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7 NOVEMBRE 2006
I. INTRODUCTION
Le présent projet de loi, qui relève de la procédure obligatoirement bicamérale, a été déposé à la Chambre des représentants le 15 février 2005 (doc. Chambre, nº 51-1610/1). Il a été adopté par la Chambre des représentants le 15 juin 2006, par 87 voix et 46 abstentions et transmis au Sénat le 16 juin 2006.
Une série des dispositions qui figuraient dans le projet de loi initial en ont été disjointes lors des débats à la Chambre, car elles relevaient de la procédure facultativement bicamérale. Elles font l'objet du projet de loi contenant diverses dispositions en matière de droit pénal social (doc. Sénat, nº 3-1756).
Les deux projets de lois ont été examinés en même temps par la commission de la Justice en ses réunions des 18 et 24 octobre et du 7 novembre 2006.
II. EXPOSÉ INTRODUCTIF DE LA MINISTRE DE LA JUSTICE
Le projet de loi à l'examen s'est enrichi lors des débats parlementaires menés à la Chambre des représentants, grâce aux auditions réalisées par la commission de la Justice, aux nombreux amendements et aux discussions particulièrement intéressantes.
Le travail parlementaire a permis d'améliorer incontestablement le projet de loi adopté par le gouvernement lors du Conseil des ministres thématique consacré à la Justice des 30 et 31 mars 2004.
Le projet de loi comprend deux parties, la première vise à instaurer une chambre correctionnelle spécialisée au sein du tribunal de première Instance, présidée par un juge qui recevra une formation spécialisée continue organisée dans le cadre de la formation des magistrats visée à l'article 259bis-9, § 2, du Code judiciaire.
Cette chambre correctionnelle spécialisée, lorsqu'elle sera composée de trois juges, se verra composée en réalité de deux juges du tribunal de première Instance et d'un juge du tribunal du travail.
Dans chaque arrondissement, nous aurons donc une chambre spécialisée en droit pénal social présidée par un magistrat qui maîtrisera le droit pénal social.
Cette modification a pour objectif de palier à certaines carences qui ont été constatées par des observateurs de la vie judiciaire et plus particulièrement de la vie judiciaire sociale.
De plus, cela permettra une spécialisation de la magistrature assise dans une matière particulièrement mouvante compte tenu du nombre incessant de modifications législatives.
Pour illustrer la complexité de la matière, la ministre rappelle que les professionnels judiciaires se trouvent face à pas moins de 16 catégories différentes de peine d'emprisonnement, 40 catégories différentes d'amendes pénales, 14 règles d'application différentes de la récidive, 15 catégories d'amendes administratives, un régime dérogatoire pour les décimes additionnels. C'est à dire les difficultés d'application suscitées par le droit pénal social.
En raison des principes constitutionnels, le juge du tribunal du travail qui siégera au tribunal de première Instance sera délégué par ordonnance du Premier président de la cour du travail; cette délégation se fera de l'accord de l'intéressé. La délégation est valable pour une période d'un an mais le renouvellement est possible sur avis conforme du Premier président de la cour du travail.
Un amendement a introduit la possibilité pour le Premier président de la cour du travail de déléguer un juge au tribunal du travail du ressort de la cour du travail qui devra toujours accepter cette délégation, pour siéger à titre complémentaire au sein de la chambre correctionnelle spécialisée.
La composition paritaire a été prévue également au niveau de la cour d'appel où un conseiller de la cour du travail composera le siège de la chambre correctionnelle spécialisée.
Une des questions qui a été posée lors des discussions à la Chambre, portait sur la faisabilité du projet. Nous avons beaucoup discuté avec les autorités judiciaires et celles-ci nous ont affirmé qu'aucune difficulté ne devrait être rencontrée malgré le caractère volontaire de la participation du magistrat d'une juridiction du travail.
La deuxième partie du projet de loi concerne l'article 138 du Code judiciaire. Étant donné le manque de clarté dans la structure actuelle de l'article 138, nous avons fait le choix de diviser l'article en trois parties:
Le nouvel article 138 contient les dispositions relatives à l'exercice de l'action publique par le ministère public.
L'article 138bis concerne l'exercice des compétences du ministère public en matière civile, et l'article 138ter concerne plus particulièrement les pouvoirs du ministère public auprès des juridictions du travail.
Cette manière de fragmenter l'article 138 actuel en trois articles distincts permet d'avoir une meilleure lisibilité de ses dispositions.
C'est l'article 10 du projet de loi qui introduit par son paragraphe 2 la nouvelle action reconnue à l'auditorat du travail.
Devant la commission de la Justice de la Chambre, de nombreuses discussions ont porté sur la nature de l'action.
Il s'agit d'une action de nature civile qui aura pour objet de faire constater l'existence d'une infraction aux lois et aux règlements qui relèvent de la compétence des juridictions du travail et qui touche l'ensemble ou une partie des travailleurs d'une entreprise.
Il appartiendra à l'auditeur du travail d'intenter cette action auprès du tribunal du travail afin de faire constater les infractions.
Les différents amendements qui ont été adoptés par la Chambre clarifient la rédaction de l'article; en effet, le paragraphe 2, 1er alinéa précise les conditions dans lesquelles l'action de l'auditeur peut être intentée.
Le deuxième alinéa règle la situation du concours ou de la connexité des infractions de nature sociale avec une ou plusieurs infractions à d'autres dispositions légales qui ne sont pas de la compétence des juridictions du travail.
Enfin, le troisième alinéa précise les conséquences qui s'attachent à l'exercice de l'action intentée. Ainsi, cette action empêchera toute action publique ou toute décision prise conformément à la loi du 30 juin 1971 relative aux amendes administratives.
La ministre rappelle qu'en droit pénal social, à la différence du droit pénal ordinaire, le classement sans aucune suite n'existe pas. Les infractions à une disposition sociale sanctionnée pénalement font soit l'objet d'une condamnation pénale ou soit l'objet d'une sanction administrative infligée par le directeur du service d'Études du SPF Emploi et concertation sociale. C'est pour cette raison que le projet de loi prévoit que l'exercice de l'action sociale par l'auditeur empêche non seulement l'action publique devant le tribunal correctionnel mais également l'application d'une amende administrative.
L'action de l'auditeur étant de nature civile, les règles de la procédure civile trouveront à s'appliquer.
Les différentes personnalités entendues lors des séances d'audition ainsi que les parlementaires lors de la séance plénière de la Chambre ont mis en évidence la plus-value que représentaient les nouvelles dispositions à l'examen.
La ministre rappelle que le projet de loi a fait l'objet d'une longue préparation qui a commencé durant la législature précédente au sein de la Commission de réforme du Droit pénal social. Le précédent gouvernement, sur initiative du ministre de l'Emploi, a créé une Commission de réforme du Droit pénal social composée de spécialistes émanant d'horizons très différents allant du monde universitaire aux inspections sociales en passant par la magistrature et le barreau.
Cette Commission a rendu ses premiers travaux il y a quelques temps et le projet de loi à l'examen s'en inspire.
Aujourd'hui, les travaux de la Commission de Réforme du Droit pénal social se sont terminés par la remise d'un important document qui prend la forme d'une proposition d'avant-projet de loi visant à créer un Code pénal social.
Cet avant-projet de loi a été soumis au Conseil des ministres du 21 avril 2006.
L'avant-projet a été envoyé pour avis au Conseil national du travail et au Conseil d'État.
Il a été décidé d'une seconde lecture au sein du gouvernement; celle-ci aura lieu en novembre 2006.
Cet autre projet particulièrement ambitieux devrait être encore soumis à la discussion parlementaire au cours de la session 2006-2007.
Le présent projet n'est donc pas improvisé mais a été longuement mûri, réfléchi. L'action nouvelle constitue un nouvel outil, non répressif, mis à la disposition de l'auditorat du travail pour mettre fin à la délinquance sociale, c'est-à-dire pour assurer une meilleure application du droit social et donc une meilleure protection des travailleurs. Cet outil s'ajoute aux outils existant.
Comme il a été signalé lors de la discussion à la Chambre, le projet permet de réaliser une protection juridictionnelle effective des droits en limitant l'exercice de l'action publique tout en favorisant les alternatives civiles lorsque celles-ci s'avèrent plus utiles et en rééquilibrant les charges incombant aux différentes juridictions puisque cette action civile de l'auditorat du travail relèvera de la juridiction du travail et non pas du tribunal de première instance.
L'originalité et la richesse du nouvel instrument mis à la disposition des auditorats est qu'il s'agit d'une action non répressive, à des fins régularisatrices, dans des hypothèses où le débat mérite d'être arbitré par un juge parce que la question est ouverte, que l'employeur a peut-être de bonnes raisons de refuser une transaction pénale ou une médiation.
Il ne s'agit pas ici d'exercer une action dans l'intérêt des travailleurs exclusivement, il s'agit d'une action qui remplace l'action publique lorsque cela est possible.
L'auditeur ne se substitue pas aux travailleurs, qui ont leur rôle à jouer dans cette procédure civile, puisqu'ils sont invités à comparaître à l'audience s'ils le veulent.
La volonté du gouvernement est aussi de mettre l'accent sur la dépénalisation du droit social.
Il a été décidé de doter les auditorats du travail d'un nouvel outil, qui est l'une des pièces de la dépénalisation.
Différentes questions ont retenu l'attention des députés lors des discussions à la Chambre.
Tout d'abord les conséquences qui s'attachent à l'exercice de cette action, plus particulièrement en ce qui concerne une hypothétique atteinte aux droits individuels de la partie civile.
Les intérêts de cette dernière ne sont pas menacés par le projet de loi, au contraire, ce projet vise à mieux protéger les intérêts des victimes.
En effet, la saisine de la juridiction répressive par la partie civile au moyen de la citation directe ainsi que la constitution de la partie civile entre les mains du juge d'instruction empêchent la mise en œuvre de l'action civile par l'auditorat du travail.
De plus, la saisine du juge répressif suivant les modalités habituelles demeure possible, il y a constitution de partie civile, la règle « le criminel tient le civil en état » est d'application et la procédure pénale demeure prévalante par rapport à la procédure civile envisagée par l'auditorat du travail.
À travers ce projet, le gouvernement insiste sur la nécessité impérieuse de contenir les plaintes avec constitution de partie civile sans priver pour autant la victime de l'accès au juge.
L'objectif du gouvernement est double: recentrer l'action publique aux cas tout spécialement justifiés lorsque des éléments pénaux sont prépondérants et métisser à bon escient le pénal et le civil. Le ministère public voit aussi ses responsabilités augmenter.
Une autre question qui a retenu l'attention concerne « la double casquette » de l'auditeur du travail.
La double casquette, cela signifie que l'auditeur du travail a une compétence d'avis, de nature civile, pour éclairer le tribunal du travail et la compétence de mener l'action publique, de nature pénale cette fois, notamment, devant le tribunal de première instance ou le tribunal de police.
Cette double compétence, civile et pénale, ne constitue pas une objection sérieuse. Des problèmes semblables existent chaque fois que le ministère public exerce l'action civile dans les cas spécifiés par la loi ou lorsque l'ordre public exige son intervention.
Ce projet moderne présente une grande originalité en droit belge en introduisant une action collective qui fait penser à une « class action » permettant à l'auditeur du travail d'engager une procédure civile au nom d'une collectivité de personnes préjudiciées sans l'accord explicite de celles-ci.
Il en résulte un avantage considérable pour le particulier préjudicié qui n'a pas à supporter seul les frais et les soucis d'une procédure judiciaire. Le fait de confier l'introduction d'une telle action à un magistrat spécialisé permet de prévenir des procédures introduites à la légère qui peuvent être ressenties comme une sorte de harcèlement juridique. De plus, il n'y a aucun intérêt personnel dans le chef du ministère public.
Enfin, la ministre insiste sur les avantages que les entreprises peuvent tirer de cette nouvelle action.
D'ailleurs, les partenaires sociaux ne s'y sont pas trompés puisqu'ils ont rendu un avis favorable au projet insistant sur l'absolue nécessité de dépénaliser le droit pénal social.
Pour revenir sur l'avantage que les entreprises peuvent tirer de cette nouvelle action, la ministre rappelle qu'aujourd'hui, des employeurs, en personne physique ou en personne morale, se font condamner par des tribunaux correctionnels dans des affaires où l'enjeu est avant tout une question technique qui doit être tranchée par un magistrat généraliste (le juge du tribunal de première Instance).
L'objectif fondamental du projet est de mettre un terme à ces deux situations, d'une part l'enjeu peut être tranché civilement, sans autre conséquence en terme de condamnation, de casier judiciaire et tranché par un juge spécialisé en cette matière ce qui réduit considérablement les risques « d'erreur judiciaire ».
Différents amendements ont été adoptés à la Chambre; ils portent principalement sur les adaptations nécessaires à apporter à la loi du 30 juin 1971 relative aux amendes administratives applicables en cas d'infraction à certaines lois spéciales.
De plus, deux articles importants ont été adoptés (articles 5 et 6 du projet nº 3-1756); le premier concerne l'obligation mise à charge de l'employeur de notifier le jugement, à ses frais, aux travailleurs concernés. Le contrôle de cette obligation se fera par les services d'inspection compétents en matière sociale.
Le second article concerne l'adoption d'une infraction qui prévoit que l'employeur qui ne s'est pas sciemment conformé à l'obligation de notification risque une peine d'emprisonnement de six mois à trois ans et une amende de 500 à 5 000 euros.
La ministre est convaincue que le projet à l'examen permettra une réelle avancée en termes de rapidité et de qualité de la justice.
III. DISCUSSION GÉNÉRALE
Mme Nyssens note que l'objectif du gouvernement est de dépénaliser une partie du droit pénal social. Un projet de loi est en préparation à cet égard. N'aurait-il pas été préférable de d'abord s'attaquer au nouveau Code de droit pénal social pour voir ce qui va être sorti du champ pénal et de changer ensuite les règles de procédure ? Elle pense que l'agencement des travaux proposé par le gouvernement est curieux puisque l'on commence par la procédure sans connaître le contenu du nouveau code.
Le gouvernement prétend qu'il n'y aura pas de problèmes pour trouver parmi les magistrats des tribunaux du travail des candidats qui accepteront d'être délégués au tribunal correctionnel. En est-on bien sûr si l'on tient compte des nouvelles compétences qui ont été récemment attribuées aux juridictions du travail et qui occasionneront une surcharge de travail ? Elle pense par exemple au contentieux du règlement collectif de dettes. Les cadres des tribunaux du travail seront-ils suffisants pour permettre aux magistrats, compte tenu de leurs nouvelles compétence, d'être présents aux audiences du tribunal correctionnel ?
Mme Nyssens s'interroge ensuite sur la nature de l'action spécifique que le projet de loi entend confier à l'auditorat du travail en matière civile. La ministre a fait état d'une action collective, mais également de la défense de certains travailleurs. Le jugement qui sera rendu à l'issue de cette action aura une portée déclaratoire. Que couvre la notion de jugement déclaratoire ? Quelles sont les conséquences d'un tel jugement pour les travailleurs ?
L'oratrice demande ensuite des précisions sur la nature de l'action spécifique qui est instituée. Qui l'auditorat du travail représente-t-il lorsqu'il agit d'office en droit social ? Le ministère public acquiert à travers cette action une double casquette. Outre son rôle classique de ministère public, il devient une partie au procès et défend des intérêts particuliers civils. Quel est le nouveau rôle que le projet attribue ainsi au ministère public ?
La réussite de la réforme proposée dépendra par ailleurs de la jurisprudence et des positions prises au sein des tribunaux de première instance quant à la politique criminelle qu'ils vont mener. Le projet à l'examen exige, selon Mme Nyssens, la mise en place d'une politique criminelle très précise pour donner des instructions aux magistrats du travail qui vont siéger dans les matière pénales. Ainsi, devront-ils par exemple poursuivre uniquement la fraude sociale grave ou devront-ils également poursuivre la fraude sociale légère ?
En ce qui concerne la création d'une chambre correctionnelle spécialisée en droit pénal social, Mme de T' Serclaes s'interroge sur les conséquences pratiques de cette mesure. Elle rappelle que chaque fois que l'on a créé des chambres spéciales, on a constaté qu'il manquait des magistrats pour les faire fonctionner correctement. Elle pense notamment à la procédure accélérée (snelrecht): des chambres ont été créées mais les cadres n'ont jamais été remplis et le système n'a dès lors jamais fonctionné correctement.
En termes de management de la justice, est-il justifié de créer une chambre correctionnelle spécialisée en droit pénal social dans chaque arrondissement judiciaire ? Faudra-t-il créer cette chambre spéciale dans chaque arrondissement judiciaire, même dans les plus petits arrondissements ? Comment va-t-on remplir le cadre des chambres correctionnelles compétentes pour connaître des litiges pénaux dans les matières sociales, sans dégarnir d'autres chambres ?
Le gouvernement a pour objectif de dépénaliser le droit social. À cet effet, un projet de loi distinct sera déposé sous peu au Parlement. Est-il dès lors opportun de créer dès à présent des chambres correctionnelles spéciales pour connaître des litiges pénaux dans les matières sociales ? Ne faut-il pas clarifier les objectifs ?
Mme de T' Serclaes s'interroge enfin sur l'action collective créée par le projet en faveur de l'auditeur du travail. Quel est le sens de cette action collective ? Il est peu probable que celle-ci soit intentée pour défendre l'employeur.
Lorsqu'il intente son action en faveur des travailleurs, l'auditorat ne se substitue-t-il pas aux syndicats qui sont, par nature, les organisations chargées d'agir de manière collective en faveur des travailleurs ? Quelle est enfin la plus-value de l'action créée en faveur de l'auditeur du travail par rapport à la situation actuelle ?
M. Willems souligne que le principe de la dépénalisation paraît séduisant. Toutefois, lorsqu'on examine de plus près le texte même du projet de loi, on constate qu'il consacre certains choix qui, à première vue, vont à l'encontre de ce principe. En effet, la dépénalisation laisse supposer qu'on soustrait un certain nombre de dispositions pénales au droit pénal matériel, et qu'on considère les affaires y afférentes comme relevant du civil. L'on constate qu'une grande responsabilité incombe à l'auditeur du travail, qui a le choix entre une procédure devant le tribunal du travail et une procédure devant le tribunal correctionnel. À cet égard, le Parlement ne peut que créer un cadre légal et n'est pas en mesure de diriger ce choix.
L'intervenant évoque l'exemple d'un employeur qui ne rétribue pas son personnel suivant les règles de la commission paritaire dont les autorités estiment qu'il relève. Il paye ainsi une rémunération insuffisante à son personnel. L'auditeur du travail devra-t-il dans ce cas citer l'employeur devant le tribunal du travail ou devant le tribunal correctionnel ? Par ailleurs, l'employeur pourrait décider, dès que le tribunal aura été saisi de l'affaire, de rémunérer son personnel conformément aux barèmes prévus par la commission paritaire en question. Dans ce cas, la procédure en cours sera-t-elle quand même poursuivie, ou le tribunal décidera-t-il qu'une sanction pénale n'est plus nécessaire ?
Une dernière question concerne l'amendement déposé à la Chambre, en vertu duquel la loi peut être appliquée lorsque seule une partie des travailleurs est concernée. Cela signifie-t-il que la loi peut être appliquée, par exemple, lorsqu'un seul travailleur perçoit une rémunération insuffisante ?
M. Hugo Vandenberghe fait observer qu'il doit s'agir d'une action collective, ce qui signifie donc qu'au moins deux travailleurs doivent être concernés.
M. Willems souhaiterait tout de même obtenir des précisions. Par « une partie des travailleurs », entend-on par exemple tous les employés ou tous les ouvriers ? Vise-t-on par là certaines catégories juridiquement définissables au sein de l'entreprise ?
M. Hugo Vandenberghe estime que le projet de loi soulève plusieurs questions de principe sur le plan juridique, sur lesquelles la commission de la Justice de la Chambre ne s'est pas attardée.
Le droit pénal social prévoit 16 types de peines d'emprisonnement, 40 types d'amendes, 14 règles d'application différentes de la récidive, 15 catégories d'amendes administratives et un régime dérogatoire pour les décimes additionnels.
Le projet de loi à l'examen ne fait que prolonger cette situation byzantine. En effet, plutôt que d'opter pour une épuration du droit matériel, on choisit de perpétuer cet embrouillamini inextricable. Cela pose problème pour la sécurité juridique, d'autant plus que les peines qui sanctionnent certaines infractions sont souvent sévères.
Il y a, en l'espèce, confusion entre diverses notions.
On soutient que le ministère public peut intenter une action en justice, ce qui aurait pour effet de dépénaliser les faits. Cela est impossible et contraire au principe de légalité. Une incrimination « à la carte », dépendant du choix d'une seule personne, est inacceptable, car elle aurait des conséquences imprévues et imprévisibles. Le principe de légalité exige la prévisibilité de l'applicabilité de la norme.
Déqualifier ou qualifier autrement des faits identiques ne peut être le fait d'une décision d'un individu, partial de surcroît; en effet, l'auditeur du travail est une partie qui représente l'intérêt public et qui est donc, à ce titre, une partie adverse. Une partie adverse ne peut pas se prononcer sur le caractère punissable ou non des faits. Une telle décision doit être prise par un juge indépendant et impartial.
Toutefois, on peut dire qu'en intentant l'action en justice, le ministère public renonce à la possibilité de requérir une peine ou une amende. Le système ne peut fonctionner que s'il ne s'agit pas d'une vraie dépénalisation. En effet, des faits identiques ne peuvent pas être à la fois punissables pénalement et ne pas l'être; cela ne peut pas dépendre de la décision individuelle d'une partie adverse, ce qui serait contraire aux articles 6 et 7 de la CEDH.
Par ailleurs, l'exercice d'une action civile qui résulte d'un délit est soumis à diverses règles, notamment en ce qui concerne la prescription et le concours entre la responsabilité contractuelle et la responsabilité délictuelle.
Quel délai de prescription sera appliqué en l'espèce si l'action est intentée par le ministère public ? S'agira-t-il du délai de prescription prévu pour les actions civiles basées sur un délit ou de celui qui s'applique ordinairement à l'action civile ? Le juge qui devra se prononcer sur le fait pourra-t-il considérer qu'il y a concours entre la responsabilité contractuelle et la responsabilité délictuelle ?
Une comparaison avec le classement sans suite est exclue dès lors que celui-ci n'a aucune influence sur l'incrimination des faits puisqu'il équivaut simplement à une décision de ne pas poursuivre.
Au lieu d'expurger le droit pénal social d'une inflation de sanctions, on s'est engagé dans une voie qui, s'il y a dépénalisation, sera contraire aux articles 6 et 7 de la CEDH. La partie poursuivante ne peut pas décider individuellement, suivant des critères non prévisibles et fortuits propres à l'action collective, d'intenter ou non des poursuites au pénal.
L'intervenant estime dès lors qu'une infraction reste en tout cas punissable mais qu'en intentant l'action collective, le ministère public renonce à son droit de poursuivre, ce qui rend toute constitution de partie civile impossible. Le projet de loi à l'examen a donc uniquement des conséquences en termes de procédure.
L'intervenant rappelle qu'il souhaiterait obtenir davantage de précisions sur les questions de droit matériel concernant le délai de prescription à appliquer et le concours entre la responsabilité contractuelle et la responsabilité délictuelle en cas d'infraction.
Il fait référence au système néerlandais de l'action populaire.
En ce qui concerne les intérêts collectifs, il cite l'exemple de l'affaire Lernout et Hauspie, où les parties civiles se comptent par dizaines de milliers, et aussi celui de la responsabilité du fait des produits.
Comment définira-t-on la collectivité ? Quand sera-t-on réputé appartenir à la collectivité ? Toute personne appartenant à la collectivité pourra-t-elle aussi, elle-même ou par l'entremise de l'avocat qu'elle aura désigné, intervenir volontairement dans la procédure si elle estime que son affaire personnelle, avec les spécificités qui sont les siennes, ne fait pas l'objet d'un suivi suffisant de la part de l'auditeur du travail ?
Que se passera-t-il si des parties appartenant à la collectivité n'interviennent pas volontairement dans la procédure mais n'acceptent pas a posteriori la décision rendue ? Pourront-elles former tierce opposition ? Ou faut-il considérer que l'exercice de l'action collective a pour conséquence que toutes les personnes appartenant à la collectivité perdent leurs droits procéduraux et matériels ?
Quid des personnes n'appartenant pas à la collectivité mais ayant intérêt au règlement du litige ? Pourront-elles faire tierce opposition ? Il ne faut pas perdre de vue que le délai de prescription pour former tierce opposition est de trente ans.
L'intervenant conclut qu'en l'espèce, une véritable dépénalisation est inconstitutionnelle et qu'elle est contraire à l'article 7 de la CEDH eu égard à la violation du principe de légalité. En l'occurrence, il s'agit plutôt d'une action sui generis, d'une suspension de l'action publique. Mais cela soulève quand même quelques questions quant au sort que connaîtront des dispositions de droit matériel, par exemple la présomption d'innocence. Celle-ci pourra-t-elle encore être invoquée si l'action collective est intentée ?
L'intervenant se réfère aussi aux observations que le Conseil d'État a formulées dans son avis et dont on a en grande partie tenu compte. À cet égard, il tient surtout à souligner que la réglementation proposée ne peut en aucune manière porter atteinte à la compétence des régions et des communautés de légiférer dans cette matière, et de légiférer différemment, s'il échet.
Le Conseil supérieur de la Justice a lui aussi formulé quelques observations, en particulier sur l'aspect organisationnel. Ainsi, il s'est demandé si l'on pouvait réellement parler d'une spécialisation et d'un gain de temps puisqu'à l'heure actuelle, il y a déjà un juge unique spécialisé qui siège dans la quasi-totalité des tribunaux de première instance. Le Conseil relève aussi que la réforme ne sera couronnée de succès que si les juges concernés consentent à leur délégation au sein des chambres en question. On ne peut en effet pas les y obliger.
Réponses de la ministre
La ministre précise que le projet de loi n'opère pas une dépénalisation au sens strict du droit pénal social. Il institue une action sui generis qui est difficile à qualifier. La volonté est de donner au ministère public la possibilité de réserver une suite civile à une situation dans laquelle une autorité compétente a dressé un procès-verbal.
Elle pense que la manière la plus appropriée de répondre aux différentes questions est de partir d'une série d'exemples concrets.
Elle évoque en premier lieu les relations collectives de travail. En fonction de l'activité qu'elle développe, une entreprise dépendra d'une commission paritaire. Les conventions collectives de travail, qui règlent des éléments tels que les salaires, les avantages sociaux, etc., varient selon les secteurs. Il est courant que des doutes existent quant à savoir de quelle commission paritaire une entreprise relève. C'est notamment le cas pour des entreprises qui ont des activités mixtes.
La ministre cite le cas d'une entreprise qui fabrique à la fois des clôtures en fer et des piquets en béton. Dépend-elle de la commission paritaire « fabrications métalliques » ou de la commission paritaire « construction » ? Or, selon que l'on fait relever l'entreprise de la commission paritaire x ou y, les conditions salariales, les avantages sociaux, etc., seront très différents.
Si l'inspection sociale estime que l'entreprise paie des salaires insuffisants car elle applique les barèmes du secteur des fabrications métalliques alors qu'elle relève de la commission du « bâtiment », un pro justitia sera dressé. Le dossier arrivera chez l'auditeur du travail.
Sur le plan des principes généraux du droit pénal, on peut douter qu'il y ait intention de frauder (élément moral de fraude) dans le chef de l'employeur. L'employeur peut soutenir que la fabrication de clôtures de fer est l'activité principale de l'entreprise et contester que la société relève de la commission paritaire de la construction.
À l'heure actuelle, pour trancher une telle question, l'auditeur du travail, s'il suit l'inspection sociale, doit poursuivre l'entreprise devant le tribunal correctionnel. Le débat devant le tribunal correctionnel portera sur le pourcentage d'activités correspondant à la fabrication de clôtures en fer par rapport à celui correspondant à la fabrication de piquets en béton. Devant le juge pénal généraliste, on se référrera à la jurisprudence de droit social, à des conventions collectives de travail, à des avis des partenaires sociaux, etc. Cela n'a pas grand chose à voir avec un débat ordinaire en droit pénal. Les travailleurs auront la possibilité de se porter partie civile et l'on aboutira, le cas échéant, à une décision condamnant l'employeur sur le plan pénal. Or, l'essence de la question à trancher était de savoir de quelle commission paritaire l'entreprise dépend.
La nouvelle action sui generis qui est instituée par le projet de loi permettra à l'auditeur du travail de citer devant le tribunal du travail. On y mènera le débat technique et la question sera tranchée par un juge du travail spécialisé plutôt que par un juge correctionnel généraliste.
La décision qui sera rendue à l'issue de la nouvelle procédure est déclaratoire: l'entreprise relève de la commission paritaire x ou y. Cette décision aura des conséquences en termes de régularisations, dans un sens ou dans un autre. L'auditeur du travail ne se substitue pas aux travailleurs car la position qu'il défend peut leur être défavorable, par exemple dans l'hypothèse où à la suite de la procédure l'entreprise passe dans une commission paritaire où les salaires et les avantages sociaux sont moins intéressants. On reste cependant loin d'un débat pénal.
M. Hugo Vandenberghe souligne que le droit pénal social a pour effet de faire complètement entrer les relations en droit du travail dans le champ pénal, de sorte que toute infraction à celles-ci devient un délit. La plupart des dispositions ne sont pas des dispositions pénales autonomes mais sanctionnent au pénal le non-respect d'une obligation contractuelle. Le débat est le même et il n'y a pas de dol spécial requis.
La ministre fait remarquer qu'il y a cependant une grande différence. Le débat devant un juge pénal n'est pas le même que celui qui a lieu devant un juge civil du travail. Les conséquences de la procédure ne sont pas non plus comparables. Le but est de trancher une question qui, à la base, est une situation infractionnelle.
La ministre évoque ensuite l'exemple des vacances annuelles et de la détermination de la rémunération qui entre en ligne de compte pour le calcul des pécules de vacances. Un chèque-repas constitue-t-il de la rémunération au sens des vacances annuelles ? C'est une question purement civiliste qui doit être tranchée par le tribunal du travail. Or, dans l'état actuel de notre législation, c'est une situation infractionnelle.
M. Hugo Vandenberghe et Mme de T' Serclaes font remarquer que le problème évoqué est en fait une question de droit matériel. La véritable solution est à trouver dans une dépénalisation de ce genre de situation plutôt que dans la création d'une procédure sui generis.
La ministre reconnaît que le mouvement vers la dépénalisation est entamé. Cela fait l'objet d'un second projet de loi, qui sera déposé prochainement au parlement. Il faut cependant être conscient du fait que ce mouvement de dépénalisation prendra du temps. Elle rappelle le rôle des partenaires sociaux en droit social. Il y a de très nombreuses conventions collectives de travail rendues obligatoires par arrêté royal, ce qui leur donne une force obligatoire supérieure à celle d'un simple contrat. D'autre part, l'absence de respect d'une convention collective de travail constitue une infraction pénale.
M. Hugo Vandenberghe souligne que l'on ne réfléchit pas aux sanctions pénales lors de la conclusion de conventions collectives de travail. Cela signifie que l'on ne respecte pas en l'espèce le principe de légalité et que l'on ne s'en tient pas à une interprétation stricte du droit pénal.
La ministre déclare, à propos du second projet, que la Commission de réforme du droit pénal social avait proposé la dépénalisation totale des conventions collectives de travail. Les partenaires sociaux n'ont pas pu marquer d'emblée leur accord sur cette proposition, et ont souhaité l'examiner de manière plus approfondie.
Le gouvernement a donc choisi une voie compatible avec ce souhait.
Une dépénalisation est loin d'être simple, et prendra beaucoup de temps.
Peut-être a-t-on pris le problème à l'envers, mais on souhaitait mettre un terme à une situation jugée préjudiciable pour de nombreuses personnes et entreprises.
En ce qui concerne la « double casquette » du ministère public, on en rencontre d'autres exemples. Il en va ainsi, par exemple, de l'action où le procureur du Roi cite en faillite, et où, devant le tribunal de commerce, il rend également des avis.
M. Hugo Vandenberghe fait observer que, dans ce cas, il ne s'agit que d'un avis. Par contre, ici, il défend les parties.
La ministre répond qu'il n'en est pas ainsi. Il part d'une situation infractionnelle, qu'il soumet au tribunal du travail en ayant adopté une attitude. Cette attitude n'est peut-être pas dans l'intérêt de toutes les parties.
Dans l'exemple de l'entreprise fabriquant à la fois des clôtures et des piquets en béton, il n'est pas dit que l'action de l'auditeur sera favorable aux travailleurs, mais elle a pour objectif de mettre un terme à une situation jugée infractionnelle et de donner une réponse juridique.
M. Hugo Vandenberghe demande si la tierce opposition ou l'intervention volontaire est possible.
La ministre répond que l'intéressé pourra intervenir volontairement dans le procès.
M. Hugo Vandenberghe en conclut que l'auditeur ne représente pas les parties dans ce cas. En conséquence, quiconque a un intérêt peut se contenter d'attendre et former tierce opposition contre le jugement déclaratoire du juge.
La ministre répond que c'est théoriquement exact, mais que la situation est parfois différente sur le terrain. Dans le domaine qui nous occupe, l'inspection sociale fait un travail de médiation et de discussion avant de dresser procès-verbal. Celui-ci n'est souvent que le résultat d'un échec de cette démarche, ou de positions totalement différentes. Le but du projet est de faire en sorte que ce ne soit plus le juge pénal, mais le juge civil qui tranche les questions telles que les conventions collectives, les vacances annuelles, les gardes dormantes, le temps de travail, et que l'on réserve au tribunal correctionnel les situations qui méritent une sanction pénale.
L'auditeur qui, aujourd'hui, reçoit un pro justitia, a différentes possibilités:
— il peut citer devant le tribunal correctionnel;
— il peut proposer une transaction;
— il peut entamer une médiation;
— il peut classer sans suite.
Il est proposé d'ajouter une cinquième possibilité. Quand va-t-il l'utiliser ?
Cela relève de l'opportunité des poursuites. Il devra se justifier auprès de sa hiérarchie.
Il est proposé d'adopter une circulaire de politique criminelle pour clarifier les situations dans lesquelles cette cinquième voie pourrait être suivie ou ne pourrait pas l'être.
Cette circulaire sera précédée d'une autre, beaucoup plus générale, sur la politique criminelle. Cette circulaire générale devrait paraître en novembre 2006. Il y est notamment question des cinq priorités arrêtées par le gouvernement. Il s'agit des cinq situations dans lesquelles la poursuite devant le tribunal correctionnel est recommandée:
— occupation de cinq travailleurs minimum non inscrits dans les documents sociaux;
— occupation de trois travailleurs étrangers non pourvus de titre de séjour ni de titre de travail;
— occupation d'un ou plusieurs travailleurs dans des circonstances contraires à la dignité humaine (traite des êtres humains);
— occupation de travailleurs sans respecter la réglementation sur le bien-être au travail; cas où un ou plusieurs travailleurs encourent de graves ennuis de santé, ont été victimes d'un accident mortel ou entraînant de graves lésions corporelles;
— obstacle à la surveillance en utilisant des menaces ou des violences envers un inspecteur social.
M. Hugo Vandenberghe voudrait avoir des précisions sur le champ d'application exact de l'action. L'auditeur ne représente pas les parties et les faits restent punissables. La tierce opposition et l'intervention volontaire, de la part éventuellement des organisations syndicales, restent possibles. Si l'on accepte la théorie du jugement déclaratoire, cela signifie que toutes sortes de contestations sur le statut juridique individuel des travailleurs peuvent subsister. Il appartiendra alors aux travailleurs concernés ou aux organisations syndicales d'engager eux-mêmes une action après le jugement déclaratoire. Si ces travailleurs ou organisations syndicales n'ont pas comparu à l'occasion de la procédure qui a abouti au jugement déclaratoire, ils ont donc la faculté de former tierce opposition.
En l'absence de disposition dérogatoire, l'ensemble du Code judiciaire s'applique.
La ministre confirme que telle est bien l'intention.
M. Willems renvoie à l'exemple dans lequel l'auditeur du travail délivre une citation à comparaître devant le tribunal du travail et où ce tribunal décide qu'un salaire supérieur doit être versé aux travailleurs. Il n'y a donc aucune sanction pénale. Quelle est au juste la distinction entre pareille action collective intentée par l'auditeur du travail et une action intentée par un seul travailleur devant le tribunal du travail ?
M. Hugo Vandenberghe ajoute qu'une action peut même être pendante au moment où l'auditeur este en justice devant le tribunal du travail, notamment dans le cas d'une faillite, lorsque les créanciers ont déjà intenté une action. Le jugement déclaratoire aura alors une répercussion sur les actions en récupération de créances intentées devant le tribunal de commerce. Les créanciers mécontents du jugement déclaratoire ou le curateur sont alors tenus de former tierce opposition.
La ministre répond que le curateur sera cité comme représentant de la société en faillite.
Aujourd'hui, face à une société en faillite, beaucoup d'auditeurs du travail prennent comme décision de principe que, comme la régularisation n'a pas été possible, une citation est lancée devant le tribunal correctionnel. À ce moment, le curateur est cité comme représentant de la société. Si des travailleurs interviennent, le tribunal examine leur demande. S'il y fait droit, le jugement contiendra un titre exécutoire.
Dans la circulaire précitée, on mettra en évidence la raison pour laquelle on peut prétendre à un non-paiement. Si la raison est que le débiteur était en difficulté, l'auditeur n'utilisera sans doute pas cette action sui generis. Si, par contre, la raison est qu'il existe une discussion sur un élément de la notion de rémunération, il pourrait le faire.
La grande différence est donc que l'auditeur, pour donner une direction précise à son action, devant le tribunal correctionnel ou devant le tribunal du travail, examinera d'abord les raisons pour lesquelles on est arrivé à une situation infractionnelle.
Mme de T' Serclaes demande quelles sont les tendances, parmi les différentes possibilités mises à la disposition du parquet, et qui viennent d'être énumérées.
La ministre répond que la tendance générale est le classement sans suite, pour qu'une amende administrative soit infligée.
La procédure pénale devant le tribunal correctionnel est la moins utilisée. Il faut savoir que le nombre de procès-verbaux est considérable. Il n'est donc pas envisageable que tous aboutissent devant le tribunal.
M. Hugo Vandenberghe note que la contestation porte le plus souvent sur le mode de calcul du salaire, et non sur la convention collective de travail.
La ministre répond que l'on ne publie pas certaines décisions parce qu'elles n'intéressent pas un large public.
Il est des cas où la seule manière pour un inspecteur de faire connaître le problème est de dresser un pro justitia.
Ainsi, le problème s'est posé, pour les gardes dormantes, de savoir si elles étaient ou non créancières d'une rémunération pour toutes les heures où elles étaient « dormantes ». Cette question mérite certes un débat, mais pas un débat pénal.
Quant aux statistiques, il faut savoir que, contrairement aux parquets de première instance, les juridictions du travail ne sont pas du tout informatisées. Elles le seront complètement lorsque le plan Phénix sera intégralement mis en œuvre. Elles le seront en partie pour le règlement collectif de dettes.
M. Hugo Vandenberghe renvoie au cas où il n'y a pas contestation de la convention collective de travail, mais où l'employeur concerné a versé, volontairement ou non, un salaire trop bas à une partie des travailleurs. Pareil incident peut-il être à l'origine d'un jugement déclaratoire et celui-ci s'applique-t-il à tous les travailleurs à qui l'on a versé un salaire insuffisant ? L'intervenant estime qu'en l'occurrence, l'auditeur du travail représente toutes les parties. L'objet de l'action est déterminant à cet égard.
La ministre répond que chaque dossier est examiné individuellement.
Le dossier qui arrive chez l'auditeur du travail comporte des procès-verbaux d'audition, la position de l'inspection, l'explication du motif pour lequel un procès-verbal a été dressé.
Chaque cas est donc différent.
M. Willems note que le tribunal du travail peut aussi rendre un jugement déclaratoire sur réquisition de l'ONSS. Par la suite, l'ONSS exécute le jugement et procède à tous les calculs. Qui exécutera le jugement déclaratoire en l'espèce ? L'auditeur du travail ?
La ministre répond que c'est l'inspection sociale.
M. Willems estime que l'élément de la publication n'est pas tout à fait conforme à ce qui se passe dans la procédure civile, où l'auditeur du travail est partie, mais pas de la même façon que ne l'est le ministère public face au juge pénal. Ce n'est qu'après que l'on accorde quelques privilèges au jugement déclaratoire.
De plus, le rôle de l'auditeur du travail qui intervient subitement en qualité de partie dans une action civile, malgré la procédure pendante qui a été engagée par un travailleur, n'est pas tout à fait clair et paraît même assez conflictuel.
La ministre répond qu'aujourd'hui déjà, l'auditeur du travail qui rend des avis, par exemple, en matière de contentieux ONSS peut se trouver dans une situation où l'entreprise qui se présente devant le tribunal du travail est celle contre laquelle il a lancé une citation directe devant le tribunal correctionnel. Dans une autre procédure, il a donc été partie contre une des parties au procès actuel dans le cadre duquel il rend un avis.
Il est prévu que ce contentieux n'est pas communicable.
Il est vrai que l'on pourrait rencontrer une situation où un travailleur a engagé une action civile contre l'entreprise, et que l'auditeur décide aussi de lancer une action contre cette entreprise. L'objet des deux actions ne sera toutefois pas identique. Le tribunal appréciera s'il y a lieu ou non de joindre les causes.
Quant à l'observation de M. Willems à propos de la notion de tout ou partie du personnel, la justification donnée dans l'amendement nº 8 (doc. Ch., nº 51-1610/4) déposé par le gouvernement lors des discussions à la Chambre est la suivante:
« (...) la catégorie « ou une partie des travailleurs » est également ajoutée, puisqu'il se peut, par exemple, que l'infraction se rapporte seulement à la catégorie des « ouvriers » et non pas à celle des « employés », ou encore que les infractions se produisent au niveau d'une unité technique d'exploitation. Dès lors, la seule mention « l'ensemble des travailleurs » limiterait trop le champ d'application. »
La circulaire ministérielle précisera aussi la notion de « partie du personnel ». Par ailleurs, il faut souligner que le point de départ est bien la constatation d'une infraction. Contrairement à ce que d'aucuns craignaient, l'auditeur du travail ne citera pas une entreprise pour une question de préavis, puisque le non-paiement d'un préavis n'est pas un élément infractionnel
M. Hugo Vandenberghe répond que l'inverse est également vrai. L'auditeur peut engager une action pour chaque infraction potentielle. La thèse défendue par le gouvernement est que l'auditeur du travail ne représente pas les parties dans ce cas, en sorte que ces dernières peuvent intervenir sur une base volontaire ou attendre le jugement déclaratoire pour former tierce opposition.
La ministre le confirme.
M. Hugo Vandenberghe fait remarquer que tous les grands dossiers de faillite donnent lieu à l'ouverture d'une information ou d'une enquête pénale. Que se passe-t-il si une telle instruction est en cours ? L'auditeur du travail peut-il engager la procédure proposée et citer à comparaître devant le tribunal du travail pour non-paiement du salaire ou des cotisations sociales ?
La ministre répond que l'article 10, § 2, alinéa 2, vise la situation du concours et de la connexité. L'hypothèse avancée est celle d'une instruction ouverte, mais pour quelle infraction ?
M. Hugo Vandenberghe répond qu'il s'agit de l'infraction de faillite frauduleuse.
La ministre demande qui est le ministère public qui a saisi le juge d'instruction. Est-ce l'auditeur du travail et a-t-il également, par connexité et concours, englobé dans son acte de saisine l'infraction citée ? S'agit-il au contraire du procureur du Roi ? Dans la première hypothèse, l'auditeur n'utilisera plus son action civile.
Dans la seconde hypothèse, il existe une circulaire des procureurs généraux incitant les auditeurs et les procureurs, dans ce type de situation, à dialoguer.
M. Hugo Vandenberghe constate que la loi ne répond pas aux questions posées.
La loi néglige de préciser plusieurs points tels que la possibilité qui est donnée à l'auditeur du travail d'engager une action en cas de faillite, pendant qu'une instruction est en cours.
Le justiciable a le droit de savoir dans quelles circonstances objectives l'action publique est engagée ou non. Un dialogue en coulisse entre le procureur et l'auditeur ne suffit pas.
La ministre répond que le précédent orateur perd de vue la plus-value apportée par le projet. Quant à l'affaire Lernout et Hauspie, il ne semble pas qu'il s'agisse d'un problème de droit pénal social. Par ailleurs, l'hypothèse de la connexité et du concours d'infractions de droit social et de droit commun est rencontrée par l'article 10 du projet nº 3-1755. La loi invite l'auditeur à communiquer des documents au procureur.
En outre, comme déjà indiqué, le collège des procureurs généraux, conscient de la situation, a pris une circulaire en la matière. On peut donc, théoriquement, avoir des confrontations d'actions, mais ce risque peut être évité par une bonne circulation de l'information entre les ministères publics.
M. Hugo Vandenberghe fait remarquer que la question se posera de savoir si l'auditeur peut continuer à siéger comme auditeur lorsqu'il décide d'engager une action civile car il plaide en fait en faveur des parties. En effet, d'après la jurisprudence de la Cour de Strasbourg, c'est la réalité de l'action et non pas la qualification formelle de la loi qui détermine si le ministère public est à considérer comme partie adverse.
Mme Nyssens demande quelle est la source d'inspiration du gouvernement pour la mise en place d'une action sui generis du ministère public devant le tribunal du travail.
La ministre rappelle que le point de départ de la réflexion est le constat fait par une série de magistrats qui estiment que la citation directe en matière pénale n'est pas une solution appropriée pour des procédures où la coloration pénale est manifestement absente. Cela vise par exemple des questions telles que l'appartenance à une commission paritaire, le travail du dimanche, la base de calcul pour certains avantages pécuniaires, etc.
D'autre part, une initiative a été lancée au cours de la précédente législature en vue de réformer le droit pénal social. La commission de réforme du droit pénal social a suggéré de créer une action d'un autre type, autre que la poursuite pénale pour un contentieux où la dimension pénale n'est pas réellement présente. L'idée était de trouver une technique procédurale pour que les litiges de ce type soient tranchés par un juge civil. Cette solution, avancée par la commission de réforme du droit pénal social, permet de créer une voie alternative à la solution pénale. C'est en ce sens que certains ont parlé de dépénalisation. La véritable dépénalisation du droit social fera l'objet d'un projet de loi distinct. La richesse de l'action sui generis: permettre de marier le pénal et le civil en créant une nouvelle voie efficace et éviter les effets « collatéraux » d'une condamnation pénale.
La ministre rappelle que le Conseil national du travail s'est prononcé favorablement quant à la création de cette action sui generis.
M. Hugo Vandenberghe souligne qu'en droit du travail, toute faute contractuelle est considérée comme une infraction. L'on a choisi ici la voie procédurale pour régler un problème matériel, créant ainsi une procédure sui generis ambiguë.
IV. DISCUSSION DES ARTICLES
Articles 1 à 4
Ces articles n'appellent pas d'observations.
Article 5
M. Hugo Vandenberghe relève une discordance entre les textes français et néerlandais. Le texte français utilise en effet le mot « renouvelable » tandis que le texte néerlandais utilise le mot « verlengd ».
La ministre répond que c'est le texte français qui est correct. Il faut remplacer dans le texte néerlandais le mot « verlengd » par le mot « hernieuwd ».
La commission se rallie à cette correction qui est purement technique.
Articles 6 et 7
Ces articles n'appellent pas d'observations.
Article 8
La même correction terminologique doit être apportée qu'à l'article 5.
Articles 9 à 14
Ces articles n'appellent pas d'observations.
V. VOTES
L'article 1er est adopté à l'unanimité des 9 membres présents.
Les articles 2 à 8 ainsi que les articles 11 à 14 sont adoptés par 8 voix et 1 abstention.
Les articles 9 et 10 sont adoptés par 7 voix et 2 abstentions.
L'ensemble du projet de loi corrigé est adopté par 7 voix et 2 abstentions.
Le présent rapport a été approuvé à l'unanimité des 10 membres présents.
| La rapporteuse, | Le président, |
| Marie-José LALOY. | Hugo VANDENBERGHE. |
Sous réserve des corrections formelles susmentionnées, le texte adopté par la commission est identique au texte du projet transmis par la Chambre des représentants (doc. nº 51-1610/10)