qu'il y ait, au Royaume-Uni, si peu de contrôle des droits aux allocations sociales.
Un autre membre aimerait savoir si certains pays sont plus efficaces que d'autres dans la lutte contre la traite des êtres humains. Si tel est le cas, communiquent-ils leurs méthodes aux autres partenaires au travers d'un système d'échange de bonnes pratiques ?
Une troisième intervenante souhaite davantage de renseignements sur le fonctionnement de la base de données intelligente. Comment l'échange d'informations se fait-il du pays concerné vers la plate-forme ?
M. Ellero confirme que la Grande Bretagne est actuellement confrontée à un grand défi quant à la gestion de ses allocations sociales. Ils tentent de mettre fin au système qui donne lieu à de multiples abus, en modifiant la législation.
La méthode des trafiquants pour percevoir ces allocations sociales est la suivante: ils ciblent en général des victimes analphabètes ou peu scolarisées, souvent originaires de pays de l'Est, à qui ils proposent de venir en Grande Bretagne pour travailler. Arrivées en Grande-Bretagne, les trafiquants accompagnent les victimes pour obtenir leur numéro d'allocation sociale (National Insurance Number). Les victimes signent ces documents sans comprendre de quoi il s'agit. Les victimes ouvrent ensuite un compte à la banque (benefit account), obligatoire pour le paiement des allocations, pensant que cela est nécessaire pour le paiement de leur futur salaire.
Peu après, les trafiquants renvoient les victimes dans leurs pays d'origine, prétextant qu'ils n'ont pas trouvé de travail pour eux. Ils confisquent toutefois les cartes bancaires et tous les documents relatifs aux allocations sociales.
Il est ensuite très facile pour les trafiquants de recueillir chaque mois les allocations via un distributeur. Une femme de trafiquant a ainsi été filmée à un distributeur où elle a prélevé des allocations sociales avec une quarantaine de cartes de banques différentes.
Il s'agit donc d'un moyen facile et peu dangereux de récolter de l'argent dans le milieu du crime organisé. En effet, on ne touche ni à la drogue ni à la prostitution et il n'est pas nécessaire de recourir à la violence. En cas de problème avec la justice, les sentences sont donc relativement basses.
Le phénomène est très important: il donne lieu à des milliers de plaintes chaque année et prend une telle amplitude qu'il échappe au contrôle de la police. La Grande Bretagne est donc décidée à modifier sa législation.
Il est clair que les criminels profitent toujours des faiblesses d'un système législatif et qu'il faut donc être vigilent. Les Pays-Bas, par exemple, procèdent à de nombreux contrôles avant d'octroyer des allocations sociales.
Concernant le best practice exchange, M. Ellero confirme que sa cellule participe à de nombreux groupes de travail et qu'un réunion annuelle est organisée avec les experts des états membres qui prennent part au programme Phoenix.
De même, lorsqu'une nouvelle tendance est détectée en matière de traite des êtres humains, son équipe rédige des rapports stratégiques adressés aux états membres.
Il faut se rendre compte que le niveau de sensibilisation aux différentes formes de traite des êtres humains peut être très variable d'un état à l'autre.
Certains états membres, comme par exemple l'Italie, ont une très grande expertise avec les réseaux de traite de Nigériens.
D'autres états, comme les Pays Bas, ont une grande expérience avec la technique de recrutement des « lover boys », pratique totalement inconnue en Italie.
Europol doit faire en sorte que le niveau de sensibilisation et de connaissance des états membres face à ces phénomènes soit équilibré.
Concernant la coopération avec d'autres institutions, il va de soi qu'Europol n'a pas le monopole en matière de lutte contre la traite des êtres humains. Certains États préfèrent d'autres voies pour lutter contre le problème, par exemple en disposant de nombreux officiers de liaison dans les pays d'origine sur base d'accords bilatéraux. D'autres encore font appel à Interpol.
Europol est régulièrement amené à coopérer tant avec Interpol qu'avec Frontex.
M. Ellero plaide cependant pour que les États, quel que soit la coopération choisie, transmettent les informations à Europol afin d'alimenter la banque de données. Ceci permet de faire des recoupements avec d'autres dossiers.
VI. AUDITION DE M. WIM BONTINCK, CHEF DE LA CELLULE TRAITE DES ÊTRES HUMAINS, DIRECTION GÉNÉRALE DE LA POLICE JUDICIAIRE FÉDÉRALE
1. Exposé de M. Bontinck
À travers son intervention, M. Bontinck souhaite partager son expérience des enquêtes en matière de lutte contre la traite des êtres humains dans le cadre d'une coopération internationale bilatérale ou multilatérale. Il tire son expérience, d'une part, de son travail au sein de la cellule Traite des êtres humains de la police fédérale, qui travaille aussi bien pour la police locale que pour la police fédérale, et, d'autre part, de la concertation menée avec Eurojust, Europol et des collègues policiers d'autres États membres de l'Union européenne.
Quand on évoque la « coopération internationale », on songe surtout à des équipes communes d'enquête (« joint investigation teams », JIT), mais il existe également d'autres formes de coopération internationale.
La coopération dans les enquêtes visant un groupe d'auteurs spécifique ne part pas de rien; un processus d'échange d'informations en est le préalable. M. Bontinck formulera également à cet égard quelques observations critiques qui n'auront pas exclusivement trait aux enquêtes relatives à la lutte contre la traite des êtres humains mais seront, au contraire, valables pour une série d'autres infractions de dimension internationale.
La traite des êtres humains a presque toujours une dimension internationale. Ses victimes sont issues de pays « tiers » (hors UE) ou se retrouvent en Belgique après avoir subi d'autres situations d'exploitation dans des pays voisins ou dans d'autres États membres de l'Union. Les groupes d'auteurs de traite des êtres humains — qui, soit dit en passant, ne sont pas toujours très organisés — regroupent des individus de nationalités différentes qui transportent leurs victimes au-delà des frontières au gré de leurs agissements, recrutent de nouvelles victimes au sein et en dehors de l'UE et déploient leurs activités criminelles dans différents pays. Il s'agit en l'occurrence d'exploitation aussi bien économique que sexuelle, mais également d'infractions commises sous la contrainte. Les organisateurs résident de plus en plus souvent à l'étranger tandis que leurs hommes de main exploitent des victimes pour leur compte en Belgique.
La règle doit être de coopérer pour riposter à ces groupes d'auteurs au niveau national et transfrontalier. Le cadre et les moyens permettant de le faire au sein de l'UE et par le biais d'Europol et d'Eurojust sont disponibles. Europol et Eurojust ont, par exemple, réalisé un manuel de 20 pages présentant les principes et les avantages des équipes communes d'enquête (JIT). Une formation « Europol » organisée à l'attention des policiers les sensibilise également aux avantages d'une coopération efficace et loyale, aux avantages des différentes plateformes d'information et d'analyse et des enquêtes conjointes qui peuvent en résulter.
Une équipe commune d'enquête (JIT) est un moyen et non une fin en soi. Elle présente une série d'avantages pour l'enquête policière, les poursuites (internationales) ultérieures et l'interpellation simultanée d'un groupe d'auteurs agissant dans plusieurs pays.
Ces avantages ne sont pas l'apanage du nombre limité de JIT actives dans la lutte contre la traite des êtres humains. Bien que la mise sur pied d'une JIT soit simple, les magistrats et la police, lorsqu'ils doivent mener une enquête (principalement bilatérale) visant un groupe d'auteurs, ont plutôt recours à des « enquêtes miroirs » ou « enquêtes coordonnées ». Dans le cas d'une enquête miroir, les différents pays ouvrent des enquêtes distinctes contre les membres du groupe d'auteurs qui séjournent sur leur territoire national ou y organisent leurs activités criminelles, mais ils le font dans le cadre d'une concertation avec les autres pays et d'un partage permanent de l'information policière. Chaque pays sait ainsi où en sont les autres. Enfin, des accords sont également conclus concernant une coordination et une intervention commune (impliquant même Eurojust). Dans le cadre d'une enquête miroir, il est toutefois obligatoire de passer par la voie judiciaire officielle pour redemander les informations « policières » qui seront utilisées dans le dossier judiciaire et devant le tribunal.
Ce n'est pas le cas avec une JIT. Dans le cadre d'une JIT, toutes les informations sont partagées et immédiatement versées au dossier sans restriction et sans demande d'entraide judiciaire ni commission rogatoire.
Une JIT est la forme de coopération idéale pour les enquêtes internationales complexes, approfondies et exigeantes dans le cadre desquelles une intervention concertée et coordonnée est souhaitable dans plusieurs États membres.
Les policiers peuvent alors participer à des perquisitions dans les États participants; prêter leur assistance pour des écoutes téléphoniques (ce qui présente surtout des avantages linguistiques); aider à l'analyse et à l'étude des documents ou pièces saisis lors des interventions; entendre des auteurs, victimes ou témoins, tandis qu'Europol peut se charger de l'analyse opérationnelle, etc. Une convention unique entre les magistrats « nationaux » règle la coopération et l'échange d'informations permanents pour cette enquête commune.
Le recours à une JIT permet également de bénéficier d'un budget supplémentaire à charge d'Eurojust, qui peut être utilisé pour des traductions, pour des frais de voyage et de séjour, pour l'achat d'ordinateurs, de GSM, pour les frais de communication GSM, etc. Le budget d'une JIT est considérable. Ainsi, Eurojust a alloué un budget de 79 500 euros pour une enquête en matière d'exploitation sexuelle de victimes tchèques au Royaume-Uni. Une JIT de plus longue durée associant le Royaume-Uni et la Roumanie et présentant des liens avec d'autres pays de l'UE a, elle, bénéficié d'un budget de plus de deux millions d'euros.
L'organisation d'une JIT ne nécessitant pas beaucoup de travail, on peut se demander pourquoi les magistrats instructeurs et la police ne décident pas d'y recourir pous souvent.
Une JIT requiert non seulement un évident déploiement d'effectifs et de moyens policiers, mais aussi et surtout un engagement de la part des magistrats et de chaque partie prenante, ainsi qu'un objectif commun défini avec précision. La police est ainsi chargée de désigner des « chefs d'équipe » dans chaque État membre. Le parquet fédéral évalue l'engagement et la faisabilité d'une JIT. Le magistrat fédéral se concerte à cet égard avec Eurojust, et leur accord débouche sur une convention. Le parquet fédéral supervise le processus menant à l'établissement de cette convention.
Jusqu'à présent, la Belgique n'a été associée qu'à deux JIT consacrées à la traite des êtres humains: l'une avec la France et l'autre avec les Pays-Bas. Dans les deux cas, il s'agissait d'enquêtes en matière d'exploitation sexuelle. Les Pays-Bas, par exemple, ont lancé cinq nouvelles JIT, au cours du troisième trimestre de 2011, avec la Bulgarie et la Roumanie. Eurojust martèle inlassablement que les États membres de l'UE ne connaissent et n'utilisent pas suffisamment le dispositif des JIT.
Pourquoi le nombre de JIT et d'enquêtes miroirs reste-t-il si limité ? Il existe des obstacles universels pour tous les États membres de l'UE, et pour les magistrats et les policiers belges en particulier.
Les JIT et les enquêtes miroirs, mais aussi leur appui dans le cadre d'une enquête éventuelle, sont limitées à la police pour l'investigation et aux magistrats pour les poursuites. Reste à savoir si la lutte (au niveau international) contre la traite des êtres humains est encore une priorité pour la Belgique. L'expérience montre que de nombreux magistrats sont réticents à l'égard des dossiers de « traite des êtres humains », qui sont généralement plus complexes. Dans le cadre des dossiers d'exploitation économique, on fait trop rapidement appel aux auditeurs du travail et à l'arsenal légal du Code pénal social. Or, les JIT et les enquêtes miroirs ne visent pas les infractions au droit social auxquelles se réfèrent les auditeurs du travail, car d'autres pays de l'UE ont une manière tout à fait différente d'aborder ces infractions.
La condition fondamentale de la collaboration dans le cadre d'une enquête est le partage d'informations au premier stade de l'enquête. C'est d'abord là que le bât blesse. Les policiers en général et les enquêteurs en particulier rechignent à partager des informations dans le cadre d'une collaboration internationale. C'est toujours la croix et la bannière pour les convaincre de transmettre des informations sur les enquêtes en cours à Europol, par exemple, soit pour un feedback sur une enquête en cours concernant le même groupe d'auteurs, soit en vue d'une analyse de groupes d'auteurs de la même origine. Ils craignent de perdre le contrôle de « leurs » informations et de « leur » enquête et de devoir divulguer encore d'autres renseignements. Plutôt que de rechercher simultanément des liens dans plusieurs États membres, ils préfèrent faire appel aux contacts policiers étrangers qu'ils ont noués dans un seul pays dans le cadre de dossiers précédents. Lorsqu'ils acceptent néanmoins d'échanger de plus amples informations, éventuellement avec Europol, il s'agit souvent d'informations résiduelles qui proviennent d'enquêtes pratiquement clôturées.
Si ces mêmes policiers ne sont déjà pas toujours enclins à entamer une enquête sur la base d'informations partielles ou résiduelles dignes d'intérêt qui sont issues d'autres enquêtes belges en matière de traite des êtres humains menées dans d'autres arrondissements, ils le sont encore moins lorsqu'il s'agit d'informations provenant de services de police étrangers qui leur sont fournies par des officiers de liaison ou par Europol. Ils laissent souvent ces informations de côté en invoquant la charge de travail particulièrement élevée à laquelle ils sont confrontés à ce moment. La cellule fédérale « Traite des êtres humains » invite les dirigeants de ces services à changer d'attitude.
Le magistrat instructeur (en Belgique, il s'agit souvent du magistrat de référence « Traite des êtres humains ») n'est, lui non plus, pas toujours enthousiaste à l'idée de mettre en place une coopération internationale. Il n'y est d'ailleurs pas encouragé. La directive en vigueur concernant la politique de recherches et de poursuites en matière de traite des êtres humains, mieux connue sous le nom de circulaire COL 1/2007, ne fait aucune référence à la coopération internationale. Les magistrats ne demandent pas non plus aux policiers de vérifier systématiquement s'il existe éventuellement des connexions internationales dans le cadre d'une enquête belge en matière de traite des êtres humains. Par ailleurs, la directive n'est pas contraignante.
Bien que les demandes de coopération émanent souvent des pays voisins, les magistrats instructeurs ne sont pas toujours disposés à prendre les initiatives nécessaires, visant à favoriser une assistance mutuelle ultérieure, que leurs collègues demandent sans passer par une commission rogatoire ou une demande d'entraide judiciaire. Ils ne se sentent pas non plus tenus de réorienter des enquêtes en cours, par exemple, lorsqu'une analyse d'Europol révèle une nouvelle piste d'enquête nationale ou internationale. Il arrive trop souvent qu'une enquête se cantonne au volet belge, soit à cause de la charge de travail, soit parce que l'on ne veut pas choisir les informations que la police doit traiter en priorité. De plus, les magistrats n'ont pas toujours d'expérience en matière de coopération internationale dans le cadre d'une JIT ou d'une enquête miroir.
Les deux conditions de mise en place d'une JIT restent toujours de constituer une équipe d'enquête enthousiaste et de trouver un magistrat tout aussi motivé, à la fois en Belgique et dans les autres pays concernés. Cela semble plus facile en théorie que ce ne l'est en réalité.
La coopération internationale dépasse le niveau de n'importe quel parquet « local ». Par conséquent, on se demande toujours si le parquet fédéral ne pourrait pas jouer un rôle plus actif que celui qui consiste à évaluer la JIT au moment de son lancement et à suivre le processus. Bien que le parquet fédéral désigne à nouveau des magistrats de liaison « traite des êtres humains » pour les groupes d'auteurs roumains, moldaves ou albanais, par exemple, il ne réagit que peu, voire pas du tout, lorsqu'on établit l'existence de liens entre, d'une part, un groupe d'auteurs international faisant l'objet d'une enquête dans plusieurs États membres de l'UE et, d'autre part, des coauteurs actifs en Belgique qui ne faisaient encore l'objet d'aucune enquête et qui n'avaient pas encore été localisés.
Quelles sont à présent les solutions possibles ?
Tout d'abord, il faut qu'il y ait un choix politique clair en faveur d'une approche (internationale) de la traite des êtres humains sous la direction d'un magistrat du Parquet. Trop souvent, on observe qu'il y a des interprétations divergentes en matière de poursuites alors que les situations sont apparemment identiques. La réforme des parquets, qui prévoit la désignation dans chaque province de magistrats spécialisés dans la lutte contre la traite des êtres humains, permettra sans nul doute de remédier à cette situation. M. Bontinck cite à cet égard l'exemple de la Flandre occidentale qui dispose à Bruges de spécialistes en matière de traite des êtres humains.
Par ailleurs, il faut actualiser la directive relative à la politique de recherches et de poursuites en matière de traite des êtres humains en y précisant que la coopération internationale doit être la norme minimale. La première démarche à effectuer dans ce but est de demander de manière systématique à Europol de transmettre les informations internationales dont elle dispose sur des enquêtes en cours et même sur celles qui sont clôturées et dans lesquelles les mêmes personnes sont impliquées. Cela peut être la preuve qu'il s'agit non pas d'un auteur isolé mais d'un membre connu et « expérimenté » d'un groupe d'auteurs international. Ce qu'il faut donc privilégier en l'espèce, ce ne sont pas les contacts bilatéraux, mais la coopération par le biais d'Europol.
La démarche suivante à entreprendre impérativement dans le cadre de la directive précitée est de promouvoir la coopération bilatérale ou multilatérale — selon qu'un seul ou plusieurs pays réagissent — dès que des recoupements évidents peuvent être faits avec des enquêtes à entamer ou des enquêtes en cours en matière de traite des êtres humains dans d'autres États membres de l'UE. La possibilité de dégager des moyens financiers substantiels pour soutenir la mise en place d'une ECE (équipe commune d'enquête) dans le cadre d'Eurojust est déjà un incitant efficace.
Dans cette optique de coopération, il faut veiller aussi à ce que la directive impose aux policiers l'obligation de soumettre à un magistrat de référence en matière de traite des êtres humains toute demande ou toute information en provenance de l'étranger qui mérite d'être analysée. Ce magistrat devra alors définir la méthode à suivre et déterminer les dossiers prioritaires. Un dossier dans le cadre duquel la coopération internationale est possible devrait toujours avoir la priorité. La cellule « Traite des êtres humains » de la police fédérale pourrait jouer un rôle à cet égard, mais pour cela, il faut adapter la circulaire 9/2009 relative aux « modalités réglant la collaboration entre le parquet fédéral et les directions centrales de la direction générale de la police judiciaire de la police fédérale ».
C'est à ce moment-là qu'un contact avec le magistrat belge d'Eurojust s'impose. Celui-ci peut déjà effectuer des démarches exploratoires auprès de ses collègues. Si, par la suite, une collaboration plus poussée est possible dans le cadre d'une JIT et que les États membres concernés ne souhaitent pas y participer, Eurojust en tant qu'agence et notre représentant belge auprès de celle-ci peuvent demander « officiellement » à ces pays les raisons de leur réticence. Dès les premiers contacts, Eurojust peut déjà examiner sur quel soutien financier la JIT peut compter.
Enfin, dans la directive, il faut fixer aussi les « normes minimales de qualité » auxquelles une enquête en matière de traite des êtres humains doit répondre. C'est un moyen de s'assurer que chaque enquête est menée avec la même rigueur (garantie de qualité) mais aussi avec une grande expertise (niveau de qualité). Le mot d'ordre à cet égard est de tirer parti des expériences positives en Belgique et dans les autres pays membres.
À cet égard, M. Bontinck cite quelques exemples: la saisie des « avantages manifestes » pour le trafiquant d'êtres humains, tels que les voitures ou les articles de luxe, l'enquête financière qui met au jour divers transferts d'argent, les éléments permettant de supposer l'existence d'une communication avec des coauteurs, l'utilisation d'Internet pour le recrutement de victimes par les trafiquants, mais aussi la publicité qui est faite à l'intention du « client », le recrutement et le profil des victimes, l'identification d'anciennes victimes de la traite des êtres humains, la participation systématique de la police technique et scientifique, etc. La fixation de normes de qualité (minimales) permet de simplifier non seulement l'échange d'informations dans le cadre de l'enquête belge mais aussi et surtout la collaboration au sein d'une JIT ou dans une enquête miroir.
Le point de vue exprimé par les milieux judiciaires et policiers, selon lequel les budgets pour les enquêtes (internationales) en matière de traite des êtres humains sont limités, est fondé. Le choix est clair: soit on prévoit des budgets supplémentaires pour lutter contre un phénomène dit « prioritaire », soit la justice doit recourir plus souvent au système des JIT ou s'associer à une enquête internationale en matière de traite des êtres humains. M. Bontinck fait remarquer que la Suède, par exemple, a dégagé un budget de 5 000 000 d'euros pour donner un nouvel élan aux enquêtes de police en matière de traite des êtres humains.
Il poursuit en mettant l'accent sur l'approche efficace développée par les magistrats de référence, certes peu nombreux mais très spécialisés, présents dans chaque province. En Belgique, les enquêtes nationales et internationales en matière de traite des êtres humains devraient être menées essentiellement par des magistrats nationaux spécialisés en matière de traite des êtres humains et relevant du parquet fédéral, comme c'est le cas aux Pays-Bas. La coordination policière par-delà les frontières des arrondissements et des provinces ne suffit plus. Pour mener à bien ces enquêtes nationales en matière de traite des êtres humains, ces magistrats nationaux devraient disposer également d'une capacité de recherche nationale. Sur ce plan aussi, notre cellule « Traite des êtres humains » pourrait apporter sa contribution, à l'instar du centre néerlandais IAMM (« Informatie en Analysecentrum Mensenhandel en Mensensmokkel »).
L'expérience montre en effet que lorsqu'on regroupe des policiers de diverses régions de manière sporadique, on crée de nombreux problèmes en termes de coopération, de support, de moyens disponibles, d'horaires, d'affectation, etc.
La coopération internationale dans les enquêtes en matière de traite des êtres humains est une priorité pour la Commission européenne. À cet effet, elle lancera à partir de 2012 un plan d'action opérationnel « Traite des êtres humains » qui accorde une attention toute particulière à l'échange d'informations sur plusieurs groupes d'auteurs et aux enquêtes conjointes qui y sont liées. Chaque État membre devra s'adapter et apporter sa contribution. M. Bontinck a le sentiment que l'évaluation des problèmes actuels en matière de coopération internationale est l'occasion idéale pour se livrer à cet exercice.
2. Échange de vues
Quelques membres voudraient tous deux savoir si la formation dispensée dans les écoles de police accorde une place suffisante au phénomène de la traite des êtres humains.
Un membre demande également si la police dispose de moyens et d'effectifs suffisants pour combattre le phénomène de la traite des êtres humains, et si les informations disponibles sont suffisamment partagées entre la police fédérale et la police locale, et entre les différents services de police locale.
M. Bontinck répond que les centres de formation de la police fonctionnent de manière autonome. Il faut donc qu'ils soient convaincus de la nécessité d'intégrer le phénomène de la traite des êtres humains dans l'éventail de formations proposées. Certaines initiatives ont déjà été prises à Namur et en Flandre occidentale, mais la traite des êtres humains ne fait pas encore partie des matières obligatoires du cursus.
Pour la police de première ligne, un document condensé résume de manière synoptique les connaissances dans le domaine de la traite des êtres humains. D'autre part, les tendances en la matière sont régulièrement portées à la connaissance de la police par le biais d'un journal interne publié par son service. Des formations ciblées sont également dispensées. Une formation spécifique dans le domaine de la traite des êtres humains est proposée aux inspecteurs principaux et aux commissaires.
Au niveau de la police locale, il existe dans chaque arrondissement une équipe permanente spécialisée dans la traite des êtres humains, dont les effectifs sont proportionnels à l'importance du phénomène dans l'arrondissement en question. L'information est diffusée par l'intermédiaire des banques de données des carrefours d'information d'arrondissement (CIA). Globalement, un demi-millier de policiers participent à la lutte contre la traite des êtres humains.
Une circulaire présente aux différents services la manière de collaborer et de s'échanger les informations. Le magistrat compétent joue un rôle de coordination entre les services d'inspection.
Une sénatrice trouve qu'à cause des ramifications internationales de la traite des êtres humains, il est très difficile de démanteler tout un réseau. Elle demande des chiffres sur les résultats de la coopération internationale.
Elle voudrait également savoir combien de personnes travaillent à la cellule Traite des êtres humains de la police fédérale.
M. Bontinck répond que sans équipe commune d'enquête (ECE — JIT,Joint Investigation Team), on ne pourra pas obtenir de résultats significatifs. Souvent, des « enquêtes miroirs » sont menées en concertation avec des services de police étrangers. Ainsi, une enquête menée en parallèle par les services de police français et belges dans la région de Lille et de Courtrai a permis de procéder à de nombreuses arrestations.
Cependant, la coopération policière coule rarement de source. À la suite de contacts avec les services de police hongrois, il avait été décidé de mener conjointement une enquête. Après plusieurs mois, le volet hongrois de cette enquête n'avait toujours pas commencé.
La cellule fédérale Traite des êtres humains est un service central et surtout d'appui pour la police locale et la police fédérale, mais aussi pour Europol.
Cette cellule dispose d'un cadre de 35 personnes, pour la plupart spécialisées dans une région (Europe de l'Est, Afrique noire, etc.).
Un membre s'étonne de la nonchalance avec laquelle certains services de police traitent les demandes de coopération (cf. l'exemple de la Hongrie).
D'autre part, il voudrait en savoir plus sur la mendicité en tant que forme de traite des êtres humains. Quelle est l'évolution dans ce domaine et comment ce phénomène est-il abordé ?
M. Bontinck épingle le fait que la nouvelle directive européenne relative au trafic d'êtres humains n'a plus un caractère facultatif puisqu'elle prévoit une procédure contraignante. Il demande que le plan d'action 2012 de lutte contre la traite des êtres humains impose des normes minimales en matière d'enquête.
On peut difficilement ignorer que la mendicité est souvent liée à la traite des êtres humains. Le problème auquel les services sont confrontés est d'identifier les parents de l'enfant « utilisé » pour mendier.
La seule façon de lutter contre cette forme de traite des êtres humains est d'incriminer pénalement l'utilisation d'enfants à des fins de mendicité.
Une sénatrice demande si le travail en JIT aboutit sur de meilleurs résultats que les enquêtes miroirs ? Elle rappelle que la commission avait effectué une visite à Londres afin d'observer le travail d'un JIT et demande si cette équipe, qui avait l'air très performante, a débouché sur de bons résultats ?
M. Bontinck répond que les JIT offrent parfois de bons résultats mais les magistrats les utilisent moins car le processus est assez lourd pour en assurer le suivi.
Il précise que l'on peut avoir une bonne collaboration entre pays sans forcément recourir aux JIT.
En ce qui concerne le JIT organisé entre Londres et la Roumanie l'objectif était de lutter contre l'insécurité en vue des jeux olympiques de Londres et le travail de cette équipe n'était pas uniquement focalisé sur la problématique de la traite des êtres humains. Les budgets européens alloués à ce JIT étaient aussi conséquents (2 millions d'euros), ils ont ainsi pu faire du bon travail en matière de lutte contre la criminalité.
Une autre intervenante demande si la Cellule « Traite des êtres humains » comporte une section spéciale pour les mineurs étrangers non accompagnés qui sont victimes de la traite des êtres humains.
Elle indique ensuite que la possibilité du regroupement familial est utilisée dans le cadre de nombreux mariages. Ce phénomène est-il contrôlé dans le contexte de la traite des êtres humains ?
Elle aimerait enfin savoir de quelle manière la police locale est informée en matière de traite des êtres humains.
M. Bontinck répond que la Cellule ne comprend pas de section spéciale pour les mineurs étrangers.Cependant, si ces derniers sont victimes de la traite des êtres humains, leur statut constitue une circonstance aggravante pour ce qui est de la qualification pénale. Ces mineurs sont pris en charge par l'Office des étrangers. M. Bontinck précise toutefois que les mineurs victimes de la traite des êtres humains à des fins d'exploitation économique ou sexuelle sont rares.
Il est d'accord sur le fait que les trafiquants d'êtres humains ont souvent recours au mariage de complaisance pour donner accès au territoire. À cet effet, ils utilisent notamment la technique du « lover boy ». En réalité, il n'est pas question de regroupement familial mais de traite des êtres humains à des fins d'exploitation sexuelle. En principe, la lutte contre les mariages de complaisance ne relève pas de la compétence de la Cellule « Traite des êtres humains », mais les choses sont différentes lorsque ces mariages cachent des situations de traite des êtres humains. Cette forme de traite des êtres humains est clairement la spécialité de certaines nationalités (Pakistan, Inde, Bangladesh et Nigéria).
Actuellement, la Cellule « Traite des êtres humains » suit une dizaine d'organisations. M. Bontinck communiquera les statistiques au groupe de travail.
La police locale peut obtenir toutes les informations possibles sur la traite des êtres humains en consultant le site intranet de la police. Il n'est pas nécessaire d'organiser une formation supplémentaire puisqu'un policier est rarement concerné par la problématique de la traite des êtres humains dans son travail quotidien. Le policier doit néanmoins développer le réflexe de songer à la traite des êtres humains lorsqu'il est confronté à une situation spécifique.
À la demande de la commission, M. Bontinck fournit les statistiques suivantes:
| Type d'infraction | 2008 | 2009 | 2010 | Total |
| Traite des êtres humains à des fins d'exploitation économique | 210 | 207 | 152 | 569 |
| Traite des êtres humains à des fins d'exploitation sexuelle | 120 | 136 | 119 | 375 |
| Traite des êtres humains à des fins de pédopornographie | 17 | 24 | 15 | 56 |
| Traite des êtres humains à des fins de commission forcée de crimes ou de délits | 10 | 11 | 16 | 37 |
| Traite des êtres humains à des fins d'exploitation de la mendicité | 13 | 8 | 11 | 32 |
| Traite des êtres humains à des fins de commerce d'organes | 0 | 2 | 0 | 2 |
| Total | 370 | 388 | 313 | 1 071 |
VII. AUDITION DE MM. J. DE WITTE ET E. DELRUELLE, DIRECTEURS DU CENTRE POUR L'ÉGALITÉ DES CHANCES ET LA LUTTE CONTRE LE RACISME
1. Exposé
M. Delruelle, directeur adjoint du Centre pour l'Égalité des chances et la Lutte contre le Racisme, rappelle que le rapport annuel de 2009 avait déjà été présenté lors d'une audience précédente au sein du groupe de travail. Cette rencontre avait d'ailleurs permis de nouer des liens privilégiés avec un certain nombre d'acteurs.
Une des missions légales du Centre pour l'Égalité des chances et la Lutte contre le Racisme consiste à stimuler la lutte contre la traite des êtres humains. Le moyen mis en œuvre à cette fin est précisément le rapport annuel d'évaluation. Au travers cet outil, le Centre agit de facto comme le rapporteur national sur la problématique de la traite.
Le rapport 2010 se focalise principalement sur 2 points: l'évolution du phénomène de la traite des êtres humains et la lutte à son encontre. Une attention particulière a été portée à la coexistence du principe de la libre circulation des travailleurs et du principe de l'exploitation économique. Le second focus vise la transposition de la directive européenne 2011/36/EU.
a) Exploitation économique
M. De Witte estime que seule une approche en chaîne permet de lutter efficacement contre l'exploitation économique. En effet, cette chaîne est constituée de toute une série d'acteurs impliqués à des degrés divers dans l'exploitation économique.
Les rapports annuels des années précédentes soulignaient déjà la frontière ténue qui sépare légalité, illégalité et semi-légalité. Les organisations légales et illégales sont parfois très étroitement imbriquées.
L'exploitation des toilettes des restaurants situés sur les aires d'autoroutes est une activité qui illustre bien l'approche en chaîne. Cet exemple a été développé en détail dans le rapport annuel, où il est considéré comme un cas de construction frauduleuse, caractérisée par la présence d'une chaîne de donneurs d'ordre.
Dans le cadre de ce dossier concret, l'inspection sociale a effectué quatre contrôles sur une période de trois ans. À l'issue de quatre contrôles, on peut difficilement continuer à prétendre que l'on ne savait rien.
L'inspection sociale et la police ont procédé à un premier contrôle en 2005. Le donneur d'ordre, à savoir l'exploitant des restaurants, et le sous-traitant ont tous deux été entendus. Leur audition a révélé que les victimes, chargées du nettoyage des toilettes, ne disposaient d'aucun statut et travaillaient au noir. En réaction à ce contrôle, le donneur d'ordre et le sous-traitant ont modifié leur accord de collaboration.
Au cours d'un nouveau contrôle, l'inspection sociale a constaté que le sous-traitant A avait été remplacé par l'entreprise B, avec le même gérant à sa tête (le sous-traitant). Cette fois, les victimes avaient le statut de faux indépendants.
Un troisième contrôle a été effectué en 2006: l'entreprise B n'existe plus. C'est désormais une troisième entreprise, la firme allemande C, qui est chargée de l'exploitation des toilettes. Les victimes du sous-traitant allemand ont le statut de travailleurs détachés, mais les règles en matière de détachement ne sont pas respectées.
Un quatrième contrôle, effectué à Gand et dans la région de Liège, a permis de constater que la firme allemande C n'existait plus, mais avait été remplacée par une autre firme allemande D, dirigée par le même gérant que l'entreprise C, les victimes étant cette fois présentées comme des indépendants détachés.
Les quatre contrôles ont également révélé que les victimes étaient à chaque fois en séjour irrégulier.
À cet égard, il convient de s'interroger sur le rôle du donneur d'ordre, en l'occurrence la société de catering. Cette entreprise peut difficilement continuer à prétendre ne pas savoir que le gérant a successivement dirigé plusieurs entreprises. Par conséquent, lors du traitement de ce dossier devant le tribunal correctionnel de Gand, le parquet a également exercé l'action publique contre le donneur d'ordre.
Selon M. Delruelle, cet exemple démontre bien l'importance de l'identification de tous les acteurs de la chaine, du donneur d'ordre au sous-traitant. On constate trop souvent que les tribunaux condamnent les sous-traitants (l'entrepreneur s'il s'agit du secteur de la construction) mais peinent à remonter jusqu'aux donneurs d'ordres. Une approche en chaine est donc primordiale.
Une seconde conclusion consiste à privilégier une approche inter-arrondissements au moyen de stratégies d'enquête adaptées. En effet, la traite des êtres humains et l'exploitation économique se déroulent la plupart du temps sur différents arrondissements judiciaires. De même, la coopération entre des différents Inspections sociales est aussi primordiale. Le SIRS (le Service d'Information et de Recherche Sociale) offre des instruments et des banques de données qui oeuvrent vers cette coopération.
Un troisième constat porte sur le fait qu'il faut responsabiliser les secteurs d'activités concernés en tant que partenaires. Il existe déjà quelques initiatives intéressantes dans le secteur de la boucherie où des protocoles ont été conclus avec les syndicats. La confédération de la construction donne, quant à elle, des informations très utiles à ses membres pour éviter de tomber dans la traite des êtres humains. Un dernier exemple concerne le secteur du textile et de l'habillement qui a rédigé une charte de bonnes conduites. Si on ne peut que saluer de telles initiatives, elles ne sont pas encore suffisantes et il faut encourager leur développement.
b) Que faire concrètement pour lutter contre l'exploitation économique ?
Primo, comme dit plus haut, il est impératif de s'attaquer à tous les maillons de la chaine, ce qui implique la co-responsabilité des donneurs d'ordre. Une des recommandations du rapport 2010 vise explicitement la mise en place d'un travail législatif pour définir légalement les responsabilités des donneurs d'ordre. Des propositions de loi ont déjà été déposées en ce sens.
Le sujet est évidemment délicat puisqu'il ne faut pas tuer l'activité économique et encore moins, jeter la suspicion sur tous les donneurs d'ordre. La difficulté réside à trouver le juste équilibre entre l'activité économique et la TEH. L'Europe impose de travailler sur ce point.
Un second champ d'action réside dans la coopération internationale: la TEH ne connait en effet pas de frontières. Le chantier est vaste et il y a beaucoup de choses à faire. Les services d'inspection sociale, par exemple, rencontrent parfois les plus grandes difficultés à obtenir des renseignements même dans des pays limitrophes à la Belgique. Des initiatives intéressantes existent cependant déjà: ainsi, un protocole de coopération a été conclu entre les services d'inspection sociale belge et français pour lutter contre la TEH et l'exploitation économique transfrontaliers.
Un troisième aspect concerne la sensibilisation. Elle doit viser les organisations patronales dans les différents secteurs d'activités, les services d'inspection sociale, les pouvoirs locaux (le prochain rapport 2011 sera d'ailleurs focalisé sur le pouvoir local) et sur les acteurs de première ligne (hôpitaux, police locale, les assistants sociaux dans les centres).
c) Transposition de la directive européenne 2011/36/UE
La directive 2011/36/UE du 5 avril 2011 concernant la prévention de la traite des êtres humains et la lutte contre ce phénomène ainsi que la protection des victimes et remplaçant la décision-cadre 2002/629/JAI du Conseil a été publiée au Journal officiel du 15 avril 2011.
Cette directive doit être transposée dans la législation belge pour le 13 avril 2013 au plus tard.
Bien que notre pays ait toujours joué un rôle précurseur en matière de législation relative à la traite des êtres humains, la directive nécessite que certaines adaptations y soient apportées.
La définition belge devra notamment faire l'objet de plusieurs modifications, étant donné que ladéfinitionde la traite des êtres humains telle qu'elle figure dans la directive englobe l'adoption illégale et les mariages forcés.
Le Centre émet quelques réserves sur l'extension de la définition. Bien entendu, dans certains cas, les mariages forcés et les adoptions illégales sont une forme de traite des êtres humains. Cela ne veut pas dire pour autant que tous les mariages forcés et toutes les adoptions illégales doivent être considérés comme tel.
La traite des êtres humains ne peut pas devenir un concept fourre-tout. On doit observer la plus grande prudence si l'on veut étendre sa définition. Cela ne signifie pas que rien ne doit être mis en œuvre pour lutter contre les adoptions illégales et les mariages forcés, mais il convient d'avoir recours aux outils adéquats.
L'extension de la définition de la notion d'« exploitation sexuelle » soulève également de nombreuses questions. Auparavant, l'exploitation sexuelle se limitait à la prostitution telle qu'elle est pratiquée à la rue d'Aerschot ou à la gare du Nord, à savoir la prostitution en vitrine essentiellement. À l'heure actuelle, l'exploitation sexuelle se décline sous des formes beaucoup plus subtiles, telles que les agences d'escorte, les salons de massage, etc.
Par conséquent, il n'est pas chose aisée de cerner toutes les formes d'exploitation sexuelle. Et tous les types de prostitution ne peuvent pas être assimilés à la traite des êtres humains.
Il convient ensuite de lever les incohérences entre l'article 380 et l'article 433quinquies du Code pénal. Certaines juridictions considèrent que les activités de traite ou de trafic organisées exclusivement pour compte et profit personnels, et non dans le cadre d'un réseau, ne relèvent pas de la traite des êtres humains.
Le Centre n'est pas de cet avis. La traite et le trafic pour profit personnel restent de la traite des êtres humains.
La transposition de la directive exigera la mise en place de méthodes d'enquête efficaces. Les trafiquants adaptent en effet leurs stratégies et mettent sur pied des structures très complexes. Ceci implique qu'il faut non seulement avoir un arsenal de technologies de recherche complexes (vérification de comptes, écoutes téléphoniques etc.), mais qu'il faut surtout des moyens financiers pour les mettre en place. Et le paradoxe est énorme dans ce domaine: ainsi, il existe toute une économie parallèle fondée sur de l'argent noir issu de l'exploitation économique et il est impossible de le saisir parce qu'on ne dispose pas de suffisamment de moyens pour la recherche.
Un autre volet concerne l'aide et l'assistance aux victimes. Le Centre estime que le législateur doit oser reconsidérer l'accompagnement des victimes, étant donné que leurs besoins à chacune sont différents. Il y a quelques années à peine, la Roumanie et la Bulgarie n'étaient pas membres de l'Union européenne. Les ressortissants de ces pays devaient donc disposer d'un titre de séjour pour résider légalement en Belgique. Ce n'est aujourd'hui plus le cas. Il convient toujours d'assurer la protection de ces ressortissants lorsqu'ils sont victimes de la traite des êtres humains, mais ils peuvent désormais résider en toute légalité en Belgique en tant que citoyens de l'Union européenne.
Dans les années à venir, ce cas parmi d'autres devra faire l'objet d'une approche diversifiée, tenant compte des besoins spécifiques des victimes.
Une approche universelle n'est plus adaptée, étant donné que les besoins diffèrent. Les centres d'accueil Payoke, Pagasa et Surya en sont bien conscients et essaient, dans la mesure du possible, d'appliquer l'approche diversifiée sur le terrain. Mais la législation doit suivre.
Le Centre pense que l'on accorde trop peu d'attention à la situation spécifique des victimes mineures, tant sur le plan de la détection que sur le plan de l'accompagnement. Les mineurs non accompagnés, mais aussi d'autres groupes vulnérables, ont besoin d'une attention accrue. Un précédent rapport proposait déjà d'assouplir les conditions imposées aux victimes mineures.
Le Centre attire également l'attention sur l'indemnisation des victimes. Il convient d'encourager l'attribution des sommes confisquées aux parties civiles, afin d'indemniser ou de protéger les victimes. Ce point a déjà été abordé dans un précédent rapport annuel du Centre.
Concernant la transposition de la directive 2011/36/EU, M. Delruelle évoque un dernier point qui concerne la désignation d'un Rapporteur national ou d'un mécanisme équivalent, telle qu'imposée par ladite directive. En réalité, le Centre remplit déjà de facto le rôle de rapporteur. La directive ne précise pas explicitement que ce rapporteur doit être indépendant du pouvoir politique ou de l'administration. Pourtant, c'est bien l'esprit de la directive puisqu'un amendement avait été déposé en ce sens, bien que non adopté. Il va de soi que le Rapporteur doit pouvoir remplir son rôle de façon indépendante.
Le Centre pour l'Égalité des chances est tout désigné et entièrement disposé à remplir cette mission de Rapporteur national. D'autres acteurs pourraient également jouer ce rôle.
d) Conclusions
La traite des êtres humains doit rester une priorité tant sur le plan politique que sur le terrain. Le centre salue le travail effectué par le Groupe de travail du Sénat. Ceci démontre que le monde politique continue à s'intéresser à cette problématique.
Sur le terrain également, il est important que les magistrats et les services de première ligne continuent à s'intéresser prioritairement à la TEH et ce, grâce à des campagnes de sensibilisation accrues. Le Centre veille particulièrement à cet aspect.
Le Centre plaide également pour la TEH continue à être traitée comme une priorité par le Collège des Procureurs Généraux et dans le cadre du Plan National d'action de la police.
En conclusion, M. Delruelle déclare que l'expérience a démontré que lorsque le monde politique s'intéresse à la problématique de la TEH, cela se traduit très concrètement au niveau de la magistrature et des services de police, voire même au niveau de la population.
2. Èchange de vues
Une sénatrice remercie le Centre pour l'excellente qualité de son rapport, même s'il faut se désoler que nous en soyons déjà à sa 14eédition. Il va de soi que l'on préférerait que le problème soit définitivement résolu.
Elle se dit séduite par l'approche globale que propose le Centre et en, particulier par la suggestion d'adopter une loi pénalisant l'ensemble des acteurs de la chaine à l'origine de la traite des êtres. Cependant, elle doute de la faisabilité de ce projet puisqu'il implique un nombre très important d'acteurs. La mise en œuvre au niveau législatif lui semble hasardeuse. Le Centre peut-il donner une vision plus concrète de ce qu'il propose ?
Elle se dit d'autant plus sceptique que lors de l'audition de Mr Bontinck, il était apparu que même le simple partage d'informations entre les services policeirs et judiciaires compétents représente déjà une énorme difficulté.
L'intervenante s'interroge également sur l'élargissement de la notion de traite des êtres humains à d'autres problématiques. La lutte contre les mariages forcés et les adoptions illégales est certes très importante mais la lutte contre la TEH est déjà tellement complexe qu'il ne lui semble pas indiqué de la rattacher à d'autres problématiques. Ne risque-t-on pas de noyer la lutte contre la TEH ?
M. Delruelle revient sur la recommandation relative à une loi visant à pénaliser les donneurs d'ordre. Il partage la lucidité de l'intervenante sur la difficulté du projet. Dans la pratique, il faut cependant bien constater qu'il existe des cas où le donneur d'ordre n'est pas inquiété alors que sa responsabilité est peu contestable et cela, à cause d'un vide juridique.
Lorsque le donneur d'ordre est complice de TEH et que cela peut être prouvé, notre législation actuelle est suffisante. De même, lorsque le donneur d'ordre est de bonne foi et qu'il ignorait la traite des êtres humains, cela ne soulève pas de difficultés.
À côté de ces deux extrêmes, il existe une zone grise: prenons le cas d'un donneur d'ordre qui s'aperçoit qu'on lui propose des devis particulièrement bas, surtout au niveau de la main d'œuvre. Un tel élément devrait l'inciter à s'interroger sur la question de la traite des êtres humains. De même, si le donneur d'ordre constate que les ouvriers de son chantier de construction ont tous une certaine nationalité et ne parlent pas le français, cela devrait aussi l'alerter.
Tout en ayant conscience que la mise en œuvre d'une telle législation ne sera pas aisée, le Centre reste persuadé qu'il y a moyen de renforcer notre arsenal législatif sur la chaine de la traite. M. Delruelle déclare que le Centre reste à la disposition du législateur pour fournir une aide technique.
Concernant l'élargissement de la définition de la traite des êtres humains à d'autres problématiques, M. Delruelle comprend les réticences exprimées. Le rapport du Centre dit d'ailleurs clairement à la page 131: « (...)Le Centre plaide néanmoins pour une délimitation claire de ces nouvelles formes d'exploitation dans le cadre de la traite des êtres humains par rapport à d'autres incriminations déjà existantes (par exemple les mariages simulés et les mariages forcés). Ceci est nécessaire afin d'éviter que l'élargissement de la définition existante de la traite des êtres humains ne conduise à un concept fourre-tout. »
Il n'en demeure pas moins que la traite des êtres humains a fondamentalement évolué et s'est malheureusement diversifiée au cours des années. Son champ d'action s'est considérablement élargi depuis l'adoption de notre législation où l'on se focalisait principalement sur la prostitution. L'exploitation sexuelle n'a pas cessé mais s'y sont ajoutées d'autres formes issues de l'exploitation économique, du profit tiré du phénomène des migrations etc.
Il importe d'insister sur la chose suivante: une victime de la traite des êtres humains n'est pas forcément une personne violentée, enfermée, privée de ses papiers et de revenus, vivant sous la contrainte.
Bien souvent, des victimes de la traite n'ont pas elles-mêmes le sentiment d'être exploitées et déclarent que leur situation actuelle est bien meilleure que celle vécue dans leur pays, alors qu'il est évident que le mécanisme de la traite des êtres humains est enclenché.
Il importe de trouver un équilibre, en évitant un concept trop large de la traite des êtres humains tout en tenant compte des nouveaux phénomènes de diversification de la traite.
Une autre intervenante constate que la qualité des rapports du Centre pour l'Egalité des Chances ne cesse d'augmenter. Le travail réalisé par le Centre sur l'exploitation économique est primordial et aide laParlement à mieux cerner un certain nombre de problématiques liées à la traite des êtres humains. Tout ceci explique que le Centre soit devenu une référence en la matière et assume indirectement le rôle de rapporteur national vers le monde extérieur.
L'intervenante constate que la nécessité de légiférer sur la pénalisation du donneur d'ordre se fait de plus en plus criante. Il est en effet rarissime que l'on soit confronté à une relation d'exploitation où seuls un exploité et un exploiteur sont en jeu. La plupart du temps, la traite se fait dans une chaine, en cascades. De plus, la directive européenne contraint la Belgique à prendre des mesures à cet égard.
La coexistence des articles 380 et 433quinquies du Code Pénal a également été évoquée à plusieurs reprises par plusieurs intervenants invités par le Groupe de travail. Des textes ont dès lors été déposés par les parlementaires mais doivent encore être traités.
L'intervenante a une interrogation par rapport à l'accueil des victimes et des mineurs. Les trois centres d'accueil, ainsi qu'Esperanto ont été entendus par le groupe de travail. Leurs représentants ont collectivement plaidé pour une reconnaissance institutionnelle des centres et un financement stable. En revanche, il n'a pas été question d'un accueil différencié, tel qu'évoqué dans le rapport annuel. Le centre peut-il développer davantage ce point ?
De même, l'intervenante souhaite des précisions supplémentaires sur le dédommagement des victimes.
Pour finir, elle s'étonne du nombre peu important de recommandations sur l'aspect international de la lutte contre la traite des êtres humains et sur la nécessité d'améliorer la collaboration internationale entre les services policiers, l'inspection sociale etc. des différents pays. Est-ce parce que le centre s'est focalisé sur d'autres aspects de la traite ? Envisage-t-il de se pencher à l'avenir sur cette question ?
M. Delruelle signale qu'à la demande des partenaires internationaux, le rapport annuel a été traduit vers l'anglais pour la première fois. Ceci démontre qu'il existe une forme de reconnaissance internationale du travail fait par le Centre, ce dont il se réjouit.
Depuis quelques années, le Centre pour l'Égalité des chances a décidé que chaque rapport annuel servirait à cibler de façon très fouillée un aspect particulier de la traite des êtres humains. Le rapport annuel est donc moins généraliste. Ceci explique que tous les aspects ou dysfonctionnements ne sont pas forcément évoqués dans le rapport annuel. Le Centre ne s'est pas encore penché sur la collaboration internationale. M. Delruelle annonce d'emblée que le prochain rapport annuel se focalisera sur le niveau local (c'est-à-dire la police locale, les communes, les hôpitaux et autres).
Par la suite, un autre rapport sera consacré à la dimension internationale de la lutte contre la traite des êtres humains puisque cet aspect revient constamment. Les exploiteurs sont organisés au niveau international, ce qui n'est pas le cas des services sensés lutter contre la traite des êtres humains. Le chantier est énorme.
M. Koen Dewulf signale qu'une partie du rapport annuel a bien été consacrée aux méthodes d'échanges et que le Centre a tenté d'en faire un décompte exhaustif. Dans le rapport, on cite entre autres l'IMI (Internal Market Information system) qui est dans une phase d'essai, la base de données LIMOSA qui constitue une pierre d'ancrage au niveau international et qui se trouve menacée. On s'y réfère également à la banque de données GOTOT pour les matières de l'Office national de sécurité sociale et au projet ICENUW, qui met en place une collaboration entre les fonctionnaires dirigeants de services d'inspection et d'organismes fiscaux de 12 pays européens, mettant l'accent sur les opportunités opérationnelles pour les services d'inspection du travail et les services d'inspection sociale.
Il est vrai que, dans son rapport, le Centre n'a pas fourni quantité de détails sur ces différentes initiatives et n'en a pas fait une évaluation sur le niveau européen.
Il évoque par ailleurs la formule des équipes communes d'enquête, qui est rarement utilisée.
En ce qui concerne les mineurs, l'intervenant relève qu'en 2010, seuls deux mineurs ont été reconnus comme victimes de la traite des êtres humains.
La cellule de coordination interdépartementale a estimé qu'il fallait déterminer de quelle manière on allait reconnaitre les centres spécialisés dans l'accueil et l'accompagnement des victimes et qu'il fallait encourager la collaboration de ces centres avec les centres spécialisés dans l'accompagnement des mineurs. Malheureusement, d'une région à l'autre, la notion de collaboration entre les centres diverge.
Concernant l'évaluation en tant que telle des mesures spécifiques applicables aux victimes mineures, la cellule interdépartementale ne s'est pas encore attelée à cet examen. C'est probablement lié au faible pourcentage officiel de mineurs sous le statut de victimes de la traite des êtres humaines.
En ce qui concerne l'indemnisation et le dédommagement des victimes de la traite, le Centre constate ce qui suit: force est de constater que de nombreux jugements octroient des dommages et intérêts aux victimes mais que l'indemnisation effective pose problème. L'auteur des faits a souvent organisé son insolvabilité. Une des pistes mises en œuvre sur le terrain, et soutenue par le Centre, consiste à prévoir plus systématiquement l'attribution des sommes confisquées aux parties civiles. Le Parquet peut d'ailleurs le demander explicitement dans son réquisitoire.
Un autre aspect concerne l'accès à la Commission d'aide aux victimes d'actes intentionnels de violences. La directive européenne demande que les victime de la traite puissent avoir un accès effectif à ces régimes d'indemnisation. Si toutes les victimes y ont en principe accès à certaines conditions, la perception d'une indemnisation effective s'avère plus difficile pour les victimes d'exploitation économique que pour les victimes d'exploitation sexuelle puisqu'il faut démontrer un acte intentionnel de violence. Or, s'il n'y a pas eu de recours à la violence intentionnelle, la commission refuse d'intervenir. Dans le rapport gouvernemental publié sur le site du service de la politique criminelle, on mentionne que la commission est consciente de cette difficulté et auditionnera dorénavant le requérant pour avoir un maximum d'informations. Le Centre pour l'Egalité des Chances a déjà soulevé ce problème à plusieurs reprises et fait des recommandations à ce sujet.
En ce qui concerne l'indemnisation, il serait intéressant de prévoir qu'un avocat soit désigné pour représenter la victime lorsque celle-ci obtient le statut de victime, afin de garantir ses droits en tant que victime par le biais d'une constitution de partie civile. On constate souvent que des victimes souhaitent retourner rapidement dans leur pays d'origine dans le cadre d'un rapatriement volontaire, mais elles doivent dans ce cas renoncer à leur statut de victime, perdant ainsi leur droit d'ester en justice. L'avocat désigné pourrait défendre les droits de la victime en Belgique.
Le Centre souligne l'importance de reconnaître les trois centres d'accueil ainsi qu'Esperanto. L'attitude de nos autorités est contradictoire: d'une part, il est généralement admis que les victimes de la traite des êtres humains ont le droit de bénéficier d'un accueil et d'une assistance, mais, d'autre part, on confie cette tâche à des ASBL qui ont toutes les peines du monde à récolter de l'argent et qui font appel à de nombreux bénévoles. L'État devrait au moins s'interroger sur sa responsabilité en la matière. La moindre des choses serait donc de reconnaître officiellement les trois centres qui, en réalité, remplissent une mission de service public. Cela fait des années que le Centre demande aux différents ministres de la Justice d'accorder un statut officiel aux centres d'accueil en question.
Le Centre constate qu'en 2010, cinquante des cent trente-sept victimes de la traite des êtres humains, reconnues comme telles, avaient la nationalité roumaine ou bulgare. Ce nombre est donc très important.
Contrairement aux autres nationalités, les victimes roumaines ou bulgares se retrouvent tant dans des faits d'exploitation économique que sexuelle. Il faut donc que dans le futur, notre législation offre, au travers son statut de protection des victimes, une réponse plus adéquate au nombre élevé de victimes ressortissantes de l'Union Européenne.
Ce aspect fait partie des défis qui consisteront à remplir au mieux la définition de la traite des êtres humaines sur base des nouveaux critères imposés par la Directive européenne.
Un sénateur pose une question au sujet du manque de coordination et du rôle du Centre pour l'Égalité des chances, qui est,de facto, le rapporteur national de la Belgique. À cet égard, les représentants des instances européennes qui ont été entendus par le groupe de travail ont dit clairement que cela ne posait aucun problème. On envisage par ailleurs de confier le rôle de rapporteur national à une institution spécifique Qu'en pense le Centre ? L'intervenant dit en effet avoir envisagé de déposer une proposition de loi en vue de faire reconnaître officiellement le Centre comme rapporteur national.
Une deuxième question de l'intervenant porte sur le fait qu'il n'y a aucun ministre qui soit spécifiquement compétent pour la traite des êtres humains. Chaque fois qu'une demande d'explications est posée à ce sujet, la réaction est la même: on se retranche derrière la responsabilité d'un autre. Et on peut dresser un constat identique en ce qui concerne les centres d'accueil. Là non plus, on ne sait pas exactement quel ministre doit assumer cette responsabilité. Quel est le point de vue du Centre à ce sujet ? Comment souhaite-t-il résoudre ce problème ? Et qu'en est-il des Communautés ?
Une troisième question concerne la collaboration des services publics (police et parquets) avec le Centre. Outre son rôle de cellule de coordination interdépartementale, le Centre joue-t-il également un rôle de coordination à l'égard des parquets et des services de police ? La collaboration est-elle bonne ?
Sur le fond, l'intervenant indique que la traite des êtres humains ne peut pas devenir un concept fourre-tout mais qu'il faut veiller quand même à la définir de manière suffisamment large pour qu'elle puisse englober tout ce qui en relève. Comment faire pour trouver le juste équilibre ?
Enfin, l'intervenant s'interroge sur la manière dont l'approche diversifiée des victimes se déroulera concrètement. Quelle solution le Centre propose-t-il ?
M. De Witte renvoie à la loi du 15 février 1993 créant un Centre pour l'égalité des chances et la lutte contre le racisme, modifiée par la loi du 13 avril 1995, et à son article 2 qui dispose expressément ce qui suit: « (...) Le Centre est en outre chargé de stimuler la lutte contre la traite et le trafic des êtres humains ».
La loi dit explicitement que le Centre doit stimuler la lutte contre la traite des êtres humains, mais elle ne parle pas d'une coordination de cette lutte. Dans la représentation qu'il a de son propre rôle, le Centre ne se perçoit donc pas comme un acteur public ni comme une administration publique. Il considère que c'est à l'appareil étatique dans son ensemble et, plus spécifiquement, à la police et à l'administration judiciaire, qu'il revient de coordonner la lutte contre la traite des êtres humains. Les Communautés et les Régions doivent également jouer un rôle à cet égard.
Le Centre a pour mission spécifique de stimuler la lutte contre la traite des êtres humains. Il peut, en tant qu'observateur, formuler des suggestions à l'intention des instances compétentes, mais il ne lui appartient pas de fixer des priorités.
En ce qui concerne le rôle de rapporteur national, M. De Witte estime que celui-ci peut être assumé de diverses manières. On le constate d'ailleurs lorsqu'on examine la situation dans d'autres pays de l'UE. Ainsi, dans certains pays, le rapporteur national coordonne la politique journalière en matière de lutte contre la traite des êtres humains, mais il s'agit, selon l'intervenant, d'une interprétation incorrecte de la directive. Dans d'autres pays encore, le rapporteur national collecte des données sur la traite des êtres humains. Le Centre pense ici aussi que cette interprétation de la directive n'est pas correcte car elle va trop loin. Il est de la responsabilité des pouvoirs publics de disposer de données correctes.
Il y a aussi des pays qui interprètent le rôle de rapporteur national comme celui d'une instance qui stimule et accentue la lutte contre la traite des êtres humains mais qui adopte aussi une attitude critique. Dans cette optique, il faut donc que l'instance qui assume le rôle de rapporteur national dispose d'une certaine indépendance pour pouvoir, en tant qu'acteur extérieur, stimuler la lutte contre la traite des êtres humains, en concertation mais parfois aussi en opposition avec les pouvoirs publics.
Dans une démocratie, il est capital d'inciter constamment les pouvoirs publics à passer leur propre politique au crible.
Pour ce qui est de la question relative à la compétence de plusieurs ministres pour tout ce qui touche à la traite des êtres humains, on peut dire que le Centre travaille effectivement, lui aussi, avec différents ministres suivant l'aspect de la matière concerné. S'il fallait malgré tout désigner un seul ministre compétent pour l'ensemble de la matière, il faudrait, selon le Centre, que ce soit le ministre de la Justice, compte tenu du rôle crucial que joue la magistrature dans la lutte contre la traite des êtres humains. Si la justice ne suit pas de près le travail de la police, cela suscite un sentiment d'inutilité. Si la police a eu le courage d'agir de manière proactive dans la lutte contre la traite des êtres humains, c'est parce que les parquets et les tribunaux ont donné suite au travail accompli.
En ce qui concerne le manque de collaboration entre les arrondissements judiciaires, il est clair qu'il s'agit là d'un problème grave. Le Centre pense que le parquet fédéral n'insiste pas assez auprès des arrondissements pour qu'ils collaborent efficacement, celui-ci ne disposant pas, selon ses propres dires, de moyens suffisants. C'est une situation très inquiétante.
S'agissant de la crainte de voir la traite des êtres humains devenir un concept fourre-tout, le Centre pense qu'il faut revenir aux termes de la directive. À la page 17 du rapport annuel, on peut lire ce qui suit: « Comme auparavant, l'incrimination se caractérise par trois éléments constitutifs, à savoir un acte, un modus operandi et une finalité d'exploitation. ».
Le vol, par exemple, n'est pas en soi un acte relevant de la traite des êtres humains, mais il peut quand même le devenir s'il réunit les éléments constitutifs de la traite: des mineurs qui commettent un vol sous la contrainte d'exploitants sont des victimes de la traite des êtres humains. Celle-ci repose sur une conjonction de facteurs et ne peut en ce sens devenir un concept fourre-tout.
Enfin, en ce qui concerne l'approche diversifiée, l'intervenant précise que conformément à la législation, les victimes obtiennent un statut de séjour lorsqu'elles collaborent avec la justice. Mais cela ne signifie pas que toutes les victimes trouvent dans ce statut une protection suffisante. Ce qui est suffisant pour une victime A ne l'est peut-être pas pour une victime B ou C. Il faut également faire une distinction entre les besoins des victimes selon qu'elles sont mineures ou majeures. Peut-on exiger d'un mineur de quinze ou seize ans qu'il collabore avec le parquet ? La philosophie de la législation était clairement de garantir une protection correcte des victimes. Mais, vu la diversité des situations sur le terrain, l'approche de la problématique doit elle aussi être diversifiée.
Il n'est plus possible aujourd'hui d'appliquer une approche unique dans ce domaine.
Prenons l'exemple des ressortissants européens pour qui un statut de séjour ne représente aucun intérêt. Si on ne tente pas de diversifier davantage la prise en charge des victimes, on en arrivera à une législation qui crée une discrimination entre la protection offerte aux victimes d'origine étrangère et les victimes européennes.
Un sénateur revient sur la question délicate du concept « fourre-tout ». Selon lui, il suffit d'ajouter l'aspect du « dol spécial » aux infractions que sont l'adoption illégale ou le mariage forcé pour arriver à une incrimination pour traite des êtres humains.
M. De Witte renvoie une nouvelle fois aux trois éléments constitutifs: l'acte, le modus operandi et l'exploitation.
Ceci résume l'essence de la traite des êtres humains. Si l'on se montre trop exhaustif dans la liste des infractions que l'on vise sous la traite des êtres humains, les trafiquants se dirigeront vers des formes nouvelles et auront alors toujours une longueur d'avance sur la législation. Appliquer le principe des 3 éléments constitutifs cités plus haut permet d'avoir un champ d'action très large.
Un membre est d'accord pour dire qu'un statut de séjour n'est pas un élément attractif pour les victimes ressortissantes européennes. Ceci signifie-t-il qu'il faut alors se diriger vers des mesures qui impliquent l'intervention de la sécurité sociale ?
M. De Witte souligne que la chose la plus importante est la protection physique des victimes puisqu'elles s'exposent à des risques en dénonçant les auteurs de la traite des êtres humains. Un aspect plus secondaire concerne le soutien financier pour se relancer dans la vie.
L'approche diversifiée concerne non seulement le statut de séjour, mais aussi la possibilité d'obtenir des dommages-intérêts. C'est un point auquel on ne prête pas assez attention. Les citoyens de l'UE peuvent, par exemple, être incités à se constituer partie civile et à exiger des dommages-intérêts.
Ceci impose une réorientation de l'approche des victimes. Il ne faut pas se contenter de proposer un titre de séjour, peu attractif pour les ressortissants européens, mais également proposer une constitution de partie civile. Il va de soi que cette approche plus flexible nécessitera des moyens en termes d'assistance juridique.
Le Centre précise que les victimes de la traite, ressortissantes de l'Union européenne, disposent de la même protection sociale que n'importe quel autre ressortissant européen inscrit en Belgique. Ceci vise tant l'intégration sociale que l'aide sociale. Etre victime ou pas ne change donc rien. En revanche, la certitude d'obtenir des dommages et intérêts auprès des tribunaux peut inciter les victimes ressortissantes de l'Union européenne à collaborer dans le cadre d'une procédure judiciaire contre les trafiquants.
L'objectif principal doit être que la victime sorte le plus rapidement de son statut de victime et redevienne maitre de son existence. Une indemnisation, grâce à une condamnation des auteurs de la traite à verser des dommages et intérêts, permet à la victime de prendre un nouveau départ et de vivre de manière autonome. Le statut de victime de la traite ne doit pas être un objectif en soi.
VIII. RECOMMANDATIONS
I. Introduction
La traite et le trafic d'êtres humains sont des phénomènes en continuelle expansion. Les réseaux criminels qui se livrent à des activités de traite des êtres humains se professionnalisent de plus en plus. Ces réseaux déploient souvent leurs activités en étroite collaboration avec le milieu du crime organisé. Les différents experts auditionnées constatent encore que les exploitants s'adaptent aux législations existantes et que le défi à relever par les autorités est de s'adapter à leur tour aux nouvelles tendances de la TEH.
La TEH d'aujourd'hui qui est davantage axée sur une exploitation économique des victimes, n'est plus comparable à celle des années '90 qui était principalement exercée à des fins d'exploitation sexuelle et plus exactement encore de prostitution.
Une autre difficulté de l'approche de la TEH est à rechercher dans la multidisciplinarité de ce phénomène, il est important de maintenir et de renforcer la collaboration entre les différentes instances impliquées dans la lutte contre la traite et qui poursuivent une finalité identique au-delà de leurs missions respectives.
Par ailleurs, les réseaux de traite dépassent la plupart du temps les frontière belges, il est aujourd'hui essentiel que les acteurs de terrain mettent tout en œuvre en vue d'assurer une meilleure collaboration internationale.
Le très faible taux de reconnaissance du statut de victimes de la traite à des mineurs étrangers non accompagnés est interpellant dans la mesure où ces chiffres ne reflètent pas la réalité du terrain. En 2009, seulement 12 mineurs se sont vus reconnaître le statut de victime de la traite des êtres humains. Cette situation interpellante fera l'objet de recommandations spécifiques de manière à améliorer la détection de victimes mineures et d'adapter la procédure à leur égard. En effet, pour ces derniers, la procédure actuelle est trop lourde car elle implique un dépôt de plainte et une collaboration avec la police et les magistrats, ce qui pour un jeune n'est pas toujours facile.
II. Recommandations générales
La Belgique, premier pays à avoir développé une approche intégrale et intégrée, doit continuer à servir de modèle aux autres pays. Elle doit pour cela poursuivre le travail accompli et adapter sa législation aux mécanismes d'exploitation qui sont aujourd'hui encore plus complexes. En effet, les réseaux se professionnalisent chaque jour davantage et sont en continuelle expansion.
La commission plaide en faveur d'un renforcement de la collaboration au niveau belge entre tous les intervenants qui agissent côté à côté dans les secteurs de la prévention, de la protection et de la répression.
La TEH étant un phénomène criminel important, la lutte contre ce dernier doit rester une priorité absolue pour le gouvernement.
Une actualisation du Plan d'action national de lutte contre la traite des êtres humains adopté par le gouvernement le 11 juillet 2008 est aujourd'hui nécessaire.
La commission plaide également en faveur d'une réactualisation du rôle de la Cellule interdépartementale de coordination de lutte contre la traite des êtres humains et de ses groupes de travail afin de la mettre mieux en phase avec les réalités actuelles de terrain.
Elle souhaite que le gouvernement transpose au plus vite le contenu de la Directive 2011/36/UE concernant la traite des êtres humains.
III. Recommandations particulières
1. La sensibilisation des acteurs de première ligne
— L'inspection sociale
Il convient de poursuivre et de renforcer la sensibilisation et le formation des différents services de contrôle et d'inspection sociale de manière à assurer une meilleure détection des victimes de la traite et à ce qu'ils adoptent une approche plus proactive.
— Les centres fermés
Le personnel des centres fermés doit être davantage formé dans le but de mieux détecter parmi les personnes en situation illégale, les victimes de la traite des êtres humains.
La commission insiste tout particulièrement auprès du personnel des centres fermés sur l'importance de maintenir une collaboration étroite avec les centres d'accueil des victimes de la TEH.
— L'Office des Étrangers
Une amélioration de la formation concernant la détection des victimes de la traite des êtres humains, donnée au personnel des bureaux d'exécution, au sein desquels se déroulent les premiers contacts avec, principalement, les demandeurs d'asile, est souhaitable.
— Le personnel médical
À l'instar de la sensibilisation faite par l'ASBL Surya à l'égard de travailleurs sociaux d'hôpitaux liégeois, tant le personnel médical d'urgence que les travailleurs sociaux des hôpitaux ainsi que les médecins traitant devraient davantage être sensibilisés à la problématique de la traite de manière à assurer une meilleure détection des victimes (principalement les victimes d'exploitation sexuelle) de la traite en vue de les orienter vers les structures d'accueil spécifiques où elles seront prises en charge. Cette initiative pourrait également se faire, via une newsletter du SPF Santé publique reprenant un guide détaillé ainsi qu'une fiche d'approche et un schéma reprenant la procédure à suivre en cas de constatation d'exploitation sexuelle, avec des indices de risque d'être une victime de la TEH, chez un patient.
— Les services de police locale
Les écoles de police devraient organiser, dans le cadre de la formation de base, une formation spécifique relative à la traite des êtres humains. Dans le cadre de la formation continuée, il convient de davantage informer le personnel sur l'existence de fiches techniques spécifiques sur la TEH disponibles sur l'intranet de la police ainsi qu'organiser davantage de formations et de journées d'information avec le support du Service central traite des êtres humains de la police fédérale.
Cette formation spécifique devrait également être prévue pour le personnel douanier.
2. La protection et l'accueil des victimes
— Protection des victimes
En vue d'assurer une meilleure détection des victimes, il convient de renforcer la fiabilité des interprètes. La commission préconise de travailler, dans le cadre des opérations de contrôle et de la procédure judiciaire, sur la base d'une liste nationale d'interprètes ou d'une liste d'interprètes pouvant intervenir dans plusieurs arrondissements judiciaires.
Il convient de mener une vaste réflexion en ce qui concerne l'attrait du statut des victimes. Aujourd'hui nombreuses sont les victimes en provenance des pays de l'Europe de l'est. L'octroi d'une autorisation de séjour n'est donc pas nécessaire pour elles étant donné qu'il s'agit de citoyens européens. Les victimes sont peu enclines à dénoncer les faits car elles s'estiment souvent mieux que chez elles et pensent, à tort, qu'elles n'ont plus besoin, vu l'ouverture de nos frontières, du statut particulier de victime de la TEH.
La commission est d'avis qu'un avocat devrait être désigné pour représenter la victime lorsque celle-ci obtient le statut de victime. Il s'agit là de garantir ses droits en tant que victime par le biais d'une constitution de partie civile et davantage encore lorsque la victime est retournée dans son pays d'origine de manière à lui permettre de continuer à faire valoir ses droits.
En ce qui concerne la reconnaissance du statut des victimes, la commission constate que la procédure actuelle se montre parfois trop rigide. Malgré une collaboration active des victimes, il arrive que des classements sans suite interviennent, soit parce que les exploiteurs sont en fuite, soit lorsque l'essentiel de la traite a lieu dans un autre pays, dans ce cas le statut de protection ne peut pas leur être accordé. En conséquence il conviendrait dans ce cas spécifique d'assouplir l'accès au statut de victime.
La commission estime que les sommes d'argent confisquées aux auteurs de la traite devraient être plus souvent attribuées aux parties civiles en vue de leur indemnisation ou à d'autres fins de protection des victimes.
— Protection accrue des victimes mineures d'âge
La commission considère que les mineurs étrangers non-accompagnés doivent faire l'objet d'une procédure particulière distincte de la procédure prévue pour les victimes majeures et doivent être automatiquement dirigés vers une structure d'accueil adéquate comme les centres Esperanto, Minor Ndako et Juna où ils feront l'objet d'une prise en charge spécifique et sécurisée.
Il convient de mener une réflexion sur une adaptation des critères d'octroi du statut de victime de la traite pour les mineurs de même que sur la délivrance d'un titre de séjour dès leur arrivée dans les centres.
À l'instar de la nouvelle procédure pour les personnes exploitées par des diplomates, le mineur étranger non accompagné pourrait se voir octroyer un statut sur la base d'un rapport d'intégration sociale et d'éléments d'enquête permettant d'établir qu'il est réellement victime de la traite sans que ce dernier ne soit obligé de porter plainte. Ce système permettrait de contourner la grande difficulté actuelle face à laquelle les services sont confrontés soit le fait que les mineurs victimes de la traite refusent la plupart du temps de porter plainte contre les auteurs.
Il convient de prévoir des indicateurs spécifiques de traite des enfants dans le cadre d'une actualisation de la directive COL1/2007 de manière permettre une meilleure identification dès le départ des mineurs étrangers non accompagnés victimes de la traite par les intervenants de première ligne tels que les policiers et le service de tutelle du SPF Justice.
La commission souhaite une reconnaissance officielle des centres d'accueil Esperanto, Minor Ndako et Juna spécialisé dans l'accueil des mineures étrangers non accompagnés, victimes de la traite des êtres humains.
L'accueil des mineurs est une problématique particulière dans laquelle s'engagent de nombreux acteurs comme les parquets de la Jeunesse, le service des tutelles, le service d'aide juridique le service de protection de la jeunesse, il conviendrait d'améliorer la collaboration, (concertation et échange d'informations) entre ces services et de considérer les trois centres d'accueil spécialisés des victimes mineures comme personnes de référence et dont l'expertise pourrait être sollicitée.
— Les structures d'accueil des victimes
La commission est d'avis qu'il serait souhaitable de mettre sur pied un centre d'accueil d'urgence qui aurait pour but une prise en charge immédiate et temporaire des potentielles victimes, de manière à ne pas compromettre la sécurité des victimes des trois centres d'accueil actuels.
La commission insiste en faveur d'une reconnaissance officielle des centres d'accueil des victimes de la TEH. Elle plaide également pour un financement structurel de ces centres (dont le budget actuel est réparti entre plusieurs SPF et la Loterie nationale).
Une représentation des centres d'accueil spécialisés des victimes de la traite des êtres humains au sein de la Cellule interdépartementale de coordination de la lutte contre la traite et le trafic des êtres humains est nécessaire étant donné qu'il s'agit là d'acteurs de terrain importants dans la lutte contre le trafic et la traire des êtres humains.
Il convient de modifier l'arrêté royal du royal du 16 mai 2004 afin de prévoir au sein de la cellule interdépartementale de coordination de la lutte contre la traite et le trafic des êtres humains la représentation des centres d'accueil des victimes de la traite.
3. Amélioration de la procédure
— Importance d'une approche multidisciplinaire et d'une meilleure coordination
La commission recommande:
1. La création d'une « capacité de recherche multidisciplinairenationale » de TEH composée d'inspecteurs sociaux, de policiers, de représentants de l'OE. Cette capacité serait un appoint pour les différents acteurs intervenant dans le cadre des enquêtes supralocales et/ou internationales.
2. La fixation de normes minimales de qualité auxquelles une enquête en matière de TEH doit répondre. Il s'agit en effet de veiller à ce que chaque enquête soit menée avec la même rigueur mais également avec une expertise suffisante.
3. Lors d'enquêtes supralocales, d'inviter le parquet fédéral à assurer davantage son rôle de coordination de dossiers au sein des différents arrondissements judiciaires dans la lutte contre les êtres humains et davantage encore lorsqu'il s'agit de situations d'exploitation avec des constructions complexes.
— Sur le plan policier
La commission recommande:
1. De mettre davantage l'accent sur la lutte contre la TEH dans les plans zonaux de sécurité.
2. D'inscrire dans les priorités du nouveau Plan national policier de sécurité la lutte contre la TEH.
3. De renforcer de la capacité des équipes d'enquêtes proactives et plus particulièrement de celles de la Police judiciaire fédérale de Bruxelles.
— Pour la magistrature
La commission insiste tout particulièrement sur les points suivants:
1. Dans le cadre d'enquêtes internationales, le parquet fédéral devrait ici aussi renforcer son rôle de facilitateur de la collaboration entre la Belgique et d'autres pays.
2. De regrouper tous les dossiers relatifs à des faits de TEH à l'échelle de la province au sein d'un même parquet et de les confier à un seul magistrat qui ne s'occupe que de TEH et qui aurait des connaissances approfondies en matière de TEH ainsi qu'en droit des étrangers, en législation sociale ainsi qu'en législation fiscale.
3. Une actualisation de la circulaire COL 1/2007 concernant la politique de recherches et de poursuites en matière de TEH et plus précisément une mise à jour des indicateurs permettant de supposer l'existence de faits de TEH.
4. De prendre une nouvelle directive en ce qui concerne l'exploitation de la pornographie enfantine, le volet relatif à ce domaine ayant été supprimé lors du remplacement de la COL 10/2004.
5. De sensibiliser davantage la magistrature assise à la problématique de la TEH. Cela peut se faire via une accélération de la formation des magistrats au vu du nouveau cycle de formation mis en place par le Collège des procureurs généraux et l'institut de formation judiciaire.
6. D'inviter le Collège des procureurs généraux à renforcer l'organisation de communications ponctuelles, via des conférences de presse par exemple, sur les enquêtes, poursuites et condamnations en matière de TEH.
4. La traite des êtres humains sous son aspect international
Il convient de poursuivre et de renforcer l'organisation de campagnes de prévention dans les pays d'origine. Une sensibilisation au phénomène de la TEH dans les pays d'accueil est également souhaitable.
Dans le cadre de l'accueil local des victimes de la TEH en cas de retour dans leurs pays d'origine, la commission insiste sur l'amélioration des structures d'accueil des victimes. Elle plaide en faveur d'une meilleure harmonisation des initiatives prises par les différentes directions générales dépendantes de la Commission européenne (Coopération au développement, Justice, Affaires intérieures, etc). Elle insiste également en faveur d'un recensement et d'une évaluation des projets en cours d'aide aux victimes étant donné que leur très grand nombre empêche d'avoir une vue d'ensemble et dès lors d'être efficace.
Il est essentiel d'améliorer la collaboration internationale pour une lutte contre la TEH plus active. Le manque de connaissance de l'existence, de l'utilité et du fonctionnement des mécanismes existants (JIT et enquête miroirs) pour la collaboration internationale, par les différents magistrats et d'autres acteurs de terrains représente un obstacle important pour une approche internationale efficace d'un phénomène ayant dans la majorité des cas des ramifications internationales.
Il convient de sensibiliser davantage les magistrats et les policiers à l'utilité de travailler dans le cadre d'équipes conjointes d'enquêtes.
La commission souhaite une actualisation de la directive relative à la politique de recherche et de poursuites en matière de TEH (circulaire COL 1/2007) de manière à y prévoir pour chaque dossier une vérification systématique d'éventuelles connexions internationales.
La mise sur pied d'une véritable coopération internationale entre les services d'inspection du travail des États membres à l'instar de la coopération internationale judiciaire et policière est souhaitable. Parallèlement, la commission plaide également en faveur d'un service autonome d'inspection sociale européen qui pourrait mener des actions en commun entre plusieurs États membres notamment en vue de lutter contre l'utilisation de faux-indépendants et du détachement de travailleurs. Il pourrait s'agir de la création d'un Interpol social qui rassemblerait toutes les administrations européennes concernées.
La commission plaide en faveur d'un renforcement des sanctions financières des auteurs jusque dans les pays d'origine. Elle souhaite une modernisation de la législation européenne existante en matière de saisie et de confiscation de biens et une meilleure collaboration entre les pays à cet égard, car la saisie et la confiscation de biens sont des outils indispensables dans la lutte contre les réseaux.
Il serait opportun de confier au CECLR le rôle de rapporteur national conformément à l'article 9 de la Directive 2011/36/UE concernant la traite des êtres humains.
5. Les modifications législatives
La commission propose une liste non exhaustive de modifications à apporter à la législation.
La commission presse le gouvernement de déposer au plus vite devant le parlement son projet de loi instaurant une co-responsabilité civile et pénale dans le chef des donneurs d'ordre (qui sont au courant, ont joué un rôle stimulant ou ont participé à l'organisation de l'exploitation) ayant recours à des intermédiaires qui se livrent à la traite.
Il convient d'élargir la définition de l'exploitation sexuelle à d'autres formes que l'exploitation de la prostitution.
Une distinction claire devrait être établie entre l'article 433quinquies, 1 du Code pénal qui vise la traite des êtres humains aux fins d'exploitation sexuelle et l'article 380 du code pénal qui vise l'embauche et l'exploitation de la prostitution.
La Commission demande au gouvernement de prendre les mesures nécessaires, via un arrêté royal, pour rendre opérationnel le Centre d'information et d'analyse en matière de traite des êtres humains créé en 2004 mais qui n'a cependant jamais fonctionné à défaut d'avoir reçu un mandat adéquat en termes d'exploitation de données.
Il serait souhaitable de mener une réflexion de fond sur la question d'une reconnaissance du statut de victimes de traite des êtres humains telle que prévue à l'article 61/2 de la loi du 15 décembre 1980 aux victimes des marchands de sommeil.
En matière de saisies et de confiscation, il convient de revoir l'article 433quaterdecies du Code pénal de manière à rendre praticable la confiscation avec sursis. Il conviendrait de prévoir qu'en cas de saisie effectuée préalablement, celle-ci doit être maintenue dans les mains du ministère public jusqu'à expiration de la période probatoire ou jusqu'à la révocation du sursis avec une interdiction d'aliéner le bien.
La commission insiste en faveur de la mise sur pied d'un groupe de travail composé d'experts qui s'entendraient sur la rédaction d'un mémento pratique reprenant un ensemble de critères/indicateurs de manière à permettre la reconnaissance de faits d'exploitation par le travail tout en prenant garde de ne pas enfermer la notion de travail contraire à la dignité humaine dans un carcan trop contraignant.
Le présent rapport a été approuvé à l'unanimité des membres présents.
| La rapporteuse, | La présidente, |
| Caroline DÉSIR. | Inge FAES. |
IX. ANNEXES