Sénat de Belgique

SESSION DE 1997-1998

19 FÉVRIER 1998

Proposition de loi instituant un Conseil supérieur de l'éthique et de la déontologie des soins de santé

(Déposée par Mme Merchiers et consorts)

DÉVELOPPEMENTS

I. L'éthique et la déontologie médicales procèdent de l'application de principes moraux généraux aux problèmes spécifiques de la pratique médicale. Leur essence et leur évolution sont déterminées par les conceptions morales de la société, par les possibilités qui découlent du développement scientifique et technologique de la médecine et par la manière dont sont organisés les soins de santé.

Chacun de ces domaines se caractérise par une évolution rapide depuis la deuxième guerre mondiale et les changements qui affectent l'un d'eux déclenchent souvent des évolutions irréversibles dans les autres.

L'influence réciproque entre les progrès de la médecine et l'évolution de la morale est particulièrement évidente en des domaines tels que la fécondité et la procréation (contraception, stérilisation, avortement, insémination artificielle, adoption), la prolongation de la vie et le droit à la mort (diagnostic de la mort, transplantation d'organes, réanimation, euthanasie active ou passive), l'acceptation ou le rejet de certains actes médicaux (prise de sang, examen radiologique, vaccination, expériences sur des humains), l'analyse, le diagnostic et la thérapie génétiques, etc. La conception d'une éthique et d'une déontologie médicales « immuables » que défendent encore certains milieux médicaux s'avère indéfendable si l'on songe que nous sommes devant des problèmes d'éthique médicale inimaginables il y a un siècle.

Il en va de même des nouveaux modes d'organisation des soins de santé. Dans la mesure où elle réglait les relations entre des personnes, la déontologie médicale pouvait se résumer à la relation de maître à élève (pour la formation médicale) et à la relation de médecin à patient. Ces deux relations sont d'ailleurs les seules que prévoit le « serment d'Hippocrate ». Parallèlement à la relation initiale entre le médecin et son patient, les hôpitaux, l'industrie pharmaceutique et les pharmacies ont pris une importance accrue. Des organismes sont chargés de la prévention et du dépistage précoce des maladies, d'autres intéressent une catégorie particulière de la population (enfants, handicapés, personnes âgées) et l'assurance-maladie doit rendre la médecine moderne accessible à tous. Entre toutes ces organisations et, de plus, entre les médecins généralistes et les spécialistes, entre les médecins et les pharmaciens, entre les médecins et les professions paramédicales, entre les médecins, les hôpitaux et l'assurance-maladie, etc. existe un ensemble complexe de relations qui créent de nouveaux droits et de nouvelles obligations pour les intéressés.

Bref, il se produit donc, tant sur le plan de la relation entre le progrès de la médecine et la morale générale (que, dans un but de simplification, nous dénommerons ci-après éthique médicale) que sur celui de l'influence des nouveaux modes d'organisation sur les relations humaines (que nous dénommerons déontologie médicale), une évolution accélérée qui pourrait engendrer l'insécurité et la confusion, voire entraîner également des abus.

II. Il appartient au législateur de prendre les mesures nécessaires, de créer les organismes adéquats afin de pallier l'insécurité et d'enrayer toute évolution inopportune. Il convient donc d'établir les règles qui régissent l'aspect éthique et déontologique des actes médicaux et de prévoir des sanctions en cas d'infraction.

A. D'aucuns estiment que le Conseil national de l'Ordre des médecins peut être chargé d'établir des directives relatives à l'éthique et à la déontologie médicales. Cette éventualité suscite toutefois des objections péremptoires.

1. Rappelons que l'éthique médicale procède de la confrontation entre les conceptions morales générales (qui évoluent) de la population et les possibilités et limites spécifiques de la médecine à un moment déterminé. Cela signifie qu'il faut donc connaître parfaitement ces conceptions morales et les discussions qu'elles suscitent, mais aussi la nature et les implications des derniers progrès de la médecine.

Le Conseil national de l'Ordre n'est cependant compétent dans aucun de ces domaines. Ce Conseil est composé essentiellement de médecins élus par les Conseils provinciaux de l'Ordre, non en fonction de leur compétence particulière dans le domaine de la morale générale, mais par un jeu des majorités au sein de ces conseils. On peut d'ailleurs démontrer que les représentants de groupements d'intérêts (syndicats de médecins) qui existent dans ces conseils s'efforcent de faire élire des personnes dont la conception « syndicale » de l'éthique médicale est bien connue. Par ailleurs, rien ne garantit (pour les mêmes raisons que ci-dessus) que les médecins en question soient spécialisés dans les domaines de la médecine où se posent les problèmes les plus sérieux. Les délégués des universités peuvent être spécialisés dans un domaine déterminé, mais il est impossible de réunir toutes les spécialisations adéquates. En général, ces comités n'ont d'ailleurs également aucune compétence particulière dans le domaine de la morale générale. Il ne s'agit pas de mettre en doute l'intérêt et la bonne volonté de ces personnes, mais la bonne volonté ne crée pas la compétence. Enfin, à l'exception du président, le Conseil est composé exclusivement de médecins qui, à ce titre, ont été formés selon des traditions précises et entretiennent des relations privilégiées avec leurs confrères. Il leur est dès lors extrêmement difficile d'examiner les problèmes en faisant abstraction de leur profession. Or, les problèmes éthiques concernent l'ensemble de la population qui est à l'origine des principes éthiques de base. Le Conseil n'est pas représentatif de la population et on ne peut donc considérer qu'il exprime les opinions de cette dernière. Il n'est pas qualifié pour déterminer avec précision ce que la population attend de la médecine et des médecins ni quels sont ses besoins en la matière.

2. En ce qui concerne plus particulièrement la déontologie ­ l'ensemble des droits et des devoirs qui régissent les relations entre médecins et patients, médecins et hôpitaux, médecins et professions paramédicales, etc. ­ il apparaît que le Conseil national de l'Ordre ne représente jamais qu'une seule et même partie.

La question des devoirs dans le cadre d'une relation met en jeu les droits et les intérêts de plusieurs parties, en l'occurrence ceux des médecins mais aussi ceux des patients, des professions paramédicales et de tous le organismes dont l'activité relève du secteur des soins de santé (mutualités, INAMI, hôpitaux, organismes de prévention et de dépistage, etc.). Croire qu'une des parties intéressées par ces relations, qu'un groupe d'intéressés peut établir les règles régissant les droits et les devoirs respectifs paraît extrêmement étrange. Une telle conception s'avère même insupportable dans une démocratie moderne.

Ce ne sont pas les médecins qui doivent imposer un service à la société en fixant eux-mêmes les conditions dans lesquelles ce service doit être rendu : c'est la société qui charge les médecins d'une mission. Si l'on se rallie à cette conception ­ et qui songerait à la contester en ce vingtième siècle ? ­ il faut considérer également que le Conseil national de l'Ordre ne représente pas la collectivité et qu'il ne peut dès lors définir l'éthique et la déontologie médicales au nom de cette dernière.

Nous concluons qu'un Conseil, dont les membres sont élus parmi les représentants d'un groupement d'intérêts, ne peut être compétent, ni représentatif, ni impartial lorsqu'il s'agit de statuer dans un domaine d'intérêt général tel que l'éthique et la déontologie médicales.

B. D'aucuns estiment que les Conseils provinciaux de l'Ordre des médecins (ainsi que les Conseils d'appel) sont qualifiés pour réprimer les manquements graves à l'éthique et à la déontologie médicales. Ce point de vue aussi est erroné.

1. Les membres des Conseils provinciaux de l'Ordre sont élus parmi les médecins. Ils ne représentent absolument pas la population et rien ne garantit qu'ils attacheront la même importance aux mêmes éléments que la population. Ils ne sont pas non plus impartiaux. En cas de faute dans le cadre des relations entre médecins et patients, médecins et établissements hospitaliers, médecins et infirmiers, entre la majorité des médecins (par exemple, les grands syndicats) et des groupes minoritaires parmi eux, rien ne garantit que les membres du Conseil (à l'exception du magistrat assesseur) soient capables d'un jugement objectif. Ils ne représentent d'ailleurs jamais qu'une des parties intéressées, ce qui est contraire au vieux principe de droit selon lequel nul ne peut être à la fois juge et partie (nemo judex in causa sua ). Enfin, s'ils doivent se prononcer sur base d'un code précis, il faut une fois de plus constater leur incompétence : les médecins n'ont pas été formés pour appliquer des règles de droit.

2. On peut avancer d'autres objections encore. Les Conseils de l'Ordre possèdent un pouvoir disciplinaire considérable. Ils peuvent interdire à un médecin d'exercer sa profession pendant une longue période, voire définitivement. La gravité d'une telle sanction excède de loin celle de nombreuses peines correctionnelles. Il serait dès lors normal que l'impartialité du jugement soit garantie dans la même mesure que dans les tribunaux ordinaires. Or, il n'en est rien. La procédure se déroule toujours à huis clos et même les décisions ne sont pas rendues publiques.

Il n'y a pas de séparation entre la plainte et la sentence. L'organe qui est responsable de l'enquête et de la formulation de la plainte coïncide en tout ou en partie avec l'organe qui statue. Cette situation est en contradiction avec la tradition séculaire existant en matière pénale. Depuis leur création, les Conseils statuent sans se baser sur un code écrit ­ ce qui est contraire au principe nullum crimen sine lege (il n'y a pas de crime sans loi) ­ et depuis quelque temps ils se réfèrent à un code qui n'a aucune force obligatoire. L'insécurité juridique a donc évolué dans le sens d'une sécurité juridique qui est dénuée de fondement légal et n'est du reste qu'apparente, et ce, en dépit du fait que divers milieux ont formulé de légitimes critiques au sujet de ce projet de code. Il est de coutume que le médecin qui a été condamné par un tribunal fasse encore l'objet de poursuites disciplinaires. Il en va ainsi même parfois après un acquittement par le tribunal. Cet état de choses est en contradiction avec le principe non bis in idem (on ne peut encourir deux condamnations pour le même délit).

C'est à tort que, dans ce contexte, on utilise l'argument purement formel selon lequel toutes ces garanties d'une justice équitable ne valent que pour le droit pénal ordinaire et ne s'appliquent pas au droit disciplinaire. Une telle conception signifierait que les acquis de la civilisation jouissent seulement d'une reconnaissance partielle en ce qui concerne les droits de la défense et que le droit disciplinaire peut fonctionner selon des normes préhistoriques. Il s'agit cependant en l'espèce des droits de l'homme, et ceux-ci ne sont pas tributaires de la qualification du tribunal qui est appelé à se prononcer. Il s'ensuit que, pour ces raisons, l'Etat belge risque très fort de se voir désavouer par la Cour européenne.

3. Il arrive que d'aucuns prétendent que ces Conseils sont aptes à défendre les droits du patient. Cette opinion est également insoutenable. Le patient peut en effet introduire une plainte contre un médecin auprès de l'Ordre, mais il n'est pas informé des suites de celle-ci. Dans la plupart des cas, il n'est même pas avisé du résultat final de sa plainte, sans compter qu'il n'a pas non plus la possibilité d'appeler d'une décision d'acquittement. Par ailleurs, un patient lésé devrait normalement pouvoir prétendre à une indemnisation. Or, l'Ordre ne peut la lui accorder; seuls les tribunaux le peuvent. Le patient n'a donc aucun intérêt à s'adresser à l'Ordre plutôt qu'aux tribunaux ordinaires. Cela est vrai, non seulement lorsqu'il y a erreur quant au traitement appliqué, refus d'assistance en cas d'urgence ou négligence quant à la continuité des soins, mais aussi lorsqu'il y a violation du secret professionnel et application d'honoraires excessifs. Tous ces cas ont donné lieu à une importante jurisprudence dans les tribunaux. Par contre, les tribunaux disciplinaires de l'Ordre sont demeurés pratiquement muets en ce domaine durant quarante ans (à l'exception seulement du Conseil francophone du Brabant).

C. Les objections formulées ci-avant si situent au niveau des principes et sont la conséquence inéluctable de la composition et du fonctionnement de l'Ordre tels qu'ils sont établis par la loi. Les faits démontrent pourtant que les aspects négatifs de l'Ordre des médecins, dans sa forme et avec son fonctionnement actuels, dépassent encore de beaucoup ce qu'on aurait pu prévoir. Les Conseils étant élus par la communauté des médecins, il était clair dès le départ qu'ils se feraient les interprètes de la position de la majorité du corps médical dans tous les domaines où des conflits d'intérêts sont possibles. A cela s'ajoute le fait qu'en Belgique, comme en France, l'Ordre des médecins a été constitué à la suite de longues pressions exercées par les organisations médicales (surtout par la Fédération médicale belge).

Depuis les années 20, ces fédérations possédaient leur propre organe disciplinaire et leur propre « code déontologique » et de « la défense de l'honneur et de la dignité de la profession », bien que ces préoccupations n'aient aucun rapport avec l'intérêt des patients ni avec les garanties de compétence dans l'exercice de la profession. Il s'agit du reste là de préoccupations qui, pour des raisons sociologiques compréhensibles, sont partagées par toutes les professions libérales. Un second ensemble de règles était constitué par les « principes de la Charte médicale », c'est-à-dire par les principes contenus dans une déclaration syndicale qui, par une remarquable mystification, obtint le statut de norme déontologique. Les principes de base de cette « Charte » sont les suivants : libre choix du médecin par le patient, liberté thérapeutique, convention directe entre le médecin et le malade en matière d'honoraires et paiement direct des honoraires par le patient. On observera que les deux premiers principes concernent des problèmes d'organisation des soins de santé et sont donc fonction de besoins, de possibilités et d'options spécifiques inhérents à cette organisation. Les deux derniers sont toutefois entièrement dépassés à la suite de la généralisation de l'assurance-maladie. Ils n'ont de toute manière rien à voir avec l'éthique et la déontologie. Il est en outre souvent question du secret professionnel, mais cet aspect est d'ordre public et relève de la juridiction des tribunaux.

Ces codes établis par les fédérations de médecins ont fait naître parmi le corps médical et une partie du public la conviction qu'il s'agissait en l'occurrence d'authentiques principes déontologiques. Il s'ensuivit qu'après sa constitution, l'Ordre des médecins adopta également ces principes comme base éthique et déontologique. Il s'agit en l'espèce de la première source de confusion entre la déontologie et la défense d'une forme bien déterminée d'exercice de la médecine, à savoir la forme libérale classique. La seconde source de confusion, encore plus grave, entre l'éthique et la défense des intérêts des médecins réside dans l'intérêt croissant que les syndicats de médecins ont manifesté ­ surtout depuis les années 60, lorsque différents syndicats intervinrent de manière active dans les élections de l'Ordre ­ à l'égard d'un renforcement de leur emprise sur l'Ordre. Ils ne cachaient d'ailleurs pas leur intention dans leurs publications. Leur but était « l'union du pouvoir syndical et ordinal » (Dr. Farber)

Cette évolution a eu pour résultat que le « Code de déontologie », établi par le Conseil national, est à maints égards au service de la défense des intérêts des médecins, que le Conseil national a, par des déclarations publiques, apporté son appui moral à une première et surtout à une deuxième grève des médecins, que des pressions ont été exercées sur les médecins en ce qui concerne les recrutements et l'établissement des contrats dans les hôpitaux, que des man­uvres d'intimidation ont entravé, directement ou indirectement, la naissance d'autres formes d'exercice de la médecine, que les auteurs d'une étude critique sur l'Ordre des médecins ont fait l'objet de poursuites et ont été punis jusqu'en Conseil d'appel, ce qui constitue une atteinte au droit de libre expression garanti par la Constitution et que l'Ordre a qualifié à plusieurs reprises de « contraires à la déontologie » des mesures prises par les instances compétentes et même par le Gouvernement, alors que ces mesures compromettraient seulement des intérêts et des privilèges. Cette énumération peut être complétée.

Il est évident que la confusion permanente entre la déontologie et la défense des intérêts découle logiquement de la structure de l'Ordre et du contexte historique dont il est issu et dans lequel il s'est développé. Quelques modifications ponctuelles de cette structure ­ telle que l'interdiction de cumuler un mandat dans l'Ordre et dans un syndicat ­ ne peuvent dès lors produire aucun résultat. Les syndicats peuvent aussi déléguer des médecins qui ne figurent pas parmi leurs dirigeants pour les représenter au sein de l'Ordre et, en tout état de cause, les idées surannées relatives à la déontologie que les chambres des médecins se sont efforcées de propager pendant des années prévaudront encore longtemps. Bien que l'influence de l'Ordre des Pharmaciens soit évidemment moins grande, les mêmes considérations s'appliquent en principe mutatis mutandis à cette institution.

D. Les objections formulées ci-dessus à l'égard de l'Ordre des Médecins ne sont pas nouvelles. Au cours des discussions parlementaires en 1932, divers parlementaires avaient signalé le risque de voir l'Ordre dominé par des tendances syndicales et de voir la déontologie dévier dans le sens d'une défense des intérêts.

Par après, le problème est devenu aigu, en particulier depuis 1962 lorsque fut organisé le syndicalisme médical et, davantage encore depuis 1967 lorsque, dans le cadre de la loi sur les pouvoirs spéciaux, fut promulgué l'arrêté royal nº 79 du 10 novembre 1967 relatif à l'Ordre des médecins.

Bien que certains ministres avaient l'intention de limiter l'arbitraire en conférant des pouvoirs plus étendus au Conseil national, l'influence des syndicats de médecins s'en est trouvée considérablement renforcée, en raison de quelques concessions substantielles accordées aux syndicats lors de l'élaboration de l'arrêté royal, mais surtout en raison de l'habileté avec laquelle les syndicats ont réussi à obtenir la majorité dans tous les conseils. Diverses critiques se sont élevées dans la presse, mais c'est principalement la publication de la brochure De Orde der Geneesheren (en janvier 1975) par le « Groupe d'Etude pour une Réforme de la Médecine » (GERM) et par le « Werkgroep Gezondheidsvoorlichting » qui a suscité l'intérêt. Cette étude a été suivie par une Analyse critique du nouveau « Code de déontologie », établie par le Conseil national (juin 1975). Depuis lors, l'intérêt manifesté à l'égard de l'Ordre des médecins n'a pas faibli. Des études scientifiques assorties d'observations critiques de MM. K. Baert et P. Leroy, R. Schepers, K. Schutyzer, H. Swennen, D. Verbiest et E. Vermeersch et destinées aux juristes et sociologues, d'une part, à un plus large public, d'autre part, ont vu le jour.

Les réactions visant à défendre l'Ordre furent peu nombreuses et d'ailleurs particulièrement médiocres. Faute d'arguments topiques, on se contentait de condamner les « contestataires qui s'opposaient d'une manière déraisonnable et puérile à toute limitation de la liberté ».

Les arguments en faveur de l'Ordre sont souvent basés sur le caractère spécifique (non établi) du droit disciplinaire. Il est frappant de constater que les défenseurs de l'Ordre des médecins ne répondent jamais aux critiques détaillées de leurs adversaires. Ils semblent incapables de comprendre l'analyse sociologique des fonctions de l'Ordre dans la structuration des professions libérales en tant que groupes d'intérêts ayant recours à des moyens de pression, tant internes qu'externes, afin de sauvegarder leur position sociale, de même qu'ils ignorent le rôle essentiel que joue dans ce procédé la confusion entretenue entre la déontologie et un certain type d'exercice de la profession.

III. A. L'idée de base de la présente proposition de loi est qu'il n'y a aucune raison de maintenir des juridictions disciplinaires distinctes pour les médecins et les pharmaciens. Pour toute faute engageant la responsabilité du médecin, tant au civil qu'au pénal, le malade peut recourir au tribunal et il a tout intérêt à le faire parce que c'est la seule manière possible d'obtenir des dommages-intérêts. Normalement, les tribunaux statuent également sur d'autres affaires, telles que le refus d'assistance à une personne en danger, l'entretien de la toxicomanie, le faux en écritures, la violation du secret professionnel, les contestations relatives aux honoraires, etc. D'autres fautes encore peuvent être sanctionnées par l'INAMI.

Il n'y a aucune raison pour laquelle les médecins, s'ils observent la loi, devraient faire preuve, davantage que leurs concitoyens, de « collégialité » ou d'ardeur dans la sauvegarde de la « dignité de la profession ». C'est à tort que la situation actuelle donne à penser que les problèmes déontologiques et éthiques ne se posent qu'à l'égard des médecins, alors que tous ceux qui travaillent dans le secteur des soins de santé sont évidemment confrontés à des problèmes de ce genre. Quiconque consulte la jurisprudence constatera d'ailleurs que les problèmes importants sont déjà actuellement examinés par les tribunaux. Lorsqu'il ne s'agit pas de « collégialité » ou de « dignité », les sanctions imposées par l'Ordre ne font souvent que compléter les peines ou les sanctions prononcées antérieurement. La présente proposition de loi supprime intégralement le droit disciplinaire de l'Ordre en tant qu'organe de droit public. Rien n'empêche évidemment le corps médical de reconstituer un Ordre en tant qu'association libre et d'y exercer un droit disciplinaire qui lui soit propre (analogue, en quelque sorte, au droit disciplinaire de la « Koninklijke Nederlandse Maatschappij ter bevordering van de Geneeskunst »). Ce droit disciplinaire n'intéressera évidemment que les membres de l'association.

B. Pour toutes ces raisons, il convient de remplacer le Conseil national de l'Ordre par un organisme nouveau, le « Conseil supérieur d'éthique médicale et de déontologie », qui sera chargé d'étudier les effets de l'évolution de l'éthique et de la médecine ainsi que leur impact réciproque. Cet organisme aura pour mission d'établir une charge des droits des malades englobant notamment les droits de groupes particuliers de malades (malades hospitalisés, enfants, malades soignés dans les établissements psychiatriques, etc.), de formuler des principes éthiques généraux pour des actes médicaux délicats et de donner des avis aux individus ou aux institutions en ce qui concerne des problèmes d'éthique médicale et de déontologie. Ces avis n'auraient qu'une autorité morale et pourraient uniquement être cités comme tels en justice. Dès que le Conseil estime que certains aspects de ces directives doivent revêtir un caractère légal, il peut soumettre un avis concret sur ce point au ministre compétent ou au Parlement.

Le Conseil aura également pour mission de donner des avis au sujet de tout problème d'éthique médicale et de déontologie ainsi que de tous arrêtés royaux et de propositions de loi, pour autant qu'il soit consulté sur ce point par les ministres compétents ou par les commissions parlementaires, l'idée de base étant que quelle que soit la compétence d'un tel Conseil, en démocratie des mesures impératives, en particulier lorsqu'elles ont un caractère pénal, ne peuvent être instaurées que par le Parlement.

Pour pouvoir disposer d'une autorité réellement admise, le Conseil devra être composé d'une manière telle qu'il soit véritablement représentatif et que la voix de tous ceux qui jouent un rôle dans le secteur des soins de santé, y compris les malades, puisse être entendue sans toutefois qu'un des groupes constituants ait la prépondérance sur les autres. L'apport d'experts tant au point de vue éthique que médical, de même que la contribution de juristes doivent être assurés. Il convient évidemment de choisir de préférence des personnes qui s'occupent activement de problèmes soit médico-éthiques, soit médico-juridiques. Quant à ceux qui feront partie du Conseil sans être des experts, on est en droit d'attendre d'eux qu'ils étudient ces problèmes avec un dévouement tout particulier. Aucun Conseil ne peut se prévaloir de compter parmi ses membres des experts dans tous les domaines. C'est pourquoi le Conseil doit pouvoir faire appel à des collaborateurs scientifiques qui recueilleront la documentation nécessaire et fourniront le travail préparatoire. L'apport des experts pourra être valorisé par la consultation de spécialistes, la représentativité pouvant être renforcée grâce à l'organisation d'audiences pour traiter de problèmes spécifiques ou pour s'occuper de groupes particuliers de personnes du secteur des soins de santé.

La mission de ce Conseil est d'une importance et d'une complexité telles que l'on est en droit d'attendre de ses membres une grande persévérance dans l'effort. Des absences répétées et non justifiées aux séances du Conseil ou des commissions devraient entraîner la démission du membre concerné.

COMMENTAIRE DES ARTICLES

Art. 2

Cet article crée un Conseil supérieur d'éthique médicale et de déontologie. La préférence a été donnée à un statut de droit public à l'instar de ce qui avait été fait pour le Conseil national du Travail. L'octroi de la personnalité civile au Conseil supérieur constitue la reconnaissance de son indépendance et de son autonomie. Comme le faisait déjà remarquer le Conseil d'Etat lors de la création du Conseil national du Travail : « L'indépendance et l'autonomie d'un organisme ne sont pas nécessairement liées au statut d'établissement public; elles sont fonction des garanties dont on entoure l'exercice des pouvoirs qu'on lui confère ».

Le choix d'un statut de droit public n'est donc pas une question de principe, mais bien d'opportunité. Le prestige du Conseil supérieur, la nécessité de disposer d'un secrétariat souple et ferme, les résultats excellents obtenus par le Conseil national du Travail sont autant d'éléments qui ont fait pencher la balance en faveur du choix d'un statut de droit public.

La dénomination du Conseil supérieur a été choisie de manière à refléter, d'une part, l'interaction esquissée dans les développements entre les principes éthiques généraux et la politique des soins de santé et, d'autre part, l'impact des développements ­ au point de vue de l'organisation ­ dans le secteur des soins de santé sur la déontologie (médicale).

Art. 3

Cet article organise la structure et la composition du Conseil supérieur. Celui-ci est constitué de deux sections, une francophone et une néerlandophone, qui peuvent se réunir et délibérer séparément ou conjointement. La section francophone compte uniquement des membres francophones et germanophones, la section néerlandophone uniquement des membres néerlandophones. Afin d'éviter des contestations ultérieures, il est prévu que, lors de son installation, chaque section vérifie si ses membres remplissent toutes les conditions requises pour en faire partie.

La répartition en sections est justifiée par le fait que le plenum du Conseil supérieur ne peut, étant donné sa composition sur une base très large, rapidement et efficacement rencontrer les problèmes individuels et particuliers auxquels ont à faire face les personnes et les institutions qui jouent un rôle dans le secteur des soins de santé ainsi que les consommateurs et les malades, une autre considération étant que les problèmes des particuliers sont plus facilement résolus lorsque ceux-ci peuvent utiliser leur propre langue. Enfin, il a été tenu compte des phases successives de la réforme de l'Etat et des attributions accrues de l'« autorité communautaire » en matière de politique de santé.

Chaque section a un président, nommé par le Roi parmi les membres du Conseil d'Etat sur avis conforme des exécutifs régionaux. Ce sont : le premier président du Conseil d'Etat, le président, les présidents de chambre et les conseillers d'Etat. La présidence du Conseil supérieur est alternativement assurée par un des deux présidents de section, chaque fois pour une période d'un an.

La composition des sections du Conseil supérieur est régie par trois principes : la parité, la représentativité et la compétence.

Par parité on entend, en l'occurrence, une représentation égale de ceux qui offrent leurs services dans le secteur des soins de santé (médecins, pharmaciens, dentistes, personnel paramédical et infirmier, hôpitaux), d'une part, et de ceux qui ne sont pas professionnellement actifs dans le domaine des soins de santé, d'autre part. La composition du deuxième groupe est plus hétérogène encore que celle du premier : on y rencontre, outre des spécialistes en éthique et des juristes, des représentants des unions nationales des mutualités et des malades. Chacun des groupes compte 12 membres. En y ajoutant le président, on aboutit à un total de 25 membres pour chaque section. Comme le président a droit de vote, la parité des suffrages est exclue. Le Conseil supérieur lui-même est composé de 50 membres. C'est la raison pour laquelle l'article 3, § 1^er , prévoit in fine qu'en cas de parité des suffrages la voix du président est prépondérante.

Le deuxième principe directeur, à savoir la représentativité, ne peut donner lieu à une interprétation erronée. Il ressort en effet des développements que ce principe vise à permettre aux intéressés en général de se manifester au sein du Conseil supérieur. Cela ne signifie donc pas qu'en pratique tout intérêt même partiel devra être représenté d'une manière pleinement représentative. Toutefois, le pouvoir exécutif devra tendre à ce but dans le cadre de la compétence que lui confère l'article 3, § 3, d'édicter des règles pour la présentation des candidats.

Néanmoins, les enseignements que l'on peut tirer du dossier relatif à la représentativité des médecins contraignent le législateur à beaucoup de circonspection et de retenue. C'est pourquoi l'article 3, § 2, ne fait pas état l'associations professionnelles représentatives mais l'associations professionnelles sans plus, de manière à éviter que les activités du Conseil supérieur ne soient paralysées, pendant des années, par des contestations au sujet de la représentativité. Cette procédure est d'ailleurs en concordance avec celle de la composition du Conseil supérieur d'agréation des médecins spécialistes et des médecins de famille où, par suite de contestations antérieures au sujet de la représentativité, il n'est plus davantage question l'associations professionnelles représentatives. De plus, cette dernière notion permet de tenir compte de la présentation d'organisations tant scientifiques que syndicales.

Une raison supplémentaire de ne pas prévoir, dans la loi même, une participation représentative de chaque intérêt partiel réside dans l'impossibilité d'une telle représentativité au niveau des patients. Pour des raisons pragmatiques, nous avons dès lors choisi de réserver le droit de présentation au Conseil de consommation.

Le troisième principe régissant la composition du Conseil supérieur est celui de la compétence. Les développements comportent suffisamment de détails pour comprendre dans quelle mesure cette norme joue dans la composition du Conseil supérieur. La répartition des sièges entre les intérêts partiels en cause est fixée dans la loi même. Le pouvoir exécutif obtient la compétence de fixer les règles d'après lesquelles cette répartition sera réalisée concrètement. A cet égard, plusieurs mécanismes sont concevables. Il ne se posera guère de difficultés en ce qui concerne la désignation des auxiliaires paramédicaux, du personnel infirmier, des établissements de soins, des spécialistes des problèmes éthiques, des représentants des fédérations nationales et des patients, l'instance qui fait les présentations étant en l'occurrence précisée dans la loi même. Rappelons qu'une telle précision a été sciemment omise pour ce qui est des médecins, des pharmaciens et des chirurgiens dentistes. Peu nombreuses seront cependant les difficultés auxquelles il faut s'attendre quant à la proposition de candidats pour la représentation des pharmaciens et des chirurgiens dentistes, laquelle n'a guère soulevé de problèmes jusqu'ici.

Ces difficultés existent cependant en ce qui concerne les médecins. Toute association professionnelle de médecins qui estime devoir présenter des candidats a l'occasion de le faire. Lors de la répartition concrète des sièges, le Roi pourra s'inspirer de certains critères de représentativité, lesquels ne devraient cependant pas être aussi contraignants que par le passé. Au cas où des nominations seraient malgré tout attaquées devant le Conseil d'Etat ­ce qui n'est évidemment jamais exclu ­ il est probable que cette contestation ne porte pas sur la totalité des représentants, de sorte que la bonne marche du Conseil supérieur n'en sera guère entravée.

Afin d'inciter les organisations qui présentent les candidatures à choisir ces dernières de préférence à la base plutôt qu'au sommet desdites organisations, la proposition prévoit une incompatibilité entre l'exercice d'une fonction dirigeante au sein d'une association professionnelle de médecins, de pharmaciens, de chirurgiens dentistes, d'auxiliaires paramédicaux ou d'infirmiers, d'une part, et la qualité de membre du Conseil supérieur ou d'une de ses sections, d'autre part. Il y a lieu, en l'occurrence, d'entendre par fonction dirigeante : le fait d'être membre du conseil d'administration, représentant de l'association au sein de deux ou davantage de commissions, conseils etc. et le fait d'avoir rempli une telle fonction pendant les trois années précédant la nomination des membres du Conseil supérieur.

En vue d'une composition plus ouverte et plus démocratique du Conseil supérieur, il est stipulé également que les vacances d'emplois doivent être publiées au Moniteur belge de sorte que tout membre d'une organisation intéressée en soit informé et puisse poser sa candidature. Pour les mêmes raisons, les candidatures présentées doivent être motivées et il convient, à cet égard, d'insister avant tout sur les capacités des candidats.

La nomination des juristes auprès du Conseil supérieur se fera sur proposition des candidats mêmes, ce qui nécessite évidemment aussi la publication des vacances d'emplois.

Art. 4

Cet article prévoit la création du secrétariat du Conseil supérieur. Les deux premières compétences s'inspirent des compétences dévolues au Conseil national du Travail. La troisième compétence s'inspire en partie d'une des compétences du Conseil national de l'Ordre des médecins, tout en étant bien plus vaste. L'objectif est de parvenir à un répertoire exhaustif de la jurisprudence utile en la matière, de façon à éclairer le Conseil supérieur lorsque celui-ci devra émettre des avis. Ainsi qu'il a été souligné dans les développements, ce secrétariat revêt un très grand intérêt. Il devra pouvoir disposer d'un nombre suffisant de collaborateurs compétents pour pouvoir convenablement remplir son rôle dans la préparation des avis.

Art. 5

Cet article énumère les compétences du Conseil supérieur et de ses sections. Ces compétences ont un trait commun et essentiel : elles sont toutes de nature consultative. L'idée fondamentale est que, sans l'intervention du législateur, il ne peut être édicté aucune norme éthique et déontologique régissant le secteur des soins de santé. Le législateur pourra juger souverainement si de telles normes sont nécessaires, comment elles doivent être formulées et de quelle manière elles seront imposées. Ce serait cependant faire preuve de naïveté que de croire que le législateur pourrait intervenir de manière normative sur ce plan sans être informé au préalable de tout ce que la société ressent en ce domaine et que le même législateur soit en mesure de tout régler jusque dans les détails. Pour ces motifs, il faut prévoir un organe consultatif : d'une part, afin de donner quelques assurances au législateur et à l'administration, et, d'autre part, pour émettre des avis aux particuliers qui dispensent ou reçoivent des soins de santé, ainsi qu'à l'usage des établissements de santé en des matières où rien n'a encore été réglé ou qui sont trop détaillées pour pouvoir être réglées par la voie légale.

Jamais aucun avis ne pourra cependant se substi-tuer à la décision politique ou à la conscience individuelle.

La répartition des compétences entre le Conseil supérieur et ses sections est basée essentiellement sur la nature des problèmes sur lesquels des avis doivent être émis. Le Conseil supérieur est compétent pour régler les problèmes généraux relatifs aux aspects éthiques et déontologiques des soins de santé, tandis que les sections se pencheront sur les questions de nature particulière ou spécifique.

En outre, les sections sont compétentes pour donner des avis à des individus et à des établissements. En raison de leur composition plus restreinte, on peut s'attendre à ce que ces sections fassent preuve de plus de souplesse dans la liquidation des problèmes spécifiques.

Un problème particulier se pose en ce qui concerne les délais dans lesquels le Conseil supérieur ou ses sections émettront des avis au cas où ils seraient sollicités en ce sens. Dans le cas d'avis à l'usage des autorités, il est possible de formuler effectivement une règle générale, par exemple, dans les deux mois. Ceci s'avère toutefois plus difficile lorsque la demande d'avis émane d'un individu ou d'une institution et a trait à un problème particulier. Afin d'éviter qu'un délai trop long ne s'écoule entre la demande d'avis et la réponse, la proposition prévoit la création éventuelle de commissions au sein des sections du Conseil supérieur. En cas d'urgence, ces commissions sont habilitées à émettre un avis provisoire, lequel sera par la suite soumis à l'appréciation de la réunion plénière de la section intéressée.

Art. 6 et 20

Les pouvoirs consultatifs de l'Ordre des médecins et de l'Ordre des pharmaciens seront dévolus au Conseil supérieur. En revanche, les pouvoirs disciplinaires desdits organes seront supprimés. A cet égard, on peut se demander s'il n'y a vraiment aucune nécessité d'un contrôle organisé du comportement (professionnel) des praticiens de l'art de guérir.

Pour pouvoir répondre à cette question, il importe de souligner qu'il n'existe aucun Ordre des chirurgiens dentistes, une catégorie, qui par les effectifs et le volume de ses prestations, est autrement importante que celle des pharmaciens. Par ailleurs, les chirurgiens dentistes ne sont soumis à aucun contrôle disciplinaire.

Nonobstant le nombre rapidement croissant de licenciés en sciences dentaires, rien n'indique que l'honneur, la modestie, l'honnêteté et la dignité des membres de cette catégorie professionnelle laissent plus à désirer que chez les médecins ou les pharmaciens.

Or, l'objet du contrôle disciplinaire, en vertu des arrêtés royaux nos 79 et 80 du 10 novembre 1967, concernant respectivement l'Ordre des médecins et l'Ordre des pharmaciens, est précisément cet honneur et cette dignité. L'article 6, 2º de l'arrêté royal nº 79 charge les conseils provinciaux de l'Ordre des médecins de prendre des mesures disciplinaires du chef de fautes (graves) commises dans l'exercice de la profession ou en dehors de celle-ci, lorsque ces fautes sont de nature à porter atteinte à l'honneur et à la dignité de la profession.

L'expression « l'honneur et la dignité de la profession » dénote qu'il s'agit d'un intérêt typiquement professionnel ou catégoriel. Il est loisible à toute catégorie professionnelle de veiller à ce que cet honneur et cette dignité ne soient pas mis en cause par ses membres. Toutefois, aucun argument valable (et assurément pas celui de l'intérêt général dès lors qu'il s'agit d'un intérêt de groupe), ne peut être invoqué pour permettre au pouvoir en quelque sorte de prêter son autorité à l'un ou l'autre groupe professionnel à l'effet d'imposer de manière contraignante le respect de l'honneur et de la dignité de ce groupe. En d'autres termes, la fonction disciplinaire, telle qu'elle est exercée par les Ordres des médecins et des pharmaciens pour protéger l'honneur et la dignité de la profession, ne correspond à aucune nécessité sociale.

Reste à savoir si la disparition de cette fonction disciplinaire ne risque pas de créer un vide à l'endroit de certains comportements de praticiens professionnels, comportements qui iraient au-delà d'une violation de l'honneur et de la dignité de la profession et porteraient atteinte non seulement à l'intérêt du groupe mais également à l'intérêt général. On peut songer, par exemple, à des abus en matière de liberté thérapeutique, à la violation du secret professionnel, à la publicité abusive ou excessive, à l'exigence d'honoraires « gonflés », à la dichotomie pure et simple, etc. La suppression de cette fonction peut, en effet, entraîner un vide dans certains cas.

Avant de préciser la solution que la présente proposition de loi entend apporter pour combler cette lacune, il convient de faire quelques réflexions à propos de ce pouvoir disciplinaire étendu de l'ordre. Sous l'angle matériel, ce pouvoir diffère fondamentalement de la sauvegarde de l'honneur et de la dignité, étant donné que dans ces cas précis, il s'agit d'un intérêt social et non de groupe.

À cette différence matérielle devrait également correspondre une distinction formelle. S'il est encore un tant soit peu concevable que le contrôle du respect de l'honneur et de la dignité soit exercé exclusivement par des confrères, ­uvrant en cercle fermé, il n'en est pas ainsi lorsqu'il s'agit de l'exercice de la fonction disciplinaire en des matières touchant à l'intérêt général.

Dans ces cas, il est impérieux de garantir la séparation de l'enquête et des débats, la publicité des débats et du verdict, l'impartialité, les droits de la défense, etc. Néanmoins, le droit positif ne fait aucune distinction en ce qui concerne l'exercice des deux pouvoirs disciplinaires.

Quel sort faut-il dès lors réserver à cette fonction disciplinaire limitée dont la suppression pourrait effectivement laisser un vide ? Une possibilité consisterait à la maintenir en y introduisant notamment les garanties en matière de procédure prévues ci-avant. Il est toutefois plus simple de la supprimer et d'introduire dans le droit pénal les obligations prévues par l'arrêté royal nº 78 relatif à l'art de guérir. Les dispositions de cet arrêté manquent d'ailleurs de logique. Ainsi, le fait de ne pas collaborer aux services de garde constitue une infraction au droit pénal (article 38, § 1^er , 3º), tandis que le fait de ne pas assurer la continuité des soins constitue une infraction à la discipline (article 38, § 3). Autre illogisme, cette dernière obligation s'applique aux médecins, aux pharmaciens et aux dentistes, mais ces derniers ne sont pas soumis à des règles de discipline de sorte que le maintien de la fonction disciplinaire est impossible dans leur cas. Il est possible d'éviter de telles anomalies en prévoyant que ces obligations seront assorties de sanctions pénales.

Cela signifie que les actes qui, aux termes de l'arrêté royal nº 78 du 10 novembre 1967 sur l'art de guérir, constituent actuellement explicitement des infractions à la discipline, relèveront désormais du droit pénal. Cela veut dire aussi qu'il appartiendra dès lors au législateur de décider si l'intérêt général commande d'imposer certaines obligations aux médecins et aux autres praticiens des soins de santé et si ces obligations doivent relever du Code pénal. La compétence normative des organes des deux ordres devient dès lors sans objet.

Les propositions visant à supprimer l'Ordre des médecins sont souvent rejetées sous le prétexte qu'il s'agit seulement d'une facette d'un problème qui concerne tous les ordres existants (avocats, médecins, pharmaciens, vétérinaires et architectes). Il s'agit en effet d'un problème commun, à savoir l'organisation de la profession libérale et, en particulier, le maintien du droit disciplinaire. Les conceptions défendues dans la présente proposition peuvent néanmoins être étayées par des arguments pertinents.

Le premier est que les ordres existants n'ont pas été créés simultanément, mais à des périodes très différentes. La « nécessité » de créer ces ordres ne s'est pas fait sentir au même moment : elle est liée à l'évolution spécifique de chaque profession et le fait que la même formule ait été adoptée ne change rien à cette constatation. L'évolution spécifique d'une profession peut dès lors imposer la suppression de l'ordre de cette profession sans qu'il soit nécessaire pour autant de supprimer les autres ordres.

Les auteurs estiment qu'il y a effectivement une telle évolution spécifique en ce qui concerne les médecins et les pharmaciens. On peut souligner à ce propos l'attitude adoptée par l'Ordre des médecins lors de tentatives visant à organiser une grève des médecins, pharmaciens et dentistes, aux abus permanents des organes de l'Ordre des médecins et des pharmaciens dans l'exercice de leur mandat légal en matière de discipline, ainsi que la confusion qui est faite entre la déontologie et la défense des intérêts.

Il s'agit là d'évolutions au sein même des ordres. Plus importantes sont les évolutions sur le plan de la société, notamment l'importance (financière) des soins de santé pour la société en raison de la législation sur l'assurance-maladie et des lois sur les hôpitaux, la mise en place d'un système de discipline distinct dans le cadre de l'assurance-maladie, le nombre croissant de praticiens qui s'engagent, volontairement ou non, dans les liens d'un contrat de travail qui les soumet automatiquement à un statut disciplinaire dont la sanction la plus lourde est la résiliation du contrat de travail. Ces évolutions sont postérieures à la création des Ordres des médecins et des pharmaciens et elles n'affectent pas, sinon dans une bien plus faible mesure, les professions d'avocat, d'architecte ou de vétérinaire.

On peut également faire valoir qu'il s'agit non seulement de supprimer l'Ordre des médecins, mais aussi celui des pharmaciens. Le maintien de l'Ordre des médecins vétérinaires est logique étant donné que la pharmacie vétérinaire ne relève pas de l'exercice de l'art de guérir, au contraire de la pharmacie ordinaire.

On peut se demander également si ceux qui invoquent l'argument précité pour rejeter les propositions de réforme n'ont pas pour objectif premier d'empêcher tout changement au cours des prochaines décennies parce qu'ils savent parfaitement que la suppression de tous les ordres existants, y compris celui des avocats, suscitera encore plus de problèmes et d'opposition que des mesures plus limitées.

Art. 7 à 19

Cet article met les dispositions de la présente proposition de loi en concordance avec le texte de l'arrêté royal nº 78 relatif à l'exercice de l'art de guérir.

L'article 7 abroge l'obligation de se faire inscrire au tableau de l'ordre compétent afin de pouvoir exercer les professions de médecin ou de pharmacien. Les auteur de la présente proposition se rendent bien compte que l'abrogation de cette obligation peut avoir pour résultat de rendre encore plus difficile qu'à présent la détermination exacte du nombre des praticiens. Il ne fait aucun doute qu'il faudrait un système d'immatriculation sans faille, non seulement pour les médecins mais encore pour tous les praticiens du secteur des soins de santé. La base légale permettant d'instaurer ce système d'immatriculation fait défaut jusqu'à présent. L'occasion est donc mise à profit pour étendre les attributions des commissions médicales provinciales à la tenue d'un registre. C'est ce que prévoit l'article 15, 5º : chaque praticien sera tenu de communiquer aux commissions médicales provinciales certains renseignements déterminés par le Roi, notamment concernant la spécialisation, le lieu d'établissement, etc. Il est évident que la communication de ces renseignements se fera dans des conditions qui garantissent le respect de la vie privée des intéressés. Il convient de souligner, dans un souci de clarté, que l'obligation d'immatriculation ne constitue pas une condition d'exercice de la profession. Celui qui refuse l'immatriculation s'expose toutefois à des amendes. L'article 38, § 1^er , de l'arrêté royal nº 78 est complété à cet effet par un sixième alinéa qui est prévu à l'article 17, 3º, de la présente proposition. Toutefois l'habilitation à exercer la profession subsiste. L'immatriculation n'aura donc pas un caractère indispensable mais simplement administratif.

En plus de l'obligation d'immatriculation, qui sera vraisemblablement annuelle ou à tout le moins bisannuelle, il restera encore celle de faire viser le diplôme par la commission médicale provinciale. Cela nous mènerait trop loin de modifier dans la présente proposition les attributions actuelles de ces commissions. Cette modification devrait se faire dans le cadre d'une révision approfondie des modalités actuelles d'organisation des inspections médicale et pharmaceutique.

Il y a donc, en définitive, deux conditions indispensables à l'exercice des professions de médecin ou de pharmacien : le diplôme et le visa. L'obligation d'inscription est supprimée. Elle peut être remplacée par une obligation administrative d'immatriculation.

L'article 8 soustrait au contrôle disciplinaire le respect de l'obligation d'assurer la continuité des soins prévue à l'article 8 de l'arrêté royal nº 78. Ainsi que l'explique le commentaire relatif aux l'articles 6 et 20, ce contrôle est remplacé par un contrôle de nature pénale, et ce, par le biais d'une modification de l'article 38, § 3, de l'arrêté royal nº 78. Cet article énumère à présent un certain nombre d'infractions disciplinaires, parmi lesquelles la violation de l'obligation d'assurer la continuité des soins (litteras a et b de l'article 38, § 3). Ces infractions constitueront désormais des infractions pénales.

L'article 9 vise simplement à adapter le texte de l'article 9 de l'arrêté royal nº 78 à la situation qui résultera de l'adoption de la présente proposition de loi.

L'article 10 est comparable à l'article 8. L'abus de la liberté en matière de diagnostic et de thérapeutique ne constitue plus une infraction disciplinaire, mais devient une infraction pénale. La sanction applicable à cet abus est prévue au littera c de l'article 38, § 3, modifié ainsi qu'il a été dit.

L'article 11 est identique quant à son objet. Le contrôle relatif à l'obligation de communiquer certaines informations est soustrait au juge disciplinaire et confié au juge répressif par le biais d'une modification à l'article 38, § 3, littera d, de l'arrêté royal nº 78.

L'article 12, 1º, vise une simple adaptation de texte. Il en va de même pour les articles 12, 2º, 13, 14, 15, 1º, 2º, 3º et 4º.

L'article 15, 5º, réalise l'extension des compétences des commissions médicales provinciales, que nous avons déjà mentionnée et commentée et qui a pour objet la tenue du registre des membres des professions appartenant au secteur des soins de santé.

Les articles 15, 6º, 16, 17, 1º et 2º visent à nouveau des adaptations de texte.

L'article 17, 3º, a lui aussi été commenté précédemment. Il rend punissable le praticien de l'art de guérir ou de l'art infirmier ou le membre d'une profession paramédicale qui refuse de se conformer à l'obligation d'enregistrement.

L'article 17, 4º, a une importance particulière. Dès à présent, l'article 38, § 2, 2º, de l'arrêté royal nº 78 contient une disposition formulée de manière très large qui interdit tant aux personnes qualifiées qu'aux personnes non qualifiées pour exercer l'art de guérir de recourir à des moyens publicitaires. Cet article permettrait déjà en soi au juge répressif de punir les formes manifestes de comportement contraire à l'esprit de confraternité qui nuisent non seulement à « l'honneur » et à la « dignité » de la profession, mais surtout à l'intérêt des patients. Il n'y a donc pas non plus lieu de craindre en l'espèce que la disparition de la compétence disciplinaire ne crée un vide dans le dispositif réglementaire. En revanche, la modification de cet article s'impose pour différentes raisons.

Dans sa formulation actuelle, cette disposition est assez vague et générale.

La disparition de la formule disciplinaire rend précisément nécessaire la définition d'une norme plus précise. Il convient par conséquent de spécifier davantage ce qu'il faut entendre par publicité. Afin d'éviter qu'elles ne soient touchées par l'interdiction en matière de publicité, certaines formes utiles d'information des patients, telles que l'annonce des heures de pratique et l'information et l'éducation sanitaires, sont exclues du champ d'application de cet article. Il n'est évidemment pas possible d'écarter avec une certitude absolue d'éventuelles contestations au sujet du caractère publicitaire d'une activité donnée. Dès lors, il appartiendra au juge répressif de trancher, avec toutes les garanties qui en découlent sur le plan matériel et sur le plan de la procédure.

Pour établir le texte de cette disposition interdisant la publicité, les auteurs se sont inspirés de l'article 1^er de la loi du 15 avril 1958 relative à la publicité en matière de soins dentaires. L'élimination des pratiques scandaleuses qui existaient dans le secteur des soins dentaires avant l'entrée en vigueur de cette loi prouve l'effectivité de son application. En outre, la rareté des poursuites engagées démontre le pouvoir de dissuasion de cette loi et ce, en l'absence d'ordre ou de tout autre mécanisme disciplinaire. On peut s'attendre à ce qu'une mesure de ce type suffise à empêcher que des situations similaires ne surviennent dans le secteur médical et pharmaceutique.

L'article 17, 5º, contient une adaptation du texte de l'article 38, § 2, 3º, rendue nécessaire par la modification de l'article 38, § 2, 2º.

L'article 17, 6º, vise, comme beaucoup d'autres dispositions déjà citées, à transformer les infractions disciplinaires en infractions pénales. A l'exception d'une seule, ces infractions ont été commentées précédemment. Cette exception concerne l'infrastructure visée au littera e. Actuellement, l'article 38, § 3, d), de l'arrêté royal nº 78 qualifie d'infraction disciplinaire le non-respect des dispositions de l'article 18, § 1^er . Cet article interdit toute forme de partage d'honoraires, sauf si ce partage est effectué dans le cadre de l'organisation des soins en groupe de praticiens. L'article 17, 6º, e), apporte deux modifications à cette disposition. En premier lieu, il ne s'agit plus d'une infraction disciplinaire, mais d'une infraction pénale.

Ensuite, l'interdiction est assouplie. Ainsi qu'on le sait, cet article rend pratiquement impossible toute forme de collaboration entre médecins par suite de l'interprétation particulièrement restrictive que la Cour de cassation donne à la notion d'organisation des soins en groupe de praticiens. C'est pourquoi la présente proposition autorise le Roi à désigner d'autres formes d'organisation auxquelles l'interdiction de partage d'honoraires ne sera pas davantage applicable.

Il convient enfin de remarquer qu'il n'est pas nécessaire de transformer l'infraction disciplinaire visée à l'article 14 de l'arrêté royal nº 78 en infraction pénale.

L'article 19 contient à nouveau une adaptation de texte.

Enfin, l'article 18 revêt également une grande importance. L'un des arguments contre la suppression du droit disciplinaire est que cette suppression élimine la possibilité de mettre fin à l'exercice de la profession par certaines personnes.

Cet article prévient cependant cette objection.

L'article 43, § 2, de l'arrêté royal nº 78 permet dès à présent au juge répressif de suspendre pour une durée maximum de deux ans de praticien de l'art de guérir ou le membre d'une profession paramédicale qui s'est rendu coupable de certaines infractions. Cet article est à présent complété par un alinéa 3 (nouveau ) en vertu duquel les praticiens de l'art de guérir qui enfreignent l'interdiction de publicité ou qui se rendent coupables de l'une des nouvelles infractions énumérées à l'article 38, § 3 (les anciennes infractions disciplinaires) peuvent également encourir une interdiction d'exercer leur profession pendant une période maximum de deux ans. Les auteurs de la présente proposition estiment qu'une suspension de deux ans constitue une sanction très lourde pour les titulaires d'une profession libérale et qu'il serait superflu, insensé et contraire à l'interdiction d'infliger des sanctions inhumaines, de prévoir une suspension à vie.

En outre, on peut encore observer que la présente proposition maintient la possibilité pour la commission médicale provinciale de retirer le visa d'un membre d'une profession médicale lorsqu'il est établi que celui-ci ne réunit plus les aptitudes physiques ou psychiques nécessaires à l'exercice de sa profession.

Art. 21

Cet article autorise le Roi à mettre certaines dispositions légales, et notamment celles contenues dans la loi relative à l'assurance maladie, en concordance avec les dispositions de la présente proposition.

PROPOSITION DE LOI

Article premier

La présente loi règle une matière visée à l'article 77 de la Constitution.

Art. 2

Il est institué un organisme de droit public, dénommé Conseil supérieur de l'éthique et de la déontologie des soins de santé.

Art. 3

§ 1^er . Le Conseil supérieur de l'éthique et de la déontologie des soins de santé se compose d'une section francophone et d'une section néerlandophone. Au moment de son installation, chaque section examine si ses membres répondent à la condition exigée pour en être membre.

Les deux sections peuvent se réunir et délibérer soit séparément, en vue de l'exercice des compétences visées à l'article 5, § 3, soit conjointement, en vue de l'exercice des compétences visées à l'article 5, §§ 1^er et 2. Dans ce dernier cas, le Conseil supérieur est présidé alternativement, pour des périodes d'un an, par le président de la section francophone et par le président de la section néerlandophone.

Le président a voix délibérative. En cas de partage des voix, sa voix est déterminante.

§ 2. Chaque section se compose :

1) d'un président bilingue, qui est nommé et choisi, sur avis conforme des Exécutifs, parmi les membres du Conseil d'Etat. Le président a voix délibérative;

2) de quatre docteurs en médecine, chirurgie et accouchements, présentés sur une liste double par leurs organisations professionnelles;

3) d'un pharmacien, présenté sur une liste double par les organisations professionnelles de pharmaciens;

4) d'un praticien de l'art dentaire, présenté sur une liste double par les organisations professionnelles de l'art dentaire;

5) de deux membres d'une profession paramédicale, présentés sur une liste double par le Conseil national des professions paramédicales;

6) de deux praticiens de l'art infirmier, présentés sur une liste double par le Conseil national de l'art infirmier;

7) de deux membres, présentés sur une liste double par les associations d'établissements de soins;

8) de quatre spécialistes des problèmes éthiques, présentés sur une liste double par les organes de gestion des universités;

9) de trois représentants des groupements nationaux agréés d'organisations de sociétés d'assistance mutuelle, présentés sur une liste double par le Collège intermutualiste;

10) de trois membres, présentés sur une liste double par le Conseil de la consommation;

11) de deux juristes spécialistes des problèmes d'éthique médicale et de déontologie, qui se présentent directement au ministre.

Chaque membre effectif a un suppléant.

Le suppléant du président est bilingue et est nommé selon les mêmes modalités que le président. Le suppléant du président assiste aux réunions.

Il n'est autorisé à voter que lorsqu'il assure effectivement la présidence, en l'absence du président.

§ 3. La qualité de membre du Conseil supérieur est incompatible avec une fonction dirigeante au sein d'une association professionnelle de médecins, de dentistes, de pharmaciens, de membres de professions paramédicales ou de praticiens de l'art infirmier.

Les membres effectifs et suppléants sont nommés par le Roi pour un terme renouvelable de six ans.

Un membre effectif ou suppléant peut siéger au sein du Conseil supérieur seulement pendant deux périodes successives de six ans.

Après chaque période de six ans, le Conseil supérieur est renouvelé par moitié.

Les vacances au sein du Conseil supérieur sont publiées au Moniteur belge .

Les candidatures peuvent être introduites auprès des instances chargées de la présentation des candidats, pendant un période de 30 jours qui suit la publication.

Les instances chargées de la présentation des candidats fournissent un avis motivé à leur sujet. Cet avis doit surtout mettre en évidence la capacité des candidats pour collaborer à la mission du Conseil.

Le Roi règle, par un arrêté délibéré en Conseil des ministres, les mode et conditions de présentation des membres effectifs et suppléants. Les membres effectifs et suppléants sont désignés par le ministre et obligatoirement choisis sur une liste double qui contient un nombre de noms égal à celui des mandats à attribuer.

Le Roi veille à ce que les membres effectifs et suppléants des sections francophone et néerlandophone soient présentés respectivement par les instances francophones et néerlandophones visés au § 2.

Le Roi nomme directement les membres visés au § 2 et leurs suppléants qui n'ont pas été présentés réglementairement ou au cours d'une période arrêtée par un arrêté royal délibéré en Conseil des ministres.

§ 4. Le Conseil supérieur établit son règlement d'ordre intérieur et celui de ses sections, qui doit ensuite être approuvé par le Roi.

Art. 4

Un secrétariat est créé auprès du Conseil supérieur selon le principe de la parité linguistique. Ce secrétariat est chargé :

1) d'assurer les services de greffe et d'économat;

2) de rassembler la documentation concernant les activité du Conseil supérieur;

3) d'établir et de tenir à jour un répertoire des décisions des cours et tribunaux relatives aux problèmes qui relèvent de la compétence du Conseil supérieur.

Le secrétariat est dirigé par deux secrétaires bilingues, nommés par le Roi. Les secrétaires assurent ensemble le secrétariat du Conseil supérieur et chacun d'entre eux assure le secrétariat d'une section.

Le Roi fixe, sur avis motivé du Conseil supérieur, le cadre, le statut et le traitement du personnel du secrétariat.

À l'exception des secrétaires, les membres du personnel sont nommés par le Conseil supérieur.

Les frais de fonctionnement et les coûts salariaux du Conseil supérieur et de son secrétariat sont à charge de l'État.

Art. 5

§ 1^er . Le Conseil supérieur a pour mission :

1) de transmettre à la Chambre des représentants et au Sénat, au Conseil de la Communauté française, au Conseil flamand, au Gouvernement, au Gouvernement de la Communauté française et au Gouvernement flamand ou à un membre des gouvernements précités, sous la forme de rapports qui rendent compte des différents points de vue exposés en son sein, de tous les avis ou propositions relatifs aux problèmes généraux soulevés par l'évolution des conceptions sociales au sujet de problèmes éthiques et déontologiques qui sont en relation avec les soins de santé. Le Conseil supérieur rend ses avis, soit d'initiative, soit à la demande des instances précitées;

2) de donner aux gouvernements mentionnés au 1) et qui ont la Santé publique dans leurs attributions des avis au sujet de tout projet de loi ou de décret se rapportant, en général ou en particulier, aux problèmes éthiques ou déontologiques inhérents à la politique de santé.

§ 2. Dans tous les cas où la loi dispose que le Roi doit consulter le Conseil supérieur, ce dernier est tenu de donner son avis dans les deux mois de la demande. Après l'expiration de ce délai, une décision peut être prise.

§ 3. Chaque section du Conseil supérieur est chargée de donner des avis au sujet des aspects spécifiques des problèmes éthiques et deontologiques inhérents à la politique de santé, soit d'initiative, soit à la demande des personnes ou des instances suivantes :

1) les organes fédéraux ou communautaires, exécutifs ou délibérants, mentionnés au § 1^er , 1), qui ressortissent à la même communauté que la section concernée;

2) les personnes de droit public ou de droit privé intéressées, telles que les organismes publics et privés qui s'occupent de soins de santé, les praticiens de l'art de guérir, les praticiens des professions paramédicales, de l'art infirmier, les organisations et les particuliers, notamment les malades, qui ont leurs occupations dans la même communauté que la section concernée du Conseil supérieur ou qui y ressortissent.

Le Conseil supérieur peut transmettre une demande d'avis respectivement à la section francophone ou néerlandophone s'il estime qu'il s'agit en l'occurrence d'un intérêt particulier. Chaque section peut à son tour transmettre une demande d'avis au Conseil supérieur si elle estime qu'il s'agit en l'occurrence d'une question d'intérêt général.

Au sein de chaque section du Conseil supérieur peuvent être constituées une ou plusieurs commissions chargées de donner un avis provisoire dans des cas d'urgence. Une personne au moins de celles visées à l'article 3, § 2, 2) et 8), fera partie de ces commissions. Les avis pourront ensuite être soumis à l'appréciation concernée du Conseil supérieur.

§ 4. Les décisions du Conseil supérieur et de ses sections sont prises à la majorité simple, à condition qu'au moins la moitié des membres soient présents.

Les membres du Conseil supérieur ne prennent pas part aux délibérations ou décisions sur des objets auxquels eux-mêmes ou leur parents ou alliés jusqu'au quatrième degré ont un intérêt personnel et direct ou par lesquels ils sont ou ont été concernés en leur qualité professionnelle.

Art. 6

Sauf disposition contraire, le Conseil supérieur reprend, dans le cadre de ses compétences, des droits et les obligations de l'Ordre des médecins et de l'Ordre des pharmaciens. Les personnes occupées par les conseils provinciaux, les conseils d'appel et le conseil national de l'Ordre des médecins et de l'Ordre des pharmaciens sont, à compétence comparable, nommés par priorité auprès du secrétariat du Conseil supérieur, compte tenu des engagements contractuels pris envers eux. Le Roi peut prendre toutes les mesures nécessaires à la sauvegarde de leurs intérêts.

Art. 7

À l'article 7, § 1^er , alinéa 1^er , de l'arrêté royal nº 78 du 10 novembre 1967, relatif à l'exercice de l'art de guérir, de l'art infirmier, modifié par la loi du 6 avril 1995, des professions paramédicales et aux commissions médicales, les mots « et obtenu quand il y a lieu, leur inscription au tableau de l'Ordre régissant la profession » sont supprimés.

Art. 8

L'article 8 du même arrêté est modifié comme suit :

1º au § 1^er , le deuxième alinéa, modifié par la loi du 6 avril 1995, est supprimé;

2º au § 2, le deuxième alinéa est supprimé.

Art. 9

L'article 9, § 2, deuxième alinéa, du même arrêté est abrogé.

Art. 10

L'article 11, alinéa 2, du même arrêté, modifié par la loi du 6 août 1993, est abrogé.

Art. 11

L'article 13, § 1^er , deuxième alinéa, du même arrêté est abrogé.

Art. 12

L'article 14 du même arrêté est modifié comme suit :

1º au § 1^er , alinéa 4, les mots « sur avis du Conseil national de l'Ordre intéressé » sont remplacés par les mots « sur avis du Conseil supérieur de l'éthique et de la déontologie des soins de santé »;

2º le § 2 est abrogé.

Art. 13

À l'article 15, deuxième alinéa, du même arrêté, les mots « de l'Ordre dont ils relèvent ou » sont supprimés.

Art. 14

À l'article 36, § 4, du même arrêté, les mots « le Conseil national de l'Ordre des médecins » sont remplacés par les mots « le Conseil supérieur de l'éthique et de la déontologie des soins de santé ».

Art. 15

L'article 37 du même arrêté est modifié comme suit :

1º au § 1^er , 2º, b), modifié par les lois des 20 décembre 1974 et 6 avril 1995, les mots « le Conseil national de l'Ordre des médecins ou par le Conseil national de l'Ordre dont il relève » sont remplacés par les mots « le Conseil supérieur de l'éthique et de la déontologie des soins de santé ou le Conseil supérieur de l'Ordre des médecins vétérinaires »;

2º au § 1^er , 2º, e), modifié par la loi du 20 décembre 1974, premier alinéa, les mots « soit par l'Ordre intéressé » sont remplacés par les mots « soit par les conseils de l'Ordre des médecins vétérinaires »;

3º au § 1^er , 2º, e), alinéa 2, modifié par la loi du 20 décembre 1973, les mots « du conseil national de l'Ordre intérieur, du Conseil national de l'art infirmier ou du Conseil national des professions paramédicales » sont remplacés par les mots « du Conseil supérieur de l'éthique et de la déontologie des soins de santé ou du Conseil supérieur de l'Ordre des médecins vétérinaires »;

4º au § 1^er , 2º, le littera f) est remplacé par le texte suivant : « f) de faire connaître au Conseil supérieur de l'éthique et de la déontologie des soins de santé et au Conseil supérieur de l'Ordre des médecins vétérinaires les fautes professionnelles reprochées aux praticiens de l'art de guérir, des professions paramédicales et de l'art infirmier, ainsi qu'aux médecins vétérinaires. »;

5º le § 1^er , 2º, est complété comme suit : « h) de tenir un registre des praticiens aptes à pratiquer l'art de guérir, les professions paramédicales et l'art infirmier. Le Roi détermine les éléments qui figureront au registre ainsi que les modalités selon lesquelles ces éléments seront demandés aux praticiens et fournis par ceux-ci. Les praticiens sont tenus de fournir les éléments qui leur sont demandés conformément aux dispositions fixées par le Roi et de le faire selon les modalités prescrites, complètement et fidèlement. »;

6º au § 4, alinéa 5, les mots « au conseil de l'Ordre intérieur » sont remplacés par les mots « au Conseil supérieur de l'éthique et de la déontologie des soins de santé ou au Conseil supérieur de l'Ordre des médecins vétérinaires ».

Art. 16

Dans l'intitulé du chapitre IV du même arrêté, les mots « et disciplinaires » sont supprimés.

Art. 17

L'article 38 du même arrêté, modifié par les lois des 20 décembre 1974, 13 décembre 1976, 22 février 1994 et 6 avril 1995, est modifié comme suit :

1º au § 1^er , premier alinéa, les mots « ainsi que s'il échet, de l'application de sanctions disciplinaires » sont supprimés;

2º au § 1^er , 1º, alinéa 1^er , les mots « soit quand il y a lieu, sans être inscrit au tableau de l'Ordre » sont supprimés;

3º le § 1^er est complété comme suit : « 7º est puni d'une amende de vingt-six francs à cinq cents francs le praticien de l'art médical, d'une profession paramédicale ou de l'art infirmier qui ne fournit pas de la façon prescrite les éléments qui lui sont demandés en vertu de l'article 37, § 1^er , 2º, h), ou qui le fait incomplètement ou d'une manière non conforme à la vérité. »;

4º le § 2, 2º, est remplacé par le texte suivant : « 2º celui qui, en vue d'exercer des actes visés aux articles 2, 3, 4, 5 et 6, a fait directement ou indirectement une quelconque publicité, soit par des étalages ou par l'apposition de pancartes, soit par des inscriptions ou des panneaux pouvant induire en erreur quant au caractère légal des activités énoncées, soit par des prospectus, des circulaires, des brochures, des tracts, par la presse, par la voie de la radio ou du cinéma, soit par la promesse ou l'octroi d'avantages de toute nature, tels que des ristournes ou le transport gratuit de patients, soit par l'intervention de racoleurs ou de rabatteurs de clients éventuels. La publicité, telle que définie par le présent article, ne comprend pas le fait pour les praticiens d'informer le public du lieu ainsi que des jours et heures des consultations et des modifications y afférentes. Elle ne comprend pas non plus l'information et l'éducation sanitaire de leurs propres patients et d'un public plus large. »;

5º au § 2, 3º, les mots « ces actes » sont remplacés par les mots « les actes visés aux articles 2, 3, 4, 5 et 6 »;

6º le § 3 est remplacé par la disposition suivante : « § 3. Est puni d'un emprisonnement de huit jours à six mois et d'une amende de cinq cents francs à cinq mille francs ou d'une de ces peines seulement :

a) le praticien visé aux articles 2 et 3 qui, en violation de l'article 8, § 1^er , sciemment et sans motif légitime dans son chef, interrompt un traitement en cours sans avoir pris au préalable les dispositions requises en vue d'assurer la continuité des soins par un autre praticien ayant la même qualification;

b) le pharmacien qui, en violation de l'article 8, § 2, sciemment et sans motif légitime dans son chef, ferme son officine sans avoir pris au préalable les dispositions requises en vue d'assurer la continuité de la dispensation des médicaments prescrits par une ordonnance en cours;

c) le praticien visé aux articles 2, 3 ou 4 qui, en violation de l'article 11, abuse de la liberté soit pour l'établissement du diagnostic, soit pour la mise au point du traitement et de son exécution, soit pour l'exécution des préparations magistrales;

d) le praticien visé aux articles 2, 3 ou 4, qui, en violation de l'article 13, refuse de communiquer toutes les informations utiles ou nécessaires d'ordre médical ou pharmaceutique;

e) le praticien visé aux articles 2, 3 ou 4 qui, en violation de l'article 18, § 1^er , partage ses honoraires avec un praticien de la même branche de l'art de guérir, en dehors du cadre de l'organisation des soins en groupe de praticiens ou en dehors d'autres formes d'organisation agréées par le Roi. ».

Art. 18

L'article 39 du même arrêté, modifié par les lois des 19 décembre 1990 et 6 avril 1995, est complété comme suit : « 7º les personnes visées aux articles 2, 3 ou 4 reconnues coupables d'une des infractions prévues par l'article 38, § 2, 2º, et § 3. Le praticien qui continue à exercer sa profession pendant la période d'interdiction est puni d'un emprisonnement d'un mois à six mois. ».

Art. 19

À l'article 41 du même arrêté, modifié par les lois des 20 décembre 1974 et 28 août 1990, les mots « ainsi que, s'il échet, de l'application de sanctions disciplinaires » sont supprimés.

Art. 20

L'arrêté royal nº 79 du 10 novembre 1967 relatif à l'Ordre des médecins et l'arrêté royal nº 80 du 10 novembre 1967 relatif à l'Ordre des pharmaciens sont abrogés.

Art. 21

Le Roi peut, par arrêté délibéré en Conseil des ministres, modifier le texte des lois qui prévoient l'avis des conseils provinciaux et du conseil national de l'Ordre des médecins et de l'Ordre des pharmaciens, afin de mettre ce texte en concordance avec les dispositions de la présente loi.