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1er FÉVRIER 2005
Le Sénat,
A. Considérant que le droit international fournit un cadre général pour la protection des personnes impliquées dans des conflits armés. Le droit humanitaire international et, en particulier, le droit fondé sur les quatre conventions de Genève, revêt une importance cruciale pour ce qui est de la protection des femmes et des petites filles au cours des conflits armés. De même, la réglementation internationale en matière des droits de l'homme est applicable en temps de conflits armés. Les deux cadres légaux en question permettent la protection des femmes et des petites filles en vertu du principe de non-discrimination.
La réglementation internationale concernant les réfugiés offre une protection aux femmes et aux petites filles avant, pendant et après les conflits. Le droit pénal international se préoccupe de plus en plus des crimes dont les femmes et les petites filles sont victimes au cours de conflits armés et, en particulier, des crimes impliquant des sévices sexuels.
Droit humanitaire international
B. Vu les quatre conventions internationales de Genève destinées à protéger les victimes de la guerre et les deux protocoles joints de 1977, qui font spécifiquement référence à l'interdiction des violences sexuelles.
C.1. Vu la Déclaration universelle des droits de l'homme du 10 décembre 1948, qui offre une protection spécifique aux femmes et aux petites filles en vertu du principe de non-discrimination.
C.2. Vu la Convention des Nations unies du 18 décembre 1979 sur l'élimination de toutes les formes de discrimination à l'égard des femmes (convention CEDAW), qui est souvent qualifiée de loi fondamentale internationale pour ce qui est des droits de la femme, et le protocole facultatif joint à cette convention, selon lequel les femmes qui s'estiment victimes de discriminations peuvent déposer plainte auprès d'un comité indépendant. La convention définit de manière précise la notion de discrimination à l'égard des femmes et elle établit un calendrier d'actions nationales en vue de mettre fin au fléau qu'elle désigne. La convention CEDAW ne se contente pas d'obliger les États parties à éliminer toutes les formes de discrimination à l'égard des femmes; elle va plus loin, en prévoyant qu'il y a lieu d'élaborer à tous les niveaux et, en particulier, aux niveaux politique, social, économique et culturel, une politique et une législation assurant l'épanouissement et le développement complets des femmes, de manière à garantir le respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales qui sont les leurs.
C.3. Vu la Convention des Nations unies de 1989 relative aux droits de l'enfant et les deux protocoles facultatifs qui lui sont joints, le Protocole facultatif à la Convention relative aux droits de l'enfant, concernant la participation des enfants aux conflits armés (2000) et le Protocole facultatif à la Convention relative aux droits de l'enfant, concernant la vente d'enfants, la prostitution des enfants et la pornographie mettant en scène des enfants (non encore ratifié par la Belgique).
D.1. Eu égard aux statuts du Tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie, du Tribunal pénal international pour le Rwanda et du Tribunal spécial pour la Sierra Leone, qui qualifient les violences sexospécifiques comme le viol, la prostitution forcée, la traite des femmes, ainsi que les tortures et les autres traitements violents, inhumains et dégradants, et l'esclavage, de crimes de guerre, de crimes contre l'humanité et de crimes se rattachant au génocide.
D.2. Eu égard au statut de Rome de la Cour pénale internationale, entré en vigueur le 1er juillet 2002, qui prévoit que les auteurs de violences sexuelles infligées aux femmes et, en particulier, de viols et de viols systématiques dans le cadre de conflits armés, peuvent faire l'objet de poursuites. Il y a lieu, à cet égard, de prendre spécialement en compte la position de la femme dans le cadre de l'élaboration d'une politique transfrontalière en faveur des réfugiés, et de faire circuler de l'information sur la signification des droits de la femme.
D.3. Vu la Convention des Nations unies du 12 décembre 2000 contre la criminalité transnationale organisée et ses protocoles additionnels.
E.1. Vu la déclaration et le programme d'action de la Quatrième conférence mondiale sur les femmes, qui s'est tenue à Pékin en septembre 1995, et qui a mis le thème « Les femmes et les conflits armés », un des chapitres du programme d'action mondial « Programme d'action de Pékin », à l'ordre du jour international; vu aussi le document final de Pékin + 5 adopté à New York en juin 2000 et, notamment, le paragraphe 13 relatif aux obstacles à une participation égale des femmes aux mesures visant au renforcement de la paix, et le paragraphe 124 relatif à un équilibre entre les sexes dans le maintien de la paix et les négociations de paix; et vu l'évaluation Pékin + 10 qui est en préparation.
E.2. Vu la résolution 1325 (2000) du Conseil de sécurité des Nations unies qui fournit un cadre général pour l'intégration d'aspects sexospécifiques dans la politique de paix et de sécurité au niveau international. C'est la première fois qu'une résolution prévoit des mesures concrètes à ce niveau, parmi lesquelles une étude globale des effets des conflits armés sur les femmes et les petites filles, du rôle des femmes dans la prévention des conflits, dans les processus de paix et dans la maîtrise des conflits.
E.3. Vu la résolution 2000/2025 (INI) du Parlement européen sur la participation des femmes au règlement pacifique des conflits.
E.4. Vu la résolution MEG-5 (2003)4 et le programme d'action que le Comité des ministres du Conseil de l'Europe a adoptés au cours d'une conférence ministérielle qui s'est tenue en Macédoine sur « Les rôles des femmes et des hommes dans la prévention des conflits, la consolidation de la paix et les processus démocratiques après les conflits — une perspective de genre ».
Le Comité des ministres a prôné, pour la prévention des conflits et la consolidation de la paix de l'après-guerre, une nouvelle approche qui tienne compte des besoins et des talents spécifiques des femmes.
E.5. Vu la Déclaration du millénaire des Nations unies, dans laquelle tous les États membres des Nations unies ont souscrit aux huit objectifs du Millénaire pour le développement en vue de lutter contre la pauvreté et la faim, d'améliorer les choses en ce qui concerne l'enseignement, les soins de santé, le statut de la femme et l'environnement.
Le troisième objectif, qui est de promouvoir l'égalité des sexes et de renforcer la position des femmes, mérite une attention particulière.
E.6. Vu les recommandations qui figurent dans l'étude « Les femmes, la paix et la sécurité » du secrétaire général des Nations unies, 2002, S/2002/1154.
E.7. Eu égard aux premiers programmes politiques qui ont été élaborés en la matière. Les Pays-Bas ont, par exemple, institué, l'année passée, une task force intitulée « Femmes, Sécurité et Conflits », par une décision du 12 novembre 2003 du ministre des Affaires sociales et de l'Emploi et avec l'accord du ministre de l'Intérieur et des Affaires du Royaume, du ministre des Affaires étrangères et du ministre de la Défense, dans le but de renforcer aux niveaux national et international, le rôle des femmes en matière de prévention et de règlement des conflits, et, au niveau international, dans le cadre du travail de reconstruction après les conflits.
E.8. Eu égard aux multiples recherches et études scientifiques sur le rôle des femmes dans le cadre de la prévention et du règlement des conflits et dans le cadre du travail de reconstruction après les conflits. On peut faire référence, à cet égard, à la remarquable étude de l'Institut néerlandais de relations internationales Clingendael, intitulée « Women's Roles in Conflict Prevention, Conflict Resolution and Post-Conflict Reconstruction » (2002).
E.9. Étant donné qu'au sein de la société existe, grâce à l'action des mouvements féministes et des mouvements pour la paix, l'assise nécessaire au développement d'une politique telle que celle qui est envisagée et la dynamique requise à cet effet.
E.10. Compte tenu du plan politique et du plan d'action issus du sommet de l'OTAN qui s'est tenu à Istanbul en août 2004 concernant la problématique de la traite des êtres humains, dans lesquels la formation et la sensibilisation du personnel tant militaire que civil sont considérés comme des éléments clés pour la réussite de leur mise en oeuvre.
F.1. Vu les nombreuses directives du Haut-commissariat pour les réfugiés. Conformément aux directives élaborées sur la base de la Convention relative au statut des réfugiés (1951), les femmes et les petites filles qui ont fait l'objet de persécution en raison de leur sexe, et de sévices sexuels, sont reconnues en tant que réfugiées.
F.2. Eu égard à la transposition en droit belge de la réglementation internationale relative aux réfugiés : l'arrêté royal du 11 juillet 2003 fixant la procédure devant le Commissariat général aux réfugiés et aux apatrides ainsi que son fonctionnement et l'arrêté royal du 11 juillet 2003 fixant certains éléments de la procédure à suivre par le service de l'Office des étrangers chargé de l'examen des demandes d'asile sur la base de la loi du 15 décembre 1980 sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers.
La politique d'asile ne peut être envisagée sans un aspect spécifique quant à la situation particulière des femmes. Des recommandations en ce sens ont déjà été adoptées dans une résolution votée par la Chambre (doc. Chambre nº 50-954, avis sur les femmes et les politiques d'asile). L'accent doit être mis sur les conditions d'accueil d'audition, le respect de la pudeur ainsi que la mise en compte des violences liées spécifiquement à l'appartenance sexuelle de la personne. Ces différents domaines devront faire l'objet d'une évaluation régulière par l'Office des étrangers.
Recommande :
1. Au gouvernement fédéral :
1.1. de s'ériger, tant au niveau national qu'au niveau international, en pionnier de la mise en oeuvre de la résolution 1325, en vue de renforcer le rôle des femmes dans la prévention et le règlement des conflits et dans le travail de reconstruction après les conflits;
1.2. de veiller à ce qu'il soit tenu compte des besoins spécifiques des femmes et de leur cellule familiale, non seulement en tant que victimes de guerre, mais aussi en tant que personnes associées aux programmes de reconstruction, et à être continuellement attentif, à cet égard, au problème des violences sexuelles contre les femmes et les petites filles et à celui du sida/VIH;
1.3. de dresser un état de la situation concernant la manière dont la politique belge exécute et peut exécuter la résolution 1325, de vérifier à quelles lacunes et à quels obstacles on se heurte dans la mise en oeuvre de celle-ci et comment on peut remédier à cette situation, du point de vue, et de la politique, et des ressources humaines;
1.4. d'établir un programme national global concernant la manière dont la Belgique donnera suite à l'exécution de la résolution 1325 et de l'inscrire dans le cadre de la politique horizontale de l'égalité des chances adoptée par les pouvoirs fédéraux.
Il convient, à cet égard, de veiller toujours à poursuivre les objectifs suivants :
— développer l'expertise du personnel et des cadres dirigeants au sein des départements et sur le terrain;
— veiller à assurer une participation équilibrée des femmes aux négociations de paix, à la politique étrangère, au sein des représentations diplomatiques et des autres organes décisionnels;
— être attentif au rôle des femmes dans les situations conflictuelles, à leurs besoins spécifiques et au contexte culturel et historique propre aux régions dans lesquelles sont envoyées des missions;
— prendre des mesures en vue de renforcer, dans les zones de conflit, le rôle des femmes et des organisations de femmes au niveau local;
— contrôler et évaluer régulièrement la politique menée;
— prévoir les crédits nécessaires au contrôle et à l'évolution de la politique menée;
1.5. d'organiser des concertations sur tous les points en question et de faire rapport au Parlement à propos de celles-ci;
1.6. d'inscrire cette politique dans le cadre d'une politique cohérente de paix et de prévention des conflits. Il est nécessaire non seulement de disposer d'une note de politique et d'un budget cohérents, mais aussi de créer une Cellule fédérale de prévention des conflits qui puisse aider les pouvoirs publics à développer et à contrôler une politique de paix bien structurée et cohérente, tenant compte notamment de thèmes liés à la dimension de genre. Ces intentions doivent se traduire par une politique budgétaire qui privilégie les initiatives de paix et de prévention des conflits menées par des femmes.
2. Au ministre des Affaires étrangères :
2.1. de demander instamment à l'UE, à l'OTAN et au Conseil de sécurité des Nations unies, d'établir un programme d'action spécifique en vue de l'exécution de la résolution 1325 et d'appuyer la demande que le Conseil de sécurité des Nations unies a adressée au Secrétaire général, visant à ce qu'un plan d'action soit déposé en octobre 2005 en vue de l'application de la résolution 1325 dans le cadre du système des Nations unies;
2.2. d'inscrire cette question à l'ordre du jour du Conseil des ministres compétent de l'UE, dans le cadre de la politique étrangère de l'Union, et d'en discuter avec le Haut représentant pour la politique étrangère et de sécurité commune;
2.3. de prendre des initiatives en vue de renforcer le cadre légal international. À cet égard, l'idée d'introduire, au niveau européen, un instrument juridiquement contraignant de défense des droits de l'homme en vue de combattre les violences contre les femmes, mérite pleinement l'appui de notre pays. Il y a lieu également de prendre en compte davantage la dimension de genre dans la Convention de Genève, notamment en révisant l'article 147 de la quatrième convention de Genève, de manière que le viol, la grossesse forcée, l'esclavage sexuel, la stérilisation forcée et toute autre forme de violence sexuelle soient qualifiés d'infraction grave aux conventions de Genève;
2.4. de prendre des initiatives et d'appuyer les demandes du Conseil de sécurité des Nations unies visant à fournir au personnel des cours pénales et des tribunaux nationaux et internationaux spécialement créés pour poursuivre les crimes de guerre, des compétences et une formation en matière de sexospécificités d'élaborer des programmes soucieux de l'égalité entre les sexes pour la protection des victimes et des témoins;
2.5. de demander instamment, dans le cadre de nos relations bilatérales, aux pays partenaires, de respecter le droit international et les engagements qui en découlent, et de veiller à ce que l'on inscrive le principe de l'égalité des sexes et de la non-discrimination dans leur constitution;
2.6. de veiller à ce que la dimension de genre soit intégrée systématiquement dans tous les programmes de soutien à la reconstruction et à la démobilisation que lance notre pays et de définir des critères en vue de garantir l'inscription du principe de l'égalité des sexes, dans le respect des différences entre les femmes et les hommes à tous les niveaux d'intervention, dans tous les programmes en question;
2.7. de prendre à bref délai les initiatives nécessaires afin que la résolution concernant la création d'une Cellule de prévention des conflits, telle qu'elle a été adoptée par la Chambre des représentants en séance plénière du 4 avril 2003, soit effectivement mise en oeuvre;
2.8. d'évaluer le budget affecté à la prévention des conflits que gère le ministre des Affaires étrangères en tenant compte de la dimension de genre et de réserver une partie de l'enveloppe budgétaire en question à des projets intégrant la dimension de genre;
2.9. de veiller, en collaboration avec d'autres services publics fédéraux, à présenter davantage de bonnes candidates belges à l'inscription sur la liste des experts sur la paix et la sécurité des Nations unies;
2.10. d'investir, au sein du SPF, dans le développement et la diffusion des connaissances et de l'expertise concernant la dimension de genre dans le cadre des conflits au sein des sections qui s'occupent de la thématique en question. On pourrait en particulier nommer une ambassadrice chargée de promouvoir la dimension de genre;
2.11. de rechercher une organisation des services diplomatiques qui vise à soutenir la femme et à préserver la vie de famille.
3. Au ministre de la Défense :
3.1. de s'assurer que toutes les missions de paix que la Belgique envoie dans les zones de conflits et qu'elle engage dans les négociations de paix disposent d'une expertise concernant la dimension de genre à tous les niveaux et, en particulier, au niveau décisionnel;
3.2. de prévoir une formation et un entraînement axés sur la dimension de genre. On peut, à cet égard, s'intéresser notamment à des compétences spécifiques dont les femmes qui font partie de missions de paix devraient disposer eu égard à des circonstances locales uniques. Il y a lieu par ailleurs de tenir compte aussi de problèmes spécifiques, comme le problème de la traite des femmes, le problème de la prostitution, celui de la maltraitance et celui des viols de femmes et de petites filles, ainsi que des besoins spécifiques en matière de santé sexuelle et reproductive, y compris le HIV/sida;
3.3. de tenir compte plus explicitement de la dimension de genre dans divers documents, comme le manuel des opérations de paix, les conseils opérationnels et les évaluations. L'expérience acquise (« lessons learned ») doit trouver son expression au niveau de la formation et de l'entraînement des militaires;
3.4. de rechercher une organisation de l'armée qui vise à soutenir la femme et à préserver la vie de famille;
3.5. de faire un rapport explicite à ce sujet et d'organiser des concertations avec les commissions parlementaires compétentes en la matière.
4. Au ministre de la Coopération au développement :
4.1. de tenir compte de la dimension de genre en particulier dans le cadre des programmes d'aide destinés aux pays et aux régions qui sortent de la guerre;
4.2. d'inscrire dans les programmes d'aide des critères garantissant que le principe de l'égalité des hommes et des femmes soit posé dans le cadre de tous les programmes;
4.3. de se préoccuper en particulier, à cet égard, de l'accompagnement physique et psychologique des femmes qui sont victimes de violences sexuelles et de maladies sexuellement transmissibles et/ou qui fuient les violences générées par la guerre;
4.4. de prendre des mesures qui renforcent l'apport des femmes au niveau local et des organisations de femmes locales, de prévoir des programmes et des lignes de crédit auxquelles elles peuvent souscrire et de fixer un équilibre dans les subventions des projets en tenant compte des intervenants locaux concrets et des ONG des femmes en particulier. Les résultats doivent en être évalués et les aspects violence, crime de guerre et soutien aux victimes doivent en faire partie.
5. Au ministre de l'Intérieur :
5.1. de tenir compte de la dimension de genre lors de l'envoi en mission de fonctionnaires de police belges dans le cadre de la collaboration policière internationale;
5.2. de tenir compte de la dimension de genre dans le cadre de la formation que la Belgique offre à des officiers de police issus de pays du tiers monde ou de pays en état de conflit;
5.3. de plaider, dans les enceintes internationales, en faveur d'un élargissement des conventions relatives aux problèmes des réfugiés et de la reconnaissance explicite de la persécution liée au sexe comme motif d'asile;
5.4. de veiller à inscrire la dimension de genre dans la politique belge relative aux réfugiés et à l'asile et de prendre en considération.
5.5. de prendre en considération, dans les premiers entretiens avec les demandeuses d'asile les faits de viol comme arme de guerre, des violences spécifiques en cas de guerre ou de conflits armés et d'accepter d'individualiser les demandes même si des couples expriment leur demande d'asile;
5.6. d'assurer le suivi spécifique et psychologique si nécessaire des demandeuses d'asiles, adultes ou adolescentes et de ne pas interrompre ce suivi en cas de refus de ces personnes comme réfugiés;
5.7. d'accorder une attention particulière à l'accueil dans les hôpitaux, dans les services sociaux des demandeuses déboutées ou en cours de procédure si elles ont été victimes de violence et de développer des structures d'accueil adéquate et nécessaire, en particulier pour la prise en charge des soins physiques et psychologiques et de la contraception.