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1er DÉCEMBRE 2009
I. INTRODUCTION
La commission a entamé l'évaluation de la nouvelle procédure d'asile en date du 17 mars 2009.
Le présent rapport est le résultat d'échanges de vues avec la ministre de la Politique de migration et d'asile, Mme Annemie Turtelboom, en date du 17 mars 2009 et du 28 avril 2009.
Ensuite la commission a organisé, en date du 24 mars 2009, 31 mars 2009 et 21 avril 2009, une série d'auditions avec:
— M. Geert Debersaques, Premier président du Conseil du Contentieux des étrangers;
— M. Dirk Van den Bulck, Commissaire général du Commissariat général des réfugiés et des apatrides;
— Mme Veronique de Ryckere, UNHCR;
— Mme Sophie Bultez, CIRE;
— M. Pieter De Gryse, Vluchtelingenwerk Vlaanderen;
— Me Kati Verstrepen, Ordre des Barreaux néerlandophones;
— Me Jean-Marc PICARD, Ordre des Barreaux Francophones et Germanophones;
— M. Freddy Roosemont, directeur général de l'Office des étrangers.
Après ces auditions et discussions, la commission a organisé un débat sur les recommandations qu'elle adresse au gouvernement.
II. ÉCHANGE DE VUES AVEC MME ANNEMIE TURTELBOOM, MINISTRE DE LA POLITIQUE DE MIGRATION ET D'ASILE
A. Exposé de la ministre
Bien que cette évaluation, contrairement à l'évaluation de la loi relative à l'accueil, ne figure pas formellement dans la loi du 15 septembre 2006 modifiant la loi sur les étrangers du 15 décembre 1980, elle est prévue dans la note de politique. La ministre a demandé aux instances compétentes, à savoir l'Office des étrangers, le Commissariat général aux réfugiés et aux apatrides et le Conseil du Contentieux des Étrangers, de réaliser chacune cette évaluation pour ce qui concerne sa compétence.
Cela permet également de répondre au souhait du gouvernement précédent qui avait suggéré de faire évaluer la nouvelle législation relative à l'asile dès qu'elle aurait pris forme.
a) Statistiques globales
Il est important de livrer quelques données globales:
— en 2008, l'Union européenne dans son ensemble a connu, une sensible augmentation du nombre de demandes d'asile. Ainsi, on note en 2008 216 000 demandes d'asile pour 206 000 en 2007 (1)
— La Belgique connaît ce même phénomène puisque l'on enregistre en 2008 12 252 demandes, pour seulement 11 115 en 2007, soit une augmentation de 10 %.
Cette augmentation s'explique notamment par le fait que l'on enregistre une très importante augmentation du nombre de demandes multiples. Ainsi 28 % des demandes sont des demandes multiples soit presque une demande sur trois. Ce point sera développé ultérieurement.
Les cinq nationalités les plus fréquentes sont les nationalités russe, irakienne, afghane, guinéenne et iranienne.
b) Résultat de l'évaluation
L'on peut qualifier le résultat de l'évaluation de la nouvelle procédure d'asile de relativement positif. À l'évidence, la procédure d'asile présente encore quelques points faibles et de nouveaux défis européens nous attendent. Toutefois, la nouvelle procédure d'asile représente un réel progrès et les objectifs initiaux ont été atteints.
Le législateur voulait, en premier lieu, une procédure courte, de qualité et efficace.
1. Procédure courte
Pour raccourcir la procédure, le législateur a décidé, d'une part, de supprimer la phase de recevabilité au profit d'un examen unique au fond par le Commissariat général aux réfugiés et aux apatrides qui devient l'instance d'asile centrale. D'autre part, grâce à la création d'une nouvelle juridiction administrative, le Conseil du Contentieux des Étrangers, le Conseil d'État a été déchargé du contentieux des étrangers qui était responsable de l'important arriéré auquel il était confronté.
Ces deux mesures ont effectivement accéléré le traitement des demandes d'asile, ce qui a permis aux demandeurs d'asile de ne plus devoir attendre une décision pendant des années. La majorité des demandeurs d'asile, c'est-à-dire 85 %, sont traitées dans un délai d'un an et dans 75 % des cas, l'ensemble de la procédure est déjà achevée après 9 mois.
Voici quelques chiffres relatifs à la procédure devant les instances d'asile:
— Office des étrangers: 70 % des demandes sont traitées en moins d'1 mois et 90 % en moins de 3 mois;
— Commissariat général aux réfugiés et aux apatrides: 80 % des demandes sont traitées en moins de 6 mois;
— Conseil du contentieux des étrangers: 75 % des demandes sont traitées en moins de 9 mois.
2. Qualité de la procédure
La qualité de la procédure a été significativement améliorée grâce à la transposition de la directive européenne 2004/83/CE, appelée directive de qualification. Cette transposition a permis d'introduire une définition harmonisée du statut de réfugié et d'instaurer, en plus de la protection conventionnelle traditionnelle, une nouvelle forme de protection internationale, le statut de protection subsidiaire.
Dans le cadre du statut de protection subsidiaire, une procédure particulière a également été prévue pour les personnes souffrant de problèmes médicaux qui risquent de subir un traitement inhumain ou dégradant dans leur pays d'origine parce qu'un traitement médical de leur maladie y est impossible ou inaccessible. Cette procédure permet également de renforcer la possibilité d'obtenir une protection lorsque celle-ci est nécessaire.
L'introduction du statut de protection subsidiaire a amélioré les chances des demandeurs d'asile d'obtenir une autorisation de séjour en Belgique en raison de la situation dans leur pays d'origine. En effet, le statut de protection subsidiaire donne la possibilité d'obtenir une protection subsidiaire à chaque personne qui court un risque réel de subir des atteintes graves dans son pays d'origine.
Une telle protection existait avant la réforme de l'asile, mais dans un stade embryonnaire uniquement: les personnes qui couraient un risque de ce genre par le passé pouvaient être autorisées à séjourner dans notre pays si le Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides avait inséré une « clause de non-reconduite » dans sa décision de refus du séjour dans le cadre de la demande d'asile. Les personnes dont la décision présentait une telle clause devaient à cet effet introduire une demande de séjour, ce qui compliquait considérablement la procédure.
3. Procédure unique
Lors de l'instauration du statut de protection subsidiaire, le législateur belge a également veillé à la simplicité de la procédure et à une économie de moyens en choisissant de regrouper les deux demandes en une seule, à savoir la demande d'asile. La procédure unique permet donc au demandeur d'asile de bénéficier d'une des deux formes de protection en n'introduisant qu'une seule demande.
Mieux encore, le demandeur d'asile ne doit pas, dans sa demande, faire lui-même un choix entre les deux formes de protection internationale: il lui suffit d'introduire sa demande d'asile et c'est l'administration qui vérifie aux critères de quelle forme de protection la demande répond. Le Commissaire général examine d'abord si le demandeur d'asile entre en ligne de compte pour être reconnu comme réfugié et ensuite si le statut de protection subsidiaire peut lui être accordé.
4. Définition du statut de protection subsidiaire
Le demandeur d'asile qui court un risque dans son pays d'origine a donc de réelles chances d'obtenir une protection en Belgique. La Belgique a encore augmenté ces chances, dès lors qu'elle a étendu la définition du statut de protection subsidiaire figurant dans la directive. Le législateur n'exige pas l'existence d'une menace individuelle contre la vie ou la personne d'un civil dans le contexte d'une violence aveugle en cas de conflit armé interne ou international; une simple menace suffit. Entre-temps, la Cour européenne de justice a conforté cette interprétation (2) .
Le Commissariat général ayant toujours interprété largement la protection conventionnelle et préférant la reconnaissance comme réfugié lorsque les critères de persécution sont remplis, l'impact de l'introduction de la protection subsidiaire du point de vue de l'attribution du statut est resté relativement limité par rapport à d'autres pays. En 2008, 2 148 personnes ont été reconnues comme réfugiées (> 20 %) alors que seulement 394 demandeurs d'asile ont obtenu le statut de protection subsidiaire (< 5 %).
Mais cela veut dire que plus de 25 % des demandeurs d'asile ont bénéficié d'un statut de protection en Belgique.
5. Définition de réfugié
Grâce à l'interprétation large que les instances belges chargées de l'asile ont toujours donnée à la définition de réfugié, certains demandeurs asile avaient déjà, par le passé, obtenu la reconnaissance de la qualité de réfugié, ce qui n'était pas toujours le cas dans d'autres pays. La loi du 15 septembre 2006 a consacré dans la loi sur les étrangers l'interprétation des notions issues de la définition de réfugié. Le législateur a ainsi donné aux demandeurs d'asile les garanties nécessaires empêchant toute interprétation restrictive éventuelle ou le démantèlement des acquis existants. Entrent donc en ligne de compte pour être reconnus comme réfugiés, les demandeurs d'asile qui subissent des persécutions de la part d'acteurs non étatiques (par exemple des groupes terroristes) ou pour des motifs liés au genre (par exemple: mariage forcé, mutilations génitales, persécution pour homosexualité, ...).
6. Examen au fond
Depuis la réforme de la procédure d'asile, on procède systématiquement à un examen au fond de la crainte qu'éprouve le demandeur d'asile d'être victime de persécutions ou du risque qu'il court de subir des atteintes graves. Ce n'était pas forcément le cas par le passé: en général, aucune évaluation n'était réalisée au cours de la phase de recevabilité. Il était en effet possible de refuser une demande d'asile pour des raisons d'ordre purement technique. La procédure réformée prévoit qu'un examen au fond est réalisé systématiquement, même si certains motifs d'ordre purement technique ont été conservés dans la loi, plus précisément à l'article 52. Depuis lors, ces motifs ont toutefois été supprimés de la loi par la loi du 22 décembre 2008 portant des dispositions diverses (Moniteur belge du 29 décembre 2008, 4e édition).
7. Un nouvel organe juridique: le Conseil du Contentieux des Étrangers
Outre l'amélioration de la qualité de la procédure d'asile grâce à l'introduction de la protection subsidiaire, il convient également de mentionner la grande évolution procédurale que représente l'octroi d'une voie de recours effective devant un organe juridictionnel. Une nouvelle juridiction a été créée, à savoir le Conseil du Contentieux des Étrangers, qui est chargé de l'ensemble du contentieux des étrangers.
Cela représente une amélioration considérable pour le statut juridique du demandeur d'asile. En effet, nombre de demandes d'asile étaient refusées au cours de la phase de recevabilité et c'était alors le Commissariat général aux réfugiés et aux apatrides qui faisait office d'instance d'appel. Le demandeur d'asile ne disposait donc pas d'une véritable voie de recours devant une juridiction, à l'exception du recours en annulation auprès du Conseil d'État.
7.1. Compétences du Conseil du contentieux des étrangers
Le nouveau Conseil reprend non seulement la tâche du Conseil d'État, en agissant comme juge d'annulation dans les litiges relatifs à des décisions individuelles autres que celles liées à l'asile, prises en exécution de la loi sur les étrangers, mais aussi la tâche de l'ancienne Commission permanente de recours des réfugiés, en se prononçant comme instance de pleine juridiction sur les recours introduits contre les décisions du Commissariat général aux réfugiés et aux apatrides.
En l'espèce, le Conseil d'État conserve donc uniquement la fonction de juge de cassation et son rôle se limite à examiner les recours déclarés recevables après application des motifs de filtre. Depuis que le Conseil a été créé, quelque 2000 recours en cassation (1231 N + 701 FR) ont été introduits et moins de 20 % d'entre eux ont été déclarés recevables, ce qui veut dire qu'ils ont franchi avec succès la procédure de filtrage. À peine 3 % d'entre eux (27 arrêts) ont été cassés par le Conseil d'État et concernaient soit la compétence d'annulation du Conseil des étrangers, soit sa compétence de pleine juridiction. Ces chiffres montrent que le Conseil rend des arrêts de bonne qualité et que le filtre fonctionne.
Le Conseil du contentieux des étrangers se prononce donc en tant que juge de pleine juridiction sur les recours introduits contre les décisions du Commissariat général aux réfugiés et aux apatrides, à l'exception des recours introduits par des demandeurs d'asile issus des États membres de l'UE, qui ne disposent que d'un recours en annulation. En 2008, 345 demandes d'asile ont encore été introduites par des ressortissants de l'UE et ont toutes fait l'objet d'une décision de refus de prise en considération. Les décisions de ce type sont prises dans un bref délai afin de limiter le droit des intéressés à l'accueil.
Au cours de l'année judiciaire écoulée 2007-2008, seuls 67 recours en annulation ont été introduits au Conseil du contentieux des étrangers contre une décision de refus de prise en considération. Contrairement au recours de pleine juridiction dont disposent les demandeurs d'asile de pays tiers, pareil recours en annulation n'est pas suspensif. Dans son arrêt (nº 81/2008), la Cour constitutionnelle a considéré qu'en l'espèce, lorsqu'il statue en qualité de juge d'annulation, le Conseil ne prive pas les ressortissants de l'UE d'un recours effectif. La Cour a estimé que la différence de traitement répond au souci légitime du législateur d'éviter un usage abusif de la procédure.
7.2. Nature de la procédure
La procédure devant le Conseil du contentieux des étrangers est écrite mais pas entièrement puisque, à l'inverse de la procédure en vigueur dans de nombreux autres pays, elle prévoit une audition du demandeur d'asile dans tous les cas de figure. En Belgique, celui-ci a donc réellement la possibilité de faire valoir à cette occasion des éléments que le Conseil peut inclure dans le débat. Ce dernier dispose d'un délai de trois mois pour statuer par voie d'arrêt sur le recours introduit par un demandeur d'asile.
Bien qu'il n'ait aucun pouvoir d'instruction — le législateur a confié celle-ci à une instance centrale en matière d'asile, à savoir le Commissariat général —, le Conseil veille néanmoins à l'accomplissement des devoirs d'instruction nécessaires en ce qu'il peut non seulement confirmer, mais aussi réformer ou annuler les décisions du Commissariat général. En annulant une décision du Commissariat général, le Conseil peut obliger celui-ci à accomplir de nouveaux devoirs d'instruction.
7.3. Compétence d'instruction du Commissariat général aux réfugiés et aux apatrides
En sa qualité d'instance centrale en matière d'asile, le Commissariat général est aussi la seule instance qui ait réellement la possibilité d'effectuer des devoirs d'instruction avec efficacité. Il possède en effet un important centre de documentation, le CEDOCA, où il peut obtenir des informations très étoffées sur les pays et consulter les renseignements rassemblés par d'autres instances telles que l'UNHCR, etc.
Le Conseil peut à son tour préciser clairement dans son arrêt quelles informations sont manquantes dans le dossier.
Le Commissariat général (CGRA) peut joindre les rapports du CEDOCA au dossier destiné au Conseil, afin que le demandeur d'asile concerné et son conseil puissent prendre connaissance des informations et qu'ils aient dont la possibilité de réagir. Il s'agit souvent de rapports assez détaillés.
7.4. Pouvoir d'annulation du Conseil du contentieux des étrangers
Cette procédure a démontré son efficacité et le Conseil n'hésite pas à annuler deux fois de suite une décision, si d'autres devoirs d'instruction doivent être posés. Le Conseil est parvenu depuis sa création à développer sa propre jurisprudence. Les arrêts les plus importants se trouvent à cet effet sur le site du Conseil du contentieux des étrangers. Le Conseil a l'intention d'améliorer son site dans les années qui viennent, notamment en vue de promouvoir la publicité de ces arrêts.
8. Le contentieux en chiffres
Il faut signaler que le contentieux porté devant le Conseil en matière d'asile est important. Près de 80 % des décisions négatives du CGRA font l'objet d'un recours auprès du Conseil du contentieux. Chaque mois, le Conseil enregistre plus de 400 demandes. Ce chiffre évolue bien sûr par rapport au nombre de demandes d'asile qui est enregistré par mois. Dans les années précédentes, le nombre de demandes d'asile restait inférieur à 1000 demandes par mois, mais cette année, le seuil fatidique des 1000 demandes a été franchi en janvier et en février 2009.
Cette situation amène à signaler deux problèmes particuliers auxquels sont confrontés les instances d'asile. Ceci concerne également l'Office des étrangers qui a, depuis la réforme de 2006, un rôle de bureau d'enregistrement, à côté d'une compétence propre en ce qui concerne les demandes d'asile multiples et l'examen dit Dublin.
8.1. Demandes multiples
L'Office des étrangers a été confronté en 2007 à une augmentation significative du nombre de demandes d'asile multiples. En 2008, 3 331 demandes d'asile sur un total de 12 252 étaient des demandes d'asile multiples. Alors qu'en 2002, le pourcentage des demandes s'élevait à 5,8 %, il atteint 27,1 % en 2008.
Près de la moitié de ces demandes, 1689 demandes exactement reçoivent une décision de refus de prise en considération (annexe 13quater) et sont examinées dans les 3 à 4 jours. Bien que les autres pays européens connaissent le même phénomène, il n'en demeure pas moins qu'il s'agit là d'un phénomène nouveau à gérer, et qui a des conséquences sur le nombre de recours enregistré par le Conseil du Contentieux des Étrangers mais aussi sur l'accueil.
8.2. Le règlement Dublin
L'Office des étrangers a conservé une autre compétence propre: l'examen de l'État membre responsable de l'examen de la demande d'asile. Il s'agit ici de l'application du règlement Dublin. En application des articles 51/5, 51/6 et 51/7 de la loi du 15 décembre 1980, l'Office des étrangers examine immédiatement, après les formalités d'inscription du demandeur d'asile, si la Belgique est bien l'État responsable de l'examen de la demande d'asile.
Si tel est le cas, l'examen de la demande d'asile suit son cours. Si ce n'est pas le cas, l'Office des étrangers saisit l'État responsable en vue de la prise ou reprise en charge du demandeur d'asile.
Pour faciliter cet examen, il dispose d'un outil informatique à savoir, le système européen d'empreintes digitales, nommé EURODAC.
Cela signifie que les empreintes digitales du demandeur d'asile seront contrôlées au moyen de ce système. Un « hit » peut indiquer qu'un autre État membre est responsable du traitement de la demande d'asile.
D'autres éléments que le système Eurodac sont également de nature à déterminer la responsabilité d'un autre État membre de l'Union européenne conformément au règlement Dublin comme la délivrance d'un visa ou d'un titre de séjour par la représentation diplomatique d'un État membre, le franchissement illégal de la frontière d'un autre État membre, etc.
Ces éléments n'impliquent pas nécessairement l'envoi d'une demande de prise en charge à l'État membre concerné. Le demandeur d'asile peut invoquer des motifs pour lesquels il a choisi d'introduire sa demande d'asile en Belgique, plutôt que dans un autre État membre. À cet égard, il faut souligner que des dispositions spécifiques existent pour les mineurs non accompagnés, l'intérêt supérieur du mineur devant toujours primer.
Une attention particulière est également accordée aux personnes qui déclarent avoir de la famille en Belgique. Chaque requête est donc examinée au cas par cas, étant entendu que l'Office des étrangers préservera toujours l'unité de la famille nucléaire.
En 2008, 852 demandes de prise ou de reprise en charge ont été acceptées par la Belgique et 994 demandes de prise en charge ont été acceptées par un autre État membre. 435 demandeurs d'asile ont été maintenus en vue de leur transfèrement vers l'État responsable de leur demande d'asile.
En 2007, avec 180 « hits », la Grèce se positionne en 3e place dans le top 10 des hits Eurodac et elle se maintient à la même place en 2008 avec 266 « hits ». Le nombre de résultats positifs est donc très important.
La cause de ce grand nombre de hits positifs est qu'une majorité des demandeurs d'asile concernés sont initialement arrêtés par les autorités grecques lorsqu'ils entrent illégalement sur le territoire de la Grèce. Sans y demander l'asile, ils quittent la Grèce pour se rendre dans l'État membre de leur choix pour y demander l'asile. Cette catégorie de demandeurs d'asile représente, en Belgique, 90 % du nombre total de personnes pour lesquelles la Grèce est responsable de l'examen de la demande d'asile.
Les récentes décisions tant de la Cour européenne des Droits de l'homme que du Conseil du contentieux confirment que le renvoi vers la Grèce pour traitement de la demande d'asile ne contrevient pas à l'article 3 de la Convention des droits de l'homme ni à la clause de non-refoulement (article 33) telle qu'elle est prévue dans la convention de 1951 sur les réfugiés.
— Ainsi, en date du 2 décembre 2008, la Cour européenne des droits de l'homme, saisie par un demandeur d'asile iranien pour lequel la Grande-Bretagne avait établi que la Grèce était l'État membre responsable de l'examen de la demande d'asile, a jugé que la décision des Britanniques ne contrevenait pas à l'article 3 de la Convention européenne des droits de l'homme et des libertés fondamentales.
— Le 16 janvier 2009, le Conseil du contentieux des étrangers a rendu un arrêt dans lequel trois juges se sont prononcés dans le même sens que l'arrêt de la Cour européenne des droits de l'homme. L'arrêt précise en outre qu'il y a lieu de considérer qu'en 2008, les autorités grecques ont octroyé un statut à plus de 300 demandeurs d'asile irakiens (3) .
En ce qui concerne la détention du demandeur d'asile, l'Office des étrangers a la possibilité, dans le cadre de l'examen Dublin, de maintenir le demandeur d'asile dans un centre fermé pour le temps strictement nécessaire à la détermination de l'État responsable. Ce délai ne peut excéder un mois et est prorogeable d'un mois si la procédure est compliquée. Le demandeur d'asile peut également être maintenu pendant le temps nécessaire à l'exécution du transfert vers l'État responsable de l'examen de la demande pour une période maximale d'un mois. Le délai maximum de maintien dans le cadre de cette procédure est donc de trois mois. Le transfert vers l'État membre responsable s'effectue le plus rapidement possible par avion ou par route (dans ce dernier cas uniquement pour les pays limitrophes).
Depuis octobre 2008, les familles avec enfants relevant du règlement Dublin ne sont plus placées en centre fermé, mais dans des logements individuels, appelés unités de logement, dans l'attente de leur transfèrement vers l'État membre responsable de l'examen de leur demande d'asile. Actuellement, des unités de logement de ce type existent à Zulte et à Tubize. À ce jour, 8 familles ont été hébergées dans ces logements dans l'attente de leur transfèrement vers l'État membre responsable. En 2008, elles ont séjourné en moyenne 18 jours dans l'unité de logement.
9. L'asile et l'Europe
Il est difficile d'aborder la politique d'asile sans parler du travail mené au niveau européen. C'est désormais à ce niveau que la politique d'asile est élaborée et que les futurs défis se situent.
Depuis le Conseil européen de Tampere (octobre 1999), il y a eu des avancés importantes vers la mise en œuvre de l'établissement d'un Régime d'asile européen commun. La plupart des modifications de la loi dont il a été question découlent d'ailleurs de la transposition de directives européennes.
Mais, la situation actuelle de la politique d'asile en Europe n'est pas encore satisfaisante. Les textes adoptés à ce jour garantissent que toutes les procédures d'asile sont soumises aux mêmes standards. Mais il s'agit de standards minimums. Il existe encore des divergences importantes entre les États membres lors de la transposition et l'application de ces textes. Ainsi, en Autriche, en Belgique, en Suède ou en Italie, les décisions positives représentent plus de 25 % tandis qu'en Slovaquie, en Grèce ou en Slovénie, elles ne représentent que 3 % (4) .
C'est la raison pour laquelle les États membres doivent décider aujourd'hui de la politique d'asile européenne de demain. La Belgique s'est clairement prononcée pour un rapprochement significatif des règles nationales. De plus, cette harmonisation doit poursuivre un même but, à savoir, un haut degré de protection pour les réfugiés. Cet objectif ne pourra être atteint qu'à trois conditions:
— la première est une révision des règlements et directives existants. À cette fin, la Commission a déposé récemment plusieurs instruments, étant la directive sur les conditions d'accueil et les règlements Dublin et Eurodac. Elle présentera au printemps prochain deux directives, l'une relative aux procédures d'asile et l'autre relative aux conditions d'octroi de la protection internationale;
— la seconde condition est une meilleure coopération opérationnelle entre les instances d'asile des États membres. À cet égard, la Commission vient également de présenter un règlement visant à la création du bureau d'appui européen pour l'asile. Ce bureau sera chargé de fournir aux administrations nationales une assistance opérationnelle afin d'améliorer la qualité et la cohérence de leurs décisions. Il pourrait ainsi rassembler les informations sur les pays d'origine, et coordonner d'une manière systématique l'élaboration d'un programme de formation commun et d'échange des meilleures pratiques. En termes de solidarité européenne, ce bureau pourrait aussi apporter son soutien aux États membres confrontés à des pressions particulières, par exemple en mettant à leur disposition des équipes d'experts en matière d'asile (service d'interprétation, expertise sur le pays d'origine, traitement des dossiers) ou en coordonnant et évaluant les possibilités de relocation;
— la troisième condition, la plus délicate, sera de convaincre les États membres de renoncer le plus possible à leurs spécificités nationales et d'accepter un taux d'harmonisation élevé. Si l'on se réfère aux termes du Pacte pour l'immigration et l'asile, adopté par le Conseil européen le 14 septembre dernier, une telle volonté politique a été exprimée. Restera, comme l'indique souvent le Commissaire européen, Jacques Barrot, à « passer du Pacte aux actes ».
10. La solidarité en matière d'asile à l'égard des États tiers.
L'Europe a le devoir d'exprimer sa solidarité envers les États tiers qui accueillent, dans des conditions d'extrême pauvreté et de sécurité précaire, la grande majorité des réfugiés désirant rester dans leur région d'origine. Il faut en effet aider ces États à offrir une protection efficace des réfugiés et à mettre en place des solutions durables, tout en s'assurant dans le même temps que l'Union assume sa part de responsabilité et reste ouverte aux demandes individuelles et spontanées.
L'Union européenne a ainsi décidé d'agir à l'égard des réfugiés irakiens qui se trouvent en Jordanie et en Syrie, en invitant les États membres à accueillir sur leur territoire 10 000 réfugiés.
La Belgique participe à cette initiative, comme le font tous nos pays voisins. Ainsi, le gouvernement a marqué son accord sur un premier projet de réinstallation, appelé communément le resettlement, de 50 réfugiés, principalement des femmes et des enfants.
En conclusion, il convient de souligner que le commissaire européen compétent en matière d'asile et d'immigration a fait l'éloge de la Belgique pour la qualité de sa procédure et qu'il a placé notre pays dans le top 3 européen en raison de son taux de reconnaissance et du nombre de demandes d'asile que nous examinons.
B. Discussion générale
M. Moureaux regrette que la ministre n'ait pas évoqué la mise en œuvre de l'accord de gouvernement en ce qui concerne les régularisations.
La ministre souligne qu'elle a présenté l'évaluation de la réforme de la procédure d'asile, conformément à ce qui avait été demandé. Elle estime néanmoins que la qualité d'une politique d'immigration ne repose pas seulement sur les régularisations mais aussi sur des éléments tels que le niveau qualitatif de la procédure d'asile et d'immigration économique, la réinstallation, l'éloignement, etc.
Mme Piryns lit à la page 32 du rapport du Commissariat général aux réfugiés et aux apatrides qu'en 2009, l'arriéré se montait encore à 2 750 dossiers. Bien entendu, c'est mieux qu'en l'an 2000, où l'arriéré atteignait 40 000 dossiers, mais il est clair que l'arriéré actuel est directement lié aux non-régularisations. Lors de la modification de la procédure d'asile, beaucoup de partis étaient d'avis qu'il fallait trouver une solution pour les nombreux dossiers en cours depuis plusieurs années.
L'on a promis à plusieurs reprises qu'une régularisation interviendrait rapidement, comme prévu dans l'accord de gouvernement, mais à ce jour, elle n'a toujours pas eu lieu.
Mme Lanjri voudrait en savoir davantage sur la politique d'expulsion: la ministre a brièvement parlé des familles avec enfants. Elle n'a cependant pas communiqué de statistiques sur les retours volontaires et les retours forcés.
M. Elsen ne partage pas l'avis de la ministre selon lequel l'absence de circulaire de régularisation n'a rien à voir avec l'évaluation de la procédure d'asile. Il demande dès lors que la problématique des régularisations fasse partie intégrante de son analyse.
La ministre souligne une fois de plus qu'il ne faut pas faire l'erreur de confondre immigration et régularisation.
III. AUDITIONS
A. M. Dirk Van den Bulck, Commissaire général du Commissariat général aux réfugiés et aux apatrides
Le Commissariat général aux réfugiés et aux apatrides est une instance administrative indépendante. La loi sur les étrangers a chargé le Commissariat de deux missions: le traitement des demandes d'asile avec octroi d'un statut de protection; la délivrance d'attestations de l'état civil, comme des certificats de naissance aux réfugiés reconnus et aux apatrides.
La première mission consiste à prendre la bonne décision pour chaque demandeur d'asile; celle-ci doit être motivée et prise dans un délai bref. Si cette mission paraît simple, de nombreux facteurs la rendent complexe.
Les quatre principaux facteurs sont les suivants. Premièrement, la loi définit clairement les critères dont le Commissariat général et d'autres instances doivent tenir compte. Deuxièmement, la loi impose l'obligation d'examiner la demande d'asile dans les plus brefs délais. Cette obligation se justifie pour diverses raisons. Troisièmement, le Commissariat est toujours très dépendant des éléments avancés par le demandeur d'asile. Quatrièmement, le Commissariat se heurte à ses propres limites en matière d'effectifs et de budget.
L'intervenant insiste en particulier sur l'importance du troisième facteur: les éléments avancés par le demandeur d'asile. Le traitement d'une demande d'asile serait relativement simplifié si les demandeurs disaient systématiquement la vérité et s'ils présentaient tous les documents en leur possession. Malheureusement, la réalité est tout autre. Dans un assez grand nombre de dossiers, les demandeurs ne disent pas forcément la vérité, ils font de la rétention de documents ou produisent des faux ou des documents falsifiés. Les demandeurs d'asile sont souvent mal conseillés par d'autres demandeurs, s'appuient sur des réseaux et recourent dans certains cas à des formes de fraude organisée. Ces pratiques compliquent sérieusement la mission des instances d'asile en Belgique et à l'étranger. Il faut malheureusement déplorer l'augmentation des cas de fraude organisée.
Sur la base de ces constatations, le Commissariat exhorte les demandeurs d'asile à dire la vérité et à produire les documents requis. Concrètement, il organise des campagnes d'information, distribue des dépliants, rappelle les obligations au début de chaque entretien, etc.
Le Commissariat souhaite toutefois aller plus loin: en collaboration avec Fedasil, il met en chantier un projet visant à réaliser un DVD et/ou une vidéo expliquant clairement aux demandeurs d'asile quels sont leurs devoirs.
Sur la base des constatations faites, le commissariat choisit d'assurer un rôle actif dans l'examen des demandes d'asile. Ce rôle découle évidemment de sa mission légale qui consiste à rassembler des preuves. Le commissariat se montre donc prudent lors de l'examen des demandes d'asile en général, et en particulier pour les demandes de groupes vulnérables comme celui des mineurs non accompagnés.
La réforme était dès lors une étape importante dans le cadre de la protection de ceux qui en ont besoin. Cela ne concerne pas uniquement le statut de protection subsidiaire. Ce statut a été introduit conformément à la directive européenne, si ce n'est que la Belgique va plus loin que la directive. Outre le statut de protection subsidiaire introduit par la réforme, la loi arrête des critères visant à interpréter les notions contenues dans la définition du terme de réfugié et une règle garantissant la primauté de la reconnaissance du statut de réfugié.
Parallèlement à la procédure d'asile, une procédure particulière permet d'apprécier la situation des personnes connaissant des problèmes médicaux. On peut donc dire que la réglementation belge prévoit tous les cas pour lesquels des personnes peuvent obtenir une protection.
La réforme a supprimé la division de la procédure en deux phases. Dorénavant, le Commissariat examine tous les dossiers qui lui sont transmis quant au fond; il vérifie donc si la crainte est fondée ou s'il existe un risque réel en cas de retour dans le pays d'origine. C'est ce que prévoit également la procédure particulière introduite par des ressortissants de l'Union européenne. Le refus d'une demande d'asile n'est donc plus fondé sur des motifs purement techniques.
Bien qu'il ne faille pas sous-estimer les effets des réformes, il convient toutefois de les relativiser. En effet, dans le passé, les instances d'asile belges — à l'époque, le Commissariat général et la Commission permanente de recours — avaient déjà adopté une interprétation plus large de la définition de réfugié telle que l'entend la Convention de Genève.
Auparavant, le statut de réfugié était accordé aux personnes susceptibles d'être persécutées par des acteurs non étatiques et qui ne pouvaient obtenir de protection dans leur pays d'origine ou aux personnes qui risquaient d'être persécutées pour des raisons liées au genre, notamment le mariage forcé, les mutilations génitales ou l'homosexualité. Ce n'était pas nécessairement le cas dans d'autres pays de l'Union européenne.
Depuis l'introduction de la protection subsidiaire, les instances d'asile n'ont pas abandonné cette interprétation large au profit de la protection subsidiaire, contrairement à ce que redoutaient certains avocats ou organisations non gouvernementales. L'interprétation large du concept de réfugié est confirmée par les statistiques. Dans un nombre de cas relativement grand, le statut de réfugié est reconnu. En 2008, le Commissariat a reconnu le statut de réfugié dans 24 % du nombre total de décisions. Ce pourcentage est considérablement plus élevé que celui des années précédentes. Il est plus haut que dans de nombreux pays de l'Union européenne.
Il y a lieu de nuancer les pourcentages qui ne sont pas de bons baromètres en soi. Ils doivent être jugés en fonction de la réalité qui se cache derrière les chiffres, en particulier en fonction du type de dossiers de demande d'asile ou de la nature de l'afflux. Par exemple, le pourcentage de reconnaissance était nettement inférieur au début 2000, en raison du fait que l'on avait donné à l'époque la priorité absolue au traitement des demandes manifestement infondées, reportant ainsi à plus tard les dossiers à examiner quant au fond. Cela s'explique aussi par le fait que nettement plus d'immigrants dits « économiques » avaient introduit un dossier à l'époque. Les demandeurs d'asile étaient aussi beaucoup plus souvent issus d'Europe de l'Est et des républiques d'Asie centrale. Aujourd'hui, ils sont bien plus souvent originaires de Tchétchénie, d'Irak, d'Afghanistan ou de Somalie. La problématique dans ces pays est totalement différente.
La définition de réfugié établie par la Convention de Genève constitue toujours l'élément central du régime de protection en Belgique. À côté du statut de réfugié, on a introduit le statut de protection subsidiaire. Dès qu'il a été constaté que le statut de réfugié ne peut pas être octroyé, on examine automatiquement dans le cadre de la procédure d'asile — qui est une procédure unique — si le statut de protection subsidiaire s'applique. Le demandeur d'asile ne doit pas introduire de demande distincte à cet effet. La protection subsidiaire peut être accordée pour différentes raisons.
La plupart des décisions accordant le statut de protection subsidiaire ont trait à la protection contre des faits de violence gratuite dans le cadre d'un conflit armé. Les personnes qui en bénéficient sont souvent originaires d'Irak, d'Afghanistan, de Somalie ou du Soudan, en particulier du Darfour. Le nombre de décisions en la matière est relativement faible, ce qui pourrait donner l'impression que le Commissariat général interprète le statut de protection subsidiaire de manière trop restrictive. Cette impression n'est pas fondée. En effet, de nombreux facteurs expliquent ce nombre relativement faible. Ainsi, si les décisions en faveur de personnes issues de Somalie ou du Darfour sont peu nombreuses c'est parce que peu de demandeurs d'asile sont originaires de ces pays. Cependant, la principale raison est que, dans de nombreux cas, les instances chargées de l'asile en Belgique privilégient l'octroi du statut de réfugié, y compris pour les personnes issues de régions en proie à un conflit armé.
Un autre facteur concerne la manière dont le commissariat exécute sa mission. La réforme de la procédure d'asile a abouti à la simplification du schéma de la procédure, mais cela ne signifie pas que la mission est devenue plus simple. Elle s'est, au contraire, considérablement compliquée. Cette complexification est due à la réforme, mais aussi à un changement intervenu dans la nature des dossiers.
Le commissariat est devenu l'instance centrale en matière d'asile. Alors que l'examen d'une demande d'asile était antérieurement réparti entre trois instances différentes, il relève à présent du commissariat, seule instance à disposer de la compétence d'instruction. Le commissariat est parfaitement conscient de son rôle central et de sa responsabilité, qu'il assume entièrement en examinant chaque dossier aussi correctement que possible, le principe de base étant d'accorder une protection à ceux qui en ont besoin.
Dans tous les cas, la crainte — fondée ou non — ou le risque — réel ou non — d'un retour au pays font l'objet d'une appréciation de fond. On ne prononce plus de refus sur la base de motifs purement techniques.
Il ne faut pas sous-estimer la mission d'un agent traitant, raison pour laquelle le commissariat souhaite soutenir celui-ci le mieux possible, en lui procurant des informations juridiques détaillées sur la situation dans le pays d'origine. Les informations pertinentes sont développées par les chercheurs d'un service spécialisé, le CEDOCA, dans des notes spécifiques jointes au dossier. Le demandeur d'asile ou son avocat peuvent en prendre connaissance et éventuellement y réagir. Le Conseil du contentieux peut aussi prendre connaissance de ces informations et les contrôler si nécessaire.
Le commissariat a développé une politique particulière pour différents aspects, notamment la politique spécifique concernant les mineurs et les persécutions liées au genre, telles que les mutilations génitales.
La décision qui clôture une demande d'asile n'est donc pas prise à la légère. Derrière chaque décision individuelle se trouve toute une organisation d'appui. Chaque dossier est examiné individuellement et de manière approfondie. Le commissariat tente de mener cette mission à bien aussi correctement que possible, dans les limites des moyens financiers qui lui sont attribués. Il est évident qu'avec plus de moyens, il pourrait en faire davantage.
Un dernier point concerne l'efficacité de la procédure. Une partie relativement importante des demandeurs d'asile reçoit déjà aujourd'hui une décision finale dans les plus brefs délais comme le montrent notamment les chiffres relatifs à la procédure au Commissariat général aux réfugiés et aux apatrides pour les demandes d'asile introduites après le 1er juin 2007.
Le délai moyen à partir de la date de l'introduction du dossier au commissariat s'élève à 102 jours, soit 112 jours civils. Les délais moyens ne veulent pas dire grand-chose en soi: mieux vaut mesurer l'efficacité de la procédure sur la base du nombre de personnes qui reçoivent une décision dans un délai de trois à six mois à compter de la date d'introduction du dossier au commissariat. Dans la situation actuelle, 46 % des décisions sont prises dans les trois mois et 26 % dans les six mois. Pour les autres demandes, il faut compter plus de six mois pour obtenir une décision.
Le but est qu'à l'avenir, davantage de demandeurs d'asile obtiennent une décision dans les trois mois et qu'il n'arrive plus que très exceptionnellement que le délai s'étende au-delà de six mois. Le commissariat ne parvient pas encore à atteindre cet objectif parce que les nouvelles demandes d'asile ne bénéficient pas encore systématiquement d'un traitement immédiat à cause de l'arriéré limité. Fin 2008, la charge totale de travail était de 5 250 dossiers. Sur l'ensemble de ces dossiers, 2 500 peuvent être considérés comme relevant de la charge de travail normale et environ 2 750 dossiers comme faisant partie de l'arriéré. Ces 2 750 dossiers ne portent pas nécessairement sur des demandes introduites il y a longtemps. La majeure partie de cet arriéré concerne des demandes qui ont été introduites en 2008. Font partie de l'arriéré tous les dossiers dans lesquels aucune décision n'a été prise dans un délai de trois à six mois. Sur les 2 750 dossiers de l'arriéré, seuls 640 ont pour objet une demande d'asile antérieure au 1er janvier 2006. Depuis lors, une partie des demandeurs d'asile concernés par cet arriéré ancien ont vu leur séjour régularisé. Si leur demande d'asile est toujours pendante, c'est parce qu'ils ont expressément demandé la poursuite de la procédure d'asile malgré la régularisation. Le commissariat aura bientôt résorbé la dernière partie de l'arriéré. Il ne souhaite pas travailler dans la précipitation parce que la qualité risquerait d'en pâtir. La résorption de l'arriéré pourrait être accélérée si l'on y affectait temporairement des moyens supplémentaires.
L'intervenant conclut en constatant que la réforme de 2006 a permis de jeter les bases d'une procédure d'asile à la fois bonne et équilibrée. D'abord, c'est une procédure d'asile basée sur dotée des définitions permettant d'accorder un statut de protection aux personnes qui en ont besoin. Ensuite, c'est une procédure offrant un accès garanti, dans le cadre de laquelle chaque demande d'asile fait l'objet d'un examen individuel et approfondi et chaque partie peut compter sur une voie de recours effective. Enfin, c'est une procédure qui permet de prendre une décision définitive dans les plus brefs délais.
En de nombreux points, la nouvelle procédure est manifestement de meilleure qualité et d'une plus grande efficacité que l'ancienne. Cela ne veut pas dire que nous pouvons nous reposer sur nos lauriers. Le commissariat doit en permanence tendre vers une plus grande efficacité, continuer à examiner comment l'organisation du travail, des procédures et de l'évaluation des dossiers peut être améliorée, etc. Le commissariat continuera à y oeuvrer en concertation avec l'UNHCR principalement, mais aussi avec les organisations non gouvernementales et l'Ordre des avocats.
Lors de l'introduction des nouvelles procédures d'asile, le commissariat a bénéficié de moyens financiers suffisants pour bien développer son fonctionnement. Depuis lors, ces moyens ont été réduits. À l'heure actuelle, le commissariat compte 40 équivalents à temps plein de moins que l'année passée.
Pour conclure, l'intervenant évoque les nombreux défis auxquels le commissariat est confronté: l'organisation de la réinstallation des réfugiés, l'introduction de la procédure spéciale pour la reconnaissance des apatrides, l'harmonisation de la politique d'asile au niveau européen et le rôle de la Belgique à cet égard, certainement dans la perspective de la présidence de l'UE au cours du deuxième semestre de 2010. Bref, des défis visant à offrir une meilleure protection en Belgique et dans le monde.
B. M. Geert Debersaques, premier président du Conseil du contentieux des étrangers
Dans son exposé, l'intervenant présente la place du Conseil du contentieux des étrangers dans le cadre de la nouvelle procédure d'asile.
Le Conseil du contentieux des étrangers est une juridiction administrative composé de juges indépendants et impartiaux.
Il a entamé ses activités le 1er juin 2007, jour dit du « big bang ». Il avait en effet été décidé qu'à cette date, la nouvelle procédure entrerait en vigueur et ce, de manière non phasée. Jusqu'au 1er juin 2007, le contentieux en matière d'asile était réparti entre le Conseil d'État, qui prenait la majeure partie des décisions, et la Commission permanente de recours, qui n'en prenait qu'un nombre restreint. Le Conseil du contentieux des étrangers a repris à sa charge l'ensemble des compétences autrefois exercées par le Conseil d'État et la Commission permanente de recours, c'est-à-dire les litiges en matière de migration, qui constituent la majeure partie des litiges relatifs aux réfugiés, ou les dossiers en matière d'asile et de protection subsidiaire. C'est cette dernière mission qui sera commentée dans le présent exposé.
Le Conseil n'a que quelques années d'existence; au moment du « big bang », la période de démarrage trop courte a empêché le Conseil d'être d'emblée parfaitement opérationnel. L'organisation était lacunaire. Les effectifs du personnel et les moyens étaient insuffisants. La collaboration avec des partenaires extérieurs, notamment l'Ordre des avocats, était inexistante.
Quelques chiffres en témoignent: 5 des 30 magistrats et 60 des 96 juristes prévus au cadre n'étaient pas désignés; il n'y avait pas de greffier alors que le cadre en prévoyait huit. Le nouveau bâtiment fut inauguré le 22 mai 2000, soit une semaine avant que le Conseil n'entame ses activités. Aujourd'hui, ces problèmes appartiennent toutefois au passé.
Au même moment, le Conseil a dû faire face à un afflux de recours qui, s'agissant surtout du recours en annulation, dépassait de plus de 7 % l'estimation initialement effectuée lors de sa création. En termes d'effectifs, ces 7 % correspondent à deux magistrats encadrés d'une équipe de juristes. Il va sans dire que, dans l'incapacité de faire face à cet afflux, le Conseil a accumulé du retard dans le traitement de ses dossiers et n'a pas pu accomplir sa mission de manière optimale. L'intervenant pense, par exemple, à la publication du relevé de sa jurisprudence. À présent, ce relevé est publié sur le site Internet, conformément aux principes énoncés dans une résolution du Conseil de l'Europe.
Aujourd'hui, soit un an et demi plus tard, le Conseil se trouve à un tournant et est à même d'honorer sa mission, laquelle comporte deux volets essentiels, à savoir, d'une part, statuer et offrir une protection juridique effective, et, d'autre part, publier le relevé de sa jurisprudence.
Le Conseil s'est fixé un objectif très ambitieux, à savoir devenir en l'espace de quatre à cinq ans un centre d'excellence. En termes d'évaluation de la procédure d'asile, cela implique que le Conseil aura plusieurs défis concrets à relever: rendre des arrêts de qualité, gérer les dossiers en attente, statuer en temps voulu, publier la jurisprudence et, enfin, intégrer l'ensemble de ces défis dans une organisation fragile.
S'agissant du premier et du plus important des défis, à savoir rendre des arrêts de qualité, plusieurs définitions peuvent être avancées. Celle que retient l'intervenant est fondée sur l'optique d'une juridiction. On ne peut pas juger la qualité de la jurisprudence au nombre de reconnaissances ou de rejets. À eux seuls, les chiffres ne sont un bon critère ni pour déterminer si une juridiction fonctionne bien ni pour évaluer les magistrats qui la composent. D'après les normes internationales, une bonne jurisprudence est une jurisprudence de qualité.
Pour cela, il y a un certain nombre de conditions à réunir, dont certaines ont déjà été énumérées, et force est de constater qu'il y a plusieurs problèmes à surmonter.
Les ingrédients sont les suivants: de bons magistrats, une bonne procédure, un bon établissement des faits, des arrêts de qualité et rendus à temps.
Depuis 2006, le recrutement des magistrats est effectué d'une manière totalement impartiale et objective, et l'assemblée générale joue un rôle important dans celui-ci. En outre, les magistrats ont le même statut que les magistrats du Conseil d'État. Ils doivent répondre aux mêmes exigences de qualité: compétence, esprit de décision, impartialité et indépendance, attachement à une déontologie accordant une place centrale à la loyauté vis-à-vis de l'État de droit.
Ensuite, une jurisprudence de qualité nécessite une bonne procédure. En 2006, le législateur a opté pour une procédure principalement écrite devant le Conseil du contentieux des étrangers. Ce choix présente assurément des avantages en termes d'économie de procédure, mais là n'est pas l'essentiel. La procédure offre une grande valeur ajoutée aux parties, qui est parfois négligée. L'obligation de motivation, imposée par l'article 149 de la Constitution, est beaucoup plus large et plus stricte dans la procédure écrite qu'elle ne l'est généralement. Concrètement, cela signifie que, dans le cadre d'une procédure écrite, le juge doit donner une réponse formelle à chaque élément. Le Conseil d'État, qui est l'instance de cassation pour les arrêts rendus par le Conseil du contentieux des étrangers, y veille scrupuleusement. Une procédure orale, telle qu'elle existait auparavant devant la Commission permanente de recours, n'offre pas les mêmes garanties. On n'insistera jamais assez sur cet aspect.
De plus, la procédure n'est pas complètement écrite. Dans son arrêt du 27 mai 2008, la Cour constitutionnelle a donc jugé que le caractère principalement écrit de la procédure devant le Conseil ne portait pas atteinte au droit à un contrôle juridictionnel ni au droit à un recours effectif.
Un bon établissement des faits est essentiel dans une procédure de pleine juridiction. Pour assurer un bon établissement des faits, il faut de bonnes requêtes (une responsabilité des représentants de l'Ordre), de bons dossiers (une responsabilité du Commissariat général) et une bonne appréciation des faits.
Le fait que le recours en matière d'asile soit toujours un recours de pleine juridiction, à l'exception de certains recours introduits par des ressortissants de l'UE, est un point positif. Il s'agit d'une modification apportée à la procédure en vigueur avant 2006. À l'époque, la majorité des recours étaient soumis au Conseil d'État où seule une procédure en annulation était possible. La pleine juridiction implique que les magistrats tiennent compte des faits constatés au moment de la clôture des débats.
Pour ce faire, le Conseil peut tenir compte d'une série de données, en se référant naturellement au dossier et aux pièces de procédure, mais aussi aux avis que peuvent lui donner, dans des dossiers concrets, des organismes spécialisés tels que le Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés. Si l'administration constate après interrogatoire qu'un fait précis, comme un faux passeport, doit être examiné de manière plus approfondie, le verdict est cassé et l'affaire est renvoyée pour un examen complémentaire au Commissariat général qui prend alors la décision. Le Conseil n'a donc pas besoin de disposer d'un pouvoir d'instruction propre. Cela constitue une différence fondamentale avec la Commission permanente de recours qui, en vertu de l'ancien article 57/15, « a le droit de se faire communiquer par toute autorité belge, tous les documents et renseignements utiles à l'exercice de sa mission ». La Commission permanente de recours a fonctionné pendant environ sept ans sans pouvoir d'instruction; ce pouvoir ne lui a été attribué que par la loi du 6 mai 1993. Cela représentait une évolution logique, vu que l'on voulait mettre le Commissariat général et la Commission permanente de recours sur un pied d'égalité. Il est donc question soit d'un pouvoir d'instruction sans pouvoir d'annulation, soit d'un pouvoir d'annulation sans pouvoir d'instruction, lequel n'est pas une caractéristique essentielle d'une juridiction.
Selon l'intervenant, le modèle choisi par le législateur en 2006 semble fonctionner. En effet, il procure une protection juridique et ne retarde pas le cours de la justice. En 2008, on dénombrait 5 090 arrêts, parmi lesquels 316 affaires ont fait l'objet d'un recours en annulation. Autrement dit, la nécessité d'un examen complémentaire est constatée dans 6,2 % des recours et le dossier est renvoyé au Commissariat général. Cette répartition de la charge de travail et du temps reste dans des limites raisonnables.
En ce qui concerne les arrêts, l'intervenant précise que le nombre d'arrêts de cassation rendus par le Conseil d'État en tant que juridiction de cassation est très peu élevé — seuls 0,3 % des arrêts rendus sont cassés — et rien n'indique que, sur ce plan, le Conseil du contentieux des étrangers enregistre de moins bons résultats que d'autres juridictions, comme la cour d'appel.
Un autre défi réside dans la maîtrise des dossiers en attente, dont le volume dépasse celui de l'afflux régulier. Le Conseil dispose de suffisamment de magistrats et de juristes pour traiter cet afflux régulier. Le reste des dossiers entrants est traité selon des priorités établies, y compris pour les dossiers d'un degré de priorité moins important, comme ceux émanant de la Commission permanente de recours. Le 1er juin 2007, date de sa création, le Conseil a hérité de 10 227 recours pendants. Au 31 janvier de cette année, ce nombre a été ramené à 6 452 recours, ce qui signifie qu'en un an et demi, le Conseil a résorbé, pour ce seul travail spécifique, 37 % des dossiers pendants dont il avait hérité.
Le troisième défi consiste à rendre les arrêts dans les délais. Le Conseil doit se baser sur le principe — d'ailleurs également admis en droit européen — que chacun a droit au traitement de sa cause dans un délai raisonnable. L'on peut débattre de la question de savoir si l'article 6 s'applique ou non en matière d'asile. Selon l'intervenant, la lenteur excessive de la justice représente un danger pour l'État de droit. Le délai de traitement moyen d'un arrêt en pleine juridiction est de 126 jours, dont pas moins de 50 sont nécessaires pour mettre l'affaire en état, c'est-à-dire pour la préparer. Les arrêts prononcés dans le courant du mois de janvier font apparaître que 62 % de l'ensemble des recours introduits sont traités dans les quatre mois et 81 % dans les six mois. L'intervenant ne plaide nullement pour un allongement significatif de ces délais.
Un dernier défi réside, selon l'intervenant, dans le caractère « fragile » de l'organisation. Si l'organisation est fragile, c'est à la fois parce qu'elle est rigide et se situe à un stade « ultérieur ». Elle est rigide non pas dans sa jurisprudence, mais dans sa structure. Lorsque les facteurs externes changent, lorsque le nombre de recours augmente brusquement ou que l'afflux change — les nationalités concernées sont tout à fait différentes aujourd'hui d'il y a dix ans — ou encore lorsque la procédure est modifiée, il est difficile pour le Conseil de maintenir le cap. Il doit organiser son travail sur la base de procédures qui ont été fixées par la loi et par arrêté royal et qui sont donc très rigides, mais il ne dispose pas des possibilités suffisantes pour éliminer, par filtrage, les recours dilatoires. C'est dans ce cadre que s'inscrit la proposition concernant l'inscription ou non de certaines affaires au rôle, une des propositions figurant dans la loi portant des dispositions diverses, et qui permet d'éviter un certain nombre de recours. Le cadre légal et la parité requise par la loi font également en sorte qu'il est difficile pour le Conseil d'anticiper les changements conjoncturels dans l'ensemble des litiges. Il en va de même pour le personnel administratif. Voilà ce qui rigidifie l'organisation, tant sa structure que la nature de son personnel.
Le Conseil est aussi une organisation qui intervient à un stade « ultérieur ». Il n'exerce aucune influence sur l'afflux, même s'il tente, en tant qu'institution, de maximaliser les deux composantes en question en élaborant des procédures spécifiques, en évaluant en permanence la structure de l'organisation, etc. L'intervenant s'emploie d'ailleurs pour l'instant à mesurer la charge de travail des magistrats.
En résumé, l'intervenant relève plusieurs points positifs et divers défis. La protection juridique s'est améliorée; la durée de la procédure a été considérablement raccourcie; sur le plan qualitatif, on offre une réelle protection en généralisant une pleine juridiction assortie de garanties concrètes dont le respect est contrôlé par la Cour de cassation et par la Cour européenne; enfin, il est dressé un inventaire de la jurisprudence du Conseil, qui est publié conformément aux normes de la résolution du Conseil de l'Europe de 1995. La maîtrise de l'afflux au sein d'une organisation rigide, la résorption des dossiers pendants et la mise à disposition de ressources humaines et matérielles suffisantes demeurent une préoccupation permanente.
Le Conseil souscrit sans réserve à la philosophie ébauchée par le législateur.
C. Mme Veronique de Ryckere, Haut Comissariat aux réfugiés des Nations unies (UNHCR)
L'introduction de la protection subsidiaire en octobre 2006 et la réforme de la procédure d'asile en juin 2007 ont apporté des avancées positives dans le traitement des demandes de protection en Belgique. Il faut ainsi souligner en particulier la suppression de la phase de la recevabilité, l'accès pour tous les demandeurs d'asile à un recours de pleine juridiction, la réduction de la longueur de la procédure d'asile, la primauté du statut de réfugié par rapport au statut de protection subsidiaire et, enfin, la suppression de la notion de menace individuelle dans la définition de la protection subsidiaire.
Certains aspects de la législation et de la pratique actuelle en matière d'asile méritent toutefois des améliorations. Cette liste n'est cependant pas exhaustive et sera complétée dans peu de temps par une note que l'UNHCR prépare à l'intention des instances d'asile.
Tout d'abord, l'harmonisation des statuts de réfugié et de bénéficiaire de protection subsidiaire. Il faut relever que les bénéficiaires de protection subsidiaire jouissent actuellement d'un statut plus restrictif que les réfugiés reconnus et ce, tant sur le plan de la durée du séjour qu'en matière de regroupement familial, d'accès à l'emploi, de droits sociaux et de délivrance de documents. Or, le besoin de protection subsidiaire- qui est actuellement principalement octroyé à des personnes en provenance d'Irak, d'Afghanistan et de Somalie- est souvent aussi durable que celui de protection au sens de la Convention de Genève du 28 juillet 1951. Au vu des similarités entre ces deux catégories de personnes en matière de besoin de protection, l'UNHCR recommande d'accorder, dans la mesure du possible, les mêmes droits à ces deux groupes de population.
Un autre point concerne l'Office des étrangers et, en particulier, l'application du règlement de Dublin. Un des objectifs principaux de ce règlement était de permettre la détermination rapide de l'État membre responsable. La légitimité de cette procédure implique qu'une demande d'asile soit traitée avec des garanties de protection similaire, quel que soit le lieu d'introduction de la demande d'asile. Dans la pratique, on voit que ce n'est pas le cas. Le taux de reconnaissance pour des demandeurs d'asile irakiens est de 0 % dans certains pays et d'environ 80 % dans d'autres pays. Une interprétation par l'Office des étrangers plus large et plus souple des clauses de souveraineté et des clauses humanitaires permettrait d'éviter des renvois vers des pays où la procédure d'asile et l'accueil des demandeurs d'asile ne sont pas satisfaisants.
Un autre point concerne toujours l'Office des étrangers et, en particulier, la question de la détention des demandeurs d'asile. L'UNHCR avait regretté à l'époque de l'adoption du projet de loi que l'on ouvre la voie à une potentielle systématisation et que l'on étende les mesures de détention à l'encontre de certains demandeurs d'asile. Qu'en est-il aujourd'hui ? La nouvelle loi prévoit en effet une extension importante des possibilités de détention. S'il est vrai que toutes les possibilités ne sont pas actuellement appliquées par l'Office des étrangers, il n'en reste pas moins qu'elles existent. Nous constatons également un recours systématique à la détention pour les personnes demandant l'asile à la frontière et ce, depuis la mise en œuvre de la nouvelle procédure d'asile, souvent pendant toute la durée de la procédure devant le CGRA et le Conseil du contentieux des étrangers qui appliquent alors une procédure accélérée sans distinguer si la demande est une demande complexe ou non et s'il s'agit d'un demandeur d'asile qui a des besoins particuliers ou non.
Il est également important de relever que, depuis la mise en œuvre de la nouvelle procédure d'asile, il est fréquemment fait usage de la détention dans le cadre de cas tombant sous le règlement de Dublin, et ce même lors de l'introduction de la demande et alors qu'il n'existe à ce moment encore aucune certitude sur la question de savoir si la personne sera ou non renvoyée vers un autre État membre de l'Union européenne.
Il convient également d'examiner la question de la durée de la détention. On se rend compte que l'usage cumulé de différentes bases de détention aboutit à la détention des demandeurs d'asile durant des périodes relativement longues, allant parfois bien au-delà des deux mois évoqués dans la législation et la déclaration gouvernementale du 18 mars 2008.
Il est peut-être intéressant de noter également à cet égard que l'article 17 de la directive « procédure », selon lequel le demandeur d'asile à la frontière se voit accorder le droit d'entrer sur le territoire de l'État membre si aucune décision n'a été prise dans un délai de quatre semaines, ne semble pas toujours appliqué en Belgique.
La directive européenne en matière d'accueil des demandeurs d'asile prévoit une évaluation individuelle de la situation des personnes vulnérables. Or, cela ne se passe pas toujours systématiquement en pratique dans les centres fermés.
Les demandeurs d'asile détenus sont fragilisés par une détention. On relèvera la difficulté d'accès à l'information sur la procédure, la brièveté des délais de traitement de leur demande, la difficulté de rassembler des éléments de preuve, le manque de confiance dans les autorités qu'implique une détention.
De plus, comme tous les demandeurs d'asile, ils n'ont pas toujours accès à une aide juridique de qualité. La détention rend aussi plus complexe la mise en œuvre de cette aide.
Il est parfois tenu compte de cette extrême vulnérabilité dans la prise de décision des instances d'asile, mais ce n'est pas toujours le cas. On ne peut que le regretter, car on ne peut pas considérer qu'un centre fermé soit un endroit adéquat pour un déroulement serein et équitable de l'examen d'une demande de protection.
Comme chacun le sait, l'UNHCR estime que la détention des demandeurs d'asile est indésirable en soi. L'intervenante souligne toutefois les développements positifs en matière de détention des mineurs, accueillis de manière très favorable. L'UNHCR espère qu'ils s'étendront également aux mineurs accompagnés demandant l'asile à la frontière.
Quant à l'Office des étrangers, qui traite des demandes d'asile ultérieures, l'UNHCR estime souhaitable que le CGRA s'occupe desdites demandes d'asile, notamment parce qu'il a une connaissance des demandes antérieures et qu'il suit de très près les développements dans les pays d'origine des demandeurs d'asile.
Il serait également souhaitable que le recours pouvant être introduit contre une décision relative à une demande d'asile ultérieure soit un recours de pleine juridiction, avec effet suspensif. Le recours prévu actuellement ne semble pas offrir suffisamment de garanties.
Concernant le Commissariat général aux réfugiés et apatrides, se pose plus particulièrement la question de l'évaluation de la crédibilité de la demande d'asile. Au CGRA, cette évaluation prend souvent une place prépondérante, si pas exclusive, dans l'examen de la demande d'asile et ne tient pas toujours assez compte du récit du demandeur, de son profil et de son éventuel besoin de protection.
Il est exact qu'il s'agit d'un exercice extrêmement délicat et très difficile. L'audition se concentre trop souvent sur des questions de contrôle ayant trait à la géographie, à des faits considérés comme marquants ou à des événements politiques récents. Ces données ne correspondent pas toujours à la réalité connue des demandeurs d'asile, surtout s'il s'agit de personnes illettrées ou ayant un niveau d'éducation très faible, ou de personnes ayant un profil vulnérable.
Songeons, par exemple, à ce jeune Afghan à qui on a notamment demandé qui sont les responsables de son district alors que la plupart des Belges ne connaissent même pas le nom de leurs échevins.
Il est donc important de respecter particulièrement les informations données spontanément par les demandeurs d'asile à propos de leurs expériences. Celles-ci peuvent parfois être bien plus utiles pour évaluer l'origine, la provenance et le besoin de protection des personnes.
L'intervenante en vient à présent au Conseil du contentieux pour les étrangers et à la procédure devant ce Conseil. Tout d'abord, le caractère écrit et formel, en ce compris les conditions de recevabilité sous peine de nullité ou de non-enrôlement de la procédure devant le Conseil, a des conséquences négatives importantes sur le traitement de la demande d'asile.
Primo, les demandeurs dépendent de plus en plus et presque exclusivement de la qualité de l'aide juridique qui leur est offerte. Or, on sait qu'elle varie énormément d'un avocat à l'autre.
Secundo, les parties et les avocats ne sont pas entendus systématiquement et les pratiques à ce niveau sont très variables. Pourtant, il est très important, pour juger de la crédibilité d'une demande d'asile, de pouvoir effectuer cette audition.
Ensuite, les exigences formelles qui sont imposées par la loi augmentent le nombre de cas dans lesquels une personne risquerait de facto de se voir refuser le statut de réfugié pour des raisons totalement étrangères au besoin de protection internationale.
Ensuite, l'absence de pouvoir d'instruction du Conseil du contentieux rend la tâche d'évaluation du besoin de protection de l'intéressé très difficile. Le juge doit, si l'information n'est pas suffisante, renvoyer le dossier au CGRA qui ne se considère pas toujours tenu par les instructions données par le Conseil du contentieux. La législation n'oblige d'ailleurs pas le CGRA à suivre ces instructions.
On peut donc se demander si, en l'absence de pouvoir d'instruction, le Conseil du contentieux dispose réellement de la possibilité d'exercer un contrôle effectif des décisions du CGRA.
Par ailleurs, il serait souhaitable que le Conseil du contentieux puisse examiner tous les nouveaux éléments présentés par les parties. La loi, actuellement, présente beaucoup de restrictions à cet égard. Cette possibilité est d'autant plus nécessaire que pour l'instant, la procédure est rapide. De plus, l'examen de nouvelles pièces par le Conseil du contentieux permettrait d'actualiser le dossier et d'examiner l'actualité de la crainte ou du risque.
L'UNHCR estime que la restauration tant du pouvoir d'instruction que de l'examen des éléments nouveaux par le Conseil du contentieux n'est pas en contradiction avec le souci d'efficacité et de rapidité que le législateur a voulu mettre dans la procédure. En effet, si le Conseil du contentieux n'a pas eu l'occasion de se pencher sur certains éléments du dossier, il est très probable que le demandeur d'asile introduira une nouvelle demande d'asile pour que tous les éléments de son dossier puissent être pris en compte.
La loi ne prévoit pas non plus que le demandeur d'asile puisse répondre par écrit à la note d'observation déposée par le CGRA suite au recours introduit par le demandeur. Cela crée un déséquilibre en faveur du demandeur d'asile.
Un autre point essentiel concerne la publication de la jurisprudence et des données statistiques. Les informations disponibles ne semblent pas suffisantes, notamment pour comprendre la pratique du Conseil et garantir une transparence de la jurisprudence du Conseil du contentieux. Cette absence d'information ne permet pas non plus à l'UNHCR d'assumer pleinement son rôle de gardien de la Convention de Genève de 1951 au regard de l'article 35 de cette même Convention et en vertu duquel la Belgique s'est engagée à fournir de telles informations.
Il semble en outre qu'il existe des disparités importantes entre les jurisprudences des rôles francophone et néerlandophone du Conseil du contentieux des étrangers. La loi prévoit la possibilité de faire examiner certaines affaires par plusieurs juges. Or, il semblerait que la grande majorité des affaires soit traitée par un seul juge, même si l'avocat du demandeur a explicitement requis que l'affaire soit traitée par une chambre composée de plusieurs juges. Il est également possible d'examiner une affaire en assemblée générale.
On note également un retard dans le traitement des dossiers, surtout de ceux qui proviennent de la Commission permanente de recours. Les personnes concernées peuvent espérer se voir régularisées un jour. Toutefois, certaines d'entre elles attendent toujours un statut de protection, le statut de régularisé ne constituant pas une protection.
Concernant le rôle de l'UNHCR dans la procédure, la loi prévoit que le CGRA, lorsqu'il s'écarte d'un avis donné par l'UNHCR, motive explicitement sa décision. Il serait souhaitable que cette obligation de motivation soit étendue à l'Office des étrangers et au Conseil du contentieux pour les étrangers. Il en va de même pour les avis donnés par le Comité belge d'aide aux réfugiés, partenaire opérationnel, au nom de l'UNHCR. Outre la possibilité pour ce dernier de donner un avis écrit au Conseil du contentieux pour les étrangers, il serait également opportun et souhaitable, notamment en raison de la brièveté des délais ne permettant pas toujours une intervention écrite, que l'UNHCR puisse s'exprimer oralement.
Un autre point crucial concerne l'accès au travail des demandeurs de protection internationale, retiré à la suite de la suppression de la phase de recevabilité dans la procédure d'asile. L'UNHCR s'était réjoui de l'engagement pris, dans la déclaration gouvernementale du 18 mars 2008, de donner aux demandeurs d'asile un accès un marché du travail six mois après l'introduction de leur demande d'asile. Actuellement, cela n'est toujours pas possible.
Enfin, un problème important est celui de l'apatridie. Bien qu'il ne soit pas directement lié à la procédure d'asile, il peut l'être dans certains cas et mérite une attention particulière. Le traitement des demandes d'apatridie est actuellement partagé entre les tribunaux civils, l'Office des étrangers et le CGRA, pour des aspects différents. Bien qu'il soit malaisé de se procurer des informations sur ce thème, certains indices portent à croire que la procédure actuelle de détermination du statut d'apatridie et d'octroi du séjour des bénéficiaires de ce statut pose problème. L'UNHCR avait accueilli très favorablement la présence dans l'accord de gouvernement d'un engagement à cet égard. Il faut espérer des avancées sur ce sujet.
D. Mme Sophie Bultez du CIRE
Les associations CIRE et Vluchtelingenwerk Vlaanderen ont plaidé pour une réforme de la procédure et ont activement suivi et commenté les différents projets de loi. Dans ce cadre, elles ont formulé des commentaires et recommandations qu'elles défendent encore à l'heure actuelle. En effet, bien que la réforme présente des avancées positives, la pratique révèle également des manquements importants ayant des répercussions tout aussi importantes pour les demandeurs d'asile.
Des mesures dictées par la volonté de lutter contre les abus prennent souvent le pas sur l'impératif de protection en réduisant les chances pour un demandeur d'asile de faire valoir ses craintes au cours d'une procédure juste et efficace.
Des exemples précis démontreront ci-après les conséquences négatives de ces mesures sur le besoin de protection des réfugiés, qui s'en trouve bien souvent mis à mal.
L'intervenante insiste avant tout sur les chiffres non communiqués par la ministre: le nombre de demandes d'asile non traitées par les instances. Aujourd'hui, selon les données communiquées par les instances d'asile, plus de 27 000 dossiers sont en attente d'une réponse. Réponse que ni les instances d'asile ni le gouvernement ne semblent en mesure d'apporter. Ces demandeurs vivent ainsi dans une situation de non-droit intolérable à laquelle des critères de régularisation clairs pourraient mettre un terme.
Concernant le volet administratif de la procédure d'asile, une des lignes de force de la réforme consistait à limiter le rôle joué par l'Office des étrangers dans l'examen des demandes d'asile, notamment en supprimant la phase d'examen de la recevabilité. L'Office reste toutefois compétent pour déterminer l'État responsable de l'examen d'une demande d'asile, pour prendre en considération ou non une nouvelle demande d'asile et pour décider du placement en détention des demandeurs.
L'application du règlement de Dublin II qui détermine quel État européen est responsable de l'examen d'une demande d'asile reste très problématique à plusieurs égards.
La stricte application de ce mécanisme de répartition des demandeurs entre les États n'est envisageable que si les droits des demandeurs d'asile ne connaissent pas de variation conséquente en fonction de l'État qui examine la demande. Or, comme l'a soulevé l'UNHCR, c'est loin d'être le cas. La Grèce, citée par la ministre lors de la dernière réunion de cette commission, est un parfait exemple des disparités de traitement qui peuvent régner au sein de l'Union. De nombreux rapports font état de graves lacunes de la Grèce tant pour le traitement des demandes d'asile que dans les conditions de l'accueil. Ces rapports soulignent les risques de refoulement et de mauvais traitement. Par exemple, on parle d'un taux de zéro pour cent de reconnaissance du statut de réfugié aux demandeurs d'asile irakiens. In arrive en outre que les autorités grecques arrêtent d'enregistrer les nouvelles demandes d'asile pendant plusieurs mois; la plupart des demandeurs d'asile sont détenus dans des prisons qui contiennent 800 personnes pour 400 places, etc.
Dans de telles circonstances, il faudrait que l'Office des étrangers n'applique pas systématiquement le règlement de Dublin et qu'il recoure aux clauses humanitaires et de souveraineté prévues par ce règlement afin d'examiner ces demandes d'asile en Belgique.
Depuis peu, les autorités belges ont en effet cessé de transférer sous la contrainte les demandeurs d'asile vers la Grèce. Mais les autorités libèrent ces demandeurs des centres fermés et les invitent à quitter le territoire pour se rendre volontairement en Grèce. Une fois libérés, ils n'ont plus droit au séjour ni à l'accueil en Belgique et n'ont surtout aucune garantie de voir un jour leur demande de protection examinée.
On ne peut que soulever l'absurdité, voire l'hypocrisie, d'une politique qui n'expulse plus vers une destination reconnue trop dangereuse pour les intéressés mais exige de ces mêmes personnes qu'elles se rendent vers cette destination de leur plein gré. Si, comme le souligne la ministre, certaines décisions récentes du Conseil du contentieux des étrangers se placent d'un point de vue strictement formel en rappelant que la Grèce a aujourd'hui procédé à la transposition des directives européennes, d'autres se placent du point de vue de l'effectivité en suspendant le transfert vers la Grèce en l'absence de garantie sur la suite de la procédure dans ce pays.
Le récent rapport du commissaire aux droits de l'homme du Conseil de l'Europe contredit les décisions formelles du Conseil du contentieux des étrangers puisqu'il constate que, bien que la Grèce ait procédé à des modifications législatives, il manque des preuves sur les développements positifs dans la pratique en ce qui concerne la protection des réfugiés. Le commissaire rappelle qu'in fine, ce qui importe en matière de protection, c'est bien son effectivité et non les normes légales censées l'établir.
La détention quasi systématique des demandeurs d'asile concernés par une éventuelle application du règlement Dublin est également très problématique et renvoie à la question plus générale de la détention des demandeurs d'asile. La ministre de la Politique de migration et d'asile n'a pas abordé cette question.
Le centre fermé est un élément en soi de la procédure pour les demandeurs d'asile forcés de mener celle-ci en centre de détention. L'évaluation de la procédure d'asile est donc indissociable d'une analyse de la politique de détention des demandeurs d'asile. Un centre de détention n'est absolument pas adapté à la réalisation d'une procédure de qualité. C'est un lieu anxiogène où le stress et la pression sont considérables. De plus, des obstacles pratiques s'immiscent dans le parcours d'un demandeur d'asile en centre fermé. Un rapport très détaillé est mis à la disposition de la commission sur ce sujet. Il conviendrait donc d'éviter de détenir les demandeurs d'asile, comme le préconise le Haut commissariat aux réfugiés.
En totale opposition avec ce principe, les réformes ont permis d'accroître les possibilités de détention et d'en augmenter la durée. La loi permet désormais de détenir presque tous les demandeurs d'asile à la frontière ou sur le territoire à tout moment de la procédure pour une durée plus longue et laisse une marge de manœuvre énorme à l'Office des étrangers en la matière.
La détention des demandeurs d'asile poursuit des objectifs de contrôle des flux migratoires bien éloignés des obligations de la Belgique vis-à-vis des personnes en quête de protection. Une autre avancée importante de cette réforme consiste à décharger l'Office des étrangers de toute compétence en matière de demande d'asile et à limiter son rôle à un soutien administratif.
Le législateur a toutefois décidé de mettre des conditions particulières au traitement des demandes d'asile multiples partant de la théorie que, généralement, elles ont pour objectif de prolonger le séjour sur le territoire ou en tout cas sont utilisées de manière abusive.
Cet a priori sera probablement renforcé par l'augmentation significative du nombre de demandes d'asile multiples en 2007 et 2008 que la ministre considère comme un phénomène nouveau à maîtriser.
Les associations constatent également cette augmentation mais pensent que c'est un phénomène structurel justifié par les circonstances actuelles telles que l'introduction d'une nouvelle forme de protection, la protection subsidiaire, les changements de circonstances dans les pays des principales nationalités qui introduisent des demandes multiples — la Russie, l'Iran, l'Irak, l'Afghanistan —, les changements de jurisprudence des instances d'asile, comme cela a été le cas à plusieurs reprises pour l'Afghanistan, la difficulté à faire valoir des éléments nouveaux devant le Conseil du contentieux des étrangers, la rapidité de la procédure et l'annonce d'une circulaire de régularisation qui ne vient pas.
Ces demandes seront examinées par l'Office des étrangers et non par le CGRA comme les autres demandes d'asile, ce qui est illogique et inefficace puisque l'Office des étrangers est amené à juger de l'existence de nouveaux éléments invoqués à l'appui de la demande d'asile alors qu'il ne s'est pas prononcé sur la première demande.
L'Office des étrangers prend alors des décisions qui interprètent de manière trop formelle la notion d'élément nouveau, refusant une information importante et pertinente au seul motif qu'elle existait déjà pendant la première demande d'asile, indépendamment du fait que le demandeur ait eu l'occasion de l'invoquer ou non, ou va trop loin dans sa motivation en ne se prononçant pas uniquement sur le fait qu'un élément est nouveau ou non, mais en estimant s'il est ou non pertinent dans le dossier.
En ce qui concerne le Commissariat général aux réfugiés et aux apatrides, une avancée majeure de la réforme réside dans le fait que désormais, en théorie, chaque demande d'asile est directement examinée sur le fond et fait l'objet d'une décision se prononçant sur les craintes alléguées en cas de retour.
Cette évaluation repose sur deux aspects: d'une part, l'examen de la véracité des déclarations du demandeur d'asile et, d'autre part, l'application des critères et des dispositions relatives à la protection subsidiaire.
Il convient d'analyser les difficultés rencontrées par le demandeur d'asile sur la question de la véracité et de la crédibilité de ses déclarations. Il est souvent reproché au demandeur d'asile de n'avoir apporté aucune preuve à l'appui de sa demande. Or, il s'avère souvent difficile, pour le demandeur, d'étayer les faits invoqués à l'appui de sa demande d'asile. Les preuves existent rarement et, quand elles existent, elles sont difficilement accessibles. Quand le demandeur d'asile parvient à produire des documents qui corroborent ses déclarations, ils sont souvent écartés car jugés dénués de force probante une fois que la crédibilité du demandeur d'asile a été mise en cause.
Cette question est d'autant plus cruciale lorsqu'il s'agit d'établir son origine et sa provenance, élément qui peut parfois suffire à octroyer le statut de protection subsidiaire.
Il serait naïf d'ignorer que certains demandeurs d'asile font de fausses déclarations concernant leur pays d'origine. Il est normal que les instances d'asile vérifient ces informations, mais celles-ci rendent parfois les choses très compliquées. Ainsi, l'exemple de l'Afghanistan qui a été soulevé à maintes reprises au cours des dernières années. Le CGRA considère qu'un document de l'ambassade d'Afghanistan n'est pas une preuve suffisante d'identité ou d'origine parce que des passeports ont été volés à l'ambassade. Il les refuse alors qu'il dispose des numéros des passeports volés et pourrait les vérifier sur cette base. Même quand l'origine du demandeur d'asile n'est pas remise en cause, il arrive que la protection soit refusée parce que les instances soupçonnent que celui-ci n'a pas quitté récemment l'Afghanistan. Or, chacun sait que les personnes qui ont transité par l'Iran ne peuvent pas y retourner et que celles qui ont transité par le Pakistan ne peuvent y retourner que si elles ont une preuve de leur enregistrement sur place, ce qui est loin d'être le cas pour tout le monde.
Ainsi, parce qu'il subsiste un doute, le CGRA ne répond pas à la question suivante: la personne a-t-elle besoin d'une protection en cas de retour en Afghanistan ou peut-elle trouver cette protection ailleurs ?
En conclusion, malgré un taux de reconnaissance élevé en Belgique, l'application aveugle systématique du règlement de Dublin, la mise en détention de nombreux demandeurs d'asile, l'examen rigide de nouveaux éléments et de la crédibilité des demandeurs d'asile amènent les instances à refuser une protection à des personnes qui en ont effectivement besoin. Une amélioration ne sera possible que si la ministre et les instances d'asile arrêtent de s'imaginer que nous disposons d'une procédure sans failles. Il faut continuer à être vigilants et essayer de maintenir l'impératif du besoin de protection au centre des pratiques et des décisions législatives que nous prenons en Belgique ou en Europe.
E. M. Pieter De Gryse, Vluchtelingenwerk Vlaanderen
Le Conseil du contentieux des étrangers est en activité depuis le 1er juin 2007 et il est le seul tribunal à connaître des dossiers d'asile. Il s'est substitué à la Commission permanente de recours des réfugiés. Ce nouveau tribunal a été créé parce que l'on estimait que les anciens tribunaux, à savoir la Commission permanente de recours des réfugiés et le Conseil d'État notamment, n'étaient pas aptes à remplir leur mission sur le plan des prestations et de la rapidité, domaines dans lesquels le nouveau tribunal a dû répondre à un certain nombre de critères.
Il y a deux remarques importantes quant à la manière dont le Conseil du contentieux des étrangers travaille à l'heure actuelle.
La première remarque concerne le fait qu'en créant ce nouveau tribunal compétent en matière d'asile, le législateur a introduit une procédure très complexe, technique et juridiquement formaliste, qui n'est pas appropriée à l'asile. La procédure devant le CCE est beaucoup plus technique et revêt une dimension plus juridique que la procédure d'autrefois devant la Commission permanente de recours des réfugiés. Ce tribunal doit évaluer des récits personnels et prononcer un jugement sur la protection des réfugiés, mais il travaille d'une manière très juridique.
La deuxième remarque est que, pour l'heure, le CCE est la boîte noire de la procédure d'asile. Il présente, en effet, un grave problème de transparence. Le rapport à l'examen procure pour la première fois une idée du travail du CCE. C'est assurément une bonne chose mais le rapport est beaucoup trop fragmentaire. Un fait frappant est que, depuis la création du CCE, les organisations attendent des chiffres concernant le nombre de réfugiés qu'il a déjà reconnus et le nombre de statuts de protection subsidiaire qui ont été octroyés. Ces chiffres ne figurent pas non plus dans le rapport. Bien que des questions parlementaires aient déjà été posées à plusieurs reprises à ce sujet, les informations ne sont toujours pas connues. La jurisprudence n'est que partiellement disponible, moins de 20 %, via le site du CCE. L'intervenant se réjouit du fait que le CCE sélectionne les jugements publiés sur la base de critères scientifiques et que 150 arrêts clefs sont repris dans le recueil que le CCE a déposé au cours des discussions. Grande fut, dès lors,sa surprise, le 23 mars 2009, lorsqu'il constata sur le site que seuls 67 des 150 arrêts clefs étaient disponibles en ligne. Le CCE devrait au moins rendre les arrêts clefs accessibles sur son propre site. Une liste des arrêts disponibles en ligne ou non figure dans l'annexe aux documents que l'intervenant a remis.
En ce qui concerne la manière juridique d'évaluer les récits personnels des réfugiés, il convient de mettre l'accent sur trois points au sujet desquels il est permis de mettre en question la qualité des arrêts et l'établissement des faits. Il est à craindre que le CCE ne soit pas en mesure de garantir que la peur éprouvée par le réfugié soit correctement évaluée au moment de l'audience et de l'arrêt.
Premièrement, il y a le problème du pouvoir d'instruction. Le CCE ne dispose pas du pouvoir d'instruction et ne considère pas cela comme un problème. La Cour constitutionnelle pense de même.
Cependant, Vluchtelingenwerk Vlaanderen et le CIRÉ ne partagent pas cet avis. Ils l'avaient déjà dit lors de l'élaboration de la loi. Il y a deux choses qu'il faut garder à l'esprit et dont la logique n'est toujours pas claire.
Premièrement, le fait que le juge ne peut pas personnellement effectuer de recherches. Par exemple, lorsque le juge doit statuer sur une demande d'asile d'un réfugié provenant de Tchétchénie, il reçoit un paquet d'informations relatives au pays de la part du Commissariat général qui affirme qu'il rejette la demande parce que la situation y serait devenue suffisamment sûre. Comment le juge peut-il vérifier si ces informations sont exactes et actuelles s'il lui est interdit d'effectuer personnellement des recherches sur la situation en Tchétchénie ? Le Conseil d'État interdit même au juge de chercher des informations sur internet. Les organisations ne le comprennent toujours pas.
Il n'est pas davantage grave que le Conseil n'ait pas de pouvoir d'instruction parce qu'il peut toujours annuler l'affaire et la renvoyer au Commissariat général s'il estime que des recherches complémentaires doivent se faire. Cela n'arrive toutefois que dans environ 6 % des cas. De plus, lorsque le CCE estime que les recherches doivent être approfondies, l'affaire est renvoyée devant le même juge qui doit se prononcer une deuxième fois sur la base des recherches de la même administration. C'est une curieuse façon de procéder dans le contexte juridique belge. Il n'est pas certain que le renvoi et l'annulation fonctionnent réellement. Une évaluation approfondie s'impose dès lors, étant donné qu'il n'existe ni chiffres ni analyse. Le Commissariat général modifie-t-il sa décision en cas d'annulation ou maintient-on la première décision ?
Un deuxième problème est que le demandeur d'asile peut difficilement invoquer de nouveaux faits devant le Conseil du contentieux des étrangers. Le noeud du problème est que les décisions négatives du Commissariat général se fondent souvent sur des éléments que le demandeur d'asile ne connaissait pas en première instance ou dont il ne supposait pas qu'ils pouvaient prendre tant d'importance. Ce n'est que lorsqu'il reçoit la décision négative qu'il comprend que certains éléments ont beaucoup d'importance dans la procédure d'asile. À ce moment-là, il est toutefois dans l'impossibilité d'invoquer de nouveaux éléments. On lui répondra, en effet, qu'il aurait pu le faire en première instance. Les organisations proposent d'élargir la possibilité d'invoquer des éléments nouveaux devant le tribunal.
Troisièmement, le combat devant le CCE n'est pas un combat à armes égales. La partie adverse du demandeur d'asile est le Commissariat général qui a accès à la totalité de la jurisprudence du Conseil du contentieux des étrangers. Le demandeur d'asile et son avocat n'ont accès qu'à 20 % de cette jurisprudence. Le Commissariat général a accès à toutes les informations disponibles relatives au pays alors que le demandeur d'asile doit les rechercher lui-même. Le Commissariat est assisté par des juristes très spécialisés et expérimentés alors que le demandeur d'asile doit souvent recourir à un avocat inexpérimenté ou n'est parfois même pas assisté du tout.
Aujourd'hui, en l'absence de données, il n'est pas possible de répondre à la question de savoir si le CCE offre effectivement une bonne protection aux réfugiés contre les persécutions ou les faits de violence arbitraire.
Le premier président affirme dans son rapport que le petit nombre de cassations par le Conseil d'État prouve que le Conseil du contentieux des étrangers fournit un travail de qualité, mais ce raisonnement paraît un peu trop facile. Le petit nombre de cassations par le Conseil d'État est dû tout autant ou peut-être davantage aux dysfonctionnements de l'aide juridique dans notre pays, au fait que nombre de demandeurs d'asile ne sont pas assistés par un bon avocat spécialisé ainsi qu'à la sévérité du filtre mis en place au Conseil d'État lui-même.
Enfin, Vluchtelingenwerk Vlaanderen et le CIRÉ pensent que le Conseil du contentieux des étrangers créé par le législateur a besoin d'une plus grande ouverture. Ces organisations sont convaincues que de nombreux juges considérés individuellement siégeant au CCE sont entièrement fidèles à l'esprit de la législation relative à la protection des réfugiés, mais il faut reformuler la vision de l'institution dans son ensemble et lui assigner une mission qui accorde une place beaucoup plus essentielle à la protection des réfugiés.
Pour terminer, encore quelques considérations sur le filtre mis en place au Conseil d'État. Très peu de données sont en effet disponibles au sujet de son fonctionnement. Nous disposons uniquement des chiffres du rapport du Conseil du contentieux des étrangers qui révèlent que pratiquement aucune affaire n'a franchi le filtre. L'on ne peut en conclure pour autant que le filtre fonctionne et qu'une évaluation n'est plus nécessaire. Ces chiffres mettent particulièrement en évidence qu'une évaluation approfondie du fonctionnement du filtre au Conseil d'État est plus que jamais une nécessité.
F. Me Kati Verstrepen, Orde van Vlaamse Balies
a) Remarques préliminaires
Me Verstrepen précise tout d'abord qu'en vertu de la loi relative à l'aide juridique, il existe une présomption irréfragable d'incapacité dans le chef du demandeur d'asile. Par conséquent, tout demandeur d'asile peut avoir recours à l'assistance gratuite d'un avocat pour l'accompagner dans la procédure d'asile. Nombre de demandeurs d'asile utilisent cette possibilité, ce qui signifie que de nombreux avocats aident des demandeurs d'asile. À ce titre, les avocats sont donc en première ligne pour constater les écueils que soulève la procédure d'asile.
À première vue, la nouvelle procédure d'asile est une bonne procédure. Sur papier, la réglementation qu'elle prévoit est bonne: les connaissances et le savoir-faire sont centralisés au niveau du CGRA et le demandeur est auditionné.
Malheureusement, dans la pratique, ce n'est pas toujours le cas. Cela est dû à l'interprétation qui est conférée à certains concepts, à la manière dont certaines compétences des instances d'asile concernées sont exercées concrètement.
Dans le cadre de son évaluation, l'intervenante exposera les problèmes pour chaque instance d'asile.
b) Office des étrangers (OE)
Les travaux préparatoires montrent clairement que l'intention du législateur est de faire du Commissariat général la seule instance chargée du traitement effectif des demandes d'asile.
Le Commissariat général est en effet la seule instance qui dispose de compétences d'instruction et de recherche.
En soi, l'idée est très bonne, mais le problème est que, dans la pratique, nombre de demandes d'asile ne parviennent pas au Commissariat général et ne bénéficient donc pas d'un traitement de fond, mais aboutissent à l'Office des étrangers.
Comment l'expliquer ?
1. Demandes d'asile multiples — Interprétation de la notion d'élément nouveau
L'article 51/8 de la loi du 15 décembre 1980 sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers (dénommée ci-après « loi sur les étrangers ») prévoit que, lorsque l'étranger introduit une demande d'asile pour la deuxième fois, l'Office des étrangers examinera si celle-ci ne fournit pas de nouveaux éléments révélateurs, en ce qui le concerne, de sérieuses indications d'une crainte fondée de persécution ou d'un risque réel d'atteintes graves.
Les nouveaux éléments doivent avoir trait à des faits ou des situations qui se sont produits après la dernière phase de la procédure au cours de laquelle l'étranger aurait pu les fournir.
L'Office des étrangers dispose d'une compétence étendue qui lui permet de ne pas prendre en considération pareilles demandes d'asile multiples. Il lui incombe d'apprécier si de nouveaux éléments sont fournis. Il arrive souvent qu'en raison de l'interprétation étroite donnée au concept, d'importantes pièces justificatives ne sont pas prises en considération. Toutefois, l'appréciation n'est pas constante. Cette interprétation très stricte nuit aux droits de l'étranger. Nombre de demandes d'asile multiples n'aboutissent pas au CGRA, si bien que l'Office des étrangers prend la décision sans disposer de la moindre compétence en matière d'instruction ou d'enquête. De plus, le refus n'est susceptible d'aucun recours auprès d'une instance de pleine juridiction au moyen de l'annexe 13quater.
Un exemple concret: la demande d'asile introduite par un ressortissant tchétchène est rejetée pour cause de preuves insuffisantes. En appel, le Conseil du contentieux des étrangers rejette un fax provenant de Tchétchénie qui confirme le recours parce que le fax est dénué de valeur probante. Le document original est joint à une nouvelle demande d'asile, mais l'Office des étrangers la rejette parce que le Conseil du Contentieux des Étrangers a déjà pu examiner le contenu de ce document, ...
2. L'examen Dublin
Au cours de l'examen Dublin, on examine, conformément à l'article 51/5 de la loi sur les étrangers, quel État membre est responsable du traitement de la demande d'asile.
L'Orde van Vlaamse balies déplore la manière dont l'examen Dublin se déroule dans la pratique et, en particulier, le fait que l'Office des étrangers exige trop peu de garanties avant de décider de renvoyer un demandeur d'asile vers un pays où la demande d'asile est déjà pendante et quel pays est par conséquent responsable.
Cela suscite essentiellement des problèmes avec des pays comme la Pologne et la Grèce dont on sait qu'ils n'offrent aucune sécurité juridique en ce qui concerne une demande d'asile en raison de la non-application du règlement Dublin II.
3. Communication
De nombreuses procédures pourraient être évitées si une communication normale avec l'Office des étrangers était possible. Ce dernier est quasiment impossible à contacter par téléphone. Il est tout aussi impossible de parler au téléphone avec le gestionnaire d'un dossier et de communiquer au sujet d'un dossier d'une manière adulte. On est contraint de ce fait d'engager des procédures afin d'avoir accès au dossier.
4. Le statut des apatrides.
Les lignes stratégiques que l'Office des étrangers applique pour faire régulariser ou non les apatrides reconnus par le tribunal de première instance sont très claires.
Par le passé, le Conseil d'État a considéré qu'en précisant dans ses décisions que rien n'empêche que l'intéressé introduise la demande auprès de l'ambassade de Belgique dans son pays d'origine, l'Office des étrangers ne semble pas tenir compte de la circonstance que le demandeur est reconnu comme apatride par une décision de justice coulée en force de chose jugée.
Bien que le statut de l'apatride en soi ne confère à l'intéressé aucun droit de séjour, ce droit de séjour doit être apprécié dans la phase au fond et non dans la phase d'irrecevabilité d'une demande article 9, alinéa 3, de la loi sur les étrangers. » (arrêt 136 968 du 4 novembre 2004).
c) Commissariat général aux réfugiés et aux apatrides
1. Audition
L'audition au CGRA est un moment important de la procédure. La manière dont ces auditions sont organisées dans la pratique n'est pas optimale pour l'étranger qui se trouve dans une situation de toute façon inconfortable à ce moment. En dépit des efforts du CGRA, l'audition a lieu dans de petits locaux, sans lumière du jour, où la climatisation est totalement défectueuse.
Étant donné qu'il est parfois question de « séances marathons » épuisantes, celles-ci se déroulent dans des conditions si mauvaises qu'il est difficile pour les parties concernées de rester concentrées alors que chaque mot prononcé peut être d'un intérêt crucial.
L'interviewer dresse un compte rendu écrit de ces auditions. Le demandeur d'asile lui-même n'a rien à dire quant à ce qui est consigné. En outre, l'audition a lieu le plus souvent en présence d'interprètes.
La décision est prise sur la base de ces rapports. C'est la raison pour laquelle l'OVB plaide depuis de nombreuses années déjà pour que l'on enregistre ces auditions. En effet, le compte rendu qu'en fait l'interviewer est par définition subjectif. En outre, de nombreux demandeurs d'asile émettent des critiques en ce qui concerne la qualité des interprètes désignés. L'enregistrement de l'audition permettrait un contrôle par un tiers indépendant en cas de litige.
2. Caractère non contradictoire du processus décisionnel
Le Commissariat général a à sa disposition une banque de données très fournie, ainsi que des personnes de contact dans les différents pays d'origine des demandeurs d'asile. Lorsque le CGRA prend une décision définitive, il apparaît parfois que la demande d'asile est refusée pour des motifs fondés sur des éléments que le demandeur d'asile aurait pu surmonter s'il en avait eu préalablement connaissance. Une telle situation pourrait être évitée si la procédure avait un caractère contradictoire.
Il peut arriver que le Commissariat général conteste l'authenticité d'une pièce présentée par le demandeur d'asile, sur la base d'une enquête soi-disant menée par la personne de contact sur place. Le demandeur d'asile n'a cependant aucun moyen de vérifier qui a mené cette enquête et dans quelles conditions. La même situation se produit lorsqu'un fax est présenté comme moyen de preuve. Le fax est rejeté comme moyen de preuve au motif qu'il est dépourvu de valeur probante. Si le demandeur d'asile l'avait su d'avance, il aurait pu tout mettre en œuvre pour présenter l'original.
3. Examen de la possibilité d'octroi de la protection subsidiaire
Depuis l'entrée en vigueur de la loi du 15 septembre 2006, le Commissariat général a la possibilité d'offrir malgré tout une certaine protection aux demandeurs d'asile non reconnus comme réfugiés, en l'occurrence la protection subsidiaire.
Dans la pratique, nous constatons que le Commissariat général ne fait guère usage de cette possibilité. Lorsque le Commissariat général juge qu'il n'est pas nécessaire d'accorder une protection subsidiaire, il ne motive malheureusement pas suffisamment sa décision. Il se contente généralement d'indiquer que la demande de protection subsidiaire est refusée pour les mêmes raisons que la demande d'asile. Pourtant, l'octroi du statut de réfugié n'obéit pas aux mêmes critères que celui de la protection subsidiaire. Afin de garantir les droits de la défense, le Commissariat général doit donc indiquer spécifiquement pour quelles raisons il est impossible d'accorder cette protection subsidiaire.
d. Conseil du contentieux des étrangers (CCE)
1. Bureau d'aide juridique
La plénitude de juridiction du CCE prévue par les articles 39/69 à 39/77 de la loi sur les étrangers constitue un écueil majeur tout au long de la procédure.
C'est l'absence de bureau d'aide juridique au sein du CCE qui pose problème. Il est nécessaire de traduire de nombreux documents provenant de l'étranger. Le demandeur d'asile doit se charger personnellement de les faire traduire. Une telle traduction doit être effectuée par un traducteur-interprète juré, et coûte énormément d'argent. La plupart des demandeurs d'asile n'ont pas cet argent. Il faut dès lors obligatoirement s'adresser au bureau d'aide juridique du tribunal de première instance pour faire traduire ces documents. Cependant, l'on ne dispose que d'un délai de 15 jours pour introduire un recours. Il est excessivement difficile, dans un délai aussi court, de préparer la requête à adresser au président du tribunal et de convaincre ce dernier de l'urgence. Après la traduction, il faut encore obtenir la légalisation par le tribunal.
Il n'est donc pas du tout excessif de demander d'adjoindre au CCE un bureau d'aide juridique.
2. Délais
Le recours éventuel doit être introduit dans les quinze jours. Ce délai est bien trop court. Me Verstrepen suppose qu'il sera revu à la hausse en application de l'arrêt rendu le 27 mai 2008 par la Cour constitutionnelle, qui a annulé les dispositions imposant des délais trop courts.
De même, le délai entre la convocation à l'audience et l'audience proprement dite doit être suffisamment long. En effet, il faut que l'avocat ait le temps de consulter le dossier au greffe. Si le délai de convocation n'est que de cinq jours, cela ne laisse pas suffisamment de temps à l'avocat pour pouvoir encore consulter le dossier.
3. Comparution à l'audience
L'objectif est que la procédure se déroule par écrit au niveau du CCE. Lorsque la requête a été introduite, le CGRA a encore la possibilité de déposer un mémoire en réplique, mais l'avocat ne peut plus y répondre par écrit. Il ne s'agit pas de plaider en détail à l'audience mais l'avocat a ainsi encore une possibilité de réfuter les arguments invoqués dans le mémoire en réplique.
e. Conseil d'État
1. Une nouvelle procédure de filtrage est appliquée en cas de recours devant le Conseil d'État. Cela signifie que le Conseil vérifie d'abord quels recours sont admissibles. Le Conseil d'État n'examinera le dossier de demande d'asile que s'il est satisfait à un des critères.
L'OVB insiste sur la nécessité d'une possibilité d'audition dans le cadre de cette procédure de filtrage.
f. Voies de recours: recours auprès du pouvoir judiciaire
L'article 71 de la loi sur les étrangers prévoit qu'un étranger qui fait l'objet d'une mesure de détention en vue d'un rapatriement peut introduire un recours contre cette mesure en déposant une requête auprès de la chambre du conseil du tribunal correctionnel. Il ne s'agit ici que d'une vérification limitée de la légalité de la détention.
Dans la pratique, des problèmes se posent néanmoins étant donné que le titre de détention peut être renouvelé à plusieurs reprises en cas de refus d'obtempérer à une tentative de rapatriement. La requête est alors à chaque fois déclarée sans objet étant donné qu'un nouvel ordre de rapatriement a entre-temps été délivré.
L'article 71 est ainsi vidé de sa substance et aucun recours n'est possible en pratique, puisque les décisions prises sont soustraites au contrôle judiciaire. L'OVB ne voit aucune raison de délivrer un nouvel ordre tant que le premier est encore en vigueur.
g. Choix de la langue
L'OVB déplore qu'une langue déterminée soit imposée pour l'examen de l'ensemble de la procédure. L'article 39/18 de la loi sur les étrangers prévoit que par dérogation à l'alinéa 1er, le demandeur d'asile doit, sous peine d'irrecevabilité, introduire la requête et les autres pièces de procédure dans la langue déterminée au moment de l'introduction de la demande d'asile conformément à l'article 51/4.
Lorsque le demandeur d'asile ne choisit pas d'emblée une langue déterminée, celle-ci lui est pour ainsi dire imposée. Il n'est pas tenu compte du fait que la répartition des candidats réfugiés s'effectue indépendamment de la langue choisie pour la procédure. Il n'est donc pas impensable que l'étranger séjourne dans une région dont la langue n'est pas celle dans laquelle la procédure est menée.
L'Orde van Vlaamse Balies y voit une violation des droits de la défense. Il est normal que le demandeur d'asile apprenne la langue de son lieu de résidence et non celle de la procédure (si elle est menée dans une autre langue nationale). Il est par conséquent dans l'impossibilité de suivre de près sa propre procédure et de la comprendre. Bien que le demandeur d'asile ait le droit de se faire assister, en cours de procédure, par un interprète, ce n'est pas le cas de son avocat, qui s'exprime peut-être dans une autre langue nationale que celle de la procédure. L'OVB plaide dès lors pour que la langue de la procédure ne soit pas obligatoirement celle déterminée au moment de l'introduction de la demande.
G. Me Jean-Marc Picard, Ordre des barreaux francophones et germanophone
Me Picard souligne, en premier lieu, la difficulté de contact avec l'Office des étrangers Lorsque l'on tente de joindre le helpdesk, il faut attendre un temps interminable, ce qui n'est en général pas le cas dans les autres administrations. Ceci n'est pas sain et fait obstacle au bon traitement du dossier.
L'Office des étrangers était mieux organisé voici quelques années puisqu'il était possible de rencontrer les fonctionnaires et d'avoir accès à un organigramme détaillé sur le site.
Une loi du 11 avril 1994 prévoit pourtant la publicité de l'administration.
Un second point concerne la procédure devant le Conseil du contentieux des étrangers La nouvelle loi ne prévoit pas la compétence d'enquête dont disposait dans le passé la Commission permanente de recours. Or, cette compétence d'enquête avait toute son importance. Bien souvent, les membres de la commission permanente faisaient des recherches préalables qui permettaient de résoudre des cas délicats. L'intervenant cite l'exemple d'un Kurde qui avait fait l'objet de sévices sexuels dans l'armée turque et restait muet devant les membres de la commission permanente. Petit à petit, à force de dialoguer et grâce aux recherches que la commission permanente avait faites, la vérité est apparue. Une telle issue n'est plus envisageable aujourd'hui dans la procédure actuelle. Si les magistrats du Conseil du contentieux des étrangers souhaitent refaire l'enquête, ils sont tenus de renvoyer le dossier au Commissariat général des réfugiés et apatrides. La procédure lui semble donc être imparfaite à cet égard.
L'intervenant plaide donc pour la réintroduction de la compétence d'enquête dans le chef du Conseil du contentieux des étrangers.
Un troisième point concerne le Commissariat général des réfugiés et apatrides. Il est très désagréable de prendre connaissance, après l'audition et la clôture des débats, d'un élément nouveau via la décision du CGRA. Dans de telles hypothèses, la loi devrait prévoir la possibilité d'une réouverture des débats, à l'instar de ce qui existe en matière judiciaire.
Une quatrième observation concerne le fait que l'on puisse enregistrer et filmer les débats. L'intervenant appuie l'idée que, moyennant un budget limité, le Commissariat général aux réfugiés et apatrides pourrait procéder à l'enregistrement visuel et sonore des interviews des candidats réfugiés. Tant du coté de l'interviewer que du réfugié, des éléments importants peuvent apparaître grâce à ces images, lesquels ne figurent pas dans des comptes rendus écrits.
Le dernier point a trait à un aspect financier. Le premier président du Conseil du contentieux des étrangers a insisté sur la nécessité d'avoir une bonne requête pour assurer une bonne procédure. Ceci implique qu'il faut avoir accès à un bon avocat qui puisse travailler dans de bonnes conditions. La quasi totalité de l'aide juridique aux demandeurs d'asile se fait dans le cadre des obligations pro deo des avocats. Pour traiter un dossier d'asile de courte durée, un avocat est rémunéré 50 euros bruts de l'heure. Si la procédure est plus longue, l'avocat sera payé en moyenne entre 10 et 20 euro bruts de l'heure. Ces chiffres sont éloquents. Si l'on veut améliorer le travail, il ne faut pas se satisfaire uniquement du dévouement des avocats. Une aide légale de qualité implique également une augmentation des moyens financiers.
H. Discussion
M. Moureaux fait remarquer que tous les avocats n'ont pas une attitude irréprochable dans les dossiers de demandeurs d'asile. Certains abusent de leur faiblesse et en font commerce.
M. Picard insiste sur le fait que dans tous les dossiers pro deo, un contrôle très approfondi est effectué sur la qualité du travail de l'avocat pro deo. Si des lacunes sont avérées, des sanctions financières et déontologiques sont prises.
M. Moureaux rappelle que la mise en œuvre de la nouvelle procédure constituait l'aboutissement d'une réflexion opportune sur les retards dans de nombreux dossiers d'asile et sur la nécessité humaine d'aboutir rapidement à une décision.
Il constate toutefois que les instances mises en place dans le cadre des réformes de la procédure d'asile sont souvent des instances d'exclusion et non d'inclusion. Certes, c'est sans doute pire dans d'autres pays. La tendance est générale et l'humanisme s'est envolé d'Europe alors qu'elle fait la leçon à autrui.
Les conditions dans lesquelles se déroulent les interrogatoires, telles que décrites par Mme Verstrepen, sont proches des traitements inhumains. La manière dont on interroge et les questions posées sont parfois surréalistes. On peut comparer l'absurdité du système à celui que l'on constate dans les mariages dits blanc. Les questions que l'on pose parfois aux futurs mariés témoignent clairement d'une volonté d'instruire à charge.
Mme Bouarfa salue le soutien que les barreaux ont donné récemment aux sans-papiers.
L'accent a été mis sur le problème de la simplification administrative. Il faut hélas constater qu'en ce qui concerne l'Office des étrangers, il y a manifestement un problème de communication, contrairement au principe de la publicité de l'administration. Il est très difficile, à l'heure actuelle, de contacter un fonctionnaire à l'Office des étrangers. Ce n'est pas normal.
Le rôle de l'Office des étrangers a par ailleurs été souligné par les deux représentants des barreaux. L'Office joue, selon l'intervenante, plus qu'un rôle de simple enregistrement puisqu'un quart des demandes n'arrive pas au CGRA. Il y a donc une véritable appréciation des dossiers dans le chef de l'Office des étrangers. Est-ce bien ce que le législateur a voulu ? L'intervenante se demande, en outre, ce qu'il advient du quart de demandes filtrées par l'Office des étrangers.
Une question concerne le statut de protection temporaire par rapport à la situation en Afghanistan. Le CGRA tient-il compte des contexte géopolitiques ? En Afghanistan, le conflit armé se déplace très rapidement sur le territoire du pays. Ne faut-il dès lors pas considérer tout le territoire du pays comme dangereux ? Le CGRA a -t-il déjà envisagé un monitoring des retours forcés vers l'Afghanistan ?
Le CGRA a donné des chiffres relatifs aux délais de traitement des dossiers: depuis 2007, ce délai comporte 102 jours. Débute-t-il dès l'introduction de la demande ou bien dès la date d'attribution du dossier ?
Concernant l'absence de compétence d'instruction dans le chef du Conseil du contentieux des étrangers, comment peut-on pallier les problèmes concrets dans les dossiers ?
Mme Lanjri constate que tout le monde a pointé le problème de l'inaccessibilité de l'Office des étrangers. Elle demande ce que cet organisme souhaite faire lui-même pour devenir plus accessible aux demandeurs d'asile et aux avocats.
En ce qui concerne le règlement de Dublin, force est de constater que les demandeurs d'asile ne sont pas traités de la même manière dans tous les pays. La Grèce illustre cette disparité. Cette situation est-elle prise en compte de l'une ou l'autre manière ou choisit-on de ne pas renvoyer des demandeurs d'asile dans certains pays ?
L'HCRNU relève que la période de détention est parfois assez longue pour les personnes qui se présentent à la frontière. La question est de savoir si la durée de cette détention ne peut pas être limitée, comme c'est le cas dans d'autres pays.
On reproche au Conseil du contentieux des étrangers un manque de transparence. À ce propos, l'intervenante se réfère aux 10 questions posées par le Vluchtelingenwerk Vlaanderen et par le Ciré. Il importe de savoir quelles sont les conséquences des décisions d'annulation prononcées par le Conseil du contentieux des étrangers. Quel est, en définitive, l'effet d'une annulation pour les demandeurs d'asile ? Sont-ils finalement reconnus ?
Elle voudrait également demander au CGRA ce qu'il advient des recours en annulation du Conseil du contentieux des étrangers.
De nombreuses organisations ont souligné le fait que le Conseil du contentieux des étrangers ne bénéficie pas de la plénitude de juridiction. Même si ledit Conseil continue d'affirmer qu'elle n'est pas nécessaire, la plénitude de juridiction est un point sensible. Il faut absolument que la commission examine ce problème en profondeur au cours de la présente évaluation.
Le CCE indique lui-même qu'il peut difficilement faire face à l'afflux de recours. La commissaire demande combien de personnes il faudrait encore engager aujourd'hui pour compléter le cadre prévu. Dans quel délai cela se produira-t-il ? Sera-ce bien suffisant pour absorber l'afflux de recours ?
Le Conseil du contentieux des étrangers appelle lui même l'arriéré une « réserve de travail ». À son niveau le plus élevé, l'arriéré représentait 6 452 dossiers. Étant donné qu'environ 37 % de cet arriéré a été rattrapé en un an et demi, l'intervenante évalue qu'il faudra encore au Conseil du contentieux des étrangers à peu près trois ans pour résorber complètement l'arriéré. Cela signifie que certains de ces dossiers resteront bloqués pendant 4 ans au seul stade du Conseil du contentieux des étrangers. C'est un délai tellement long qu'il ne vaudra même plus la peine d'examiner ces dossiers, vu que les personnes concernées pourront alors déjà bénéficier d'une régularisation.
L'âge minimal des juges au Conseil du contentieux des étrangers sera ramené de 35 à 30 ans. Cette modification a-t-elle été demandée par ledit Conseil ? Ne trouve-t-on pas suffisamment de juges de plus de 35 ans ou essaie-t-on ainsi d'adapter le profil à certains candidats ?
L'intervenante souhaiterait que le CGRA explique comment il va rattraper l'arriéré. Elle indique également que l'accord de gouvernement prévoit que ce sera le commissariat général qui octroiera désormais le statut d'apatride, et plus les tribunaux de première instance. Jusqu'à présent, rien de concret n'a été réalisé dans ce domaine. Où en est-on dans ce dossier ?
L'UNHCR reproche au CGRA le genre de questions qu'il pose aux demandeurs d'asile. Comment le CGRA réagit-il à cette critique ?
L'intervenante demande que l'Office des étrangers réagisse à la pratique qui consiste à renouveler l'ordre de quitter le territoire chaque fois que celui-ci fait l'objet d'un recours.
M. Elsen constate qu'il y a la politique d'asile et la loi sur la procédure d'asile. Le législateur a un devoir particulier de vigilance quant à la mise en œuvre de la procédure d'asile. On a beaucoup stigmatisé le mode de fonctionnement de l'Office des étrangers qui soulève de nombreuses questions et semble ne pas respecter le principe d'une bonne administration: l'accessibilité, le manque de transparence dans les décisions, le manque de respect de l'obligation de motivation des actes administratifs ont été fréquemment épinglés. Ceci est malsain et entretient une situation nébuleuse peu souhaitable. Il est temps de réaliser que la transparence n'implique pas une absence de rigueur dans les décisions.
Il salue en revanche l'augmentation du cadre des juges du Conseil des contentieux des étrangers. Son groupe avait d'ailleurs déposé une proposition de loi en ce sens.
Mme Lijnen voudrait en savoir plus au sujet de l'augmentation de la fraude que le commissaire général a signalée dans son exposé.
Différentes organisations ont reproché au CGRA de mettre surtout l'accent, au cours de l'audition, sur l'examen de la crédibilité du demandeur d'asile. Comment le commissaire général réagit-il à cette critique ?
La ministre a déjà signalé le phénomène d'augmentation des demandes d'asile multiples. Le commissaire général pourrait-il préciser dans quelle mesure les nouveaux éléments invoqués lors d'une nouvelle demande d'asile ont abouti à une reconnaissance ?
Le manque de compétences d'instruction du CCE a fait l'objet de vives critiques. La loi sur les étrangers permet à l'UNHCR de consulter toutes les pièces d'un dossier d'asile. L'UNHCR peut, d'initiative, remettre un avis au CCE. L'UNHCR fait-il usage de cette compétence ? L'intervenante aimerait que M. Debersaques lui dise si l'attribution d'une compétence d'instruction propre au CCE serait bénéfique. Et quelle teneur concrète faudrait-il donner à cette compétence ?
Elle voudrait aussi connaître la réaction du commissaire général et du premier président du CCE aux critiques formulées aujourd'hui par les différentes organisations.
Mme Piryns a encore quelques questions supplémentaires. Il y a quelques semaines, la ministre a donné une évaluation très positive de la nouvelle procédure d'asile. Cette dernière est plus courte, et donc plus humaine. Elle est plus efficace, sans porter atteinte aux principes de droit. Les intervenants qui ont pris la parole aujourd'hui ont toutefois émis des réserves à cet égard.
Il y a lieu d'examiner de près le manque de transparence du CCE. Les 10 questions concrètes de Vluchtelingenwerk Vlaanderen constituent un bon fil conducteur pour évaluer la procédure d'asile. Le CGRA reconnaît qu'il y a encore un arriéré de 2 700 dossiers. L'intervenante rejoint ceux qui, avant elle, en ont tiré argument en faveur de la régularisation.
Elle s'interroge à propos de l'examen de la crédibilité. La rapidité et l'efficacité peuvent-elles être le seul indicateur dans ce genre de procédure. Si l'objectif est d'avoir des procédures vraiment humaines, il faut que les personnes aient également la possibilité de se remettre du contexte très difficile qu'elles ont fui. De ce point de vue, on pourrait prévoir un meilleur accompagnement, et qui ne se limiterait pas à des juristes.
Enfin, elle souligne que la procédure d'asile est une matière très spécialisée. Les avocats pro deo y sont-ils suffisamment familiarisés pour pouvoir offrir la meilleure assistance possible à leur client ? Les organisations de défense des demandeurs d'asile soulignent parfois des lacunes dans les connaissances des avocats. Ne faudrait-il pas désigner uniquement des avocats spécialisés ?
Mme Lanjri se réfère aux propositions de l'Ordre des barreaux flamands. L'enregistrement de l'audition lui semble être une bonne proposition. Elle voudrait savoir, parmi les propositions faites, quelles sont celles qui sont déjà appliquées couramment à l'étranger.
Le premier président du CCE, M. Debersaques, signale qu'il a déposé un rapport d'enquête de 70 pages.
La compétence de recherches du CCE a été évoquée à plusieurs reprises. L'UNHCR critique le caractère incomplet de la compétence de recherches du CCE. Il souligne cependant que l'UNHCR a pleinement accès à tous les dossiers du CCE et qu'il peut aussi prendre connaissance de tous les recours. En outre, l'UNHCR peut émettre des avis. Il reste à savoir si cet avis répond à la volonté du législateur de compléter la compétence de recherches du CCE. Il pense que c'est le cas. En exécution de directives européennes, le législateur a donné la possibilité au représentant de l'UNHCR en Belgique de remettre un avis écrit et de consulter tous les dossiers du CCE (article 57bis de la loi sur les étrangers). C'est un des éléments qui contribuent incontestablement à l'établissement des faits. Il constate que l'UNHCR fait très rarement usage de ce droit de consultation et de ce droit d'avis. Il s'agit de deux à trois avis sur 70 000 dossiers.
Le caractère écrit de la procédure de recours est également critiqué. Toutefois, cette procédure a pour avantage que le CCE est obligée de répondre à tous les arguments invoqués. De plus, il est possible de réagir par écrit jusqu'à la clôture des débats. En dehors du caractère écrit, il n'y a aucune autre formalité.
Une certaine confusion règne visiblement quant à l'obligation de motivation et à la différence entre le CGRA et le Conseil du contentieux des étrangers. Le CGRA est une administration, qui est par conséquent soumise à une obligation de motivation formelle en vertu de la loi « Cerexhe » du 1er octobre 1999. Cette loi prévoit l'obligation de motiver toute décision que l'on prend, ce qui n'implique toutefois pas l'obligation de répondre à des avis. C'est la raison pour laquelle l'article 57bis de la loi sur les étrangers prévoit explicitement que le CGRA doit répondre aux avis. Il s'agit d'une obligation de motivation supplémentaire pour le CGRA, mais qui n'est pas prévue pour le CCE.
M. Debersaques souligne toutefois que le Conseil du contentieux des étrangers est une juridiction administrative qui est tenue, à ce titre, à une obligation de motivation formelle beaucoup plus étendue que celle imposée à une administration classique. Le CCE doit répondre à chaque argument.
En ce qui concerne la plus-value que pourrait apporter une compétence d'instruction propre, M. Debersaques renvoie à son exposé antérieur. Il ne peut que constater que la réglementation actuelle:
1. a été contrôlée par la Cour constitutionnelle, qui l'a jugée conforme à l'article 13 de la CEDH;
2. fonctionne de manière effective, puisque 316 annulations ont été prononcées sur un total de 5 000 affaires au cours d'une année judiciaire, ce qui représente environ 6 %; un complément d'enquête a donc été nécessaire dans 316 cas;
3. apporte une plus-value; si le Conseil du contentieux des étrangers était investi d'une compétence d'instruction, il devrait par exemple désigner des experts, alors que le CGRA dispose déjà des siens. Le CCE doit-il rechercher d'autres experts ? Doit-il se rendre à Bagdad en mission d'établissement des faits ? Le CCE peut, comme la Commission permanente de recours avant lui, consulter les ambassades belges ou étrangères, c'est-à-dire l'ambassade d'un pays qui est partie à la cause ou d'un pays que le demandeur d'asile a fui. A-t-on une idée des coûts que représenterait la création d'un centre de documentation interne ? Il serait question d'un montant de 2 487 000 € rien qu'en ce qui concerne le personnel, hors frais de fonctionnement.
Mme Lanjri constate que M. Debersaques ne répond pas à toutes les questions. Il n'a pas réagi aux questions concernant l'arriéré, la transparence et le suivi des arrêts d'annulation rendus par le CGRA.
M. Dirk Vandenbulcke, commissaire général aux réfugiés et aux apatrides, revient sur les conditions dans lesquelles les auditions se déroulent et sur les infrastructures du CGRA. Le commissariat général a déménagé il y a quelques semaines. Il a profité de l'occasion pour tenter d'améliorer au maximum l'infrastructure des locaux d'audition.
Auparavant, les auditions étaient organisées dans les bureaux des collaborateurs, de sorte que plusieurs auditions avaient parfois lieu en même temps dans un même bureau. À présent, des locaux séparés sont prévus.
Il est un fait qu'au début, le système de chauffage et de climatisation n'était pas idéal. Mais les mesures nécessaires ont été prises sans tarder, en collaboration avec le propriétaire, afin de remédier au problème. L'intervenant invite la commission sénatoriale à venir visiter les nouveaux locaux.
En ce qui concerne la possibilité d'enregistrer les auditions, l'intervenant ignore comment les choses se passent à l'étranger et dans quelle mesure on y enregistre systématiquement les auditions.
S'il n'y est pas opposé en soi, il signale néanmoins qu'il faudra tenir compte du coût, qu'il ne faut pas sous-estimer (matériel et organisation).
L'intervenant souligne que les collaborateurs du CGRA sont tenus de rédiger un rapport littéral de l'audition, dans lequel les questions et les réponses sont donc reproduites in extenso.
Concernant la prise de cours du délai de traitement des dossiers, celui-ci débute lorsque le dossier est transmis au Commissariat général. Des données relatives au délai à compter de l'introduction de la demande ont été transmises par la ministre de la Migration.
Un point crucial concerne les modalités de l'examen et du questionnaire au Commissariat général. Il espère que l'image du fonctionnement du Commissariat et sa crédibilité ne seront pas réduites à quelques constatations mineures sur des questions de détail. Le principe qui sous-tend l'organisation de l'examen est que le demandeur d'asile doit se voir offrir une réelle possibilité de soumettre tous les éléments qu'il entend faire valoir. Le but est d'ailleurs d'obtenir un aperçu clair des problèmes du demandeur d'asile afin de pouvoir apprécier correctement la situation.
Le Commissariat n'est pas organisé pour dépister les éléments négatifs en vue de rendre une décision négative. Il a développé une politique interne visant à garantir la qualité du travail. La rapidité n'est ni le seul ni le principal critère. La qualité de l'examen et de l'accueil des demandeurs d'asile est un critère au moins tout aussi important.
Si le demandeur d'asile rencontre des difficultés particulières, il en est tenu compte et son audition est, au besoin, reportée.
Il est cependant indéniable que le Commissariat général est aussi confronté au problème de la fraude, dès lors que certaines personnes présentent des documents falsifiés ou ne disent pas la vérité. Le Commissariat général se voit donc contraint de vérifier ce qui est conforme à la réalité et ce qui ne l'est pas, et donc de ne pas fonder sa décision uniquement sur les déclarations spontanées du demandeur d'asile.
Il n'empêche que le Commissariat met tout en œuvre pour apprécier correctement chaque cas et qu'il rend une décision positive lorsqu'une protection s'avère nécessaire. De plus, des groupes de travail sont organisés pour traiter de divers aspects tels que la protection des mineurs non accompagnés, les mutilations génitales, la problématique du genre, etc.
La décision n'est donc pas fondée exclusivement sur quelques questions spécifiques. Et si tel était le cas, pareille décision serait de toute manière annulée par le Conseil du contentieux des étrangers.
En ce qui concerne l'Afghanistan, une note sera remise sur la manière dont le Commissariat apprécie la situation du pays et traite les dossiers de ressortissants afghans.
Enfin, l'intervenant signale que l'arriéré hérité du passé est très limité. Plusieurs dossiers très anciens concernent la situation de personnes qui ont déjà été régularisées, mais qui ont demandé expressément que la procédure d'asile soit poursuivie. Le Commissariat est en train d'élaborer une stratégie pour traiter ces dossiers au mieux.
Mme de Ryckere de l'UNHCR ne dispose pas d'informations quant à l'utilisation de films et enregistrements dans d'autres pays, mais fera une recherche en ce sens.
La compétence d'avis de l'UNHCR résulte du mandat, qui lui a été conféré dans ses statuts, de vérifier l'application de la convention de 1951. En Belgique, cette compétence d'avis se retrouve également dans la législation nationale. En revanche, cela ne signifie pas que l'UNHCR est en mesure de donner des avis dans tous les dossiers traités par le Conseil du contentieux des étrangers. Plusieurs raisons expliquent cela. D'abord, une question de principe: il ne revient pas à l'UNHCR de pallier un problème structurel de procédure. Ensuite, l'UNHCR ne dispose pas des moyens pour ce faire, 90 % de son budget étant constitué de participations volontaires des États. Les donateurs suggèrent d'ailleurs de quitter les pays européens et d'aller vers les pays où ont lieu des opérations. Ceci contraint l'UNHCR à diminuer sa position dans les pays européens. Ainsi, la cellule protection de l'UNHCR de Belgique est constituée de 3 personnes et couvre 8 pays, bientôt 11. Il est donc exclu de pouvoir imaginer que l'UNHCR puisse intervenir dans tous les dossiers du Conseil du contentieux.
L'UNHCR a été contraint d'établir des priorités drastiques. Il est clair que sa tâche serait cependant facilitée s'il disposait d'une vision plus claire sur le type de jurisprudence prise par les instances officielles et si des statistiques transparentes étaient disponibles.
Concernant l'intervention des avocats, nombreux sont ceux qui s'inspirent du Guide des réfugiés de l'UNHCR pour établir leur requête. Ce guide contient des lignes directrices et met en avant des rapports récents à disposition de tous.
L'UNHCR se sent parfois frustré, après avoir établi un avis au niveau du Conseil du contentieux, de ne pas recevoir de réponses aux argumentations soulevées. La législation ne prévoit en effet pas d'obligation dans le chef du Conseil du contentieux de répondre à ces argumentations.
Quant à l'évaluation de la crédibilité du dossier par le CGRA, il va de soi qu'il s'agit d'une tâche difficile. Il existe bien des cas frauduleux.
Cependant, on ne peut nier que le CGRA fonde sa décision sur des questionnaires extrêmement longs. L'aspect détaillé des questions n'est d'ailleurs pas seul en cause, le degré de sévérité avec lequel le CGRA évalue les réponses doit également être souligné. Bien souvent, des demandeurs d'asile répondent de façon correcte à une grande partie des questions posées, mais se voient déboutés sous prétexte que leur crédibilité n'est pas prouvée en raison d'un petit pourcentage de réponses négatives.
Mme Bultez du CIRE signale que le Canada procède systématiquement à l'enregistrement des auditions des demandeurs d'asile. Ces enregistrements peuvent alors servir lorsqu'un recours est déposé.
Concernant l'application de règlement Dublin, il est clair que tous les pays n'appliquent pas les conditions d'accueil et la procédure d'asile de la même manière. Ce règlement sera d'ailleurs prochainement réexaminé sur la base d'une évaluation menée à échelle européenne, par la Commission européenne.
Il n'est cependant pas nécessaire d'attendre cette modification: en théorie, l'Office des étrangers peut en effet invoquer une clause de souveraineté ou une clause humanitaire qui lui permet de traiter les dossiers en Belgique, alors qu'un des critères du règlement Dublin est rencontré par le demandeur d'asile.
Or, l'Office des étrangers applique le règlement Dublin de manière systématique, sans vérifier la qualité de l'accueil et de la procédure dans le pays tiers et ce, sous prétexte qu'il ne lui appartient pas de prendre de décisions politiques. Une application moins systématique du règlement Dublin serait cependant possible dans le chef de l'Office des étrangers.
Quant à la détention des demandeurs d'asile à la frontière et à la possibilité d'en limiter la durée, c'est possible d'un point de vue légal. La loi prévoit en effet un délai maximal de 2 mois. Le problème réside dans l'application des ces limitations par l'Office des étrangers. L'Office cumule plusieurs délais en jonglant avec des dispositions législatives diverses, de sorte que le délai de détention est bien plus long.
De plus, à chaque tentative d'expulsion, le délai de détention est remis à zéro.
Concernant la régularisation et les dossiers en arriéré, il y a actuellement 27 000 dossiers en souffrance. La régularisation pourrait être une première étape pour solutionner ce problème mais pas la seule. En effet, la régularisation n'ouvre pas un droit de séjour définitif puisqu'elle prévoit en général un titre de séjour limité à un an, renouvelable si certaines conditions sont remplies.
M. Degryse revient sur ce que pourrait être la mise en œuvre concrète du pouvoir d'instruction du Conseil du contentieux des étrangers. Le juge devrait être assisté d'un collaborateur dans le cadre de l'instruction et il devrait pouvoir utiliser les informations disponibles au CEDOCA.
Le CEDOCA est un service qui se tient à la disposition de toutes les instances d'asile et qui n'est pas uniquement à la disposition du Commissariat général aux réfugiés et aux apatrides. La Commission permanente de recours des réfugiés a d'ailleurs fait appel à ce service par le passé. Si le Conseil avait accès aux informations par pays du CEDOCA, cela lui permettrait de vérifier si le Commissariat général a utilisé correctement toutes les informations.
Le pouvoir d'instruction pourrait être exercé concrètement en s'inspirant de la manière dont fonctionnait dans le passé la Commission permanente de recours des réfugiés.
Le modèle actuel, dans lequel l'absence de pouvoir d'instruction est compensée par une compétence d'annulation dans le chef du Conseil du contentieux des étrangers, n'est utilisé que de manière marginale, dans seulement 6 % des cas. Le bilan de cette compétence d'annulation reste donc incertain.
De plus, l'avis de l'UNHCR ne peut jamais offrir une compensation structurelle à l'absence de pouvoir d'instruction.
Du reste, l'intervenant appelle la commission à inciter le Conseil du contentieux des étrangers à améliorer la transparence de l'information. On pourrait prendre exemple sur le Commissariat général, qui met une bonne information à disposition.
Enfin, il soutient l'idée d'améliorer l'assistance juridique des demandeurs d'asile, avant leur premier entretien à l'Office des étrangers, et d'améliorer l'accès au dossier pour les avocats. La ministre de la politique de migration et d'asile peut prendre les mesures nécessaires à cet effet.
Mme Verstrepen déclare que les ordres des barreaux sont arrivés aussi à la constatation que certains avocats n'ont pas une formation suffisante en matière d'asile. Certains jeunes avocats pro deo n'ont pas eu de cours de droit des étrangers durant leurs études universitaires. Les doyens des universités flamandes ont d'ailleurs été invités à remédier à cette situation. La seule chose que l'Ordre puisse faire est d'organiser lui-même des formations afin que ces avocats puissent être plus efficaces.
En ce qui concerne les avocats qui abusent de la position de faiblesse des étrangers, l'intervenante indique qu'il s'agit d'une rumeur très persistante. Même le site web de la ministre de la politique de migration et d'asile fait état de certains cas d'abus. L'intervenante affirme cependant qu'au cours des quatre années pendant lesquelles elle a été membre du Conseil de l'ordre d'Anvers, elle n'a jamais eu connaissance d'aucun dossier de ce genre en rapport avec la procédure d'asile.
M. Picard signale que le Barreau de Bruxelles dispose, au sein de son Bureau d'aide judiciaire, d'environ 300 avocats spécialisés en droit des étrangers
Pour le surplus, il soutient l'idée d'enregistrer les interrogatoires des demandeurs d'asile. Cela se fait dans des affaires concernant des mineurs et l'utilité de ces enregistrements ne fait aucun doute.
Enfin, en ce qui concerne la compétence d'enquête du Conseil du contentieux, il renvoie à l'exemple de la commission permanente de recours des étrangers.
I. M. Freddy Roosemont, directeur général de l'Office des étrangers
a. Exposé de M. Roosemont
M. Roosemont commence son exposé en observant que, depuis la dernière réforme en date de la procédure d'asile, l'Office des étrangers joue un rôle moins important dans la procédure. L'intervenant souhaite toutefois s'attarder sur trois points.
1. La disponibilité et l'accessibilité de l'Office
Ce problème a déjà été très souvent évoqué, mais les chiffres montrent qu'une solution se met progressivement en place.
L'Office des étrangers est joignable par téléphone, par fax et par courrier électronique pour les partenaires professionnels que sont les administrations communales, les services de police et les postes diplomatiques. Il dispose également, depuis quelques années, d'un helpdesk auquel les demandeurs individuels peuvent poser des questions sur leur dossier.
En 2008, le helpdesk a répondu à 120 401 appels téléphoniques. Si l'on considère qu'une année compte 210 jours ouvrables, on obtient une moyenne de 573 communications téléphoniques par jour. Cette tendance s'est poursuivie en 2009, puisque de janvier à mars de cette année, l'Office a répondu à 31 133 appels téléphoniques, soit 519 appels par jour. En 2008, l'Office a enregistré 27 215 communications par courrier électronique ou par fax, soit une moyenne de 130 par jour; au cours des trois premiers mois de 2009, on a recensé 8909 contacts par courriel ou par fax, soit 148 par jour ouvrable.
La durée d'une communication est en moyenne de trois minutes. Au début de 2008, un demandeur devait attendre en moyenne six minutes avant d'obtenir un collaborateur en ligne. En mars 2009, la durée d'attente moyenne n'était plus que de trois minutes, ce qui représente donc une évolution positive.
Les questions posées portent sur des sujets variés: demande de visa en vue d'un regroupement familial (36 %), régularisation (19 %), visa pour séjour de courte durée (17 %), visa pour séjour de longue durée (12 %) et sujets divers (16 %). 79 % des demandes/questions émanent de particuliers, 11 % d'organisations sociales et 10 % d'avocats.
Un avocat peut toujours faire verser des éléments nouveaux à un dossier par courrier électronique, par fax ou par courrier ordinaire. Cela ne signifie toutefois pas que l'Office entame à chaque fois une discussion avec l'avocat concerné lorsque celui-ci n'est pas satisfait d'une décision de l'Office. En cas de décision négative, l'avocat a toujours la possibilité d'introduire un recours.
2. La procédure d'asile
Les représentants des barreaux ont fait remarquer qu'une partie des demandes d'asile n'arrive pas devant le commissaire général aux réfugiés et aux apatrides parce que l'Office des étrangers « bloque les dossiers ». Cette remarque est en partie fondée, mais il s'agit d'environ 20 % et non pas 25 % des dossiers. La raison en est que l'Office des étrangers joue le rôle qui lui a été assigné par le législateur.
Les demandes concernées sont de deux types: les demandes dans le cadre de la convention de Dublin et les demandes multiples.
Les demandes d'asile multiples sont devenues un vrai fléau ces dernières années. Elles sont passées de 5 % en 2002 à 27 % l'an passé et 27,7 % cette année. En chiffres absolus, l'Office des étrangers a reçu en 2008 quelque 3 351 demandes d'asile multiples sur un total de 12 252. Il peut s'agir d'une deuxième demande, mais aussi d'une quinzième.
Le record est actuellement détenu par une personne venue d'Iran qui a introduit 17 demandes d'asile. L'intéressé passe tous les quatre ou cinq jours introduire une nouvelle demande. La procédure de demande de protection est donc bafouée.
Le législateur a prévu à l'article 51.8 de la loi de 1980 que l'Office des étrangers bloque une demande multiple et ne la transmet pas au commissaire général lorsque l'intéressé ne fournit pas de nouveaux éléments attestant qu'il existe, en ce qui le concerne, de sérieuses indications d'une crainte fondée de persécution au sens de la Convention de Genève ou de sérieuses indications d'un risque réel d'atteintes graves — la protection subsidiaire donc — ou lorsque les nouveaux éléments n'ont pas trait à des faits ou des situations qui se sont produits après la dernière phase de la procédure.
Certaines organisations reprochent à l'Office des étrangers d'appliquer l'article 51.8 de manière aveugle et systématique, sans examiner le dossier. Ici encore, les chiffres démontrent qu'il n'en est rien. En 2008, nous avons pris 1 689 décisions de ne pas prendre la demande d'asile en considération, ce que nous appelons dans notre jargon une « annexe 13quater ». Sur un total de 3 351 demandes, cela représente une proportion d'environ 50 %.
Cela signifie aussi que 50 % des demandes multiples suivent la procédure normale et sont donc examinées par le commissaire général. Au cours du premier trimestre 2009, l'Office des étrangers a reçu 991 demandes multiples sur un total de 3 567 demandes d'asile, soit 27,7 %. Dans 540 cas, la procédure a débouché sur une décision de ne pas prendre la demande d'asile en considération, soit dans 54,4 % des cas. L'Office des étrangers bloque donc un peu plus de la moitié des demandes pour absence d'éléments nouveaux conformes aux dispositions légales.
Pour les demandes relevant de la convention de Dublin, le scénario à l'Office des étrangers est à peu près identique. La convention de Dublin, qui détermine au niveau européen quel État membre de l'Union européenne doit traiter une demande d'asile, est basée sur des critères stricts. En 2008, il y a eu 2 046 réponses positives dans Eurodac. Eurodac est un système européen qui compare les empreintes digitales des personnes susceptibles d'être transférées dans le cadre de la convention de Dublin. Dans ces dossiers, l'Office a rendu 994 décisions de traitement dans un autre État membre. Il s'agit donc de moins de la moitié des dossiers. Cela prouve donc encore une fois que l'Office des étrangers ne travaille pas aveuglément, mais qu'il tient compte de tous les faits du dossier et certainement des éléments humanitaires et familiaux. En 2007, la proportion était à peu près identique. Bref, 20 % des dossiers ne sont pas transmis au commissaire général. Il ne s'agit donc certainement pas des 25 % avancés la dernière fois par les représentants des barreaux.
Comme la loi le prévoit, l'Office des étrangers s'occupe de l'enregistrement de la demande. Cela signifie qu'il encode les données du candidat réfugié dans le registre d'attente, qu'il prélève ses empreintes digitales et les vérifie en les comparant à celles contenues dans Printtrack et Eurodac, que le service compétent effectue une radio des poumons du demandeur en vue de détecter les cas de tuberculose.
S'il apparaît qu'il ne s'agit pas d'une demande multiple, la demande d'asile est transmise au commissaire général. Aujourd'hui, la transmission du dossier va très vite. On n'a plus des délais d'attente que l'on connaissait qui pouvaient aller de quelques semaines à plusieurs mois. Aujourd'hui, il ne faut qu'un jour ou deux pour que le dossier arrive chez le commissaire général.
Le seul problème de la procédure d'asile est l'accueil. Les centres de Fedasil ne désemplissent pas. Il est de plus en plus difficile d'héberger les nouveaux demandeurs d'asile. Le problème devient de plus en plus aigu. Par ailleurs, les demandeurs d'asile savent en quelques mois s'ils ont le droit de rester ici ou non.
3. Rôle de la chambre du conseil et décisions de l'Office des étrangers concernant la détention
En vertu de la loi, l'Office des étrangers peut placer en détention les personnes qui séjournent illégalement en Belgique et qui n'ont pas encore terminé la procédure. Cette décision est susceptible de recours: un recours au fond auprès du Conseil du contentieux des étrangers et un recours contre la décision proprement dite auprès de la chambre du conseil. Les barreaux se montrent critiques envers cette procédure, car la chambre du conseil ne peut pas toujours se prononcer. Dans ce domaine, l'Office des étrangers suit la jurisprudence constante de la Cour de cassation et de la Cour européenne des droits de l'homme de Strasbourg, laquelle précise très clairement qu'un rapatriement constitue une dispense rendant une affaire devant la chambre du conseil sans objet.
Par ailleurs, si l'intéressé s'est défendu physiquement lors d'une tentative d'éloignement, l'Office des étrangers peut prendre une nouvelle décision conformément à la jurisprudence constante. En pareil cas, les délais recommencent à courir et la procédure pendante devant la chambre du conseil devient sans objet. L'intéressé a alors de nouveau des possibilités de recours contre la nouvelle décision. À cet égard, l'intervenant renvoie à l'arrêt Kabongo du 6 juillet 2005 de la Cour européenne de Strasbourg, à un arrêt du 3 septembre 2008 de la Cour de cassation et à plusieurs arrêts datant des années quatre-vingt.
b. Échange de vues
M. Claes constate que la quantité des communications téléphoniques à laquelle M. Roosemont fait référence est impressionnante, mais tout le monde sait que c'est principalement la correspondance électronique qui a énormément augmenté ces dernières années. M. Roosemont dispose-t-il aussi de chiffres sur la correspondance électronique ?
En cas de demandes multiples, M. Roosemont indique que l'Office des étrangers examine si des faits nouveaux ont été signalés. Ce deuxième examen porte-t-il uniquement sur le fait en soi ou aussi sur le bien-fondé de la demande ?
Mme Lanjri prend note du fait que les délais d'attente au téléphone ont été fortement réduits entre 2008 et 2009. Il s'agit assurément d'une grande amélioration. Néanmoins, d'après les intéressés et les organisations qui ont été entendues, il faut encore attendre longtemps pour obtenir une réponse à une question relative à une demande d'asile ou à un dossier de régularisation. Il arrive souvent que l'on n'obtienne pas la bonne personne au bout du fil ou que l'Office des étrangers ne soit pas joignable pour une raison ou pour une autre. Confronté à un problème similaire, le SPF Affaires étrangères a élaboré un système où l'intéressé obtient un numéro qui lui permet de suivre l'évolution de son dossier via internet, par exemple pour une demande de visa. Cela évite de nombreux appels de personnes inquiètes qui, sinon, téléphoneraient toutes au SPF, ce qui surchargerait le système et empêcherait les fonctionnaires de faire leur travail. C'est pour les mêmes raisons que le SPF Affaires sociales et le Service de la politique des personnes handicapées sont passés à un système où les intéressés peuvent obtenir par eux-mêmes le plus de renseignements possibles via internet. L'Office des étrangers envisage-t-il des initiatives de ce type ?
L'OVB a soulevé le problème que pose l'article 71 de la loi sur les étrangers et qui conduit à des situations kafkaïennes. Ainsi, il arrive souvent qu'un dossier soit complètement bloqué et que les avocats ne puissent pas saisir le juge parce que les données des ordres d'expulsion ne sont pas correctes. Comment M. Roosemont réagit-il à ces observations ?
Mme Freya Piryns souligne que le nombre de 120 000 appels téléphoniques est impressionnant, ce qui montre qu'il y a beaucoup de questions. Le délai d'attente est limité à trois minutes. C'est effectivement une bonne chose, mais la durée moyenne d'une conversation (seulement trois minutes) paraît courte. Il faut d'abord que les intéressés puissent joindre l'Office des étrangers, mais il importe surtout qu'ils soient aidés correctement et qu'ils obtiennent des réponses à leurs questions. Ce n'est donc pas la quantité des communications téléphoniques qui est importante, mais plutôt la qualité des réponses. Comment peut-on répondre à des questions spécifiques et souvent assez complexes en trois minutes en moyenne ? Comment M. Roosemont juge-t-il la qualité du service téléphonique ?
M. Roosemont indique que les demandes multiples ont grimpé de 5 % en 2002 à 27 % à l'heure actuelle. C'est effectivement une augmentation énorme. M. Roosemont parle même d'un fléau. Comment expliquer ce « fléau » des demandes multiples ? Ne se pourrait-il pas que les intéressés fassent toutes sortes de tentatives désespérées pour pouvoir séjourner dans notre pays le plus longtemps possible dans l'espoir d'une régularisation qui est promise depuis longtemps mais qui ne se produit pas. Ils attendent toujours qu'une circulaire soit enfin publiée et exploitent tous les moyens possibles pour rester en Belgique de manière plus ou moins légale.
Mme Sfia Bouarfa formule une première réflexion sur le rôle de l'Office des étrangers. Ce rôle consiste à enregistrer les demandes d'asile. Il semble toutefois que dans les faits, l'Office joue un rôle d'appréciation. En effet, un quart des demandes ne sont même pas transmises au CGRA. Le Parlement est donc en droit de se demander si la loi sur les demandeurs d'asile confère bel et bien de telles attributions à l'Office.
Elle souhaiterait également s'arrêter sur les problèmes administratifs que rencontrent les demandeurs d'asile. L'Office des étrangers semble échapper à la tendance à la simplification administrative observée dans tous les services publics. Les demandeurs d'asile sont confrontés à un volume important de paperasse rébarbative qui, en outre, occasionne une surcharge de travail pour les communes. Des efforts s'imposent d'autant plus que les demandeurs d'asile se trouvent dans une situation encore plus précaire que les autres citoyens.
Revenant sur l'accessibilité de l'Office, l'intervenante rappelle que plusieurs intervenants, dont l'ordre des barreaux et la Croix-Rouge, ont souligné les problèmes d'accessibilité et de communication à l'Office des étrangers. Par le passé, l'Office distribuait une liste de ses services, avec les coordonnées des personnes traitant les dossiers. Depuis quelques années, ce n'est plus le cas. Il paraît judicieux de distribuer à nouveau cette liste des services avec les numéros de téléphone.
Reste le statut de certains demandeurs d'asile, notamment des apatrides. Comme l'Office a un rôle non seulement d'enregistrement des demandes, mais aussi d'appréciation et même de décision, il serait souhaitable que toutes les demandes qui sont rejetées par l'Office soient quand même transmises au CGRA. Dans le cas des apatrides, on a évoqué le problème des Palestiniens où on ne peut invoquer un conflit personnel. Il s'agit d'un conflit collectif. Comment l'Office apprécie-t-il ce statut d'apatride ?
Enfin, l'intervenante évoque les conditions d'audition des demandeurs d'asile. Il semble qu'elles ne soient pas très respectueuses de l'être humain: les auditions ont lieu dans un local fermé et sombre. Il convient donc d'humaniser les conditions d'audition mais aussi tout le contexte dans lequel les auditions se déroulent. Une avocate nous a relaté le cas d'un Kurde sodomisé qui n'osait pas raconter les mauvais traitements qu'il avait subis. Lors des auditions, il faut prendre en considération ce qui est dit, mais aussi se pencher sur la signification du non-dit. L'Office des étrangers doit faire un effort afin que les appréciations tiennent compte des différences culturelles. Dans le cas visé, c'est particulièrement l'humanisation du conseil du contentieux qui est visée.
Mme Vanessa Matz se dit interpellée par la question du rôle que joue l'Office des étrangers à l'égard des demandes multiples. Lorsque la première demande d'asile a été tranchée par le Commissariat général aux réfugiés et aux apatrides, l'Office apprécie parfois seul, sans repasser par le CGRA. Comment peut-il procéder à une nouvelle appréciation d'éléments qu'il n'a pas tranchés dans la première demande d'asile ? Cela ne pose-t-il pas un problème de légalité de la mission ? Certes, la loi énonce qu'il faut des éléments nouveaux mais leur appréciation n'est-elle pas déjà en soi un point qui devrait être jugé par le CGRA ?
M. Filip Anthuenis déclare que son parti prône évidemment une politique d'expulsion aussi humaine que possible, politique qui relève de la compétence de l'Office des étrangers.
En cas de dysfonctionnement de cette politique, des problèmes de surpopulation peuvent apparaître dans les centres d'accueil, comme c'est le cas actuellement. Les personnes qui ont droit à l'accueil en sont privées et restent à la rue, alors que des milliers d'illégaux logent dans les centres. C'est anormal. La loi relative à l'accueil ne s'en trouve-t-elle pas compromise ?
Pour lutter contre la surpopulation, la circulation des informations entre Fedasil et l'Office des étrangers est importante. Cette circulation se déroule-t-elle de façon optimale ou est-elle perfectible ?
M. Moureaux estime qu' à juste titre Mme Bouarfa a fait allusion aux efforts de plus en plus importants demandés au communes, avec l'inégalité que cela peut impliquer étant donné que ce sont souvent les communes les plus fragiles et comptant la plus forte population d'étrangers qui sont le plus sollicitées. Il serait souhaitable aussi d'examiner certains aspects des procédures.
Bien qu'elle ne relève pas directement de l'évaluation de la procédure d'asile, l'intervenant évoque la question du manque de respect de l'office à l'égard des décisions des officiers de l'état civil, ce qui crée une insécurité juridique catastrophique pour les personnes.
Il a été question du seul rôle véritablement important que joue désormais l'Office des étrangers dans la procédure d'asile, à savoir le rôle de filtre, lequel se situe en amont. C'est effectivement un problème d'évaluation de la loi qui concerne directement le Parlement. L'office doit-il continue à jouer ce rôle ou faudrait-il le confier, lui aussi, au CGRA ? Les autorités ont confié ce rôle à l'Office des étrangers, qui l'applique avec plus ou moins de sagesse. La question de savoir si c'est l'office qui doit jouer ce rôle ou non est vraiment d'ordre législatif. C'est donc un problème qui reviendra, au moment de l'évaluation finale.
On ne peut omettre de signaler tout ce qui se situe en aval, à savoir le cas des personnes qui ne sont pas reconnues, qui demandent alors à pouvoir bénéficier d'autres procédures, sans oublier le problème des expulsions. On en revient ainsi à la question extrêmement politique de la circulaire sur la régularisation. L'hypothèse avancée par Mme Piryns n'explique pas les demandes multiples mais bien les difficultés à gérer l'ensemble du dossier, la régularisation annoncée n'étant pas réalisée effectivement.
On note toutefois un effet négatif, dans un sens opposé à ce que l'on peut penser, à savoir que tant qu'on ne dispose pas d'une procédure, des personnes qui ne seront vraisemblablement pas éligibles dans ce cadre espèrent cependant l'être. Cela bloque quelque peu toute la situation.
L'intervenant rappelle car c'est fondamental, que le grand changement souhaité est un raccourcissement des procédures d'asile, de manière à ce que les décisions puissent être prises rapidement. Il est alors beaucoup moins cruel de demander aux personnes concernées de partir. En revanche, quand on traînait naguère durant des années, il était difficile de leur dire de quitter le pays.
Nous voulons instaurer une politique saine et nous constatons actuellement que les choses vont effectivement plus vite. Comme il subsiste toujours un « stock » de personnes qui n'obtiennent pas de réponse, nous nous trouvons encore dans une situation ne répondant pas aux aspirations politiques de la grande majorité du parlement.
Cela permet de conclure une fois encore que « tout est dans tout ». Si on veut mener une politique plus souple, plus intelligente et plus humaine, il faut à la fois régler le problème du passé et perfectionner les formules actuelles, dont on sait qu'elles fonctionnent assez bien, mais ne sont pas encore parfaites.
Le directeur de l'Office des étrangers estime-t-il judicieux que l'office joue ce rôle de filtre ou est-il préférable qu'une autre institution intervienne sur ce plan ?
M. Freddy Roosemont confirme que la correspondance électronique est effectivement en augmentation. En 2008, l'Office des étrangers a reçu 27 125 courriers électroniques et il en attend 36 000 en 2009, selon une extrapolation basée sur les trois premiers mois de 2009. Le trafic téléphonique est en légère baisse. Quelque 79 % des appelants sont des particuliers et majoritairement des étrangers qui ne sont pas bien familiarisés avec le courrier électronique. C'est peut-être la raison pour laquelle l'Office des étrangers reçoit un peu moins de courriers électroniques et un peu plus d'appels téléphoniques que les autres instances. Les collaborateurs du helpdesk sont multilingues et, outre l'anglais, ils parlent fréquemment l'espagnol et certaines connaissent même un peu d'albanais ou de russe. Il convient dès lors de relativiser la correspondance électronique.
Une conversation téléphonique dure en moyenne trois minutes. Cela doit suffire à à informer sur le dossier. Une demande de visa a-t-elle été transmise ? Une demande de régularisation figure-t-elle au dossier ? Des pièces supplémentaires ont-elles été demandées ? Une décision a-t-elle déjà été prise ? On ne discute donc pas du contenu du dossier avec l'intéressé. Les communes s'en chargent, en vertu de la procédure standard.
Quant au traitement des demandes multiples, l'Office des étrangers interprète la législation et l'applique. Le fait que seuls 50 % des demandes multiples sont écartées montre que l'Office des étrangers fait preuve de souplesse en la matière. Lorsque le risque de persécution est invoqué en vertu de la Convention de Genève ou subsidiairement, le dossier est transmis sans discussion au commissaire général. Celui qui se présente parce qu'il ne bénéficie plus de l'accueil ne demande en fin de compte pas de protection. Il en va de même pour ceux qui, en dernier recours, tentent de prolonger leur régularisation pour une courte période. Ces cas sont écartés par l'Office des étrangers.
Le législateur a conféré cette compétence à l'Office des étrangers en 2006. Personnellement, l'intervenant trouve que c'est une bonne décision parce que les cas évoqués n'ont rien à voir avec une demande multiple et ne requièrent aucun examen supplémentaire au fond par le commissaire général, avec recours suspensif auprès du Conseil du contentieux des étrangers. Le cercle vicieux est donc brisé. L'Office des étrangers filtre les dossiers des personnes qui ne présentent aucun élément supplémentaire.
Le Conseil du contentieux des étrangers peut également statuer sur les décisions de non-prise en considération. En 2008, le CCE n'a annulé que 20 arrêts de non-prise en considération sur un total de 383, soit 5,22 %. Dans 19 cas sur 20, le CCE est donc entièrement d'accord avec la décision de l'Office des étrangers.
La possibilité de suivre électroniquement sur le site web le traitement d'une demande de visa existe déjà depuis des années. Il suffit d'introduire le numéro que l'ambassade a attribué à la demande de visa. Cette possibilité n'existe que pour les demandes de visa parce qu'à l'origine le helpdesk a été créé exclusivement à cet effet. Depuis, 16 % des appels traités sont de nature diverse et 19 % d'entre eux concernent des demandes de régularisation. La grosse moitié des demandes a trait à un visa et le reste à autre chose.
Pour permettre le suivi électronique d'autres dossiers, l'Office des étrangers devrait scanner tous les dossiers et les placer sur le site web. Compte tenu de la complexité de la législation, cela exigerait un énorme surcroît de travail. Vu la complexité de la législation et des procédures, il est impossible de permettre à quelqu'un d'introduire son numéro et de voir où en est sa procédure. L'intervenant dit pouvoir étudier cette possibilité mais il pense que ce sera très difficile au niveau de l'utilisation de l'informatique et de la charge de travail. En revanche, c'est possible existe pour les visas parce qu'il existe un numéro unique pour ces dossiers dans la base de données Visanet, mise au point par les Affaires étrangères et l'Office des étrangers.
Cette procédure d'échange électronique de données existe déjà depuis quelques années. Tout le monde l'utilise, même les consuls. L'Office des étrangers essaie de collaborer aussi avec les administrations communales dans ce domaine. Mais, cette possibilité n'existe pas encore pour le moment. Les services de police n'ont pas encore non plus la possibilité de joindre le courrier directement au dossier par voie électronique. Il arrive que l'information soit envoyée par courrier électronique, mais il faut encore la joindre au dossier. Les nouvelles possibilités sont prévues dans le planning mais tout cela ne va pas vraiment de soi. Il faut beaucoup d'énergie et de moyens.
Mme Verstrepen, du barreau flamand, a fait une remarque au sujet de l'application de l'article 71. Cette remarque était exagérée. Il est très exceptionnel que quelqu'un voie sa procédure déclarée sans objet devant la chambre du conseil au motif qu'une nouvelle décision a été prise dans l'intervalle. Cette nouvelle décision est parfois prise parce que la situation a changé entre-temps — l'intéressé a par exemple demandé l'asile — ou parce qu'il s'est opposé à un ordre de quitter le territoire. La décision de fond ne peut jamais être contestée devant la chambre du conseil, mais bien devant le Conseil. L'ordre de quitter le territoire, à l'origine d'une détention, doit être contesté auprès du Conseil et non auprès de la chambre du conseil. Sur ce point, nous suivons la jurisprudence constante.
Pour en revenir à la remarque de Mme Bouarfa, la législation s'est en effet complexifiée au cours des dernières années sous l'influence de plusieurs directives européennes que la Belgique a dû transposer. L'État belge est actuellement à jour sur ce plan, hormis en ce qui concerne les étudiants. Dans un avenir lointain, on peut espérer pouvoir coordonner et simplifier un certain nombre de choses.
L'intervenant déclare être lui-même demandeur à cet égard. Si le Conseil d'État ou une autre instance pouvait coordonner cette législation, elle serait beaucoup plus simple et accessible.
Les demandes multiples sont souvent dues au fait que les personnes sont mal conseillées ou qu'elles pensent pouvoir prolonger ainsi l'aide sociale. Lorsque la demande d'asile est rejetée, elles perdent toutefois l'aide sociale. L'augmentation des demandes multiples n'est pas un phénomène typiquement belge. Il se produit également aux Pays-Bas, en Allemagne et ailleurs en Europe. Il s'agit aussi partiellement d'un problème d'éloignement. Les demandes multiples sont introduites par des personnes, qui, pour la plupart, sont très difficilement éloignables, comme les Tchétchènes, les Irakiens, les Iraniens et les Afghans. Il s'agit de personnes qui n'ont pas été reconnues comme réfugiés et n'ont donc pas besoin de protection, mais qui tentent malgré tout d'abuser du statut de réfugié.
Pour répondre à Mme Bouarfa, si l'Office des étrangers joue ce rôle de filtre initial, c'est à la demande du législateur. Comme démontré à l'aide de chiffres, nous ne travaillons pas à l'aveuglette. L'Office examine si les conditions légales sont remplies. Cela concerne moins de 50 % des cas.
Quant à l'accessibilité de l'Office des étrangers, il rappelle qu'il dispose d'un helpdesk. L'organigramme figure sur le site web ainsi que sur celui du SPF Intérieur. Mme Bouarfa a également soulevé le problème des apatrides. Les tribunaux accordent ou non ce statut, sans que l'on comprenne toujours très bien pourquoi. Selon l'accord de gouvernement, le commissaire général aux réfugiés et aux apatrides devrait se voir octroyer cette compétence supplémentaire, ce qui paraît logique. Il est d'ores et déjà compétent pour la délivrance des documents aux apatrides.
Pour l'instant, c'est l'Office des étrangers qui, dans le cadre d'une demande de régularisation, décide qui peut rester.
Quant aux conditions d'accueil des demandeurs d'asile, on observe une sorte de glissement entre les différentes instances. Depuis la fin de l'année dernière, l'Office des étrangers et le Commissariat général aux réfugiés et aux apatrides sont rassemblés au WTC. Les demandeurs d'asile fréquentent le même bâtiment que les fonctionnaires et cela ne semble pas poser problème.
De plus, l'Office des étrangers, l'interrogatoire traditionnel n'existe plus. Les gens doivent remplir un questionnaire. S'ils le souhaitent, ils peuvent demander l'aide d'un fonctionnaire et d'un interprète. Sinon, ils prennent simplement le questionnaire et le renvoient au commissaire. Le temps qu'ils y consacrent est donc très limité.
Quant aux demandes multiples, l'Office des étrangers ne se livre à aucune interprétation pour savoir si une personne a besoin d'une protection. Il établit un constat sur la base des déclarations qui sont faites et prend alors une décision.
Il n'y a pas de collaboration avec Fedasil en ce qui concerne la politique en matière d'expulsion, les centres ouverts et les structures d'accueil. Il n'y a ni coordination ni échange d'informations. L'Office des étrangers ignore qui séjourne dans les structures d'accueil. Lorsque Fedasil rencontre des problèmes d'ordre public ou des problèmes internes, l'Office des étrangers ne peut pas non plus intervenir. La collaboration entre les instances d'accueil et la police locale dans le cadre de la politique d'éloignement est très limitée voire inexistante. Il reste énormément de travail à accomplir pour remédier au problème des demandes multiples. L'Office des étrangers est prêt et disposée à agir dans ce sens, mais d'autres facteurs entrent en jeu à l'espèce.
Quant à son opinion personnelle sur le rôle de filtre dans les demandes multiples, l'intervenant estime que le législateur ne s'est pas trompé en 2006 en prenant cette option.
Mme Sfia Bouarfa revient sur le rôle de l'Office des étrangers. M. Roosemont indique que la nouvelle loi lui donne un pouvoir d'appréciation. À la suite de la réforme de 2006, la commission permanente de contrôle a perdu son pouvoir d'appréciation. Cette compétence d'instruction a été confiée au CGRA. Le Conseil du contentieux ne peut donc plus instruire les dossiers mais il continue quand même à donner ses appréciations pour que soient rejetés certains dossiers et pour qu'ils ne soient donc pas transmis au CGRA.
Mme Nahima Lanjri indique que l'article 71 de la loi sur les étrangers prévoit que l'étranger qui est privé de liberté en vue de son rapatriement peut introduire un recours contre cette mesure en déposant une requête auprès de la chambre du conseil. Cette disposition soulève des problèmes dans la pratique étant donné que le titre de détention peut être renouvelé plusieurs fois après un refus de tentative de rapatriement. La requête est chaque fois déclarée sans objet puisqu'entre-temps, un nouvel ordre de rapatriement est délivré. L'intervenante constate par conséquent qu'il y a quand même en l'espèce un problème technico-juridique que les deux ministres compétents doivent s'employer à résoudre.
M. Freddy Roosemont rappelle que le rôle d'instruction confié par le législateur au CGRA porte sur les questions de protection. L'Office ne mène pas d'instruction. Il constate simplement si de nouveaux éléments se présentent. Il ne les interprète même pas. Tout le reste relève de la compétence du CGRA. La distinction des rôles est très claire dans l'article 51/8 de la loi.
Le recours auprès de la chambre du conseil, prévu à l'article 71, n'est pas suspensif. La décision de base peut être attaquée devant le Conseil. Selon la jurisprudence constante de la Cour de cassation, le rapatriement est une libération et la requête devant la chambre du conseil perd alors automatiquement tout objet. Le législateur impose également à l'Office des étrangers, en vertu des articles 26 et suivants, de limiter autant que possible la durée de la détention. C'est pourquoi l'Office des étrangers doit faire en sorte que la procédure d'éloignement soit la plus courte possible, du moins quand c'est techniquement possible. L'intéressé introduit un recours auprès de la chambre du conseil, laquelle détermine elle-même le moment où elle siège. On fait en sorte que le jour de l'éloignement et le jour de l'audience ne coïncident pas, de manière que l'intéressé ait la possibilité d'être présent à l'audience. Toutefois, la veille, on s'efforce de procéder à l'éloignement. Si celui-ci échoue, l'Office des étrangers prend une nouvelle décision. L'objectif n'est pas de saboter la procédure devant la chambre du conseil. L'intéressé peut redéposer une requête contre la décision de détention. Cette procédure est considérée comme parfaitement normale aussi bien dans la jurisprudence récente de la Cour de cassation belge que par la Cour européenne des droits de l'homme à Strasbourg.
Mme Nahima Lanjri comprend le déroulement de la procédure et le contenu des décisions, mais constate que, dans la pratique, il est impossible de faire examiner une requête par la chambre du conseil parce que celle-ci estime que, lorsqu'un nouvel ordre d'expulsion est délivré, la requête fondée sur l'ordre d'expulsion précédent n'est plus valable. Il est kafkaïen qu'une disposition légale ne puisse pas être appliquée. Telle est du moins la réalité à laquelle l'Ordre des avocats et la chambre du conseil sont confrontés. L'article 71 existe et est appliqué mais, dès qu'un ordre d'expulsion est pris à plusieurs reprises, ce qui arrive fréquemment, la requête n'est plus recevable. Il s'agit donc d'un problème juridique qui conduit à un cercle vicieux.
M. Roosemont ne partage pas ce point de vue. Pour lui, il s'agit d'un problème pratique dû au fait que la procédure devant la chambre du conseil n'est pas suspensive. Il conteste d'ailleurs que cette situation se produise fréquemment, pour la simple raison que, dans la plupart des cas, l'Office des étrangers ne travaille pas aussi rapidement. Il est possible qu'en 2008, Mme Verstrepen, de l'Orde van de Vlaamse balies, ait eu connaissance d'un cas isolé, mais cela n'arrive certainement pas souvent. Pour les deux rôles linguistiques, on dénombre chaque année entre 1000 et 1500 procédures devant la chambre du conseil et, dans 99 % des cas, celle-ci examine l'affaire au fond.
Mme Nahima Lanjri précise qu'elle ne plaide pas en faveur de l'instauration d'un recours suspensif. Elle constate néanmoins que la requête introduite devant la chambre du conseil est chaque fois déclarée sans objet, ce qui oblige l'avocat à redéposer chaque fois une nouvelle requête. C'est un cercle vicieux qu'il faut briser. Il faut qu'à un moment donné, l'affaire soit traitée. Sans cela, à chaque nouvel ordre délivré, la requête est déclarée sans objet et tout traitement de l'affaire est impossible. Il faut mettre un terme à cette situation.
III. ÉCHANGE DE VUES AVEC MME ANNEMIE TURTELBOOM, MINISTRE DE LA POLITIQUE DE MIGRATION ET D'ASILE
A. La nouvelle procédure d'asile
Après les auditions au cours desquelles les instances d'asile, l'UNHCR, les organisations non gouvernementales et les ordres des avocats ont pu exprimer leur point de vue, la ministre souhaite à son tour faire part de quelques réflexions en vue de l'évaluation de la procédure d'asile.
Ainsi, elle tient à signaler que récemment encore, notre pays a reçu les félicitations du Commissaire européen en charge de la Justice, de la Liberté et de la Sécurité pour la procédure d'asile qu'il met en œuvre. La Belgique se situe dans le peloton de tête des pays européens en ce qui concerne le nombre de demandes d'asile par habitant et le nombre de reconnaissances.
Dans l'ensemble, la nouvelle procédure d'asile est assez révolutionnaire en ce qu'elle prévoit une instance d'asile centrale et indépendante (le CGRA), un examen unique et au fond pour différents statuts de protection, une juridiction administrative spécifique qui garantit un recours effectif (Conseil du contentieux des étrangers) et une décision finale dans l'année (dans la grande majorité des cas).
Tout cela aussi explique le compliment du Commissaire européen. L'ambition doit être de faire en sorte qu'en Europe, les demandeurs d'asile bénéficient d'un degré de protection aussi élevé que dans notre pays.
Non seulement la nouvelle procédure est plus simple, plus courte et plus transparente, mais elle offre aussi une meilleure sécurité juridique au demandeur d'asile.
Certes, on peut toujours améliorer tout système, raison pour laquelle elle s'est engagée dans ce processus d'évaluation alors qu'aucune loi ne l'y obligeait. Elle a d'ailleurs déjà pris certains engagements et ce, tenant compte de certaines des remarques émises.
Elle n'accepte toutefois pas, comme certains voudraient pourtant le laisser paraître, que la nouvelle procédure d'asile est moins génératrice de protection et donc de droits que celle anciennement pratiquée. Il faut se féliciter des progrès rencontrés. Même certaines ONG, qui pourtant ici se sont montrées très critiques, n'ont pas hésité à « vendre » au niveau européen, le modèle belge comme modèle à suivre.
M. Moureaux constate qu'on ne peut nier que la nouvelle procédure a porté des fruits: elle a accéléré le traitement des dossiers. Un partie de son objectif a donc été rencontré. L'autre objectif qui consistait à vider l'arriéré n'a en revanche pas été rencontré.
Mme Lanjri fait remarquer que cette commission a, dès le départ, voulu clairement distinguer l'évaluation de l'accueil des étrangers et l'évaluation de la procédure d'asile, bien que les deux dossiers soient incontestablement liés. Le dossier des régularisations a lui aussi des conséquences pour l'accueil et la procédure d'asile.
Mme Piryns a bien compris que la nouvelle procédure d'asile est plus rapide, plus transparente et plus simple. Il y a bien sûr une série d'améliorations par rapport à l'ancienne procédure d'asile. Mais sur la base des auditions qui ont été menées, on peut conclure que de très nombreuses questions restent en suspens en ce qui concerne cette procédure. La rapidité de la procédure est évidemment importante, mais comme les personnes concernées appartiennent à un groupe vulnérable, il faut également tenir compte d'autres paramètres.
Les personnes qui demandent l'asile à notre pays ont souvent vécu une situation très difficile et traumatisante. Elles doivent alors faire face à une procédure administrative. C'est la raison pour laquelle l'intervenante demande que la ministre, en concertation avec le ministre compétent pour l'accueil, examine s'il ne serait pas possible de mieux encadrer ces personnes dès leur arrivée chez nous.
Mme Piryns souligne que, d'après les auditions, des problèmes subsistent en ce qui concerne l'assistance juridique aux demandeurs d'asile et qu'il faut actuellement à ces derniers une bonne dose de chance pour voir démarches aboutir. L'issue dépend en grande partie des connaissances de l'avocat commis à la défense des intérêts du demandeur d'asile. Mme Piryns pense qu'une collaboration avec les barreaux et les universités permettrait d'apporter une solution à ce problème. Les avocats pourraient ainsi acquérir une meilleure connaissance de la procédure d'asile en vigueur dans toute sa complexité.
Mme Bouarfa rappelle que personne au monde ne s'expatrie de gaieté de cœur. Si des personnes sont contraintes de le faire, c'est parce qu'elles sont en danger ou parce qu'elles ont faim. Les dangers, à l'heure actuelle, ont évolué: des individus subissent des pressions sociales, morales ou physiques et il y a des guerres dans différents continents. Il est donc logique qu'ils cherchent refuge ailleurs et désirent participer au développement économique et social des pays nantis.
La Belgique est, d'après la ministre, un des plus accueillants au monde. L'intervenante a elle même constaté récemment que deux femmes en séjour irrégulier et exploitées économiquement se sont vu tendre la main par nos autorités.
La simplification administrative lui semble en outre essentielle: il est scandaleux de constater que des demandeurs d'asile, qui sont déjà des personnes économiquement fragilisées, soient confrontés à une telle paperasserie et aux coûts que cela entraîne. La charge de travail que cela représente pour les communes est également énorme.
De même, l'attribution du régime linguistique pose problème lorsque le demandeur d'asile ne parle ni l'une, ni l'autre langue nationale. Des problèmes avec les interprètes ont également été signalés par le directeur de l'Office des étrangers, ceux-ci n'étant pas toujours impartiaux. Mme Bouarfa demande si la ministre peut donner de plus amples détails ?
La ministre est parfaitement d'accord pour dire que l'accueil et l'asile sont liés. Elle est d'ailleurs favorable à une fusion des deux compétences. L'exemple des coaches illustre son point de vue. L'idéal serait de faire intervenir les coaches dès le début. Tout un système de prise en charge est prévu dans les centres ouverts, en sorte que, dans la pratique, les personnes sont encadrées dès le début.
La ministre souligne également que le demandeur d'asile choisit librement la langue dans laquelle le dossier doit être traité. Le seul cas où la langue de la procédure est fixée par l'administration est quand le demandeur n'a pas indiqué la langue de son choix. Il est évident que de nombreux demandeurs d'asile proviennent de pays où l'on parle aussi le français. La ministre ne voit aucune objection de principe au recrutement de deux juges francophones afin de compenser le déséquilibre au niveau de la charge de travail.
B. Harmonisation de la politique d'asile européenne
M. Monfils aborde le thème du droit d'asile et la politique d'asile européenne harmonisée.
S'agit-il d'une priorité de la présidence européenne belge en 2010 ? Comment va-t-on procéder au niveau de la préparation de cette harmonisation ? La ministre a-t-elle déjà eu des contacts à ce sujet avec d'autres pays européens ? Pense-t-on à un accord potentiel ou se contentera-t-on d'organiser un sommet, avec toutes les limites que cela comporte ?
La ministre répond qu'un bureau d'appui européen sera créé sous la présidence belge. L'objectif est de faire de l'harmonisation de la procédure d'asile une des priorités politiques de la présidence belge. Il est impossible de parler d'une politique d'asile européenne sans une telle harmonisation.
C'est également pour cette raison qu'on ne peut pas prévoir d'exception pour la Grèce, car cela sonnerait rapidement le glas de la politique européenne d'asile et de migration. L'ambition doit être d'offrir aux demandeurs d'asile le même niveau de protection au niveau européen que dans notre pays.
C. Arriéré dans le traitement des demandes d'asile
La ministre souligne que l'arriéré est malheureusement très souvent lié à un manque de moyens; de ce point de vue, les instances d'asile, qu'il s'agisse du Commissariat général aux réfugiés et aux apatrides ou du Conseil du contentieux des étrangers, continuent à manquer de moyens pour résorber l'arriéré actuel.
Vu la situation économique et budgétaire actuelle, il est bien entendu que l'on ne trouvera pas ces moyens d'un simple claquement de doigts.
L'arriéré au CGRA est relatif. Il s'agit d'un retard par rapport au délai de traitement d'un an, mais il faut à tout prix éviter que cet arriéré ne devienne structurel. L'arriéré actuel concerne moins de 3000 dossiers, ce qui n'empêche pas que la moitié des demandes d'asile soit tranchées en moins de six mois, y compris la procédure au Conseil du contentieux des étrangers.
L'arriéré au CGRA augmente légèrement en raison de la hausse du nombre de demandes d'asile et de la diminution des effectifs. Entre-temps, on a imaginé une série de mesures pour augmenter la productivité du CGRA, notamment en améliorant les procédures. D'autre part, on s'attèle au recrutement de personnel supplémentaire, qui pourrait éventuellement être engagé temporairement, en fonction des besoins.
Comme c'est le cas pour le CGRA, l'arriéré du Conseil du contentieux des étrangers est lié à l'insuffisance des moyens mis à sa disposition. Le CCE a également besoin d'effectifs supplémentaires pour examiner les dossiers de l'ancienne Commission permanente de recours.
À sa création, le CCE a hérité d'un arriéré de 10 227 dossiers de la Commission permanente de recours des réfugiés. Aux nostalgiques de l'époque de la Commission permanente de recours, la ministre rappelle que l'ancienne procédure n'était pas efficace à en juger par l'énorme arriéré, qui a d'ailleurs plongé de nombreuses personnes dans une situation d'incertitude pendant des années. Au 1er mars 2009, cet arriéré se chiffrait encore à 6 352 dossiers.
L'augmentation temporaire du cadre des magistrats au CCE et l'abaissement de l'âge pour les magistrats, deux mesures approuvées par la loi portant des dispositions diverses, devraient permettre de rattraper le retard autant que possible.
Tant M. Moureaux que Mme Lanjri constatent que la nouvelle procédure d'asile porte ses fruits, mais que le dossier est hypothéqué en permanence par l'arriéré historique des anciennes demandes d'asile.
Le CCE a indiqué qu'il avait du mal à faire face à l'afflux de dossiers. Il a surtout sur les bras un arriéré historique qui représente encore 6 352 dossiers à l'heure actuelle. Un rapide calcul montre qu'il faudra encore trois ans pour résorber entièrement cet arriéré. Cela veut dire que pour certains demandeurs d'asiles, la procédure va durer 4 ans ou plus, ce qui aura pour effet que les intéressés pourront presque automatiquement bénéficier d'une régularisation en raison de la longueur de la procédure. Selon Mme Lanjri, il vaudrait beaucoup mieux dégager dès à présent les moyens nécessaires pour résorber cet arriéré immédiatement.
Mme Jansegers a compris que le CGRA a un arriéré de 3 000 dossiers. De combien de personnes s'agit-il concrètement ?
Le CGRA insiste sur l'important arriéré qui subsiste dans le traitement des dossiers. Mme Piryns estime que cet arriéré doit être résorbé le plus rapidement possible. La régularisation constitue un élément essentiel à cet égard. Comment se fait-il alors que le CGRA doive fonctionner actuellement à effectif réduit ? Il compte pour l'instant 40 ETP de moins que l'an passé, alors que le nombre de dossiers a augmenté. Cette situation ne peut plus durer et l'intervenante insiste pour que l'on prévoie le budget nécessaire pour engager davantage de personnel.
La ministre ne demande pas mieux que d'engager du personnel pour résorber cet arriéré. Si le CGRA disposait de plus de personnel, la durée de la procédure d'asile s'en trouverait raccourcie sans qu'il y ait la moindre incidence au niveau de l'examen de fond.
Il en va de même pour l'arriéré de l'ancienne Commission permanente de recours auquel le Conseil du contentieux des étrangers doit encore faire face.
Elle espère que la commission appuiera sa demande d'augmentation d'effectif pour résorber l'arriéré. Il est très frustrant de devoir constater que l'on dispose de personnel en suffisance pour traiter les dossiers en cours, mais que l'on manque de personnel pour résorber l'arriéré.
En réponse à la question de Mme Jansegers, la ministre précise qu'il faut multiplier le nombre de dossiers par 1,3 pour obtenir le nombre approximatif de personnes engagées dans une procédure d'asile.
M. Moureaux relève qu'à force de rogner sur le personnel, on finit par créer de nouveaux problèmes qui seront beaucoup plus difficiles à résoudre et qui nécessiteront d'engager encore plus de personnel. Ce sont donc des économies en trompe-l'oeil.
D. Office des étrangers
a. Règlement de Dublin
La ministre rappelle que l'application du règlement de Dublin a déjà été explicitée par le directeur général de l'Office des étrangers. Selon ses explications, seuls les demandeurs d'asile à la frontière sont maintenus durant l'examen de la demande de transfert. Par contre, pour ce qui concerne les demandeurs d'asile sur le territoire, cela n'est absolument pas le cas.
Ces derniers sont éventuellement maintenus en cas de décision positive de l'État requis pour le transfert, et ce pour garantir un transfert effectif.
En ce qui concerne les transferts vers la Grèce, on exige certaines garanties préalables. Et enfin, elle s'engage à ce que l'Office des étrangers ne transfère plus vers la Grèce certains groupes vulnérables.
Il faut également garder à l'esprit que dans le contexte européen, chaque État membre doit assumer ses responsabilités. Le règlement de Dublin fait partie de ce que l'on appelle le régime européen d'asile commun qui repose sur des textes législatifs mais aussi sur une coopération opérationnelle. Les travaux au niveau européen sur ce sujet ont d'ailleurs repris et ce, afin d'atteindre de véritables standards communs. La Belgique jouera son rôle traditionnel en vue d'une harmonisation vers le haut pour tous les États membres.
Compte tenu de ce contexte européen, elle ne sera pas la seule à décider de ne plus renvoyer de demandeurs d'asile en Grèce. C'est pourquoi la ministre propose une politique à deux voies. Il faut tout d'abord aider la Grèce à améliorer sa capacité d'accueil, sa procédure d'asile et la manière dont elle traite les demandeurs d'asile. D'autre part, l'attitude à adopter envers la Grèce devra faire l'objet d'une décision au niveau européen.
M. Moureaux revient sur le cas de la Grèce. Bien qu'il s'agisse d'un pays européen, il faut éviter que son mauvais exemple ne finisse par faire des émules dans d'autres pays européens.
Mme Jansegers demande qui au niveau gouvernemental aborde le problème de la Grèce à l'échelle européenne. Elle aimerait savoir quels progrès ont déjà été réalisés en la matière. Chaque État membre de l'UE doit prendre ses responsabilités en ce qui concerne la problématique de l'asile et de la politique à l'égard de certaines minorités. On ne peut quand même pas accueillir toutes ces minorités chez nous. La Belgique est-elle le seul pays qui accueille des minorités européennes ?
S'agissant de l'application de la procédure Dublin II, Mme Piryns considère que l'Office des étrangers n'a recours que de manière très limitée et arbitraire — on ignore en effet quelles sont les raisons invoquées — à la clause de souveraineté. La ministre peut-elle préciser les critères utilisés pour invoquer cette clause ? Elle souligne à cet égard que la Belgique est tenue au respect de conventions internationales qui interdisent d'expulser des personnes vers des pays où elles risquent de subir un traitement inhumain ou des poursuites. Elle considère que ces règles s'appliquent également aux expulsions vers des pays de l'Union européenne dont on sait qu'ils ne traitent pas correctement les demandes d'asile. Elle pense en l'occurrence au cas de la Grèce.
La ministre indique qu'en ce qui concerne la protection des demandeurs d'asile, le but n'est pas de ramener le reste de l'Union européenne au niveau de la Grèce. En revanche, l'idée est que l'Union européenne vienne en aide à la Grèce car ce pays aux nombreuses frontières terrestres et maritimes sert de porte d'entrée en Europe aux ressortissants de très nombreuses nationalités. La Grèce doit donc recevoir les moyens de remédier à la situation. Ces derniers mois, des fonds européens ont d'ailleurs versé de l'argent à la Grèce.
Dans l'intervalle, la Grèce a transposé les directives européennes dans son droit interne, mais cela ne suffit évidemment pas. La pratique doit encore suivre. Lors de la préparation d'un Conseil des ministres européens, une concertation a lieu au niveau du Benelux pour aborder les points que l'on souhaite inscrire à l'ordre du jour. La Grèce a été un thème récurrent, certainement sous la présidence française.
Ce dossier fait l'objet d'un suivi permanent parce que chaque pays européen est confronté au fait que la Grèce est utilisée comme porte d'entrée en Europe. Il en va d'ailleurs de même pour d'autres pays comme l'Italie, Malte et Chypre. Il est évident qu'un pays comme la Finlande doit avoir une forme de solidarité avec ces pays.
Si nous n'agissons pas de concert avec les autres pays européens, nous allons être confrontés aux problèmes qui en résultent. Si nous ne voulons pas le faire ensemble, il ne faut pas inscrire dans un traité que nous voulons organiser l'immigration à l'échelle européenne.
Pour ce qui est de la question concernant la clause de souveraineté, la ministre répond que le propre de cette clause est qu'elle est appliquée sur une base individuelle et que les considérations d'ordre humanitaires jouent un rôle déterminant à cet égard.
b. Détention à la frontière
La ministre explique que plusieurs fondements légaux permettent de détenir des demandeurs d'asile à la frontière dans le cadre de la procédure Dublin.
La situation dans notre pays diffère de celle dans les autres États membres à cause du morcellement des compétences en matière d'asile. Dans la plupart des pays, les instances d'asile sont également responsables de l'accueil, en sorte que les demandeurs d'asile peuvent être transférés immédiatement des structures d'accueil vers un autre État membre.
En Belgique, la gestion des centres ouverts relève de la compétence de Fedasil, si bien qu'il n'y a pas d'harmonisation entre l'accueil et la procédure d'asile.
Actuellement, l'Europe entière est confrontée à une augmentation du nombre de demandes d'asile. L'accueil de ces demandeurs d'asile doit être appréhendé à partir de ce constat. Quand on sait que 13 % des personnes qui résident dans les centres ouverts séjournent légalement dans notre pays, l'on est quand même en droit de se demander si cela ne vide pas de son sens notre procédure d'asile, au demeurant d'excellente qualité. La ministre cite deux exemples concrets qui illustrent la nécessité de regrouper ces compétences.
Nous sommes le deuxième pays d'Europe qui héberge les familles avec enfants, non plus dans les centres fermés mais dans des maisons. Des coaches spécialement formés aident ces familles à remplir toutes les formalités nécessaires pour le retour dans leur pays d'origine.
Il serait beaucoup plus logique et efficace que ces coaches soient désignés dans les centres ouverts pour aider les familles hébergées dans ces centres à retourner dans leur pays. En Belgique, on en arrive cependant à des situations surréalistes où ces familles résident d'abord dans un centre ouvert, sont ensuite mises à la rue parce que leur demande d'asile a été rejetée et qu'il n'y a pas de coopération entre la structure d'accueil et les instances en matière d'asile. Ces personnes sont ensuite interpellées par la police et transférées dans les maisons où nos coaches les aideront à rentrer dans leur pays d'origine.
Mme Piryns souligne la nécessité de réduire la durée des détentions. Elle espère que l'on pourra avancer dans le projet-pilote élaboré par la ministre à l'intention des familles avec enfants qui ont été déboutées. Il convient également de réduire autant que faire se peut la détention des personnes sans enfants.
La ministre indique qu'elle procédera à une évaluation du projet-pilote avec les coaches lorsque celui-ci sera opérationnel depuis un an.
Elle souligne que l'on n'envoie plus en détention que les personnes arrêtées à la frontière. De plus, la durée de la détention est réduite à un minimum. Au vu des chiffres des années précédentes, l'on peut affirmer que 90 % des familles avec enfants ne séjournent plus en centres fermés. Les enseignants qui ont été engagés pour donner des cours dans les centres ouverts sont restés en fonction. Actuellement, ils enseignent également aux adultes.
c. Accessibilité de l'Office des étrangers
En ce qui concerne l'accessibilité de l'Office des étrangers, la ministre fait observer qu'elle continue à mettre tout en œuvre, avec le directeur général, pour améliorer la communication:
— en publiant un maximum d'informations accessibles à tous sur le site Internet de l'Office des étrangers
— et en rédigeant un maximum de brochures d'information à propos des différents statuts de séjour.
Elle n'est pas sûre qu'il soit bon que tout avocat puisse entretenir des contacts directs avec les gestionnaires de dossiers. Ce n'est pas non plus le cas dans les autres administrations. Il est important de veiller au fonctionnement correct du guichet. Il est également possible d'obtenir une foule d'informations par Internet, sur simple encodage du numéro de dossier.
Mme Lanjri sait par expérience qu'en dépit d'améliorations manifestes, l'Office des étrangers reste très difficilement joignable. L'intervenante demande à la ministre ce qu'elle compte faire à ce sujet.
Concernant l'accessibilité de l'Office des étrangers et le fait qu'il y ait un site web, Mme Bouarfa rappelle que nombreux sont les demandeurs d'asile qui ne savent pas parler le français ou le néerlandais. Les associations et les avocats devraient avoir plus facilement accès aux informations.
d. Politique de retour
Mme Jansegers souhaiterait de plus amples informations à propos de la politique de retour. Plus spécifiquement, elle voudrait connaître la proportion de retours volontaires et de retours forcés.
e. Le rôle de l'Office des étrangers dans la procédure d'asile
Mme Bouarfa estime qu'il y a une certaine incohérence sur le rôle des différentes instances dans la procédure d'asile. Il est essentiel de clarifier le rôle réel de l'Office des étrangers La loi de 2006 précise que son rôle est celui de l'enregistrement des demandes, or un quart des demandes examinées par l'Office est rejeté. Comment expliquer cela, si ce n'est par le fait que l'Office des étrangers a un rôle d'instruction et d'appréciation, c'est-à-dire bien au delà d'un simple rôle d'enregistrement.
La ministre répond que 25 % des demandes d'asile qui sont rejetées par l'Office des étrangers concernent à elles seules les demandes multiples. L'Office des étrangers a pour mission légale de les examiner. Elle ne partage pas le point de vue selon lequel les demandes d'asile multiples seraient plus nombreuses parce qu'il n'y a pas encore eu de régularisation. Si le nombre de demandes d'asile multiples augmente dans tous les pays européens, c'est parce que les procédures d'asile ont été raccourcies partout. Les demandes d'asile multiples visent avant tout à prolonger le séjour dans le pays.
Une solution est toutefois prévue dans la directive européenne, qui n'a pas encore été transposée en droit belge. L'accueil dans les centres fermés pourrait être limité pour les demandes d'asile multiples, ce qui permettrait de mettre un frein à celles-ci.
Sur les 25 % de refus prononcés par l'Office des étrangers, 6 % seulement sont cassés en appel, ce qui signifie que l'Office fait un assez bon travail de filtrage.
E. Le Commissariat général aux réfugiés et aux apatrides
a. Les locaux d'audition du CGRA
Pour ce qui est des locaux d'audition du CGRA, la ministre rappelle que le commissariat général a récemment déménagé. Depuis la fin janvier, il dispose d'une cinquantaine de locaux rénovés pour procéder à l'audition des demandeurs d'asile. Chaque demandeur d'asile est désormais entendu dans un local séparé, ce qui constitue tout de même une avancée par rapport à la situation antérieure, où plusieurs auditions se déroulaient dans le même local, éventuellement dans des langues différentes.
L'audition se déroule donc dans un climat de confidentialité, et l'on a en outre cherché, lors de l'aménagement des locaux, à créer une atmosphère sobre et professionnelle, mais également sûre et presque familiale. Il est important que l'audition puisse se dérouler dans les meilleures conditions possibles.
Des mesures supplémentaires ont encore été prises pour les catégories plus vulnérables comme les mineurs non accompagnés, les mères isolées ou les personnes présentant des problèmes liés au genre. C'est ainsi que, pour les jeunes, on a aménagé trois locaux où l'on a opté pour un bureau ovale, afin de créer une atmosphère de confidentialité et de convivialité. Le mineur a en outre la possibilté de s'exprimer de manière non verbale à l'aide d'un crayon et d'une feuille de papier ou d'un marqueur et d'un tableau. Quant aux parents isolés, ils peuvent bénéficier des services d'une garderie, afin qu'ils n'aient pas à se soucier de leurs jeunes enfants pendant l'audition.
b. Enregistrement de l'audition
D'aucuns ont fait valoir qu'il serait souhaitable d'enregistrer ou de filmer l'interview des demandeurs d'asile. Il existerait un tel système au Canada, mais il faut savoir que, dans ce cas, les auditions se font à distance; la personne qui traite le dossier est installée en un lieu central et le demandeur d'asile se trouve dans un endroit très éloigné. Il existe également un système analogue en France, mais il est limité aux demandeurs d'asile qui séjournent dans des régions très éloignées (les « territoires d'outre-mer »).
La ministre estime que le fait de filmer des auditions n'est une bonne chose ni pour le demandeur d'asile, ni pour la personne qui procède à l'interview. Actuellement, les enregistrements ne sont utilisés que pour éviter que des enfants qui sont victimes d'abus ne doivent à chaque fois raconter leur pénible récit.
Même si elle n'y voit a priori aucune véritable objection, la ministre estime qu'il n'y a pas de raison fondée d'enregistrer ou de filmer des auditions de demandeurs d'asile, à moins que ceux-ci n'en fassent eux-mêmes la demande. Cela ne peut qu'accroître la tension et le stress du demandeur d'asile, qui se sentira obligé de faire un récit parfait. La ministre tient à ce que la procédure reste humaine et puisse se dérouler dans une certaine intimité, sans verser dans le style « Big Brother is watching you ». Elle se dit néanmoins disposée à examiner la question plus avant.
M. Moureaux se dit assez réservé sur les auditions filmées de manière automatique. Un système où ce serait une option dans le chef du demandeur d'asile est plus réaliste. Il va de soi que cela nécessiterait en outre des moyens importants. Les questions posées aux demandeurs d'asile sont parfois extrêmement détaillées et un enregistrement permettrait de mettre cela en évidence.
La ministre déclare qu'elle n'est pas favorable aux enregistrements systématiques.
c. Examen de crédibilité
La ministre constate que d'aucuns ont critiqué l'examen de crédibilité réalisé par le Commissariat général aux réfugiés et aux apatrides, au cours duquel une série de questions sont posées au demandeur d'asile au sujet de son pays. Cet examen est pourtant nécessaire si l'on veut éviter que des demandes frauduleuses n'aboutissent à l'octroi d'un statut de protection.
Il ne se conçoit pas que le demandeur d'asile vienne raconter son histoire sans que l'instance d'asile puisse vérifier ses origines. Il s'agit d'offrir une protection à ceux qui en ont besoin et pas de faire le jeu des filières organisées.
En tout cas, le commissaire général aux réfugiés et aux apatrides cherche en permanence à améliorer les conditions de l'audition, les techniques d'audition proprement dites et la motivation des décisions.
d. Statut des apatrides
Dans les années à venir, la compétence relative à l'octroi de ce statut sera en tout cas attribuée au CGRA, comme le prévoit l'accord de gouvernement. On a donc commencé à plancher sur l'élaboration d'une procédure d'octroi du statut d'apatride.
Mais il reste encore quelques questions juridiques à résoudre avant de pouvoir commencer de manière effective à mettre en place une procédure. Il règne en effet un certain flou juridique quant à la question de savoir si la nationalité est un droit politique ou civil, ce qui a son importance pour la procédure d'appel à prévoir. L'on sollicitera dès lors un avis juridique externe sur la question auprès d'éminents constitutionnalistes.
Mme Lanjri indique que le CGRA deviendra compétent pour l'octroi du statut d'apatride en vertu de l'accord de gouvernement. Elle estime, tout comme M. Moureaux, que cette partie de l'accord de gouvernement doit être mis en œuvre d'urgence.
En ce qui concerne les apatrides, Mme Bouarfa souligne que le cas des Palestiniens particulièrement est particulièrement préoccupant.
En ce qui concerne les apatrides, la ministre rappelle que le principe de nationalité est juridiquement très imprécis. Elle doit être tirée au clair avant que la compétence décisionnelle ne soit confiée au CGRA.
M. Moureaux suggère de soumettre ce dossier au Conseil d'État. Au besoin, on peut lui demander de rédiger un projet.
e. Décision contradictoire
Mme Piryns signale que presque toutes les organisations ont évoqué l'aspect non contradictoire du processus décisionnel du CGRA. Si les demandeurs d'asile avaient l'occasion de répondre à une information éventuellement négative au cours de l'audition ou par la suite, cela permettrait d'éviter des difficultés qui se font jour lors de l'examen du dossier par le Conseil du contentieux des étrangers.
f. Mutilations génitales
M. Monfils revient sur le problème délicat des mutilations génitales. Notre Code pénal punit désormais de telles mutilations. C'est également un motif qui peut justifier une demande d'asile. Le CGRA a apparemment mis en place une procédure de suivi particulier lorsqu'il existe des risques particuliers de mutilations génitales soit en Belgique soit à l'étranger. Est-il déjà arrivé que le CGRA, dans le cadre de cette procédure, se soit rendu compte qu'il y a eu des mutilations et les ait dénoncées aux autorités judiciaires ? Le problème de la preuve est évident, puisque l'on est souvent confronté à un mur du silence.
La ministre répond que le CGRA a élaboré un plan d'action en matière de mutilations génitales. Le statut de réfugié peut être accordé à une personne pour peu qu'elle puisse prouver l'existence d'un risque de mutilation génitale si elle reste dans le pays d'origine.
g. Informations par pays
Mme Piryns demande que les informations par pays dont dispose le CGRA soient rendues accessibles. Cela permettrait d'éviter des problèmes ultérieurs au niveau du CCE.
La ministre répond que rendre publiques les informations par pays dont dispose le CGRA ne ferait qu'ouvrir grand la porte aux trafiquants d'êtres humains. Ils pourraient alors se servir de ces fiches pour organiser leurs filières. Ils sauraient ainsi comment obtenir l'asile en Belgique, et pourraient de surcroît s'en mettre plein les poches. C'est quelque chose qu'elle refuse de faire. Ces filières doivent au contraire être combattues encore beaucoup plus durement, ce qui est loin d'être évident. Ces criminels demandent des sommes invraisemblables. Il se raconte que certains rejoindraient les rangs des pirates somaliens pour pouvoir payer les trafiquants d'êtres humains. Nous saperions ainsi la procédure de protection que nous avons mise au point dans notre pays et nous en reviendrions à une situation où nous recevons 40 000 demandes d'asile, sans augmentation du nombre de reconnaissances. Elle ne veut pas d'une telle situation.
L'on pourrait toutefois mettre à disposition une fiche d'informations très générales par pays.
h. Protection subsidiaire
Le CGRA a dit appliquer très souplement le statut de protection subsidiaire. Mme Piryns en doute quand elle constate que beaucoup de ressortissants afghans n'obtiennent pas ce statut.
Mme Bouarfa estime que la protection temporaire des Afghans mérite de plus amples explications, le conflit armé y étant particulièrement mobile.Le CGRA ne fait pas souvent usage du statut de protection subsidiaire. Le demandeur d'asile ne dispose en outre que de 15 jours pour faire appel d'une décision défavorable du CGRA, ce qui est trop court aux dires des représentants des deux barreaux nationaux.
F. Conseil du contentieux des étrangers
a. Compétence d'instruction du Conseil du contentieux des étrangers
La ministre constate que, visiblement, nombreux sont ceux qui déplorent le fait que, contrairement à la Commission permanente de recours des réfugiés, le Conseil du contentieux des étrangers ne dispose pas d'une compétence d'instruction. Lorsqu'une juridiction administrative dispose d'une compétence d'instruction, elle a l'obligation d'instruire une nouvelle fois l'affaire.
À ce jour, on ignore encore si cela a un impact positif sur la nature et la qualité de la décision finale, mais, ce dont on est sûr, c'est que la procédure s'en trouve ralentie et que, partant, de nombreuses personnes sont confrontées pendant des années à une situation d'insécurité juridique.
Quoi qu'il en soit, en 2006, le législateur a fait clairement le choix de conférer au Conseil du contentieux des étrangers une compétence de pleine juridiction afin qu'il puisse confirmer, modifier ou annuler une décision du Commissariat général. L'octroi au Conseil du contentieux des étrangers de la possibilité d'annuler une décision vise justement à lui permettre de demander des devoirs complémentaires au CGRA, dont la nature est clairement indiquée dans l'arrêt prononcé par le juge dudit Conseil.
La compétence d'annulation doit donc compenser dans une mesure suffisante l'absence de compétence d'instruction du Conseil du contentieux des étrangers. C'est pourquoi la ministre estime qu'il n'est pas indiqué de constamment remettre en cause la pleine juridiction du Conseil du contentieux des étrangers et de la confronter à la compétence d'instruction de la Commission permanente de recours.
En ce qui concerne la compétence d'instruction du Conseil du contentieux des étrangers, Mme Lanjri continuera à être en désaccord avec la ministre. Le Conseil du contentieux des étrangers annule très peu de décisions du CGRA, 6,2 % des recours seulement. Cela en dit peut-être long sur la qualité des décisions du CGRA, mais ce qui frappe surtout en l'espèce, c'est la différence de jurisprudence entre les chambres francophones et les chambres néerlandophones. La ministre a-t-elle une explication à ce sujet ou est-ce à dire qu'un groupe est lésé par rapport à un autre ? Le risque est que des demandeurs d'asile optent pour une langue déterminée parce qu'ils pensent que cela leur sera favorable.
Mme Piryns rappelle que le premier président du Conseil du contentieux des étrangers a indiqué que l'absence de compétence d'instruction du Conseil du contentieux des étrangers est compensée par la compétence d'avis de l'UNHCR. Toutefois, ce dernier signale qu'il ne dispose pas des moyens nécessaires pour mener des investigations approfondies. C'est pourquoi Mme Piryns estime qu'il faut chercher d'autres solutions. Dans un arrêt, la Cour constitutionnelle a considéré que la compétence limitée n'est pas inconstitutionnelle. Toutefois, il est apparu clairement lors des auditions que cette compétence d'instruction limitée, combinée à un traitement très rapide, provoque des problèmes. C'est aussi pour cette raison que l'intervenante demande à la ministre de faire en sorte que les fiches d'information par pays du CGRA soient mises à disposition.
Le fait que le Conseil du contentieux des étrangers n'examine pas de nouvelles données est aussi un problème, compte tenu surtout du bref délai de recours. La Cour constitutionnelle a estimé que le Conseil du contentieux des étrangers doit soumettre l'ensemble du litige à un nouvel examen. En ce sens, il a les mêmes compétences que le CGRA. Les conditions sur la base desquelles de nouvelles données peuvent être invoquées dans le cadre de procédures ultérieures ne peuvent pas faire obstacle à la compétence de pleine juridiction du Conseil.
L'intervenante demande à la ministre comment elle interprète cette décision de la Cour constitutionnelle.
La ministre précise que lorsqu'une décision est annulée par le Conseil du contentieux des étrangers, le CGRA doit procéder à une nouvelle instruction. En outre, la compétence d'instruction de l'ancienne Commission permanente de recours des étrangers a fait en sorte que cette instance a été confrontée depuis sa création à un arriéré de 10 000 dossiers. La procédure était beaucoup plus lente.
b. Transparence
Enfin, en ce qui concerne le manque de transparence du CCE, la ministre souligne qu'il ne faut pas attendre d'une juridiction administrative qu'elle tienne à jour et publie les mêmes informations et statistiques qu'un organe purement administratif.
Le conseil agit en tant que juridiction et publie ses arrêts en fonction de leur pertinence pour la jurisprudence. Les décisions publiées sont donc celles qui intéressent la jurisprudence et non celles qui auraient une certaine pertinence pour les questions de migration, comme le nombre de reconnaissances du statut de réfugié.
La ministre est disposée à demander au commissaire général aux réfugiés et aux apatrides de publier sur son site web les statistiques transmises à Eurostat dans le cadre de la directive européenne du 17 mars 2007, afin que l'on connaisse le nombre de reconnaissances du statut de réfugié ou d'octrois du statut de protection subsidiaire.
En tout cas, la Belgique fait figure de bon élève en ce qui concerne l'octroi d'une protection internationale, surtout si l'on tient également compte de la protection offerte pour raisons médicales sur la base de l'article 9bis de la loi sur les étrangers.
Mme Lanjri fait valoir que le manque de transparence concerne surtout le CCE. Le rapport du CCE mentionne l'existence d'un CD-ROM contenant une sélection des cas de jurisprudence les plus pertinents. Elle suggère que ce CD-ROM soit mis à disposition ou qu'il soit publié sur le site web du CCE.
Mme Piryns souligne que plusieurs intervenants ont déploré le fait que contrairement au CGRA, le CCE ne publie que rarement des statistiques. L'ASBL Vluchtelingenwerk Vlaanderen a posé 10 questions précises à ce sujet. Comme Mme Lanjri, elle insiste pour que l'on réponde à ces questions. Elle demande à la ministre de communiquer des chiffres transparents sur les arrêts du CCE.
La ministre indique que l'on ne communique jamais de chiffres au niveau d'un gestionnaire de dossiers. Les communications se font toujours à un niveau global: le nombre de reconnaissances, les pays d'origine, le sexe, etc.
Elle ne va donc pas non plus demander au CCE de publier des données statistiques ventilées par juge. Seules des statistiques globales peuvent être fournies. Elle est tout à fait disposée à examiner la manière d'améliorer et de préciser les chiffres disponibles.
En outre, elle rappelle que les juges du CCE sont indépendants, y compris vis-à-vis de la ministre. Le Parlement doit aussi accepter cette indépendance. Cela implique qu'il peut y avoir des différences d'appréciation des dossiers.
M. Moureaux répond que cela ne remet pas en cause la possibilité de dégager une certaine jurisprudence à valeur d'orientation pour des cas similaires. Mme Lanjri est d'avis que cela n'explique pas non plus pourquoi il y a des différences marquées entre les juges néerlandophones et les juges francophones.
La ministre répond que le CCE publie d'ores et déjà les arrêts les plus marquants sur son site web. De cette manière, l'on évoluera spontanément vers une certaine jurisprudence.
c. Bureau d'assistance judicaire gratuite
Mme Lanjri rappelle que de nombreuses ONG, ainsi que les représentants des différents barreaux, ont insisté pour la création d'un bureau d'assistance judiciaire gratuite au CCE. Actuellement, les demandeurs d'asile doivent s'adresser au tribunal de première instance, ce qui crée de nombreuses difficultés. Mme Lanjri demande que la ministre veuille bien examiner cette suggestion.
La ministre n'est pas contre le principe de la création d'un tel bureau auprès du CCE. Elle est tout à fait disposée à examiner cette possibilité. En principe, la procédure d'asile est déjà à charge des pouvoirs publics. En revanche, en ce qui concerne le regroupement familial et les visas, il faut encore examiner les choses.
G. Conseil d'État
Lors de la réforme de la procédure d'asile, la loi a prévu que la procédure de filtrage mise en place au Conseil d'État ferait l'objet d'une évaluation. Mme Lanjri et Mme Piryns demandent à la ministre quand cette évaluation aura lieu.
La ministre répond que cette évaluation n'a pas encore commencé. Elle interpellera à ce sujet son collègue de l'Intérieur. Elle pense qu'il est effectivement bon d'analyser la pertinence de cette procédure après un certain laps de temps.
H. Régularisation
Il est un fait, selon le ministre, que les pouvoirs publics devront toujours prendre leurs responsabilités si l'on ne parvient pas à statuer sur les demandes d'asile dans un délai raisonnable. Cela signifie qu'un permis de séjour sera accordé aux demandeurs d'asile engagés dans une procédure d'asile déraisonnablement longue, sous réserve de faits d'ordre public ou de sécurité nationale.
Mais il serait inexact de présenter la régularisation des demandeurs d'asile comme la manière de résoudre l'état de saturation dans lequel se trouvent les centres ouverts. Tant que l'afflux dans les centres ouverts reste supérieur aux départs, la saturation réapparaît rapidement même après une régularisation.
Mais si l'on procède systématiquement à des régularisations pour vider les centres, on met en péril toute politique de retour crédible et, à terme, la procédure d'asile elle-même.
La ministre souligne en outre que les centres ouverts hébergent plus de 800 citoyens de l'UE qui ne sont pas demandeurs d'asile. En outre, 13 % des personnes accueillies dans les centres d'asile séjournent légalement dans notre pays et ne devraient donc pas non plus s'y trouver. Par conséquent, les structures d'accueil disposent encore d'une certaine marge.
La procédure d'asile dure neuf mois en moyenne et requiert tout au plus 10 000 places sur une base annuelle.
M. Monfils revient sur le problème des européens demandeurs d'asile qui se trouvent dans les centres d'accueil en Belgique. Apparemment, il s'agit surtout de la communauté des Roms. Le problème de la communauté Rom est ancien et ne se résoudra pas en quelques années. Comment la ministre voit-elle l'évolution de ce cas particulier et comment faire diminuer leur nombre dans les centres d'accueil ?
Mme Bouarfa rappelle que la Belgique a été condamnée par la Cour Européenne pour l'enfermement des enfants. La ministre a annoncé que depuis septembre 2008, il n'y a plus d'enfants dans les centres fermés et l'intervenante s'en réjouit.
Elle insiste enfin sur le fait que l'accueil et la procédure d'asile sont intimement liées. Une circulaire de régularisation permettrait de résoudre en partie la surpopulation dans les centres FEDASIL.
Mme Piryns maintient également qu'il existe un lien entre la législation en matière d'asile et la régularisation, qui doit constituer la clé de voûte de la nouvelle procédure d'asile.
La ministre rappelle qu'environ 800 citoyens de l'UE séjournent dans les centres ouverts. Ils n'ont qu'un accès limité à la procédure d'asile: ils ne peuvent avancer que des motifs fondés et se voient généralement opposer immédiatement une décision de refus. En outre, les citoyens de l'UE n'entrent en principe pas en ligne de compte pour une régularisation.
Elle estime donc qu'il faut faire en sorte qu'ils retournent dans leur pays d'origine.
V. CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS
Globalement, la nouvelle procédure d'asile, entrée en vigueur le 1er juin 2007, peut être évaluée positivement. Elle est tout d'abord plus courte. En moyenne, le traitement d'un dossier prend neuf mois, contre près de deux ans auparavant. D'autre part, les possibilités de protection ont été étendues à la suite de la transposition de la directive européenne 2004/83/CE. Celle-ci a notamment permis l'instauration d'un statut de protection subsidiaire. Il convient également de souligner l'abandon de la phase de recevabilité durant la procédure d'asile et la création d'un tribunal administratif, le Conseil du contentieux des étrangers.
L'évaluation globalement positive ne doit toutefois pas dissimuler la persistance de différents écueils importants. L'objet de la présente évaluation est de répertorier ces pierres d'achoppement.
I. Office des étrangers (OE)
a) Fonctionnement
Depuis la dernière réforme en date de la procédure d'asile, l'Office des étrangers joue un moindre rôle dans cette procédure.
La demande d'asile est introduite à la frontière (généralement à l'aéroport de Zaventem) ou auprès de l'Office des étrangers à Bruxelles. Lorsqu'il est saisi d'une demande d'asile, l'Office des étrangers vérifie si celle-ci est du ressort de la Belgique conformément au règlement de Dublin ou, en cas de demande d'asile multiple, si la demande peut être prise en considération.
b) Problèmes
1. L'Office est difficilement joignable
Dans son exposé, M. Roosemont cite trois pierres d'achoppement auxquelles l'Office des étrangers se heurte actuellement. Tout d'abord, l'Office est difficilement joignable. Cette observation est formulée par les deux Ordres, ainsi que par les sénateurs Lanjri, Bouarfa et Elsen. En effet, il est souvent très difficile de joindre un responsable pour connaître l'état d'avancement du dossier. La commission plaide dès lors pour la mise en place d'un système de suivi électronique, par analogie avec le système des demandes de visas des Affaires étrangères. Les intéressés ou les personnes qui représentent leurs intérêts auraient ainsi la possibilité de consulter à tout moment l'état d'avancement de leur dossier sur l'Internet. La commission souligne également l'importance du courrier électronique comme moyen de communication. La situation s'est toutefois bien améliorée par rapport à ce qui prévalait auparavant, même s'il est certain que des progrès peuvent encore être accomplis.
2. La transmission des dossiers au CGRA
Le deuxième écueil réside dans la transmission des dossiers au CGRA. L'Office des étrangers est responsable des « cas Dublin » et des demandes multiples. Il admet que 20 % de l'ensemble des demandes sont bloquées. En ce qui concerne les « cas Dublin », l'UNHCR et le CIRÉ attirent l'attention sur l'application non uniforme des statuts de protection et des possibilités d'accueil par les différents pays, ce qui pose problème. En ce qui concerne les demandes multiples, le CIRÉ se demande s'il appartient bien à l'Office des étrangers de les examiner.
3. Collaboration entre l'Office des étrangers et Fedasil
Troisièmement, l'Office des étrangers souligne que la collaboration avec Fedasil pose problème. En raison d'un manque d'échange d'informations, l'Office des étrangers ne sait pas toujours quel demandeur d'asile se trouve à quel moment dans quelle structure d'accueil. Il éprouve dès lors de grandes difficultés à exécuter ses tâches au mieux.
4. Détention de demandeurs d'asile
L'UNHCR et le CIRÉ épinglent par ailleurs le problème de la détention des demandeurs d'asile. L'Office des étrangers peut maintenir un demandeur d'asile en détention pour de nombreuses raisons. La nouvelle loi a même élargi les possibilités. Bien que l'Office ne les utilise pas toutes, leur existence est bien réelle. Il arrive souvent que l'Office des étrangers cumule plusieurs mesures de détention dans le cadre d'un même dossier, ce qui allonge la durée d'enfermement des intéressés. Il fait donc parfois un usage abusif des possibilités qui lui sont offertes.
5. Absence d'obligation de motivation des décisions
L'UNHCR souligne enfin que le CGRA doit motiver sa décision lorsque celle-ci s'écarte de son avis. Cette obligation ne s'applique toutefois pas à l'Office des étrangers ni au CCE.
c) Recommandations
— Il faut que l'Office soit plus facilement joignable, principalement par téléphone, mais aussi par courrier électronique;
— Il faut améliorer la coopération entre l'Office des étrangers et Fedasil par la conclusion d'un protocole d'accord;
— La détention des demandeurs d'asile doit être réduite au minimum et ne peut être appliquée que lorsqu'elle est nécessaire. À cet égard, il convient de veiller à ne pas dépasser le délai légal;
— L'Office des étrangers devrait motiver sa décision relative au transfert d'un demandeur d'asile vers un autre État membre en vertu du règlement de Dublin, si cette décision s'écarte de l'avis de l'UNHCR;
— La Belgique doit veiller à ce que les demandeurs d'asile transférés vers un autre État membre de l'Union européenne dans le cadre du règlement de Dublin puissent bénéficier d'une protection, d'une procédure d'asile et d'un accueil conformes aux normes européennes et internationales.
II. Commissariat général aux réfugiés et aux apatrides (CGRA)
a) Fonctionnement
Le CGRA procède à l'examen au fond des demandes d'asile. Cette instance examine si le demandeur d'asile concerné est un réfugié au sens de la Convention de Genève de 1951. Si tel n'est pas le cas, le CGRA vérifiera si l'intéressé peut bénéficier de la protection subsidiaire.
Le demandeur d'asile sera convoqué à une audition visant à déterminer s'il entre en considération pour l'un des statuts de protection. À cet égard, on tient compte essentiellement de deux éléments à savoir, d'une part, l'authenticité et la crédibilité du récit d'asile et, d'autre part, l'évaluation du récit d'asile à la lumière des critères spécifiques au statut de réfugié et à la protection subsidiaire.
M. Van den Bulck souligne que, d'une manière générale, le CGRA fonctionne correctement.
b) Problèmes
1. Manque de moyens financiers et de personnel
M. Van den Bulck met en évidence le problème du manque de moyens financiers et de personnel auquel le CGRA doit faire face et qui, dans certains cas, compromet l'efficacité et empêche la résorption de l'arriéré historique.
2. Importance excessive de l'aspect « crédibilité »
Tant l'UNHCR que le CIRÉ déplorent l'importance excessive qui est accordée à l'aspect « crédibilité » pendant les auditions. Il arrive ainsi que le récit du demandeur d'asile, son profil et son besoin de protection se trouvent relégués au second plan. Un faible pourcentage de réponses erronées dans des questionnaires, qui sont souvent très longs, est alors susceptible d'entraîner un rejet de la demande d'asile. Le CGRA estime toutefois qu'il s'agit là d'une représentation caricaturale de la réalité. Il n'en demeure pas moins que la crédibilité est un aspect important, aussi bien pour le CGRA que pour la ministre.
3. Incertitude quant à l'importance respective des divers éléments
Vluchtelingenwerk Vlaanderen, l'Orde van Vlaamse Balies et l'Ordre des barreaux francophones et germanophone de Belgique soulignent que les demandeurs d'asile ignorent souvent, au stade initial, quels sont les éléments dont le CGRA tient le plus compte. Il est dès lors fréquent que les intéressés mettent l'accent sur d'autres aspects au cours de leur audition, ce qui peut donner lieu à une décision négative, sans parler des problèmes qui découlent souvent du caractère non-contradictoire de cette décision.
4. Enregistrement de l'audition
Le contenu des auditions auprès du CGRA est consigné par écrit, de manière à pouvoir être consulté par la suite. Les auditions ne sont toutefois enregistrées que dans certains cas, par exemple lorsqu'elles concernent des mineurs. Les deux Ordres estiment que toutes les auditions devraient être enregistrées. La commission pense que cette possibilité pourrait certainement être étudiée. Le CGRA ne s'oppose pas à cette mesure, mais il attire l'attention sur le coût qu'elle représenterait. La ministre signale également que l'enregistrement est une source potentielle de stress supplémentaire tant pour l'interrogateur que pour la personne auditionnée.
5. Octroi limité de la protection subsidiaire
L'OBV fait également remarquer que le statut de la protection subsidiaire est rarement octroyé. L'UNHCR ajoute à cet égard qu'il conviendrait d'harmoniser le statut de réfugié et celui de la protection subsidiaire.
6. Octroi du statut d'apatride
La commission constate que le CGRA n'est toujours pas responsable de l'octroi du statut d'apatride, contrairement à ce que prévoit l'accord de gouvernement.
c) Recommandations
— Il faut examiner la possibilité d'accorder des moyens financiers et du personnel supplémentaires au CGRA en fonction du nombre de demandes d'asile à traiter, de manière à stimuler son efficacité et à lui permettre de résorber l'arriéré;
— Il faut examiner comment les demandeurs d'asile pourraient être informés de façon optimale, préalablement à l'audition, sur les éléments qui sont pris en compte par le CGRA. Ils pourront ainsi mettre l'accent sur ces éléments pendant l'audition. Le CGRA pourrait préciser ces éléments dans son rapport annuel;
— Le CGRA doit donner l'occasion aux demandeurs d'asile, au cours ou au terme de l'audition, de réagir à des informations que le CGRA utilisera en leur défaveur dans sa décision;
— Il faut examiner l'utilité et l'efficacité de l'enregistrement de toutes les auditions, ainsi que le surcoût engendré par cette méthode;
— Comme convenu dans l'accord de gouvernement, la responsabilité de l'octroi du statut d'apatride doit incomber au CGRA;
— Les instances d'asile doivent améliorer la motivation du refus ou de l'octroi de la protection subsidiaire. Cela vaut en particulier pour les décisions de refus de protection subsidiaire rendues par le CGRA, car une absence de motivation porterait dans ce cas atteinte aux droits de la défense.
III. Conseil du contentieux des étrangers (CCE)
a) Fonctionnement
Lorsque le Commissariat général aux réfugiés et aux apatrides rejette une demande d'asile, un recours peut être introduit contre cette décision auprès du Conseil du contentieux des étrangers. Selon le type de décision, il s'agira d'un recours au fond ou d'un recours en annulation.
La plupart des décisions du CGRA sont susceptibles de recours au fond. Tel est le cas d'une décision par laquelle le CGRA refuse le statut de réfugié et le statut de protection subsidiaire ou d'une décision par laquelle il refuse le statut de réfugié et accorde le statut de protection subsidiaire. Le CCE a pleine juridiction mais ne dispose pas d'une compétence d'instruction. La procédure est formelle et écrite. Il y a certes une audience, mais le juge peut uniquement tenir compte des éléments contenus dans le dossier. Pour engager la procédure, il faut introduire une requête dans les 30 jours qui suivent la notification de la décision négative du CGRA. Le CCE peut annuler, réformer ou confirmer la décision du CGRA.
En revanche, les décisions de l'OE et le refus de prendre en considération la demande d'asile d'un ressortissant de l'UE ne peuvent faire l'objet que d'un recours en annulation ou en suspension.
M. Debersaques déclare que le CCE fonctionne bien en général.
b) Problèmes
1. Période de démarrage courte, manque de moyens financiers et manque de personnel
M. Debersaques émet trois réserves à propos du fonctionnement actuel du CCE. Il souligne d'abord la trop courte période de démarrage dont cette instance a bénéficié. Le Conseil a commencé à fonctionner le 1er juin 2007, mais il n'était en réalité pas prêt à remplir sa mission à cause d'un manque de moyens financiers et de collaborateurs et en raison d'un afflux de dossiers plus important que prévu initialement. Ensuite, gérer les dossiers pendants est un défi de tous les instants, car leur volume dépasse celui de l'afflux régulier. C'est la raison pour laquelle l'afflux supplémentaire est traité en fonction des priorités. Enfin, M. Debersaques met l'accent sur le fait que le CCE est une « organisation fragile »: le Conseil éprouvera des difficultés si les facteurs externes changent (par exemple: augmentation de l'afflux, requérants issus en grande partie d'autres pays, etc.).
2. Impact négatif de la procédure écrite et très formelle
L'UNHCR, Vluchtelingenwerk Vlaanderen et l'OVB relèvent en premier lieu l'impact négatif de la procédure écrite et très formelle qui doit être suivie. Celle-ci nuit souvent au traitement de la demande. Les demandeurs d'asile sont en effet très dépendants de l'assistance juridique des avocats. Or, les dossiers d'asile traitent de cas éminemment humains. En outre, le CGRA peut donner une réplique à la requête introduite par le demandeur d'asile, mais l'avocat de ce dernier n'a plus le droit d'y répliquer au cours de l'audition.
3. Absence de compétence d'instruction
Le fait que le CCE ne dispose pas d'une compétence d'instruction est un problème souvent cité. L'investigation du CCE doit se limiter au dossier administratif présenté par le CGRA. La compétence d'instruction a été supprimée en vue de rendre la procédure plus efficace. Le Conseil lui-même s'en réjouit, car cette absence de compétence d'instruction est compensée notamment par la possibilité, pour l'UNHCR, de consulter tous les dossiers et de donner un avis à leur sujet. L'UNHCR indique cependant qu'il ne dispose pas du temps ni des moyens nécessaires à cet effet. C'est aussi pour lui une question de principe: ce n'est pas son rôle de pointer du doigt les problèmes structurels de la procédure. Il ne doit pas donner un avis sur tous les dossiers individuels. Vluchtelingenwerk Vlaanderen estime que le CCE et les demandeurs d'asile eux-mêmes devraient pouvoir faire appel au CEDOCA. La ministre refuse toutefois d'y consentir, car cela donnerait le champ libre notamment aux trafiquants d'êtres humains.
4. Présentation de nouveaux éléments
La compétence d'investigation du CCE est très limitée. De surcroît, la loi offre peu de possibilités aux demandeurs d'asile pour soumettre au CCE des éléments qui n'ont pas encore été communiqués au CGRA. Cette situation est problématique, car ce n'est qu'au moment où le CGRA rend sa décision que les demandeurs d'asile apprennent la raison pour laquelle leur demande est rejetée. Il leur est alors impossible d'introduire un recours contre cette décision, que ce soit auprès du CGRA ou auprès du CCE.
5. Manque de transparence
Selon l'UNHCR et Vluchtelingenwerk Vlaanderen, le fonctionnement du CCE manque également de transparence. Le CCE est la « boîte noire » de la procédure d'asile. La jurisprudence n'est publiée qu'en partie et les possibilités de recherche sur le site Internet du CCE sont limitées. Les avocats et les autres accompagnateurs des demandeurs d'asile ont dès lors beaucoup de difficultés à analyser la jurisprudence du CCE. L'UNHCR ne peut pas jouer pleinement son rôle de garant de la Convention de Genève.
6. Combat inégal entre le CGRA et le demandeur d'asile devant le CCE
Vluchtelingenwerk Vlaanderen estime aussi que la lutte entre le CGRA et le demandeur d'asile est inégale. En général, le demandeur d'asile n'est pas assisté par un avocat spécialisé, alors que le CGRA — qui représente la partie adverse devant le CCE — est une instance spécialisée, dotée d'un service d'étude important. Par ailleurs, contrairement au CGRA, le demandeur d'asile dispose seulement d'un accès restreint à la jurisprudence du CCE. L'OBFG juge dès lors qu'il faut dégager davantage de moyens financiers pour les avocats qui se spécialisent dans le domaine de l'asile.
7. Perte de substance de l'article 71 de la loi sur les étrangers
L'OVB évoque le problème de l'application de l'article 71 de la loi sur les étrangers. Une requête peut être introduite auprès du tribunal correctionnel à l'encontre d'une mesure privative de liberté en vue du rapatriement. Toutefois, le titre de détention étant renouvelé à chaque tentative manquée de rapatriement, la requête initiale devient sans objet. L'article 71 est ainsi vidé de sa substance. Le CCE indique toutefois que cette pratique est parfaitement conforme à la jurisprudence de la Cour européenne de Strasbourg et de la Cour de cassation.
8. Disparités entre la jurisprudence néerlandophone et la jurisprudence francophone
L'UNHCR dénonce également l'existence de disparités entre la jurisprudence néerlandophone et la jurisprudence francophone, et souligne que l'arriéré historique n'est toujours pas résorbé à ce jour. D'ailleurs, plusieurs sénateurs s'interrogent aussi à ce sujet.
9. Absence d'obligation de motivation des décisions
Enfin, l'UNHCR fait également remarquer que le CGRA doit motiver sa décision lorsque celle-ci s'écarte de son avis, alors que cette obligation ne vaut pas pour l'OE ni pour le CCE.
c) Recommandations
— Il faut simplifier la procédure devant le CCE, en tenant compte des observations de la Cour constitutionnelle, afin qu'elle soit moins formaliste et qu'elle puisse comporter davantage d'éléments verbaux;
— Il convient d'examiner si le fait de conférer une certaine forme de compétence d'instruction au CCE serait souhaitable et lui permettrait d'exercer plus efficacement sa compétence décisionnelle et, le cas échéant, s'il faut la réintroduire sous une forme bien définie;
— Il faut faire en sorte que le CCE fonctionne de manière plus transparente en veillant tout d'abord à ce que la jurisprudence soit publiée plus rapidement sur son site Internet et en rendant celle-ci plus accessible au moyen d'un moteur de recherche plus performant. À l'instar du CGRA, le CCE est tenu de communiquer chaque mois des statistiques sur le nombre de décisions d'octroi ou de refus du statut de réfugié ou du statut de protection subsidiaire par pays d'origine, ainsi que le nombre d'arrêts d'annulation, de confirmation et de réforme. À cet égard, une distinction est faite par rôle linguistique;
— Les conditions à remplir pour pouvoir invoquer de nouveaux éléments devant le CCE doivent être évaluées en vue d'une correction éventuelle;
— Il faut faire en sorte qu'au cours de la procédure devant le CCE, les demandeurs d'asile aient la possibilité de répliquer aux éléments ou arguments nouveaux avancés par le CGRA, tout comme ce dernier a la possibilité de répondre aux arguments du demandeur d'asile;
— Afin de garantir le respect des droits des demandeurs d'asile, il faut veiller à ce que les avocats qui traitent des dossiers liés au droit d'asile soient mieux encadrés et bénéficient d'une formation plus pointue;
— Il faut examiner dans quelle mesure il serait possible de rendre le CEDOCA également accessible, par exemple, au CCE;
— Il faut vérifier s'il existe réellement des disparités entre la jurisprudence francophone et la jurisprudence néerlandophone et, le cas échéant, envisager un mécanisme qui pourra les prévenir. Une concertation entre les magistrats peut être organisée dans ce cadre;
— Il faut imposer au CCE l'obligation de motiver sa décision lorsque celle-ci s'écarte de l'avis de l'UNHCR;
— Il convient d'examiner l'opportunité d'adjoindre un Bureau d'assistance judiciaire au CCE et de déterminer, le cas échéant, les modalités pratiques y afférentes;
— Pour améliorer le fonctionnement du CCE, on pourrait:
a) donner aux avocats et aux demandeurs d'asile la possibilité de plaider leur dossier à l'audience. Dans ce domaine, la politique doit être uniforme tant au sein des chambres qu'entre les chambres elles-mêmes;
b) adapter l'article 8 de l'arrêté royal du 21 décembre 2006 fixant la procédure devant le Conseil du contentieux des étrangers afin de faire en sorte que les pièces rédigées en néerlandais, en français, en anglais ou en allemand ne doivent pas être traduites, à l'instar des pièces déjà prises en considération par le CGRA. Il faut veiller aussi à ce que cet article 8 soit appliqué de manière univoque.
IV. Conseil d'État
a) Fonctionnement
Le rôle du Conseil d'État dans le cadre de la procédure d'asile a été profondément modifié depuis la dernière réforme et est aujourd'hui beaucoup plus restreint. Toutes les décisions du CCE sont susceptibles d'un recours en cassation administrative devant le Conseil d'État. Toutefois, la première chose que fera ce dernier, ce sera d'examiner la recevabilité du recours. À cet effet, il appliquera une procédure de filtre.
Le recours en cassation n'est pas suspensif et aucune demande de suspension séparée ne peut être introduite. Le Conseil d'État dispose d'un délai d'un mois pour statuer par décision motivée sur la recevabilité du recours. En cas de décision positive, il a alors six mois pour se prononcer sur le bien-fondé du recours. Toutefois, comme ces délais sont indicatifs, leur dépassement est sans conséquence.
b) Recommandations
La procédure de filtre du Conseil d'État doit être évaluée, comme convenu dans l'accord de gouvernement.
VI. VOTES
L'ensemble des recommandations a été adopté à l'unanimité des 9 membres présents.
Le rapport a été approuvé à l'unanimité des 9 membres présents.
| Le rapporteur, | La présidente, |
| Nahima LANJRI. | Philippe MOUREAUX. |
(1) Top UE: France, RU, Allemagne, Suède, Grèce, Pays-Bas et Belgique.
(2) Question préjudicielle C-465/07, affaire Elgafaji, arrêt du 17 février 2009: interprétation de certaines dispositions de la directive de qualification, en particulier sur la question de la nature individuelle du risque.
(3) Le Conseil du contentieux des étrangers note également que si le taux de reconnaissance du statut de réfugié en Grèce diffère par rapport aux autres pays européens, cela ne signifie pas nécessairement que les autorités grecques n'appliquent pas correctement les règlements européens. Il note aussi que si un État applique plus strictement les normes minimales ne veut pas dire qu'il méconnaît lesdites normes.
(4) Un Tchétchène a 63 % de chances d'être protégé en Autriche et 0 % en Slovaquie. De même, 98 % des demandeurs somaliens sont protégés à Malte contre 0 % en Grèce ou en Espagne.