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23 AVRIL 2009
INTRODUCTION
En application de l'article 32, § 1erquater, alinéa 1er, de la loi ordinaire du 9 août 1980 de réformes institutionnelles, la commission des Affaires institutionnelles a discuté du conflit d'intérêts à l'examen au cours de sa réunion du 26 mars 2009.
Le présent rapport a été soumis à la commission pour approbation lors de la réunion du 23 avril 2009.
Il passe d'abord en revue les étapes de procédure parcourues dans le cadre du présent conflit d'intérêts (I). Vient ensuite la discussion que la commission a consacrée à cette question en vue de présenter un avis motivé au Comité de concertation (II). Le rapport se conclut par les votes sur les propositions d'avis motivé (III) et sur le texte de la proposition adoptée par la commission (IV).
Le présent conflit d'intérêts a trait à la même problématique que les conflits soulevés respectivement par le Parlement de la Communauté française et par l'Assemblée de la Commission communautaire française concernant la proposition de décret flamand relatif à l'interprétation des articles 44, 44bis et 62, § 1er, 7º, 9º et 10º, du décret du 25 février 1997 relatif à l'enseignement fondamental (1) .
I. CONFLIT D'INTÉRÊTS: PROCÉDURE
1. Le 13 décembre 2007, la commission de l'Enseignement, de la Formation, des Sciences et de l'Innovation du Parlement flamand a voté une proposition amendée de décret relatif à l'interprétation des articles 44, 44bis et 62, § 1er, 7º, 9º et 10º, du décret du 25 février 1997 relatif à l'enseignement fondamental (2) .
2. Le Parlement de la Communauté française a voté le même jour, soit le 13 décembre 2007, une motion en conflit d'intérêts faisant suite à la proposition de décret en question (3) . Une commission mixte de concertation du Parlement flamand et du Parlement de la Communauté française s'est tenue le 11 février 2008, mais sans parvenir à un accord; elle a renvoyé le conflit d'intérêts au Sénat. Tant le Sénat (le 15 mai 2008) (4) que le Comité de concertation (le 11 juin 2008) ont cependant dû constater, eux aussi, l'absence de consensus sur une proposition de solution, ce qui mit un terme à la procédure concernant le conflit d'intérêts soulevé le 23 décembre 2007 par le Parlement de la Communauté française.
3. Par lettre du 17 juin 2008, M. Doulkeridis, président de l'Assemblée de la Commission communautaire française, a transmis la motion que ladite assemblée avait votée le jour même (5) sur un conflit d'intérêts portant sur la proposition de décret litigieuse. Aux termes de la motion, l'Assemblée de la Commission communautaire française estimait que la proposition de décret est de nature discriminatoire à l'encontre des habitants francophones des communes de la périphérie et qu'elle nuit gravement aux intérêts des Belges francophones et donc aux intérêts de l'Assemblée de la Commission communautaire française. Une commission mixte de concertation du Parlement flamand et de l'Assemblée de la Commission communautaire française s'est tenue le 8 juillet 2008 (6) . Celle-ci n'est pas parvenue à un accord et a renvoyé le conflit d'intérêts au Sénat. Tant le sénat (le 4 décembre 2008) (7) que le Comité de concertation (le 16 janvier 2009) ont cependant dû constater, eux aussi, l'absence de consensus sur une proposition de solution, ce qui mit un terme à la procédure relative au conflit d'intérêts soulevé par l'Assemblée de la Commission communautaire française.
4. Le 14 janvier 2009, le Parlement wallon a adopté une motion en conflit d'intérêts portant sur la même proposition de décret litigieuse (8) . La motion du Parlement wallon affirme que la proposition de décret du Parlement flamand met unilatéralement en cause les accords antérieurs sur la tutelle pédagogique des écoles francophones établies dans les six communes périphériques. La proposition de décret porterait atteinte aux facilités linguistiques en matière d'enseignement reconnues aux francophones dans ces six communes, telles qu'elles sont garanties par la Constitution et par les lois sur l'emploi des langues. La proposition de décret lèserait en outre gravement les intérêts des élèves et des enseignants et entraverait le bon fonctionnement des écoles francophones de la périphérie, en leur imposant l'adhésion à un programme ainsi qu'aux objectifs finaux et de développement de la Communauté flamande. Par ailleurs, selon la motion, la proposition de décret doit être considérée comme un acte mettant en péril l'équilibre institutionnel entre les deux grandes communautés du pays. Enfin, le Parlement wallon se dit conscient de la nécessité, d'une part, du respect de l'équilibre institutionnel et, d'autre part, du droit de tous les francophones du pays, avec lesquels il réaffirme sa solidarité par l'adoption de la motion.
5. Conformément à l'article 32, §§ 1erbis et 1erter, de la loi ordinaire du 9 août 1980 de réformes institutionnelles, une concertation a eu lieu le 9 février 2009 entre le Parlement flamand et le Parlement wallon (9) .
6. Dans une lettre du 6 mars 2009, reçue le 10 mars 2009, le président du Parlement flamand a informé le président du Sénat que la concertation n'avait pas abouti à une solution et que le litige était par conséquent porté devant le Sénat qui, conformément à l'article 32, § 1erquater, alinéa 1er, de la loi du 9 août 1980 de réformes institutionnelles, devait rendre un avis motivé dans les trente jours au Comité de concertation visé à l'article 31 de la même loi. Ce dernier disposait à son tour d'un délai de trente jours pour prendre une décision selon la procédure du consensus.
7. Le 12 mars 2009, l'assemblée plénière du Sénat a renvoyé le conflit d'intérêts devant la commission des Affaires institutionnelles (10) .
8. Le délai de trente jours dans lequel le Sénat doit rendre un avis motivé a pris cours le 16 mars 2009.
Durant les vacances de Pâques, le délai imparti au Sénat pour rendre un avis a été suspendu du 4 avril 2009 au 19 avril 2009 inclus, conformément aux délais fixés par la Commission parlementaire de concertation (11) .
II. DISCUSSION EN VUE DE LA RÉDACTION D'UN AVIS MOTIVÉ DU SÉNAT À L'INTENTION DU COMITÉ DE CONCERTATION
Le président, M. De Decker, rappelle que dans le cadre de la discussion du conflit d'intérêts entre l'Assemblée de la Commission communautaire française et le Parlement flamand portant sur la même question, la commission a proposé à l'assemblée plénière du Sénat de ne pas rendre d'avis motivé (12) .
M. Van Hauthem estime qu'il n'y a plus rien à dire sur le fond du conflit d'intérêts à l'examen. Tout a déjà été dit lors de la discussion des deux précédents conflits d'intérêts relatifs à la proposition de décret en question. L'intervenant trouve dès lors inutile de rappeler une nouvelle fois tous les arguments. En ce qui concerne la procédure du conflit d'intérêts, l'intervenant pense qu'il s'agit en l'espèce d'un abus de procédure. Les francophones disposent de trois ou quatre parlements qui sont en mesure de soulever un conflit d'intérêts contre une proposition ou un projet de décret du Parlement flamand. On peut déplorer cette situation, mais la loi l'autorise actuellement. Ce qui n'est pas permis en revanche, d'autant que cette pratique est contraire à l'esprit de la loi selon l'intervenant, c'est de soulever successivement plusieurs conflits d'intérêts visant le même texte. Nous nous trouvons en effet confrontés à une situation singulière: alors que la proposition de décret a été votée le 13 décembre 2007 en commission du Parlement flamand, c'est maintenant, en janvier 2009, que le Parlement wallon invoque un conflit d'intérêts contre ledit projet de décret. Après plus d'un an, cela n'a plus rien de logique et c'en est même ridicule. Pour l'intervenant, les conflits d'intérêts dirigés contre une proposition ou un projet de loi ou de décret devraient être soulevés dans un certain délai à compter du vote en commission de l'assemblée concernée. Pour le reste, il renvoie à sa proposition de loi spéciale modifiant l'article 32, § 1erter, de la loi ordinaire du 9 août 1980 de réformes institutionnelles, concernant la prévention et le règlement des conflits d'intérêts (13) , qui vise à limiter à trente jours le délai dans lequel un conflit d'intérêts peut être soulevé. Ce délai prend cours après le dépôt du rapport et naturellement avant le vote final.
L'intervenant suggère que la commission propose à l'assemblée plénière du Sénat de déclarer que, dans le cas d'espèce, il s'agit non pas d'un conflit d'intérêts, mais d'un conflit de compétences.
Mme Stevens partage l'analyse de M. Van Hauthem. En outre, elle observe que la proposition de décret est souvent mal interprétée du côté francophone. La proposition ne prévoit aucunement une inspection linguistique, mais une inspection pédagogique. Il est indiqué explicitement que la proposition ne touche pas aux facilités linguistiques que la Constitution octroie aux élèves francophones et à leurs parents. Le Parlement flamand n'en a d'ailleurs constitutionnellement pas le pouvoir. Dans cette optique, la motivation des conflits d'intérêts successifs est juridiquement incorrecte.
Elle souhaite également souligner que la proposition ne tend en aucune manière à compromettre le fonctionnement des écoles concernées ni à nuire aux intérêts des élèves en question. La proposition ne remet pas en question la reconnaissance de la spécificité pédagogique de ces écoles en tant que pont entre deux systèmes d'enseignement. L'intervenante ne partage pas le point de vue selon lequel il relève de la compétence et de la responsabilité du Parlement wallon de surveiller et de défendre les intérêts des francophones en Flandre. Bien que cette position soit compréhensible d'un point de vue émotionnel, elle est contraire à la Constitution et donc aussi aux fondements de l'État fédéral.
L'intervenante désire ensuite mettre l'accent sur le fait que la proposition de décret interprétatif constitue en premier lieu un instrument destiné à faire la clarté juridique sur la compétence flamande en ce qui concerne ces écoles. Il importe dès lors que la proposition de décret soit votée le plus vite possible au Parlement flamand, afin qu'elle puisse donner lieu à une procédure devant la Cour constitutionnelle et que l'on obtienne enfin une réponse définitive sur cette question de droit.
C'est pourquoi elle déclare en conclusion que ni elle ni aucun autre membre de la N-VA ne souhaitent plus participer au carrousel des conflits d'intérêts soulevés contre la proposition de décret en question, laquelle a été votée il y a un an et demi en commission « Enseignement » du Parlement flamand. Les précédents conflits d'intérêts avaient été soulevés par le Parlement de la Communauté française et par l'Assemblée de la Commission communautaire française. L'intervenante peut encore le comprendre. En revanche, le conflit d'intérêts à l'examen a été soulevé par le Parlement wallon. Le Sénat doit donc traiter ce troisième conflit d'intérêt, à la demande d'un Parlement qui n'est même pas compétent en matière d'enseignement. Il s'agit d'un abus pur et simple du système des conflits d'intérêts. Alors que la Flandre ne peut invoquer un conflit d'intérêts qu'une seule fois, les francophones en sont déjà à leur troisième. En agissant de la sorte, on ne fait que ralentir la procédure. C'est une preuve éclatante de la déloyauté fédérale des francophones. La N-VA ne veut plus jouer dans cette pièce et ne participera donc pas à la suite de la discussion sur le fond.
Sur ce, Mme Stevens quitte la réunion.
M. Monfils fustige l'attitude de la N-VA qui ne souhaite plus participer à la discussion. Ce n'est pas vraiment une preuve de courage politique selon l'intervenant.
En ce qui concerne le fond de l'affaire, M. Monfils indique que tous les points de discussion ont déjà été abordés au cours de l'examen des précédents conflits d'intérêts. Notamment en ce qui concerne la capacité des entités fédérées de considérer qu'il y a conflit d'intérêts. Ce n'est évidemment pas la commission des Affaires institutionnelles du Sénat qui détermine si l'intérêt soulevé par une entité fédérée a été lésé ou non. C'est évidemment le parlement en question qui décide souverainement. Les flamands ne doivent pas se plaindre du fait qu'ils n'ont qu'une assemblée parlementaire pour leur entité fédérée qui peut déclencher un conflit d'intérêts et que les francophones en ont plusieurs, c'est la réalité institutionnelle, ancrée dans la Constitution.
En ce qui concerne le fond du problème, toutes les opinions sont connues. L'orateur ne croit pas en la moindre avancée avant les élections régionales et européennes du 7 juin 2009. Par conséquent, M. Monfils propose de reprendre le texte adopté par la commission du conflit d'intérêts entre l'Assemblée de la Commission communautaire française et le Parlement flamand (14) .
M. Cheron rappelle que la procédure du conflit d'intérêts est réglée par l'article 32 de la loi ordinaire du 9 août 1980 de réformes institutionnelles et que le Parlement wallon est en droit de déclencher un conflit d'intérêts. Il n'appartient pas au Sénat de juger si le Parlement wallon peut déclencher un tel conflit. Le fait est qu'il a déclenché un conflit d'intérêts et non pas un conflit de compétence. Pour ce qui concerne le fond, l'intervenant renvoie aux rapports de la commission relatifs aux deux conflits d'intérêts antérieurs (15) .
M. Van Nieuwkerke estime que la procédure en conflit d'intérêts est appliquée de manière absurde et que cela témoigne d'un manque de respect mutuel des institutions belges. Le groupe sp.a continue à insister pour que la procédure d'avis en cours au Sénat se poursuive. Il estime, lui aussi, que tout a déjà été dit sur le fond et il ajoute qu'il déposera, dans un dernier sursaut d'espoir, une proposition d'avis motivé précisant clairement que la Commission de l'Enseignement du Parlement flamand était pleinement compétente pour déposer la proposition de décret en question et exposant les raisons pour lesquelles le Sénat est exhorté à respecter les compétences du Parlement flamand.
M. Van Nieuwkerke dépose ensuite une proposition d'avis motivé rédigée comme suit:
« Le Sénat estime que le conflit d'intérêts relatif à la proposition de décret de la Communauté flamande soulevé le 14 janvier 2009 par le Parlement wallon a été invoqué indûment. Le Sénat respecte ainsi la compétence du Parlement flamand. »
M. Vandenberghe, rapporteur, constate que les points de vue des commissaires au sujet du conflit d'intérêts demeurent inchangés par rapport à ceux qui ont été consignés dans le rapport de commission nº 4-937/1 relatif au conflit d'intérêts soulevé par l'Assemblée de la Commission communautaire française. Dès lors, l'intervenant juge inutile que la commission adopte un point de vue autre que celui qu'elle a fait valoir à propos du conflit d'intérêts soulevé par l'Assemblée de la Commission communautaire française.
Le groupe CD&V, auquel l'intervenant appartient, estime qu'au lendemain des élections régionales et européennes du 7 juin prochain, il faudra entamer des négociations globales afin de concrétiser la réforme de l'État. Il faudra examiner par la même occasion comment résoudre d'une manière plus fonctionnelle les problèmes relatifs à la gestion des conflits d'intérêts. À cet égard, M. Vandenberghe a toujours été favorable à l'idée de conférer un autre rôle au Sénat dans cette matière, mais cette discussion devra être menée dans une perspective plus large. Il ajoute que, lorsque des institutions se bloquent mutuellement, personne n'a rien à y gagner. En outre, les circonstances économiques et financières sont telles à l'heure actuelle que nous devrons changer d'optique et aborder les différents points de vue politiques dans un esprit positif si nous voulons parvenir à des solutions.
Enfin, l'intervenant approuve la suggestion prévoyant de reprendre la proposition que la commission a adoptée à propos du conflit d'intérêts invoqué par l'Assemblée de la Commission communautaire française.
M. Vankrunkelsven partage l'avis de l'intervenant précédent. Il rappelle également qu'il y a environ un an, préoccupé par le sort des enfants qui fréquentent les écoles des communes périphériques, il s'est rallié en partie à la position défendue par M. Cheron et qu'il était encore prêt, à l'époque, à adresser un signal aux ministres concernés ayant l'Enseignement dans leurs attributions afin qu'ils mettent tout en œuvre pour parvenir à un compromis (16) . Mais M. Vankrunkelsven déplore d'avoir à constater que les choses sont toujours au point mort depuis lors. La commission ne peut que constater une fois de plus l'impossibilité d'émettre un avis unanime.
M. Van Hauthem constate que cela n'empêche pas le CD&V d'élaborer un programme extrêmement ambitieux en vue des négociations qui auront lieu après le 7 juin 2009, dans lequel on trouve la scission de l'arrondissement électoral de Bruxelles-Hal-Vilvorde et la réforme de l'État en général, matières auxquelles vient s'ajouter à présent l'inspection des écoles fondamentales dans les communes périphériques. Lors de la réunion de la Commission mixte de concertation Parlement flamand — Parlement wallon, M. Caluwé, président du groupe CD&V au Parlement flamand, s'est pourtant dit surpris que le Parlement wallon ait invoqué le conflit d'intérêts. M. Van Hauthem cite un extrait du rapport:
« M. Caluwé peut encore comprendre que le Parlement de la Communauté française et la COCOF invoquent un conflit d'intérêts, mais il déplore avec force que le Parlement wallon fasse de même. Il ne conteste pas le droit de ce dernier d'invoquer un conflit d'intérêts, mais il considère que la méthode consistant à faire traîner la procédure revient à commettre un abus de droit et à jouer avec les institutions. De ce fait, le Parlement flamand sera dans l'impossibilité d'encore voter la proposition de décret sous la présente législature. » (traduction) (17)
L'intervenant constate que la majorité au Sénat approuve apparemment cette méthode et semble trouver logique que les différents parlements invoquent un conflit d'intérêts les uns après les autres et attendent qu'une procédure soit épuisée avant d'en entamer une autre et tout cela, dans le but de reporter la discussion au-delà des élections du 7 juin 2009.
À la remarque de M. Monfils selon laquelle, en démocratie, on doit s'incliner face à un vote de la majorité contre l'opposition, M. Van Hauthem réplique que ce principe légitime s'applique aussi dans d'autres dossiers: ainsi, à la Chambre des représentants, il existe depuis longtemps déjà une majorité favorable à la scission de l'arrondissement électoral de Bruxelles-Hal-Vilvorde. Dans ce dossier, les beaux principes démocratiques ne sont manifestement pas appliqués ...
Enfin, M. Van Hauthem tient encore à souligner, à titre de mise en garde, que si l'on continue à jouer de la sorte avec les institutions et si l'on transforme les procédures en véritables machines de blocage, on ne devra pas se plaindre par la suite si la population flamande n'a plus confiance dans les institutions.
M. Van Hauthem dépose ensuite une proposition d'avis motivé, rédigée comme suit:
« Le Sénat,
Considère que la Constitution établit une nette distinction entre, d'une part, la question de savoir qui est compétent pour réglementer l'enseignement fondamental dans les communes de la périphérie et, d'autre part, la langue dans laquelle cet enseignement est dispensé;
Estime par conséquent qu'il appartiendra à la Cour constitutionnelle de statuer sur la question le cas échéant. »
Le président souhaite souligner, en sa qualité de coprésident du Dialogue de communauté à communauté, qu'il n'est pas tout à fait inutile de recourir à la procédure de conflit d'intérêts. Cette dernière laisse en effet aux gouvernements concernés suffisamment de temps pour continuer à chercher une solution et pour maintenir le dialogue. En l'occurrence, ce temps n'a certes pas pu être suffisamment mis à profit. Néanmoins, des tentatives de recherche d'une solution ont bel et bien eu lieu. Par exemple, le problème a été discuté formellement lors du Dialogue de communauté à communauté. L'intervenant appelle dès lors de ses voeux que tous les efforts finissent par aboutir à une solution et il compte bien que des négociations soient entamées au lendemain des élections régionales et européennes du 7 juin 2009 en vue d'arriver rapidement à une solution. En effet, ce problème n'est pas le seul qui se pose. Il y a par exemple une grave pénurie de germanistes en Communauté française pour enseigner le néerlandais dans les écoles. Un phénomène semblable se produit peut-être en Flandre en ce qui concerne le nombre de romanistes pour les cours de français. Ces phénomènes inquiétants démontrent à suffisance qu'il est grand temps de conclure des accords de coopération entre les communautés afin de faire face aux problèmes et de prévoir, par exemple, des projets d'échange d'enseignants de néerlandais et de français. Les communautés concluent quantité d'accords de coopération à l'échelon international, mais ne parviennent pas en conclure entre elles, alors que ce serait pourtant dans leur propre intérêt.
Après avoir entendu les interventions, le rapporteur, M. Vandenberghe, propose que la commission approuve le même texte que celui qu'elle a adopté à propos du conflit d'intérêts soulevé par l'Assemblée de la Commission communautaire française (doc. Sénat, nº 4-937/1).
Le texte serait rédigé comme suit:
« À la lumière de la discussion, telle qu'elle a été reproduite dans les rapports de la commission nº 4-937/1 et nº 4-1212/1, la commission propose de ne pas rendre d'avis motivé au Comité de concertation visé à l'article 31, § 1er, de la loi ordinaire de réformes institutionnelles du 9 août 1980. »
III. VOTES
La proposition d'avis motivé de M. Vannieuwkerke est rejetée par 8 voix contre 3.
La proposition d'avis motivé de M. Van Hauthem est rejetée par 8 voix contre 1 et 2 abstentions.
La proposition de M. Vandenberghe est adoptée par 8 voix et 3 abstentions.
IV. PROPOSITION ADOPTÉE PAR LA COMMISSION
« À la lumière de la discussion, telle qu'elle a été reproduite dans les rapports de la commission nº 4-937/1 et nº 4-1212/1, la commission propose de ne pas rendre d'avis motivé au Comité de concertation visé à l'article 31, § 1er, de la loi ordinaire de réformes institutionnelles du 9 août 1980. »
Le présent rapport a été adopté à l'unanimité des 9 membres présents.
| Le rapporteur, | Le président, |
| Hugo VANDENBERGHE. | Armand DE DECKER. |
(1) Doc. Parlement flamand, 2006-2007, nos 1163/1 à 7; Rapports de MM. Delpérée et Vankrunkelsven faits au nom de la commission des Affaires institutionnelles, doc. Sénat, 2007-2008, nos 4-643/1 et 2; Rapport de MM. Van den Brande et Cheron fait au nom de la commission des Affaires institutionnelles, doc. Sénat, 2008-2009, no 4-937/1.
(2) Doc. Parlement flamand, 2006-2007, no 1163/5.
(3) Doc. PCF, 2007-2008, no 507/1; doc. PCF, CRI, 17 juin 2008, no 10 (2007-2008).
(4) Doc. Sénat, no 4-643/1 et 2, et Annales, Sénat, 15 mai 2008.
(5) Proposition de motion en conflit d'intérêts, doc. CCF, 2007-2008, no 140/2; doc. CCF, CRI, 17 juin 2008, no 10 (2007-2008).
(6) Rapport de M. Voorhamme, doc. Parlement flamand, 2006-2007, no 1163/7 et Rapport de M. du Bus de Warnaffe, doc. CCF, 2007-2008, no 140/3.
(7) Doc. Sénat, nos 4-937/1 et 2 et Annales, Sénat, no 4-51 du 4 décembre 2008.
(8) Proposition de motion en conflit d'intérêts, doc. Parlement wallon, 2008-2009, no 908/1; doc. Parlement wallon, CRA, 14 janvier 2009, no 9 (2008-2009).
(9) Rapport de M. Tavernier, doc. Parlement flamand, 2008-2009, no 1163/8.
(10) Annales, Sénat, no 4-66 du 12 mars 2009.
(11) CPC, doc. Sénat, 2008-2009, no 4-82/13 du 26 mars 2009.
(12) Voir le rapport de MM. Cheron et Van den Brande, doc. Sénat, 2008-2009, no 4-937/1, et Annales Sénat, 2008-2009, no 4-51 du 4 décembre 2008.
(13) Doc. Sénat, 2008-2009, nº 4-1180/1.
(14) Voir le rapport fait au nom de la Commission des Affaires institutionnelles par MM. Cheron et Van den Brande, doc. Sénat, 2008-2009, no 4-937/1, p. 17.
(15) Voir doc. Sénat, 2007-2008, no 4-643/1 et doc. Sénat, 2008-2009, no 4-937/1.
(16) Voir le rapport fait au nom de la Commission des Affaires institutionnelles par MM. Delpérée et Vankrunkelsven, doc. Sénat, 2007-2008, no 4-643/1, p. 12.
(17) Rapport de M. Voorhamme, doc. Parlement flamand, 2006-2007, no 1163/7, p. 6, et rapport de M. du Bus de Warnaffe, doc. CCF, 2007-2008, no 140/3, p. 6.