5-2438/3 | 5-2438/3 |
23 JANVIER 2014
La commission des Affaires institutionnelles a examiné les quatre propositions précitées au cours de sa réunion du 23 janvier 2014, en présence de M. Melchior Wathelet, secrétaire d'État aux Réformes institutionnelles.
I. PROCÉDURE
1. Désignation des rapporteurs
M. Mahoux propose de désigner Mmes Khattabi et Lijnen comme rapporteuses, alors que M. Laeremans propose M. Vanlouwe. Étant donné que la proposition de loi spéciale à l'examen nº 5-2438/1 ne porte pas sur une matière politiquement sensible, le moment est venu, selon M. Laeremans, de rompre avec l'habitude que la majorité institutionnelle avait prise de choisir systématiquement les rapporteurs dans ses rangs pour l'examen des propositions et des projets relatifs à la sixième réforme de l'État. L'intervenant a le sentiment qu'il serait donc opportun de désigner aussi, pour une fois, un rapporteur issu des rangs de l'opposition.
La présidente, Mme de Bethune, déclare que Mme Lijnen n'est pas membre de cette commission et qu'elle ne peut donc pas, en vertu de l'article 27.1. du règlement du Sénat, être désignée comme rapporteuse.
Au terme d'un bref échange de vues, Mme Khattabi et M. Vanlouwe sont désignés à l'unanimité comme rapporteurs.
2. Audition
La suggestion de M. Laeremans de procéder à l'audition de représentants de la Cour constitutionnelle est abordée dans le cadre de la discussion générale (voir point III).
II. EXPOSÉS INTRODUCTIFS
1. Proposition de loi spéciale portant modification de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, nº 5-2438/1
Exposé introductif de M. Mahoux
Cette proposition de modification de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle contient pour la plupart des modifications techniques, qui ont pour objectif d'adapter la loi spéciale aux pratiques et à la jurisprudence constantes de la Cour ainsi que de la Cour européenne de Justice, de permettre à la Cour de fonctionner plus efficacement et enfin de clarifier la loi spéciale. D'autre part, certaines modifications visent à introduire la possibilité de la procédure électronique.
1) Modifications techniques
— Il s'agit, entre autres, de veiller à ce que les règles de procédure contenues dans la loi spéciale visent également le Collège réuni de la Commission communautaire commune ainsi que le Collège de la Commission communautaire française. Dans les faits, la Cour constitutionnelle reconnaît à ces autorités le même rôle procédural qu'aux gouvernements des trois Régions et des trois Communautés.
— L'article 119 est modifié de manière à exclure tout doute quant à la fixation du dies a quo; il est veillé à introduire l'uniformité à ce sujet dans toute la loi spéciale.
— La référence à la signature et à la datation de la requête, contenue aux articles 5 et 6 de la loi spéciale, est supprimée. Cette modalité est désormais traitée de manière plus appropriée sous le titre V « Procédure devant la Cour constitutionnelle », comme les nouvelles dispositions concernant la procédure électronique.
— Le texte procède à un toilettage de la loi spéciale au vu des modifications relatives à la « mise en liberté provisoire » qui est désormais réglée par l'article 27 de la loi du 20 juillet 1990 relative à la détention préventive et non plus par l'article 7 de la loi du 20 avril 1874 relative à la détention préventive.
— L'article 8 de la proposition insérant un nouvel 26, § 4, dans la loi spéciale résulte d'une proposition élaborée, entre autres, par des représentants de la Cour de cassation, du Conseil d'État et de la Cour constitutionnelle; elle concerne la question du concours de droits fondamentaux. Cette disposition n'a ni pour but, ni pour portée de trancher la question de la hiérarchie entre la Constitution et le droit international, mais uniquement de désigner le juge compétent lorsqu'une disposition législative doit être contrôlée au regard de droits fondamentaux analogues, garantis à la fois par la Constitution et par une norme de droit international ou de l'Union européenne.
Le contrôle de normes législatives au regard de la Constitution relève, aux termes de l'article 142 de la Constitution, de la compétence exclusive de la Cour constitutionnelle, alors que le contrôle de normes législatives au regard du droit international ayant effet direct est du ressort de tout juge ordinaire ou administratif. La solution de l'article 26, § 4, de la loi spéciale revient à habiliter aussi bien la Cour constitutionnelle que le juge ordinaire ou administratif, mais dans un ordre bien déterminé. C'est ainsi qu'étant donné la nature spécifique de la procédure préjudicielle, il va de soi que la première juridiction à pouvoir se prononcer au fond sur cette question est la Cour constitutionnelle.
— La présente proposition vise à inscrire le principe de l'anonymisation des arrêts dans la loi spéciale. En effet, dès lors que les arrêts sont publiés sur le site web de la Cour constitutionnelle, ainsi que sur le site web du Moniteur belge, une plus grande accessibilité leur est conférée. Dès lors, il convient d'être particulièrement attentif à la protection de la vie privée des personnes qui sont parties aux procédures devant la Cour.
— En ce qui concerne l'article 58 de la loi spéciale, l'objectif ici est de faire tomber l'obligation de faire alterner les origines (parlementaire/juriste), de façon à permettre plus de latitude aux présidents, afin, notamment, de favoriser la composition de couples de rapporteurs « mixtes » (juriste/parlementaire). Étant donné que l'article 55, alinéa 2, prévoit que les sièges de sept juges doivent en comporter deux de chaque origine professionnelle, la mixité des sièges est garantie de toute manière. La proposition ne change rien à l'attribution automatique des affaires aux juges-rapporteurs, telle qu'elle est prévue à l'article 68. En d'autres termes, elle n'offre pas la moindre liberté de choix aux présidents pour désigner les rapporteurs dans une affaire déterminée.
— L'article 14 de la proposition actualise le vocabulaire en ce qui concerne la Commission communautaire flamande.
— Dans le cadre de la demande de suspension, le délai de dix jours dans lequel des conclusions des juges-rapporteurs tendant à faire prononcer un arrêt d'irrecevabilité doivent être rédigées est porté à quinze jours, à l'instar du délai octroyé aux parties pour réagir à ces conclusions par l'introduction d'un mémoire dit « justificatif ».
— Enfin, l'article 17 de la proposition suggère de remplacer l'expression « arrêt de réponse immédiate » par « arrêt rendu sur procédure préliminaire ». En effet, cette expression n'est pas adéquate lorsque l'on vise un arrêt rendu sur recours en annulation.
— Pour le surplus concernant les modifications techniques, l'auteur renvoie aux développements de la proposition de loi spéciale, ainsi qu'aux amendements qui seront introduits.
2) Procédure électronique
L'objectif est d'introduire la possibilité de la procédure électronique devant la Cour constitutionnelle.
En effet, le commerce juridique fait, lui aussi, de plus en plus souvent usage des moyens de communication électroniques modernes. Les propositions de modification de la loi spéciale à l'examen tendent à introduire le courrier électronique dans la procédure devant la Cour constitutionnelle. Cette modification vise plus précisément à proposer un équivalent électronique sécurisé pour l'envoi de documents, assorti des mêmes garanties, pour les cas où la loi spéciale prévoit actuellement un envoi sous pli recommandé à la poste sans prévoir d'autres solutions d'envoi.
C'est notamment le cas pour l'envoi de pièces de procédure à la Cour et par celle-ci (article 82 de la loi spéciale) et pour l'envoi par les experts d'avis aux parties à une procédure devant la Cour (article 94 de la loi spéciale). Comme la Cour l'a déjà établi elle-même dans un arrêt nº 64/98 du 10 juin 1998, l'envoi par recommandé constitue une formalité substantielle. Le but est donc que la solution électronique équivalente prévue par la loi spéciale modifiée respecte la finalité de cette formalité (à savoir la certitude, offrir à l'expéditeur la certitude que le pli a bien été envoyé et, le cas échéant, bien distribué sur la foi d'un accusé délivré par un intermédiaire) et qu'elle offre les garanties nécessaires en matière de sécurité des informations.
Ces envois se feront via une plateforme électronique dont la Cour assurera la gestion. Le contenu des dispositions procédurales de la loi spéciale n'est toutefois pas modifié et aucune formalité obligatoire ou condition de procédure supplémentaire n'est instaurée.
Les modifications proposées se limitent à modifier la formulation des articles de la loi spéciale de telle manière que la nature du support du document, qu'il soit papier ou électronique, soient sans importance. L'alternative offerte par la proposition concerne uniquement le mode d'envoi.
Par ailleurs, la plateforme électronique offrira de facto, en termes de sécurité juridique, un certain nombre de garanties que n'offre pas l'envoi sous pli recommandé.
Le Roi fixera les modalités pratiques d'accès, d'utilisation, de gestion et de sécurisation de la plateforme. La procédure selon laquelle la Cour est saisie de questions préjudicielles par les juridictions reste inchangée (article 27 de la loi spéciale).
2. Proposition de loi spéciale modifiant la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, en vue d'assurer une présence équilibrée des femmes et des hommes parmi les membres de la Cour constitutionnelle, nº 5-381/1
M. Deprez déclare que la proposition nº 5-381/1 sera retirée sous réserve de l'adoption des amendements nos 5 et 6 à la proposition de loi spéciale nº 5-2438/1, qui font l'objet d'un large consensus au sein de la majorité.
3. Proposition de loi spéciale modifiant l'article 34 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, en vue de garantir une présence équilibrée des femmes et des hommes au sein de cette Cour, nº 5-660/1
Mme de Bethune renvoie aux développements de la proposition de loi spéciale. Comme les auteurs de la proposition de loi spéciale précédente, elle annonce son intention de retirer la proposition de loi spéciale après adoption des amendements nos 5 et 6 à la proposition de loi spéciale nº 5-2438/1.
4. Proposition de loi spéciale modifiant la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, en vue de garantir une présence équilibrée des deux sexes parmi les membres de cette Cour, nº 5-1843/1
Mme Khattabi déclare que sa proposition de loi spéciale poursuit le même objectif que les amendements nos 5 et 6 à la proposition de loi spéciale nº 5-2438/1. Pour cette raison, elle retirera sa proposition de loi spéciale après adoption de ces amendements.
III. DISCUSSION GÉNÉRALE
La discussion générale porte exclusivement sur la proposition de loi spéciale portant modification de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle (doc. Sénat, nº 5-2438/1).
1. Questions et observations des membres
M. Laeremans aimerait en savoir davantage sur la genèse de cette proposition. A-t-elle été déposée à la demande de la Cour constitutionnelle ou sur l'insistance de personnes ou d'institutions ayant rencontré des difficultés lors de la procédure devant la Cour ? La Cour constitutionnelle soutient-elle cette proposition ? Estime-t-elle éventuellement qu'il y aurait encore d'autres points à régler dans le texte ? Pour toutes ces raisons, il serait judicieux d'entendre un ou deux juges de la Cour à ce sujet. En outre, il ne faut pas perdre de vue que par suite de la sixième réforme de l'État, la Cour constitutionnelle aura, dès la prochaine législature, de nombreuses táches et compétences supplémentaires (par exemple le contrôle des consultations populaires, l'examen des recours introduits contre des décisions de la Commission de contrôle en matière de contrôle des dépenses électorales engagées pour les élections de la Chambre des représentants et l'extension de la compétence de contrôle au principe de loyauté fédérale). Il serait donc souhaitable de procéder à l'audition de représentants de la Cour constitutionnelle afin qu'ils nous disent si la Cour dispose des moyens requis sur le plan procédural, matériel et des effectifs de personnel pour pouvoir exercer au mieux ces nouvelles compétences.
M. Delpérée fait remarquer qu'un référendaire de la Cour constitutionnelle, M. Jan Theunis, est présent aujourd'hui et qu'il pourra, en sa qualité de magistrat expérimenté, donner, au besoin, à la commission quelques explications supplémentaires sur la proposition.
Par ailleurs, en réponse à la demande de l'intervenant précédent, le membre estime qu'il serait de mauvaise pratique d'inviter des juges à donner leur avis sur des lois qu'ils seront peut-être appelés un jour à censurer.
De manière générale, la proposition de loi spéciale apporte une réponse à la question du concours des droits fondamentaux inscrits dans la Constitution, dans la Convention européenne des droits de l'homme ou dans la Charte des droits du citoyen de l'Union européenne. La question a déjà fait l'objet de colloques importants organisés par les trois hautes juridictions de notre pays, Cour de cassation, Conseil d'État et Cour constitutionnelle, et à l'issue desquels des actes ont été publiés. Dans la foulée, les trois hautes juridictions se sont mises d'accord pour concevoir les mécanismes qui leur semblaient les plus appropriés, en évitant d'entrer dans une « guerre des juges ».
Le membre attire l'attention sur le fait que cette question n'est pas du tout d'ordre technique, il s'agit d'un problème politique de première importance. Il faut éviter de créer des conflits à l'intérieur des institutions qui ont pour táche de les apaiser.
Des décisions sont en outre intervenues au sein de la Cour de justice de l'Union européenne. L'arrêt Melki du 22 juin 2010 (C-188/10) a eu un double mérite: d'une part, il a reconnu le droit des États d'établir une procédure incidentelle de contrôle de constitutionnalité; d'autre part, il ne fait pas obstacle à ce que le juge belge saisisse d'abord la Cour constitutionnelle avant de poser éventuellement une question à la Cour européenne des droits de l'homme ou à la Cour de justice de l'Union européenne.
De ce point de vue, le point essentiel est inscrit à l'article 8 de la proposition de loi spéciale. Celui-ci ne règle pas le problème de savoir quelle est la norme la plus importante, de la Constitution, du Traité européen, de la loi, etc. Il n'établit pas une primauté mais bien un ordre de priorité dans l'examen du litige: la juridiction est tenue de poser une question « d'abord » (« eerst ») à la Cour constitutionnelle.
M. Deprez se félicite de la qualité du texte et de ses commentaires. Comme il s'agit d'une proposition de loi, il est légitime de connaître d'abord l'avis du gouvernement sur celle-ci avant d'entendre le représentant de la Cour constitutionnelle.
M. Mahoux reconnaît que la plupart des dispositions constituent des modifications techniques, mais qu'il est clair que la réponse apportée à la question de la hiérarchie des droits fondamentaux n'est pas d'ordre technique. Il s'agit là d'un point essentiel qui avait fait l'objet de nombreux débats et sur lequel il convenait de légiférer.
M. Delpérée tient à préciser qu'il n'est pas question d'opérer une hiérarchie entre les normes. Il s'agit simplement de placer des « panneaux indicateurs » pour indiquer quelle voie doit être empruntée en priorité, puis laquelle en second lieu si nécessaire. C'est la même technique que celle qui consiste à prescrire d'abord l'épuisement des voies de recours internes avant de saisir les juridictions internationales.
M. Vanlouwe souhaite à son tour féliciter les véritables auteurs de la proposition de loi spéciale à l'examen. Il se peut en effet qu'il ne s'agisse pas des sénateurs signataires de la proposition.
Sur le plan du contenu, il soutient sans réserve la proposition à l'examen parce qu'elle apporte plusieurs modifications juridico-techniques de nature à améliorer l'administration de la justice par la Cour constitutionnelle, comme l'instauration de la procédure par le biais d'une plateforme électronique et la promotion de la composition de couples « mixtes » de rapporteurs (juriste/parlementaire) (article 13).
En ce qui concerne les trois propositions relatives à la problématique du genre, M. Vanlouwe fera connaître sa position lors de la discussion des amendements nos 5 et 6.
2. Point de vue du gouvernement
M. Wathelet, secrétaire d'État aux Réformes institutionnelles, estime que l'ensemble des modifications répondent à une nécessité et vont dans la bonne direction. Le texte a d'ailleurs été rédigé en accord et avec le soutien de la Cour constitutionnelle. C'est pourquoi il n'est vraiment pas indispensable d'entendre les représentants de la Cour sur cette proposition.
Quant aux amendements de la majorité visant à imposer une répartition plus équilibrée des deux sexes parmi les membres de la Cour, ils bénéficient également du soutien du gouvernement.
La commission est tout à fait en mesure de vérifier si, sur le plan technique, elle respecte les demandes de la Cour et si elle répond à la nécessité de mettre en conformité les procédures au sein de la Cour constitutionnelle en fonction de la jurisprudence internationale et des modalités pratiques au sein de la Cour. Quant aux amendements, ils traduisent un choix politique d'aller vers une plus grande pluralité des genres au sein de la Cour, choix qui appartient aussi à la commission.
3. Répliques
M. Laeremans déclare que sa proposition d'organiser une audition avec des représentants de la Cour constitutionnelle ne concerne pas seulement la proposition de loi spéciale nº 5-2438/1 à l'examen; il faut en effet l'examiner sous une perspective plus large. Il serait utile de rencontrer les représentants de la Cour dans le cadre d'une audition portant sur des considérations plus générales.
La présidente, Mme de Bethune, propose de dissocier ces deux aspects. La proposition nº 5-2438/1 a une portée précise et la commission peut donc l'examiner en premier lieu. Cela n'empêche nullement d'organiser à une date ultérieure une rencontre avec la Cour constitutionnelle, au cours de laquelle il sera possible d'avoir un échange de vues plus large sur le fonctionnement et le rôle de la Cour.
M. Anciaux, coauteur, souligne que la proposition de loi spéciale nº 5-2438/1 a le mérite d'améliorer et de moderniser sur un grand nombre de points juridico-techniques la procédure et le fonctionnement de la Cour. Comme l'a déjà expliqué M. Delpérée, la proposition prévoit également une amélioration de la procédure en cas de concours de droits fondamentaux (art. 8 de la proposition).
Cette proposition a été élaborée en concertation avec la Cour constitutionnelle. C'est la logique même car elle se rapporte au mode de fonctionnement et aux procédures en vigueur à la Cour. M. Anciaux ne juge dès lors pas nécessaire d'organiser une audition avec des représentants de la Cour sur une proposition que celle-ci soutient largement. Cela pourrait davantage être perçu comme un signal de méfiance.
Mme Khattabi estime que le texte est clair et répond à des préoccupations exprimées de longue date. Son adoption ne devrait pas poser de problème. Elle se rallie donc à la proposition d'organiser une réunion avec des représentants de la Cour constitutionnelle éventuellement ultérieurement et indépendamment de l'examen de la proposition de loi spéciale.
IV. DISCUSSION DES ARTICLES
Articles 1er à 9
Ces articles ne donnent lieu à aucune discussion et sont adoptés successivement par 9 voix et 1 abstention.
Article 10
Amendement nº 1
M. Mahoux et consorts déposent l'amendement nº 1 (doc. Sénat, nº 5-2438/2) visant à remplacer dans l'article 10 les mots « Chapitre IV » par les mots « Chapitre V ».
L'auteur principal de l'amendement explique qu'il s'agit là d'un amendement purement technique et il renvoie à sa justification écrite.
L'amendement nº 1 est adopté par 9 voix et 1 abstention.
L'article 10 ainsi amendé est également adopté par 9 voix et 1 abstention.
Article 11
Amendement nº 2
M. Mahoux et consorts déposent l'amendement nº 2 (doc. Sénat, nº 5-2438/2) visant à remplacer, dans l'article 11, les mots « chapitre IV » par les mots « chapitre V » et les mots « article 30ter » par les mots « article 30quater ».
Il s'agit d'un amendement technique du même ordre que l'amendement nº 1 et l'auteur principal renvoie également à sa justification écrite.
L'amendement nº 2 est adopté par 9 voix et 1 abstention.
L'article 11 ainsi amendé est également adopté par 9 voix et 1 abstention.
Article 11/1 (nouveau)
Amendement nº 5
M. Claes et consorts déposent un amendement nº 5 (doc. Sénat, nº 5-2438/2) qui vise à insérer un article 11/1 rédigé comme suit:
« Art. 11/1. Dans l'article 34 de la même loi spéciale, modifié par les lois spéciales des 16 juillet 1993, 9 mars 2003, 27 mars 2006 et 21 février 2010, le paragraphe 5 est remplacé par ce qui suit:
« § 5. La Cour se compose de juges de sexe différent, tant en ce qui concerne les juges visés au § 1er, 1º, que ceux visés au § 1er, 2.
Elle compte au moins un tiers de juges de chaque sexe. ». ».
M. Claes explique qu'une femme est à nouveau entrée à la Cour constitutionnelle avec la nomination, d'ailleurs sur présentation du Sénat, le 13 décembre 2007, de Mme Merckx-Van Goey (doc. Sénat, nº 4-182/1 et 2). À ce moment-là, plus aucune femme ne siégeait encore à la Cour. Le 19 décembre 2013, le Sénat a à nouveau présenté une femme comme premier candidat à un poste de juge néerlandophone à la Cour constitutionnelle, en la personne de Mme Riet Leysen (doc. Sénat, nº 5-2379/1) (1) . À ce moment-là, l'article 34, § 5, de la loi spéciale du 6 janvier 1989 se contentait de préciser que « La Cour est composée de juges de sexe différent. ». Si la disposition proposée par l'amendement est adoptée, la Cour constitutionnelle devra compter des juges de sexe différent tant pour la catégorie des six magistrats-juristes que pour celle des six magistrats anciens responsables politiques. La Cour devra donc compter au minimum deux femmes en son sein. À cela s'ajoute la condition selon laquelle la Cour doit compter au moins un tiers de juges de chaque sexe, ce qui signifie qu'au moins quatre juges sur les douze doivent être de l'autre sexe. Pour les auteurs, cette modification permettra de garantir une composition saine et équilibrée de la Cour. Cet amendement doit être lu conjointement avec l'amendement nº 6 ajoutant un article 36 (nouveau) concernant l'entrée en vigueur de ces nouvelles dispositions.
Mme Khattabi souhaite nuancer ces derniers propos: une proportion de quatre femmes sur douze juges ne constitue pas encore une composition saine et équlibrée. Elle estime que c'est un bon début et qu'il est raisonnable d'espérer que la tendance se poursuivra.
M. Claes répond qu'il n'est pas exclu que la disposition doive garantir à l'avenir une représentation d'au moins quatre hommes.
Mme Khattabi déclare que les révolutions culturelles s'opèrent lentement. M. Claes et elle-même ne seront sans doute plus sénateurs lorsqu'un tel scénario se produira.
En tant que coauteure, Mme Lijnen soutient pleinement les amendements nos 5 et 6, mais ce n'est qu'un début. De grandes avancées ont déjà été réalisées, mais il reste encore un long chemin à parcourir. L'objectif est naturellement de parvenir à une égalité de représentation des femmes et des hommes au sein de la Cour.
Amendement nº 6
Le principe défini dans l'amendement nº 5 est lié à un régime spécifique relatif à son entrée en vigueur, qui fait l'objet de l'amendement nº 6 de M. Claes et consorts (doc. Sénat, nº 5-2438/2). L'amendement nº 6 vise à insérer un article 36 rédigé comme suit:
« Art. 36. L'article 34, § 5, alinéa 2, nouveau, de la loi spéciale du 6 janvier 1989, tel qu'il est inséré par l'article 11/1, entre en vigueur le jour où la Cour compte au moins un tiers de juges de chaque sexe.
Jusqu'à cette date, le Roi nomme un juge du sexe le moins représenté quand les deux nominations précédentes n'ont pas augmenté le nombre de juges de ce sexe. ».
M. Mahoux constate que l'amendement nº 5, qui a d'ailleurs été cosigné par de nombreux sénateurs, va dans la bonne direction en introduisant le principe de la mixité au sein de la Cour constitutionnelle. Certains sénateurs évoquent l'objectif d'une représentation égale des hommes et des femmes à la Cour. C'est un débat qui ne date pas d'hier, qui a déjà eu lieu à d'autres occasions telles que la confection des listes électorales. La question mérite qu'on continue à la poser, même s'il ne faut pas perdre de vue le principe de l'indivisibilité de la citoyenneté.
Le membre rappelle aussi l'exemple scandinave: dans des pays qui n'ont pas édicté de règles pour imposer la mixité, on constate dans de nombreux domaines que c'est plutôt la proportion d'hommes qu'il faudrait augmenter.
Le groupe PS est tout à fait favorable à une composition mixte de la Cour constitutionnelle. Si l'on vient d'accomplir une avancée avec la nomination récente d'une femme, il reste que l'uniformité qui prévalait jusque là était interpellante.
L'amendement prévoit une évolution progressive. Le renouvellement des juges étant lié à l'áge, on peut estimer que l'objectif prescrit sera atteint dans quelques années. Ceci d'autant que la désignation des juges issus du monde parlementaire doit également obéir à des règles informelles.
Enfin, le membre précise que la règle introduite par l'amendement nº 6 vaut pour l'avenir. Elle s'appliquera donc uniquement aux nominations faites à partir de l'entrée en vigueur de la loi spéciale.
Mme de Bethune confirme que le principe de représentation équilibrée est inscrit dans l'amendement nº 5, tandis que l'amendement nº 6 prévoit une règle de transition.
M. Anciaux souscrit également aux amendements nos 5 et 6, car ils visent à garantir une égalité de représentation des deux sexes à la Cour constitutionnelle. Le but ultime est bien entendu de parvenir à une composition de la Cour qui reflète la proportion hommes-femmes au sein de la population, ce qui entraînerait une légère supériorité numérique des femmes.
L'intervenant voit dans ces amendements la énième preuve de l'utilité que peut avoir l'instauration de quotas. Il y est également favorable dans d'autres domaines.
Concernant la dernière remarque de M. Mahoux sur l'entrée en vigueur du nouveau régime, M. Anciaux estime que, compte tenu de la formulation de l'article 36 proposé, il n'est pas nécessaire que l'opération de rattrapage soit effectuée en une seule fois. Si « les deux nominations précédentes » visées par l'amendement nº 6 portent sur les deux dernières nominations qui ont eu lieu, à savoir celle de M. Giet et de Mme Leysen, respectivement les 21 juin 2013 et 23 janvier 2014, cela signifie que le prochain juge à nommer doit être une femme.
MM. Deprez et Claes contestent cette affirmation.
M. Anciaux rappelle que le prochain juge à nommer doit être une femme, afin que « les deux nominations précédentes » concernent des candidats de sexe féminin. Un homme pourra ensuite à nouveau être nommé juge, puis une femme, jusqu'à ce que la Cour compte au moins un tiers de juges de sexe féminin.
M. Deprez déclare que son groupe soutient les amendements nos 5 et 6. C'est d'ailleurs la raison pour laquelle il a accepté de retirer la proposition de loi spéciale nº 5-381/1 de Mme Tilmans.
Le sénateur estime logique que les deux sexes soient correctement représentés au sein de la Cour constitutionnelle. Seule la proportion peut faire débat: la sénatrice Khattabi évoquait la parité, la proposition de Mme Tilmans imposait une répartition 40-60 %.
Toutefois, le membre attire l'attention sur la situation des juridictions ordinaires: bientôt il faudra imposer un quota pour qu'il y ait encore des magistrats masculins. On pourrait également s'interroger sur la féminisation de la profession d'enseignant, laquelle peut avoir des conséquences fondamentales sur la manière dont les garçons perçoivent l'école. Le débat a donc des ramifications importantes et si l'on est d'accord sur le principe de la mixité, il conviendrait d'identifier les correctifs à apporter peut-être dans d'autres domaines où un déséquilibre total est en train de s'installer, dont les conséquences sociétales pourraient être sérieuses.
Revenant à l'amendement nº 6, M. Deprez aimerait une réponse claire à la question du début de la mise en œuvre de la règle. À partir de quelle nomination va-t-on appliquer le nouveau dispositif ?
En ce qui concerne la parité des genres, Mme de Bethune cite l'exemple du congé parental qui est pris, la plupart du temps, par les femmes. On note pourtant un renversement de cette tendance chez les hommes. Pour encourager les pères à prendre un congé parental, la plupart des pays européens prévoient des incitants financiers considérables, plus rémunérateurs pour les pères que pour les mères. L'aspect financier joue donc un rôle majeur. Reste à savoir si cette méthode peut aussi être utilisée dans d'autres domaines.
Mme Khattabi partage le constat de M. Deprez sur les juridictions ordinaires. Toutefois, ses réflexions traduisent une méconnaissance des mécanismes en jeu. Les raisons de l'absence de femmes aux postes à responsabilité ne sont pas les mêmes que celles qui expliquent l'absence d'hommes aux niveaux les plus bas dans la hiérarchie. La membre prend donc ses distances par rapport à cette mise sur le même pied de la question du manque de mixité à certains niveaux. Que ce soit dans l'enseignement ou dans d'autres domaines, elle se réjouirait que les hommes ne dédaignent pas certains postes qui se retrouvent de facto en majorité occupés par des femmes et qui ne sont précisément pas des postes à responsabilités.
Mme Lijnen se réjouit de l'intervention de M. Deprez concernant la problématique du genre dans les juridictions ordinaires. Comme Mme Khattabi, l'intervenante estime que si des quotas sont instaurés, ceux-ci devront tendre vers une égale représentation des femmes et des hommes. Cet objectif doit aussi s'appliquer à d'autres secteurs, comme celui de l'enseignement et le secteur des services. Le débat sort peut-être du cadre de la proposition de loi spéciale à l'examen, mais il mérite en tout cas d'être mené si l'on veut que, d'une part, plus d'hommes optent pour le congé parental et, d'autre part, plus de femmes exercent des fonctions dirigeantes.
Mme de Bethune souscrit à l'idée d'égalité formulée par Mme Lijnen.
M. Vanlouwe souligne que son parti et son groupe sont des défenseurs acharnés d'une représentation suffisante des femmes dans les fonctions dirigeantes. Mais la pratique politique montre tout le contraire. Il y a moins d'un an, la Chambre des Représentants devait proposer deux candidats à la fonction de juge francophone à la Cour constitutionnelle. Si les partis de la majorité étaient tellement attachés à ce principe d'une représentation égale entre hommes et femmes à la Cour constitutionnelle, ils tenaient là une occasion rêvée de concrétiser ce principe. Mais le 16 mai 2013, la Chambre a proposé deux candidats masculins, dont M. Giet, qui a emporté les suffrages et a été nommé juge par le Roi. Si la majorité avait montré l'exemple et si la Chambre avait proposé une femme comme première candidate, nous n'aurions pas eu à discuter aujourd'hui de la modification de loi proposée par M. Claes et consorts. L'amendement de ce dernier vise à instaurer des quotas pour parvenir à une représentation égale entre hommes et femmes à la Cour constitutionnelle. Les partis de la majorité ne peuvent donc s'en prendre qu'à eux-mêmes. Le 19 décembre 2013, le Sénat a bel et bien proposé une femme comme candidate à la fonction de juge néerlandophone à la Cour constitutionnelle, à savoir Mme Leysen (doc. Sénat, nº 5-2379/1). Dans l'intervalle, celle-ci a été nommée juge. La question est donc de savoir si les partis politiques doivent eux-mêmes s'imposer des règles ou s'ils ne peuvent pas réaliser l'objectif de la parité des genres d'une autre manière.
Le non-respect de la parité des genres existe non seulement en politique et à la tête des des entreprises publiques, mais aussi dans d'autres secteurs tels que l'enseigement et les soins médicaux. Instaurera-t-on aussi des quotas dans ces secteurs pour parvenir à une représentation égale entre hommes et femmes ? M. Deprez a aussi souligné la féminisation de la magistrature dans les juridictions inférieures. L'intervenant estime que cette féminisation est une bonne chose. Elle s'inscrit dans le prolongement d'un processus naturel, à savoir l'afflux plus important de femmes dans ces fonctions.
M. Vanlouwe estime, par conséquent, que la réalisation d'une représentation suffisante des femmes ne nécessite ni règles ni quotas.
Mme Khattabi soulève un paradoxe dans le raisonnement de l'intervenant précédent: d'une part, il relève qu'il y a six mois, on a encore nommé un homme à la Cour constitutionnelle, mais d'autre part il dénonce le fait qu'on veuille légiférer en la matière. Si, naturellement, on ne nomme pas de femmes, c'est bien là une raison pour imposer des règles. Dans de nombreux domaines, tels que la confection des listes électorales par exemple, on a constaté que c'était le seul moyen d'arriver à la mixité. Le membre pourrait-il clarifier la position de son groupe ?
M. Vanlouwe réplique que la question fondamentale est de savoir si le Parlement doit s'imposer des quotas, alors qu'il a lui-même la responsabilité d'amorcer certains processus. La féminisation de la magistrature s'intensifie sans que des quotas aient été nécessaires à cet effet. La sous-représentation des femmes à la Cour constitutionnelle est la conséquence de choix qui ont eu pour effet que la féminisation ne s'y est pas poursuivie. Si, l'année passée, la Chambre avait proposé une femme en tant que première candidate, le processus qui aurait été enclenché, sans que des quotas aient été nécessaires à cet effet, aurait conduit à une représentation féminine équilibrée à la Cour constitutionnelle. Une autorité ne peut évidemment empêcher le processus naturel de la féminisation des postes et des fonctions. Si elle veut influencer ce processus au moyen de quotas, ceux-ci risquent d'avoir l'effet inverse, voire d'être contre-productifs. Des femmes risqueraient d'être nommées à une fonction donnée uniquement en raison de leur sexe. Il s'agit d'une forme de discrimination positive. L'intervenant considère que le premier critère de nomination doit toujours être la compétence du candidat. Lorsque deux candidats complètement équivalents postulent à une fonction dirigeante auprès de l'autorité flamande, la ligne politique veut que le candidat de sexe féminin soit retenu en vue d'une féminisation accrue des fonctions dirigeantes. L'intervenant n'admet pas que l'on nomme une femme-alibi à une fonction dirigeante. Le régime de quotas proposé et la discrimination positive qu'il induira auront pour effet que les femmes devront doublement faire leurs preuves. La magistrature, par exemple, constitue néanmoins la preuve qu'il peut en être autrement, ce qui est beaucoup plus important que le régime de quotas qui est mis en place pour les douze magistrats de la Cour constitutionnelle.
Enfin, M. Vanlouwe constate que la problématique du genre ne figure pas dans la proposition de loi spéciale qui a soi-disant été élaborée en concertation avec la Cour constitutionnelle. Cette dernière n'a manifestement pas jugé la chose nécessaire. L'intervenant estime dès lors judicieux de connaître le point de vue de la Cour sur les amendements nos 5 et 6.
Mme de Bethune ne peut laisser passer le terme « femme-alibi » utilisé par M. Vanlouwe. Les amendements nos 5 et 6 ne conduiront en aucun cas selon elle à la candidature de femmes ou d'hommes « alibis ». Tout le monde s'accorde à dire que la compétence doit être la première exigence à laquelle des candidats doivent satisfaire. S'il n'était question que de compétence, la parité dans la prise de décision serait une réalité dans tous les domaines depuis longtemps déjà. L'argument de la compétence n'est donc pas acceptable pour empêcher les quotas. Les quotas sont nécessaires parce que la compétence n'est pas prise en compte actuellement en raison d'obstacles dans les structures et les esprits des décideurs.
M. Vanlouwe réplique en rappelant le constat que la magistrature n'a pas eu besoin de quotas pour se féminiser. Cette évolution est beaucoup plus importante que l'instauration de quotas relatifs au genre pour la composition de la Cour constitutionnelle.
Mme Khattabi est d'avis que l'intervenant précédent a accumulé dans son discours les clichés les plus grossiers, en particulier celui que la présidente vient d'épingler sur la compétence des femmes. Si le membre s'inquiète du respect du principe d'égalité, il devrait savoir que lorsqu'une femme est candidate à un poste, elle doit, bien plus qu'un homme, faire preuve de ses compétences. Ceci parce que nous nous inscrivons dans une culture où la compétence des femmes est encore remise en question.
Pour éviter tout malentendu, M. Deprez répète que son groupe soutient totalement les amendements visant à introduire la mixité à la Cour constitutionnelle. ll s'est borné à faire une constatation d'ordre sociologique en relevant la surféminisation à différents niveaux de la magistrature et de l'enseignement. Le membre souhaitait par là attirer l'attention sur des réalités sociétales qui, à certains moments, poseront problème et qu'il ne faut pas négliger, mais il ne prétend absolument pas que cela relève de la même logique que la faible présence de juges de sexe féminin à la Cour.
Mme de Bethune confirme qu'il s'agit là d'un autre débat, mais qui s'inscrit bien dans la problématique globale de la représentation équilibrée des genres dans les différents secteurs de la société.
M. Vanlouwe fait remarquer que son parti n'a rien à se reprocher dans ce débat et qu'il a même donné le bon exemple. Il a prouvé qu'il n'avait nul besoin de règles pour évoluer vers une représentation égale des femmes et des hommes à la Cour constitutionnelle. Les autres partis ont laissé passer l'occasion de donner eux-mêmes le bon exemple. C'est pourquoi ils veulent s'imposer des règles afin d'atteindre un objectif qu'ils pourraient tout aussi bien réaliser sans quotas.
Mme de Bethune fait remarquer que c'est le Sénat, et non le parti de M. Vanlouwe, qui a présenté Mme Leysen comme première candidate à une fonction de juge à la Cour constitutionnelle.
M. Claes le confirme. M. Vanlouwe pourrait peut-être prendre une initiative afin de faire en sorte que le Sénat soit compétent pour toutes les présentations et nominations. La parité des genres pourrait ainsi être atteinte plus rapidement.
En ce qui concerne l'amendement nº 6, M. Claes souligne, en tant qu'auteur principal, qu'il n'est pas d'accord avec l'interprétation de M. Anciaux. Si l'on se réfère à l'article 36, alinéa 2, proposé, on peut en conclure en l'espèce qu'étant donné que l'une des deux nominations précédentes concerne une femme — il s'agit de Mme Leysen qui a été la dernière à être nommée le 23 janvier 2014 — le nombre de juges du sexe le moins représenté a augmenté. Il en résulte que la personne qui sera nommée juge la prochaine fois pourra être aussi bien un homme qu'une femme. Lors de la nomination suivante, le choix pourra à nouveau se porter tant sur un homme que sur une femme. Mais, si ces deux dernières nominations concernent chaque fois un homme, alors le choix lors d'une nouvelle et troisième nomination devra obligatoirement se porter sur une femme.
M. Anciaux se rallie à cette interprétation.
Mme de Bethune souligne que l'article 34, § 5, alinéa 1er, proposé, qui prévoit que la Cour se compose de juges de sexe différent, tant en ce qui concerne les juges visés au § 1er, 1, que ceux visés au § 1er, 2º, entrera en vigueur immédiatement.
M. Mahoux estime que c'est sur le principe qu'il faut se positionner: quelle est l'interprétation qu'on donne au texte indépendamment de ses conséquences pratiques ? Une fois la loi adoptée, le principe est posé et le passé doit être pris en compte. Cela signifie qu'une femme vient d'être désignée au poste de juge et que cette nomination compte pour l'application future de la loi.
MM. Claes, Anciaux, Deprez et ensuite tous les membres de la commission confirment cette interprétation.
M. Laeremans se rallie à la présidente qui s'offusque de l'emploi du terme « femme alibi ». L'intervenant trouve ce terme assez blessant dans le contexte de la Cour constitutionnelle. La procédure de sélection garantit suffisamment que les femmes qui rejoignent la Cour ne sont ni des « potiches », ni des « connes ». Mais en instaurant un régime de quotas, on risque de se voir reprocher que ces femmes doivent leur nomination principalement au fait qu'elles sont de l'autre sexe.
L'intervenant n'admet pas les propos de la présidente quand elle affirme que si la compétence était une condition de nomination prioritaire, la parité serait déjà atteinte depuis longtemps. M. Laeremans n'est pas de cet avis. Outre des anciens responsables politiques, seuls des magistrats et des professeurs, qui ont tout de même prouvé leur compétence, peuvent être nommés juges à la Cour constitutionnelle. Ce n'est que maintenant que la féminisation de la politique et de la magistrature prend vigueur. Mais durant les dix à quinze dernières années, les candidats à une fonction de juge à la Cour constitutionnelle n'ont pas été nombreux parmi les politiciens. On pourrait dès lors interpréter les propos de Mme de Bethune en ce sens que certains juges de la Cour constitutionnelle doivent exclusivement leur nomination au fait qu'ils sont des hommes. C'est inutilement blessant.
En ce qui concerne le déséquilibre « hommes-femmes » dans la composition de la Cour, M. Laeremans tient à souligner que les partis traditionnels ne peuvent s'en prendre qu'à eux-mêmes. Le Vlaams Belang n'est en rien responsable du fait que le choix des partis traditionnels s'est toujours porté sur des candidats masculins. Ces mêmes partis vont à présent se targuer d'inscrire un régime de quotas dans la loi spéciale. Mais ces règles sont si souples qu'il se pourrait qu'à nouveau deux hommes soient nommés juges après la nomination de Mme Leysen. C'est donc d'une tempête dans un verre d'eau. M. Laeremans estime dès lors qu'il serait préférable que les partis traditionnels s'engagent à nommer davantage de femmes au cours de la prochaine législature, plutôt que d'adopter un régime légal qui contient tellement d'échappatoires qu'aucune femme ne devra obligatoirement être nommée juge dans les prochaines années. Reste que l'inégalité dans la composition de la Cour constitutionnelle n'est pas quelque-chose de correct.
Enfin, M. Laeremans partage la critique formulée par M. Vanlouwe à l'égard du principe selon lequel il faut tendre vers l'idéal de la parité hommes-femmes parce qu'il est le reflet de la société. C'est relatif. Mme Lijnen a plaidé pour que l'on poursuive aussi cet objectif dans l'enseignement. Sans doute pensait-elle aux universités. Mais la situation dans l'enseignement maternel et primaire est inversée car là, ce sont les hommes qui sont rares. Il est impossible de rectifier de tels déséquilibres par une pondération, en instaurant, par exemple, un arrêt du recrutement de femmes. L'idée d'une égalité absolue pour instaurer partout la parité des genres est dépassée. Il s'agit d'un engouement qui perdra son sens avec le temps. Cette problématique a de nouveau été soulevée récemment dans le cadre de la politique de nomination du monde universitaire. L'intervenant trouve qu'il est bon d'encourager les femmes à se porter candidates à une nomination comme professeur d'université. Mais l'instauration de quotas est à proscrire. M. Torfs, recteur de la KU Leuven, a lui-même déclaré que l'instauration de quotas irait à l'encontre de la politique de nomination universitaire. Les candidats ne peuvent être évalués que sur la seule base de la qualité de leur travail universitaire. C'est en effet ce travail qui fait la réputation de l'université. On ne peut renoncer à la qualité sous prétexte de vouloir parvenir à la parité des genres. Il convient dès lors de tout mettre en œuvre pour que les femmes aient la chance de gravir les échelons, notamment en instaurant des mesures d'accompagnement en matière, par exemple, de garde d'enfants. Il ne serait pas crédible de recourir aujourd'hui à des quotas. Ces quotas ne sont qu'un fétiche derrière lequel les partis traditionnels peuvent facilement se cacher.
M. Delpérée souligne l'objectif, qui est formulé dans l'amendement nº 5: à terme, il faut un tiers de juges du sexe opposé. À ce moment, on ne pourra plus revenir en arrière.
Deuxièmement, on adopte un régime transitoire, qui est nuancé, concret, pragmatique. L'idée est qu'il faut aller dans le sens d'une augmentation. C'est écrit en toutes lettres dans l'alinéa 2 du nouvel article 36.
Enfin, ne faisons pas le procès du passé. Nous sommes tous responsables de la situation. Ce n'est pas un groupe politique ou un groupe linguistique qui choisit le juge constitutionnel puisqu' une majorité des deux tiers est requise. Rappelons aussi que le choix doit se faire entre les candidats qui se sont présentés. Et in fine le gouvernement a encore le choix entre deux personnes puisque le Sénat dresse une liste double. Il y a là un ensemble de responsabilités très largement partagées.
M. Mahoux remarque qu'il est arrivé que certaines règles ne soient pas respectées, y compris au Sénat. Il fait référence à l'obligation d'avoir au moins un sénateur par province, alors qu' à une époque, il n'y avait pas de sénateur de la province du Luxembourg. Le membre se demande ce que fera le Sénat si aucune femme n'est candidate à un poste de juge à la Cour.
M. Delpérée répond qu'on procédera à un deuxième appel.
M. Claes précise qu'à l'heure actuelle, si deux femmes sont nommées successivement en qualité de juge, la disposition transitoire prévue par l'article 36, alinéa 2, deviendra caduque parce que la Cour comptera alors un tiers de juges de chaque sexe.
L'amendement nº 5 est adopté en tant qu'article 12, par 7 voix contre 3.
Articles 12 à 34 (articles 13 à 35 nouveaux)
Ces articles ne donnent lieu à aucune discussion et sont successivement adoptés par 9 voix et 1 abstention.
Article 34/1 (nouveau)
Amendement nº 3
M. Mahoux et consorts déposent l'amendement nº 3 (doc. Sénat, nº 5-2438/2) visant à insérer un article 34/1 apportant à l'article 118bis de la loi spéciale plusieurs modifications relevant de la technique juridique.
L'auteur principal de l'amendement renvoie à la justification écrite de celui-ci.
Cet amendement est adopté en tant qu'article 36, sans autre discussion par 9 voix et 1 abstention.
Article 35 (article 37 nouveau)
Amendement nº 4
M. Mahoux et consorts déposent l'amendement nº 4 (doc. Sénat, nº 5-2438/2) visant à remplacer, dans cet article, les mots « 21 et 27 » par les mots « 21, 27 et 34/1, 1 ».
L'auteur principal de l'amendement renvoie à la justification écrite de celui-ci.
L'amendement nº 4 est adopté sans autre discussion par 9 voix et 1 abstention.
L'article 35, ainsi amendé, est également adopté par 9 voix et 1 abstention.
Article 36 (nouveau)
Amendement nº 6
M. Claes et consorts ont déposé un amendement nº 6 (doc. Sénat, nº 5-2438/2) qui prévoit un régime spécifique pour l'entrée en vigueur de la règle proposée par l'amendement nº 5 relative à la présence équilibrée d'hommes et de femmes à la Cour constitutionnelle.
Cet amendement doit être examiné conjointement avec l'amendement nº 5 (cf. article 11/1).
L'amendement nº 6 est adopté en tant qu'article 38, par 7 voix contre 3.
Une série de corrections de textes sont en outre apportées à la propostion à l'examen, mais elles n'ont aucune conséquence sur le fond.
V. VOTE SUR L'ENSEMBLE
1. Explication de vote
M. Laeremans déclare qu'il s'abstiendra parce qu'il a déjà indiqué, lors de la discussion sur les propositions et projets relatifs à la sixième réforme de l'État, qui accroissent les compétences de la Cour constitutionnelle, ne pas être favorable à un gouvernement des juges. Les compétences de la Cour constitutionnelle augmentent trop fortement et risquent de restreindre l'autonomie des entités fédérées. C'est la raison pour laquelle l'intervenant déclare ne pas être un fervent défenseur de tout ce qui touche à la Cour, même si la proposition à l'examen énonce essentiellement des dispositions de nature juridique et technique contre lesquelles l'intervenant n'a pas d'objections personnelles à formuler.
2. Vote
La proposition de loi spéciale nº 5-2438/1 ainsi amendée et corrigée est adoptée par 9 voix et 1 abstention.
Les propositions nos 5-381/1, 5-660/1 et 5-1843/1 seront retirées.
Confiance a été faite aux rapporteurs pour la rédaction du présent rapport.
| Les rapporteurs, | La présidente, |
| Zakia KHATTABI. Karl VANLOUWE. | Sabine de BETHUNE. |
(1) Mme Leysen a entre-temps été nommée juge à la Cour constitutionnelle par arrêté royal du 23 janvier 2014.