5-1744/2 | 5-1744/2 |
5 DÉCEMBRE 2012
Le 19 octobre 2012, le Conseil d'État, section de législation, a été invité par la Présidente du Sénat à communiquer un avis, dans un délai de trente jours, prorogé à quarante-cinq jours (*) sur cinq propositions de loi et de loi spéciale modifiant le Code électoral, la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux Institutions bruxelloises, la loi du 31 décembre 1983 de réformes institutionnelles pour la Communauté Germanophone et la loi du 6 août 1931 établissant des incompatiblités et interdictions concernant les ministres, les anciennes ministres et les ministres d'État ainsi que les membres et anciens membres des chambres léglislatives suite à la réforme du Sénat.
Le projet a été examiné par l'assemblée générale le 20 novembre 2012. L'assemblée générale était composée de Robert Andersen, premier président, Marnix Van Damme, Yves Kreins et Pierre Liénardy, présidents de chambre, Jo Baert, Jan Smets, Jacques Jaumotte, Martine Baguet, Bruno Seutin, Wilfried Van Vaerenbergh, Jeroen Van Nieuwenhove et Bernard Blero, conseillers d'État, Jan Velaers, Michel Tison, Yves De Cordt, Sébastien Van Drooghenbroeck, Christian Behrendt, Jacques Englebert et Johan Put, assesseurs, Danièle Langbeen, greffier en chef et Michel Fauconier, greffier assumée.
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(*) Cette prorogation résulte de l’article 84, § 1er, alinéa 1er, 1º, des lois sur le Conseil d’État, coordonnées le 12 janvier 1973, qui dispose que le délai de trente jours est prorogé à quarante-cinq jours dans le cas où l’avis est donné par les chambres réunies en application de l’article 85bis.
Les rapports ont été présentés par Wouter Pas, premier auditeur et Roger Wimmer, auditeur.
La concordance entre la version française et la version néerlandaise a été vérifiée sous le contrôle de Pierre Liénardy, président de chambre et Wilfried Van Vaerenbergh, conseiller d'État.
L'avis, dont le texte suit, a été donné le 20 novembre 2012.
PORTÉE DES PROPOSITIONS
1. Les propositions de loi et de loi spéciale soumises pour avis visent à donner suite aux propositions de révision de la Constitution qui ont pour objet de réaliser une réforme fondamentale du Sénat. Ces propositions de révision de la Constitution sont jointes à la demande d'avis (1) .
2.1. La réforme visée fait du Sénat un organe non permanent, doté de pouvoirs normatifs limités et d'un rôle restreint d'avis et de médiation (article 44, proposé, de la Constitution).
Le Sénat réformé ne sera plus partiellement composé de sénateurs directement élus. Il sera désormais composé de cinquante sénateurs des entités fédérées et de dix sénateurs cooptés (article 67, proposé, de la Constitution). Vingt-neuf sénateurs des entités fédérées seront désignés par le Parlement flamand, en son sein ou au sein du groupe linguistique néerlandais du Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale (article 67, § 1er, 1º, proposé). Vingt sénateurs des entités fédérées seront désignés par le Parlement de la Communauté française, le Parlement wallon et le groupe linguistique français du Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale en leur sein (article 67, § 1er, 2º, 3º et 4º, proposé). Un sénateur sera désigné par le Parlement de la Communauté germanophone en son sein (article 67, § 1er, 5º, proposé). Six sénateurs cooptés seront désignés par les sénateurs du groupe linguistique néerlandais, quatre par ceux du groupe linguistique français (article 67, § 1er, 6º et 7º, proposé).
2.2. L'article 68, proposé, de la Constitution détermine le mode de désignation des sénateurs.
Le paragraphe 1er règle la répartition des sièges des sénateurs des entités fédérées. Elle s'opère sur la base d'un système de représentation proportionnelle fixé par la loi, selon les résultats obtenus lors des élections du Parlement flamand, d'une part, et ceux des élections du Parlement wallon et du groupe linguistique français du Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale, d'autre part. La loi doit fixer les modalités et la désignation de ces sénateurs.
Le paragraphe 2 règle la répartition des sièges des sénateurs cooptés. Ces sièges sont répartis selon un système de représentation proportionnelle fixé par la Constitution, sur la base des résultats obtenus lors des élections de la Chambre des représentants. La loi doit fixer les modalités et régler la désignation de ces sénateurs. Une loi spéciale doit déterminer quelles circonscriptions territoriales sont prises en compte pour la répartition des sièges.
2.3. La proposition de loi « modifiant le Code électoral suite à la réforme du Sénat » (52.268/AG) vise à donner exécution aux délégations faites au législateur par l'article 68, proposé, de la Constitution. La proposition de loi spéciale « insérant un article 217quater et un article 217quinquies dans le Code électoral » (52.269/AG) donne également exécution à l'article 68, proposé, de la Constitution. Elle détermine notamment quelles circonscriptions électorales sont prises en compte pour la répartition des sièges des deux groupes linguistiques en ce qui concerne les sénateurs cooptés.
La proposition de loi spéciale « modifiant la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles et la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises, suite à la réforme du Sénat » (52.270/AG), ainsi que la proposition de loi « modifiant la loi du 31 décembre 1983 de réformes institutionnelles pour la Communauté germanophone suite à la réforme du Sénat » (52.271/AG) et la proposition de loi « modifiant la loi du 6 août 1931 établissant des incompatibilités et interdictions concernant les ministres et ministres d'État, ainsi que les membres et anciens membres des chambres législatives » (52.272/AG) adaptent les lois (spéciales) précitées pour tenir compte de la suppression de la catégorie des sénateurs, notamment, élus directement. Les règles en matière d'incompatibilités et de rémunération des sénateurs, notamment, sont ainsi adaptées.
2.4. Les dispositions qui règlent la désignation des sénateurs doivent également être envisagées au regard des règles constitutionnelles proposées relatives à la durée du mandat de sénateur.
C'est ainsi que la dissolution de la Chambre n'entraînera plus de plein droit la dissolution du Sénat (article 46, proposé, de la Constitution). Les deux chambres ne seront dissoutes que dans le seul (2) cas d'une déclaration de révision de la Constitution, conformément à l'article 195 de celle-ci (3) .
Conformément à l'article 70, proposé, de la Constitution, le mandat des sénateurs des entités fédérées prendra cours le jour de leur prestation de serment au Sénat et se terminera le jour de l'ouverture de la première session suivant le renouvellement complet du Parlement de l'entité fédérée concerné. Le mandat des sénateurs cooptés prendra cours le jour de leur prestation de serment et se terminera le jour de l'ouverture de la première session de la Chambre des représentants après son renouvellement complet.
OBSERVATIONS GÉNÉRALES
1. Cadre normatif
3. En principe, le Conseil d'État examine une proposition de loi qui lui est soumise à la lumière notamment de la Constitution et des traités internationaux pertinents en la matière.
En ce qui concerne le cadre constitutionnel à prendre en considération, il y a lieu de tenir compte en l'occurrence de la manière dont la Présidente du Sénat formule sa demande d'avis. Elle demande au Conseil d'État « te adviseren over de overeenstemming en de bestaanbaarheid van de voorgelegde wetsvoorstellen en voorstellen van bijzondere wet met de Grondwet zoals deze van kracht zal zijn wanneer de hiervoor vermelde voorstellen tot herziening door de grondwetgever zullen zijn aangenomen ».
Dans le passé, le Conseil d'État a déjà donné suite à des demandes visant à obtenir un avis sur un projet ou une proposition de loi à la lumière d'une révision de la Constitution encore inachevée (4) . Le Conseil d'État examinera également les propositions qui lui sont soumises à la lumière des articles 68 et 69, proposés, de la Constitution, tels qu'ils seront rédigés après l'approbation des propositions de révision de la Constitution.
Le présent avis est évidemment donné sous la réserve expresse que les textes des nouveaux articles de la Constitution, tels qu'ils seront finalement, par hypothèse, adoptés, seront conformes aux propositions de révision de la Constitution actuellement à l'examen, ou qu'en tout cas, si les textes proposés devaient encore faire l'objet de modifications, les textes finaux auront, à l'égard des propositions de loi (spéciale) à l'examen, les mêmes effets juridiques que la révision de la Constitution actuellement proposée (5) .
2. Les propositions soumises pour avis au regard des propositions de révision de la Constitution
4.1. Lorsqu'il examine la proposition de loi spéciale « insérant un article 217quater et un article 217quinquies dans le Code électoral » (52.269/AG), le Conseil d'État doit tenir compte du lien particulier qui existe entre cette proposition et la proposition de révision de l'article 68 de la Constitution.
La proposition de loi spéciale détermine, en exécution de l'article 68, proposé, de la Constitution, les circonscriptions territoriales qui sont prises en compte pour la répartition des sièges des sénateurs cooptés. Pour la répartition des sièges des sénateurs cooptés qui appartiennent au groupe linguistique français, on additionne le chiffre électoral visé à l'article 166 (du Code électoral) des listes dans les circonscriptions électorales du Hainaut, de Namur, de Liège, du Luxembourg, du Brabant wallon, de Bruxelles-Capitale et dans l'arrondissement administratif de Hal-Vilvorde, qui appartiennent à une même formation politique (article 217quater, proposé, du Code électoral). Pour la répartition des sièges qui appartiennent au groupe linguistique néerlandais, on additionne le chiffre électoral, visé à l'article 166, des listes dans les circonscriptions électorales de Flandre orientale, de Flandre occidentale, du Limbourg, d'Anvers, du Brabant flamand et de Bruxelles-Capitale, qui appartiennent à une même formation politique (article 217quinquies du Code électoral).
Il ressort des développements de la proposition de révision de l'article 68 de la Constitution que les règles de la proposition de loi spéciale traduisent la volonté propre du constituant. Ces règles sont en effet expressément mentionnées comme telles dans les développements (6) . Ceux-ci font en outre explicitement référence à la proposition de loi spéciale « insérant un article 217quater et un article 217quinquies dans le Code électoral », sur laquelle le Conseil d'État doit, ce jour, donner un avis. À ce sujet, les développements énoncent: « Cette proposition doit donc être lue conjointement avec la proposition de loi spéciale portant modification du Code électoral, déposée simultanément au Parlement avec la présente proposition de révision de la Constitution (doc. Sénat, nº 5-1745/1). Ces deux propositions révèlent une unité d'intention certaine et non équivoque entre la présente démarche du Constituant, d'une part, et la proposition de loi spéciale modifiant le Code électoral soumise concomitamment au Parlement d'autre part ».
Comme l'assemblée générale du Conseil d'État, section de législation, l'a déjà confirmé auparavant à l'égard de propositions de loi très étroitement liées à des articles proposés de la Constitution (7) , ce lien étroit n'a pas pour effet de conférer un caractère constitutionnel à la loi spéciale proposée elle-même. L'article 68, proposé, de la Constitution, ne contient en effet pas lui-même les dispositions qui figurent dans la proposition de loi spéciale, mais se borne à énoncer qu'« une loi adoptée à la majorité prévue à l'article 4, dernier alinéa, détermine les circonscriptions territoriales dont les voix sont prises en compte pour la répartition des sièges des sénateurs cooptés du groupe linguistique néerlandais, respectivement du groupe linguistique français du Sénat ». (article 68, § 2, proposé, de la Constitution).
La circonstance que le texte proposé a force de loi implique que le Conseil d'État est compétent pour apprécier si la proposition de loi spéciale est compatible avec la Constitution et les traités internationaux pertinents en la matière. Il va sans dire que, pour cette appréciation, le Conseil d'État doit tenir compte des développements relatifs à la proposition de révision de l'article 68 de la Constitution. Ces développements indiquent en effet que le Constituant est lui-même d'avis que les dispositions proposées dans la proposition de loi spéciale sont conformes à la Constitution et que, notamment, aucun problème ne se pose en ce qui concerne la compatibilité de ces dispositions avec les principes d'égalité et de non-discrimination, garantis entre autres par les articles 10 et 11 de la Constitution. Il n'appartient pas au Conseil d'État de remettre en cause cette appréciation du Constituant (8) .
Même si le Conseil d'État prenait en considération exclusivement le texte de l'article 68, proposé, de la Constitution, son appréciation ne serait d'ailleurs pas autre, eu égard à ce qui suit. Comme l'indique notamment la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme et de la Cour constitutionnelle, lorsque l'on apprécie divers éléments d'une réforme de l'État, il importe de considérer l'ensemble de la réforme (9) . Lorsque l'on cherche à atteindre un équilibre au sein de l'État fédéral au moyen d'un ensemble complexe de règles (10) , une certaine limitation des droits fondamentaux ou une certaine différence de traitement entre des catégories de personnes peut se justifier au regard de l'objectif poursuivi par l'ensemble de la réforme (11) — « [la sauvegarde d']un intérêt public supérieur » (12) —, à tout le moins dans la mesure où les mesures prises peuvent être raisonnablement considérées comme n'étant pas disproportionnées à l'objectif poursuivi par le législateur (13) . C'est d'autant plus vrai lorsque « l'équilibre ainsi créé repose sur un large consensus entre les communautés » (14) . Dans une telle matière, c'est par essence au législateur qu'il appartient de juger de quelle manière il y a lieu d'atteindre l'équilibre recherché (15) .
Eu égard à la proposition de révision de la Constitution qui doit être adoptée en même temps que la proposition de loi spéciale — à la majorité requise à cet effet par la Constitution —, à la marge d'appréciation étendue dont dispose le législateur en cette matière, et à l'objectif que les auteurs de la proposition de loi poursuivent, à savoir la pacification communautaire, le Conseil d'État est également d'avis que la proposition de loi à l'examen n'est pas contraire à la Constitution, et en particulier qu'elle n'emporte pas de violation des principes d'égalité et de non-discrimination garantis par les articles 10 et 11 de la Constitution. Le Conseil d'État n'aperçoit en outre pas de motif de conclure différemment en ce qui concerne l'appréciation de ces dispositions au regard du droit international conventionnel.
4.2. Il apparaît au Conseil d'État qu'il n'y a pas de lien particulier similaire entre les autres propositions soumises pour avis et les révisions proposées de la Constitution. Les développements de la proposition de révision de l'article 68 de la Constitution ne mentionnent pas expressément les dispositions qui figurent dans la proposition de loi spéciale (52.270/AG) et dans les autres propositions de loi (52.268/AG, 52.271/AG, 52.272/AG) et il n'y est pas davantage précisé qu'il y a lieu de considérer que ces propositions traduisent la volonté propre du constituant.
3. La nécessité d'autres adaptations
5.1. Eu égard au bref délai dans lequel le présent avis doit être donné, la section de législation se voit contrainte de limiter son examen aux textes soumis, sans pouvoir répondre à la question de savoir si, notamment, la cohérence de la législation requiert d'encore apporter d'autres modifications à la législation électorale ou à des législations apparentées (16) .
5.2. Sans prétendre à l'exhaustivité à cet égard, le Conseil d'État souhaite néanmoins attirer l'attention sur quelques lacunes des propositions de loi et de loi spéciale soumises pour avis.
5.2.1. Il ressort en effet de leurs développements respectifs que les propositions de loi et de loi spéciale à l'examen ont pour objectif de mettre en œuvre, au niveau législatif, la réforme de la composition du Sénat formant l'objet des propositions de révision des articles 67 et 68 de la Constitution, actuellement en discussion au Sénat (17) . Il n'apparaît cependant pas de l'examen desdites propositions que cet objectif soit, en l'état actuel de leurs dispositifs respectifs, réalisé de manière complète.
Tout d'abord, le législateur devra également modifier les références à l'élection directe des sénateurs dans le titre IX du Code électoral. Il faut souligner à cet égard que les développements de la proposition de loi « modifiant la législation électorale en vue de renforcer la démocratie et la crédibilité du politique » (18) , mentionnent: « [l]es dispositions du Code électoral relatives aux élections pour le Sénat restent d'application. Elles seront modifiées au moment de la réforme du Sénat » (19) .
L'insertion, dans le Code électoral, de nouvelles dispositions qui emportent la réforme proposée du Sénat, impose d'adapter également un nombre considérable de dispositions en vigueur de ce Code. La proposition de loi « modifiant le Code électoral suite à la réforme du Sénat » (52.268/AV) se borne à proposer des modifications à l'article 105 actuel du Code électoral (article 2 de la proposition). Pour assurer la cohérence globale du Code électoral, il convient également de modifier d'autres articles du Code électoral, à savoir, notamment, les articles 17, § 1er, 88, 94bis, § 2, 106, 115bis, §§ 1er et 4, 115ter, 116, § 4, alinéas 3 et 6 et § 6, alinéa 1er, 2º, 117, alinéas 1er et 5, 118, alinéa 3, 126, alinéa 4, 128, § 2, 128ter, 129, alinéas 3 et 4, 130, alinéa 2, 131, alinéa 3, 142, alinéa 1er, 147, alinéa 6, 149, alinéa 3, 161, alinéas 2 et 11, 162, alinéa 3, 177, 179, alinéa 2, 180bis, alinéa 2, 180quinquies, §§ 2et 6, et 180septies, §§ 1er et 4. En outre, il y a lieu d'abroger les articles suivants du Code électoral: articles 87bis, 94bis, § 1er, 116, § 2, 118, alinéa 4, 125, alinéa 3, deuxième phrase, 129, alinéa 2, 143, alinéas 3, 147, alinéa 5, 156, § 2, 160, 161bis, 165bis, 2º, 175, alinéa 2, et 180septies, § 5, alinéa 5.
Les modifications nécessaires devront également être apportées à des textes législatifs qui, quoique n'ayant pas pour objet spécifique d'organiser la composition du Sénat, n'en font pas moins référence à des règles ou concepts qui, dans le cadre de la réforme proposée du Sénat, ont vocation à disparaître ou à être modifiés. Sans prétendre à l'exhaustivité, il en va ainsi de la définition de la notion de « parti politique » donnée par l'article 1er, 1º de la loi du 4 juillet 1989 « relative à la limitation et au contrôle des dépenses électorales engagées pour les élections des chambres fédérales, ainsi qu'au financement et à la comptabilité ouverte des partis politiques », définition qui suggère nécessairement la tenue d'élections directes en vue de la désignation d'au moins une partie des membres du Sénat (20) . Il en va de même des dispositions de la même loi qui concernent la limitation et le contrôle des dépenses électorales, dans la mesure où celles-ci peuvent également s'appliquer à l'élection directe du Sénat (voir notamment l'article 2 de cette loi). Les articles 15, 16 et 19 doivent, eux aussi, être examinés plus avant à cet égard.
Un autre exemple est fourni par l'article 7, § 2, alinéa 2, de la loi du 26 juin 2004 « exécutant et complétant la loi du 2 mai 1995 relative à l'obligation de déposer une liste de mandats, fonctions et professions et une déclaration de patrimoine », lequel évoque actuellement un « sénateur de communauté visé à l'article 67, § 1er, 3º à 5º, de la Constitution ».
Il faut également adapter d'autres lois qui considèrent que le Sénat fait l'objet d'élections directes. Tel est notamment le cas de la loi du 23 mars 1989 « relative à l'élection du Parlement européen » (notamment l'article 20, alinéa 1er), de la loi du 16 juillet 1993 « visant à achever la structure fédérale de l'État », de la loi du 12 janvier 1989 « réglant les modalités de l'élection du Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale et des membres bruxellois du Parlement flamand'et de la loi du 6 juillet 1990 « réglant les modalités de l'élection du Parlement de la Communauté germanophone ».
5.2.2. Enfin, le Conseil d'État constate que ni la proposition de loi 52.268/AG, ni aucune autre des propositions actuellement soumises à son examen, ne comportent de dispositif visant à garantir, ou, à tout le moins, à favoriser la correcte exécution de la règle contenue dans l'article 67, § 3, proposé de la Constitution. Selon cet article 67, § 3, « le Sénat ne peut compter plus de deux tiers de sénateurs du même genre ». Faute que l'équilibre de genre ainsi prescrit soit réalisé, le Sénat, faisant usage des prérogatives que lui reconnaît l'article 48 (demeurant inchangé) de la Constitution, ne pourrait pas se déclarer régulièrement composé. À défaut de règles plus précises dans l'article 67, § 3, proposé de la Constitution, le Conseil d'État se demande dès lors s'il ne serait pas opportun, voire nécessaire que la loi mette en place une forme de concertation (21) entre les différentes assemblées et groupes linguistiques respectivement visés par les paragraphes 1er et 2 de l'article 67 proposé de la Constitution, aux fins que l'équilibre de genre requis par le paragraphe 3 précité puisse être réalisé globalement par le biais des désignations de sénateurs auxquelles ces assemblées et groupes procèdent séparément, chacun pour ce qui les concerne. Un tel dispositif aurait a priori vocation à figurer dans la proposition 52.268/AG. Certes, le texte proposé des articles 67 et 68 de la Constitution ne comporte pas, en l'état, d'habilitation donnée au législateur qui serait spécifiquement destinée à mettre en œuvre, par le biais de la concertation décrite ci-avant, le paragraphe 3 précité de l'article 67. Pareille habilitation pourrait cependant, en tout état de cause, être trouvée dans l'actuel article 11bis, alinéa 1er, de la Constitution, aux termes duquel « La loi, le décret ou la règle visée à l'article 134 garantissent aux femmes et aux hommes l'égal exercice de leurs droits et libertés, et favorisent notamment leur égal accès aux mandats électifs et publics ». Il en va à plus forte raison ainsi lorsque, à l'image de ce qui est proposé par l'article 67, § 3, précité, c'est la Constitution elle-même qui impose un équilibre de genre dans la répartition des mandats au sein d'une assemblée législative.
OBSERVATIONS PARTICULIÈRES
1. Proposition de loi « modifiant le Code électoral suite à la réforme du Sénat » (52.268/AG)
6. La proposition de loi a pour objet d'apporter au Code électoral les modifications nécessaires en ce qui concerne la désignation des sénateurs des entités fédérées et des sénateurs cooptés à la suite de la modification de la composition du Sénat.
Selon l'article 67, proposé, de la Constitution, le Sénat se composera de soixante sénateurs, et plus particulièrement de:
« 1º vingt-neuf sénateurs désignés par le Parlement flamand en son sein ou au sein du groupe linguistique néerlandais du Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale;
2º dix sénateurs désignés par le Parlement de la Communauté française en son sein;
3º huit sénateurs désignés par le Parlement de la Région wallonne en son sein;
4º deux sénateurs désignés par le groupe linguistique français du Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale en son sein;
5º un sénateur désigné par le Parlement de la Communauté germanophone en son sein;
6º six sénateurs désignés par les sénateurs visés au 1º;
7º quatre sénateurs désignés par les sénateurs visés aux 2º, 3º et 4º ».
A. Désignation des sénateurs des entités fédérées
7. Selon l'article 68, § 1er, proposé, de la Constitution, les sièges des sénateurs des entités fédérées, visés à l'article 67, § 1er, 1º à 4º, sont répartis entre les listes, suivant le système de la représentation proportionnelle que la loi détermine, en fonction de l'addition des chiffres électoraux des listes obtenus dans les différentes circonscriptions électorales pour l'élection du Parlement flamand et les élections du Parlement de la Région wallonne et des listes pour le groupe linguistique français, obtenus dans les différentes circonscriptions aux élections du Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale.
La proposition de loi a pour objet de faire procéder à la répartition des sièges des sénateurs des entités fédérées suivant un système de représentation proportionnelle basé sur le résultat qu'une formation politique a obtenu aux élections pour le Parlement de Communauté ou de Région concerné. Les modifications ainsi proposées au Code électoral commandent au le Conseil d'État de formuler les observations suivantes.
Article 14
8. L'article 210sexies, alinéa 1er, proposé du Code électoral prévoit que, pour déterminer la répartition des sièges des sénateurs des entités fédérées, les présidents des bureaux principaux de circonscription tels que visés à l'article 26quater de la loi spéciale du 8 août 1980, rédigent, après avoir compté les voix et attribué les sièges du Parlement wallon ou du Parlement flamand, un tableau récapitulatif qui reprend le chiffre électoral obtenu par chaque liste.
L'article 210sexies, alinéa 2, proposé du Code électoral prévoit la transmission « par voie numérique » du tableau récapitulatif rédigé conformément à l'alinéa 1er de la même disposition « en utilisant la signature électronique émise au moyen de [la] carte d'identité ».
L'alinéa 3 de la même disposition proposée prévoit que dans les vingt-quatre heures « une version papier du tableau, signée par les membres du bureau et les témoins » est transmise au greffier du Sénat.
Logiquement, la signature numérique doit s'appliquer à la version numérique du même tableau récapitulatif, ce que la disposition appelée à former l'alinéa 2 de la disposition proposée ne précise pas.
Si, dans un souci de sécurité de la communication, l'intention des auteurs était également de signer numériquement le courriel auquel le tableau récapitulatif sera annexé, le texte doit être rédigé en ce sens.
La disposition proposée sera revue à la lumière de ces observations.
Article 15
9. L'article 210septies proposé du Code électoral se réfère, en ses trois alinéas, au président du bureau régional visé à l'article 16 de la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises. Selon cet article 16, non modifié sur ce point précis par l'article 7 de la proposition de loi spéciale 52.270/AG, le président du bureau régional est le président du tribunal de première instance de Bruxelles. Eu égard aux modifications apportées au Code judiciaire par la loi du 19 juillet 2012 « portant réforme de l'arrondissement judiciaire de Bruxelles », il y a lieu de se demander (22) si, sous la dénomination de « président du tribunal de première instance de Bruxelles », l'article 16 précité vise, soit exclusivement le président du tribunal de première instance francophone, soit exclusivement le président du tribunal de première instance néerlandophone, soit indifféremment l'un des deux présidents, soit encore ces deux présidents agissant collégialement (23) .
10. L'article 210septies, alinéas 2 et 3, proposé, du Code électoral appelle également les mêmes observations que celles émises à propos de l'article 210sexies (article 14 de la proposition).
Articles 17 et 20
11. Les articles 210octies et 210decies, proposés, du Code électoral, tels qu'ils sont insérés par les articles 17 et 20 de la proposition, déterminent le système de la représentation proportionnelle qui sera appliqué aux formations politiques lors de l'attribution des sièges du Sénat. La répartition des sièges s'opère sur la base du chiffre électoral total obtenu par une formation politique respectivement lors des élections pour le Parlement flamand ou des élections pour le Parlement de la Région wallonne et pour le groupe linguistique français du Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale.
12. Dans les articles 210octies, § 2, et 210decies, § 2, proposés, du Code électoral, il est fait mention de listes qui ont déposé une déclaration de correspondance et qui font partie d'une formation politique. La définition légale de « formation politique » figurant dans l'article 210bis, 1º, proposé, du Code électoral (article 5 de la proposition) se réfère déjà à un groupe de listes qui ont déposé une déclaration de correspondance. Dans un souci de cohérence, il convient dès lors de supprimer les termes « qui ont déposé une déclaration de correspondance et » dans les articles 210octies, § 2, et 210decies, § 2, proposés.
13. Les articles 210octies, § 2, et 210decies, § 2, proposés du Code électoral prévoient un seuil électoral de 5 % pour la répartition des sièges des sénateurs qu'ils visent respectivement.
Selon la première disposition citée, seules seront admises à la répartition des sièges visés par l'article 67, § 1er, 1º, proposé, de la Constitution (sénateurs désignés par le Parlement flamand), les listes qui ont déposé une déclaration de correspondance et qui font partie d'une formation politique ayant obtenu au moins 5 % du total général des votes valablement exprimés lors de l'élection du Parlement flamand.
Selon la seconde disposition citée, seules seront admises à la répartition des sièges visés par l'article 67, § 1er, 2º à 4º, de la Constitution (c'est-à-dire les sièges des sénateurs désignés respectivement par le Parlement de la Communauté française, le Parlement de la Région wallonne et le groupe linguistique français du Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale), les listes qui ont déposé une déclaration de correspondance et qui font partie d'une formation politique ayant obtenu au moins 5 % du total général des votes valablement exprimés lors de l'élection tant du Parlement wallon que du groupe linguistique français du Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale.
En tant qu'elle opère une distinction de traitement défavorable aux petites formations politiques, l'instauration d'un seuil électoral ne peut être compatible avec les articles 10 et 11 de la Constitution, tels qu'interprétés par la jurisprudence pertinente de la Cour constitutionnelle (24) , que moyennant une justification objective et raisonnable. La même exigence de justification s'impose au regard de l'article 3 du premier protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l'Homme, tel qu'interprété à la lumière de la jurisprudence pertinente de la Cour européenne des droits de l'Homme (25) .
L'article 165bis, 2º, actuel du Code électoral, tel qu'y inséré par l'article 16 de la loi du 13 décembre 2002, prévoit d'ores et déjà que seules sont admissibles à la répartition des sièges de sénateurs élus directs (article 67, § 1er, 1º et 2º actuel de la Constitution), les listes qui ont obtenu au moins 5 % du total général des votes valablement exprimés en faveur des listes présentées pour le collège électoral français ou le collège électoral néerlandais, selon le cas. Dans son arrêt 73/2003 du 26 mai 2003, la Cour constitutionnelle n'a pas élevé d'objection de constitutionnalité à l'encontre de cet article 165bis, 2º, du Code électoral (26) .
S'agissant de la répartition des sièges de sénateurs désignés par le Parlement flamand, le seuil électoral instauré l'article 210octies, § 2, proposé du Code électoral (article 17 de la proposition de loi) a un impact substantiellement identique (27) à celui qu'instaure l'article 165bis, 2º, actuel, du Code électoral. Eu égard à l'arrêt 73/2003 précité de la Cour constitutionnelle, il ne s'expose dès lors pas à un grief d'inconstitutionnalité.
S'agissant de la répartition des sièges de sénateurs désignés par le Parlement de la Communauté française, le Parlement de la Région wallonne et le groupe linguistique français du Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale, le seuil électoral instauré par l'article 210decies, § 2, proposé du Code électoral (article 20 de la proposition de loi) a, par contre, un impact distinct par rapport à celui qu'instaure l'article 165bis, 2º, actuel, du Code électoral. Là où cette dernière disposition fait porter le seuil électoral de 5 % sur la totalité des voix émises par le Collège électoral français, sans requérir que ce seuil soit atteint, de manière supplémentaire, au niveau de chacune des deux circonscriptions électorales au départ desquelles est formé ce Collège, l'article 210decies, § 2, proposé du Code électoral, requiert par contre que la formation politique concernée ait réalisé 5 % du total des voix valablement exprimées, tant dans le cadre du scrutin régional bruxellois que dans le cadre du scrutin régional wallon. En conséquence, la seule invocation de l'existence de l'arrêt 73/2003 précité de la Cour constitutionnelle, ne saurait suffire à dispenser les auteurs de la proposition de fournir une justification objective et raisonnable à la distinction de traitement entre formations politiques que réalise l'article 210decies, § 2, proposé du Code électoral.
La justification fournie par les développements de la proposition est, au demeurant, la suivante:
« L'introduction du seuil électoral vise à combattre une plus grande fragmentation du paysage politique. En effet, la répartition des sièges des sénateurs des entités fédérées se fait sur la base du chiffre électoral cumulé qu'obtient chaque formation politique lors des élections pour le Parlement flamand, respectivement le Parlement de la Région wallonne et le groupe linguistique français du Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale, ce qui facilite l'obtention de sièges par les plus petits partis ».
Eu égard à l'ensemble des considérations qui précèdent, la justification ainsi fournie ne présente pas toute la clarté voulue et devrait en conséquence être mieux explicitée dans le cadre des travaux préparatoires.
14. Le système de représentation proportionnelle qui est appliqué lors de la répartition des sièges de sénateurs des entités fédérées, est le « système D'Hondt » (28) .
Selon les articles 210octies, § 3 et 210decies, § 3, proposés, le chiffre électoral total de chaque formation politique est successivement divisé par 1, 2, 3, 4, 5, etc., et les quotients sont classés selon leur importance, jusqu'à concurrence de vingt-neuf quotients sur l'ensemble des listes. Le dernier quotient sert de diviseur électoral. La répartition entre les formations politiques admises à la répartition des sièges s'opère en attribuant à chacune d'elles autant de sièges que son chiffre électoral comprend de fois ce diviseur.
La proposition ne règle toutefois pas le cas dans lequel il y aurait deux derniers quotients identiques. Il y a lieu dès lors d'ajouter aux articles 210octies, § 3, et 210decies, § 3, proposés, une règle en ce sens. Elle pourrait être similaire à celle contenue à l'article 168 du Code électoral, qui prévoit: « Lorsqu'un siège revient à titre égal à plusieurs listes, il est attribué à celle qui a obtenu le chiffre électoral le plus élevé et, en cas de parité des chiffres électoraux, à la liste où figure le candidat qui, parmi les candidats dont l'élection est en cause, a obtenu le plus de voix ou subsidiairement, qui est le plus ágé. »
Articles 19 et 20
15. C'est à tort que les articles 19 et 20 (article 210decies, § 1er) de la proposition se réfèrent aux « sièges de sénateurs désignés par (...) le Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale ». Selon l'article 67, § 1er, 4º, proposé de la Constitution, ces sénateurs sont en effet désignés par le groupe linguistique français du Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale.
Articles 24 et 27
16. Les articles 211, § 1er, et 212bis, § 1er, proposés, du Code électoral (articles 24 et 27 de la proposition de loi) règlent tous deux la communication, effectuée par le greffier du Sénat aux présidents des parlements des entités fédérées, du nombre de sièges qui revient à chaque formation politique. Alors que l'article 211, § 1er, proposé, dispose néanmoins que le greffier « communique [...] le nombre de sièges de sénateurs des entités fédérées qui sont attribués à chaque formation politique », l'article 212bis, § 1er, proposé, prévoit que le greffier communique « le procès-verbal visé à l'article 210undecies ». Il y a lieu de faire concorder les deux textes. Il paraît opportun de faire mention du « procès-verbal visé à l'article 210nonies » dans l'article 211, § 1er, proposé.
17. Les articles 211, § 2, et 212bis, § 2, proposés, du Code électoral fixent le mode de désignation des sénateurs des entités fédérées, respectivement au sein du Parlement flamand, du Parlement wallon, du Parlement de la Communauté française et du groupe linguistique français du Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale. À cet égard, ils ne prévoient pas de désignation fondée sur un vote au parlement concerné lui-même. Cette désignation (29) est au contraire laissée aux soins des « membres élus sur les listes appartenant à une même formation politique », à laquelle a été attribué un certain nombre de sièges de sénateurs des entités fédérées. En effet, ces membres doivent envoyer, au plus tard cinq jours après la vérification des pouvoirs, au président de leur parlement respectif une liste « comprenant autant de noms de membres appartenant à leur formation politique que de sièges de sénateurs des entités fédérées attribués à celle-ci ». Les listes comprenant les sénateurs des entités fédérées désignés ne sont valables que « si elles sont signées par la majorité des membres du Parlement [concerné] qui sont élus sur des listes appartenant à la même formation politique ».
Les articles proposés confirment par conséquent la règle qui figure déjà à l'article 211, § 4, du Code électoral concernant la désignation des sénateurs de communautés, visés à l'article 67, § 1er, 3º et 4º, de la Constitution. Cette règle prévoit également la désignation de ces sénateurs de communautés par les groupes politiques respectifs du parlement concerné. À l'époque, le Conseil d'État avait rendu un avis critique sur cette règle, à la lumière de l'ancien article 53, § 1er, 3 et 4, de la Constitution, qui prévoyait une désignation par le Conseil de communauté concerné (30) .
Au regard des articles 67 et 68, proposés, de la Constitution, le Conseil d'État estime à présent que cette critique ne doit plus être rappelée dans sa généralité. L'article 67, § 1er, 1º, 2º, 3º, 4º, et 5º, proposé, de la Constitution dispose certes encore que les sénateurs des entités fédérées sont désignés par les parlements des communautés et des régions. Dans l'article 68, § 1er, alinéa 6, proposé, de la Constitution, il est toutefois uniquement prévu que le sénateur visé à l'article 67, § 1er, 5º, est désigné par le Parlement de la Communauté germanophone à la majorité absolue des suffrages exprimés. Une telle désignation n'est toutefois pas prévue explicitement pour les autres sénateurs des entités fédérées. Ce procédé est d'ailleurs aussi compréhensible. En effet, un suffrage à la majorité ne peut pas garantir que les sièges du Sénat soient répartis suivant le système de la représentation proportionnelle, déterminé par la loi. Bien que l'article 68 de la Constitution ne prévoie pas lui-même explicitement une désignation par les formations politiques, il paraît, en prévoyant de répartir les sièges « entre les listes suivant le système de la représentation proportionnelle déterminé par la loi », laisser suffisamment de marge de manœuvre au législateur pour prévoir un système dans lequel la désignation par la majorité d'une formation politique du Parlement doit être considérée comme une désignation par le Parlement lui-même.
18. L'article 212bis, § 2, alinéas 1er à 3, proposé du Code électoral prévoit:
« Les membres élus sur les listes appartenant à une même formation politique et qui siègent au sein du Parlement de communauté ou de région concerné envoient [...] une liste comprenant autant de noms de membres appartenant à leur formation politique que des sièges de sénateurs des entités fédérées attribués à celle-ci pour le Parlement concerné. [...]
L'ensemble des noms figurant sur les listes d'une formation politique transmises au président du Parlement de la Région wallonne, au président du Parlement de la Communauté française et au président du Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale ou au premier vice-président si le président n'appartient pas au groupe linguistique, ne peut dépasser le nombre de sièges de sénateurs des entités fédérées attribués à la formation concernée.
L'ensemble des noms figurant sur les listes des formations politiques pour un Parlement concerné ne peut excéder le nombre de sièges attribués à ce Parlement, conformément à l'article 67, § 1er, 2º à 4º, et § 2, de la Constitution ».
La proposition de loi ne détermine pas la manière suivant laquelle les sièges des différentes formations politiques d'expression française seront attribués au sein des trois différents parlements visés au nouvel article 67, § 1er, 2º à 4º, de la Constitution, en projet (31) .
Or, pour être conforme à cette nouvelle disposition constitutionnelle, la proposition de loi devra déterminer le procédé précis qui présidera, après la tenue des élections fédérées visées à l'article 115 de la Constitution, à la sélection des sénateurs des entités fédérées au sein du Parlement de la Communauté française, du Parlement wallon et du groupe linguistique français du Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale. En effet, cette désignation des sénateurs des entités fédérées doit s'opérer selon un procédé prévisible, transparent et vérifiable, permettant au Sénat de procéder à la vérification des pouvoirs (article 48 de la Constitution) des sénateurs nouvellement désignés par le Parlement de la Communauté française, par le Parlement wallon et par le groupe linguistique français du Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale.
La disposition sera complétée sur ce point.
B. Désignation des sénateurs cooptés
19. La répartition des sièges pour les sénateurs cooptés s'opère sur la base du chiffre électoral total obtenu par une formation politique lors des élections pour la Chambre des représentants.
Selon la proposition de loi spéciale « insérant un article 217quater et un article 217quinquies dans le Code électoral » (52.269/AG), la répartition des sièges du groupe linguistique néerlandais s'effectue sur la base des chiffres électoraux obtenus lors des élections pour la Chambre des représentants dans les circonscriptions électorales d'Anvers, de Bruxelles-Capitale, du Limbourg, de Flandre orientale, du Brabant flamand et de Flandre occidentale. La répartition des sièges du groupe linguistique français s'effectue sur la base des chiffres électoraux obtenus lors des élections pour la Chambre des représentants dans les circonscriptions électorales de Bruxelles-Capitale, du Hainaut, de Liège, de Luxembourg, de Namur, du Brabant wallon et dans l'arrondissement administratif de Hal-Vilvorde.
Par groupe linguistique, les suffrages exprimés pour la même formation politique dans les différentes circonscriptions électorales seront additionnés. En application du système dit « du plus grand reste », les sièges seront ensuite répartis entre les formations politiques.
Article 41
20. L'article 217bis, alinéas 4 et 5, proposé du Code électoral appelle les mêmes observations que celles émises à propos de l'article 210sexies (article 14 de la proposition).
Article 48
21. Selon le système proposé, il n'est pas exclu que, compte tenu des chiffres électoraux obtenus aux élections pour la Chambre des représentants, un siège de sénateur coopté revienne à une formation politique qui n'est pas représentée par des sénateurs des entités fédérées.
Dans ce cas, l'article 220, § 6, proposé, du Code électoral (article 48 de la proposition) prévoit que « la liste indiquant les noms des candidats visés au paragraphe 5 est rédigée cinq jours au moins avant la séance au cours de laquelle la désignation des sénateurs cooptés a lieu, par les membres de la Chambre des représentants, élus sur les listes appartenant à la formation politique à laquelle les sièges reviennent. La liste n'est valable que si elle est signée par la majorité des membres de la Chambre des représentants, élus sur les listes appartenant à la formation politique concernée ».
Cette règle est contraire à l'article 67, § 1er, 6º et 7º, proposé, de la Constitution, lequel confère exclusivement aux sénateurs des entités fédérées le pouvoir de coopter des sénateurs, sans attribuer à cet égard le moindre pouvoir à la Chambre des représentants. Selon l'article 67, § 1er, 6º, proposé, six sénateurs sont en effet cooptés par les sénateurs des entités fédérées désignés par le Parlement flamand et selon l'article 67, § 1er, 7º, proposé, quatre sénateurs sont cooptés par les sénateurs des entités fédérées, désignés par le Parlement de la Communauté française, le Parlement de la Région wallonne et le groupe linguistique français du Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale.
L'article 220, § 6, proposé, ne peut donc pas figurer dans le Code électoral, étant donné qu'il n'est pas conforme à l'article 67, § 1er, 6º et 7º, de la Constitution, proposé actuellement.
Article 49
22. L'article 49 de la proposition a pour objet d'insérer dans l'article 221 du Code électoral une disposition concernant le cas où un sénateur coopté cesse de faire partie du Sénat avant l'expiration de son mandat. L'article proposé dispose qu'il doit être pourvu à son remplacement par les « sénateurs des entités fédérées désignés à cette fin dans une déclaration visée à l'article 220, § 1er ». La déclaration visée n'est toutefois pas mentionnée dans l'article 220, § 1er, proposé, mais dans l'article 220, § 2, proposé. Il convient d'adapter l'article 49 en ce sens.
Sans préjudice de l'observation figurant au point 21, il y a lieu de prévoir une disposition analogue régissant le cas où un sénateur coopté, désigné sur la base de l'article 220, § 6, proposé, du Code électoral, cesse de faire partie du Sénat avant l'expiration de son mandat.
2. Proposition de loi spéciale « insérant un article 217quater et un article 217quinquies dans le Code électoral » (52.269/AG)
23. La proposition de loi spéciale a pour objet de déterminer les circonscriptions territoriales qui entrent en ligne de compte pour la répartition des sièges du Sénat des groupes linguistiques respectifs.
Il ressort de l'intitulé de la proposition de loi spéciale et de ses développements que les auteurs de la proposition entendent mettre en œuvre le nouvel article 68, § 2, alinéa 1er, proposé de la Constitution.
Cette disposition prévoit:
« Les sièges du Sénat visés à l'article 67, § 1er, 6º et 7º, sont répartis entre les listes en fonction du chiffre électoral des listes obtenu à l'élection de la Chambre des représentants selon les modalités prévues par la loi, suivant le système de la représentation proportionnelle que la loi détermine. Ce système est celui utilisé à l'article 63, § 2, de la Constitution. Une loi adoptée à la majorité prévue à l'article 4, dernier alinéa, détermine les circonscriptions territoriales dont les voix sont prises en compte pour la répartition des sièges des sénateurs cooptés du groupe linguistique néerlandais, respectivement du groupe linguistique français du Sénat ».
Or, la proposition de révision de l'article 68 de la Constitution contient une disposition transitoire, selon laquelle cet article entre en vigueur le jour des élections en vue du renouvellement intégral des parlements de communauté et de région en 2014. Jusqu'à cette date, les dispositions actuelles restent d'application.
Il s'ensuit que la proposition de loi spéciale ne pourra pas être adoptée avant le jour des élections en vue du renouvellement intégral des parlements de communauté et de région en 2014; cette difficulté ne se poserait pas si la disposition transitoire de l'article 68, en projet, de la Constitution (32) prévoyait que la dernière phrase du premier alinéa de son paragraphe 2, en projet, entre en vigueur dès sa publication au Moniteur belge.
24. Selon les articles 217quater et 217quinquies, proposés, du Code électoral, les listes de l'arrondissement administratif de Hal-Vilvorde seront prises en considération pour la répartition des sièges des sénateurs cooptés qui appartiennent au groupe linguistique français. En ce qui concerne leur conformité à la Constitution et aux traités internationaux, en particulier à l'interdiction de discrimination, le Conseil se réfère aux explications données à ce sujet au point 3 du présent avis.
3. Proposition de loi spéciale « modifiant la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles et la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises, suite à la réforme du Sénat » (52.270/AG)
25. La proposition de loi spéciale a pour objet de modifier la loi spéciale du 8 août 1980 et la loi spéciale du 12 janvier 1989. Comme il est indiqué dans les développements, la proposition porte sur « deux points, à savoir l'indemnité des sénateurs des entités fédérées et la modification de diverses dispositions à la suite de la modification de la composition du Sénat ». La proposition vise à appliquer dans les lois spéciales précitées un certain nombre d'adaptations techniques « concernant les références dans la loi spéciale à la Constitution, qui sont déjà à l'heure actuelle sans objet ou qui seront sans objet suite à la proposition de révision de l'article 67 de la Constitution (ancien article 53), ou encore qui contiennent une référence erronée » (33) .
26. L'article 37bis de la loi spéciale du 8 août 1980 prévoit la possibilité pour le Parlement flamand, le Parlement de la Communauté française et le Parlement wallon de décider par décret d'associer à ses travaux, sans voix délibérative, les sénateurs élus directement, visés respectivement à l'article 53 (actuellement l'article 67), § 1er, 1º, de la Constitution et à l'article 53 (actuellement l'article 67), § 1er, 2º, de la Constitution. Étant donné qu'après la réforme du Sénat, plus aucun sénateur élu directement ne siégera au Sénat, il y a lieu d'abroger ou d'adapter ces dispositions.
27. L'article 4 de la proposition vise à abroger l'article 51 de la loi spéciale du 8 août 1980. Les développements justifient cette abrogation comme suit: « L'article 51 n'a plus de raison d'être et est donc abrogé ».
L'article 51 (34) dispose:
« Le Parlement de la Communauté française et le Parlement flamand peuvent, chacun pour ce qui le concerne, décider que les sénateurs visés à l'article 53, § 1er, 3º et 4º, de la Constitution, sont désignés, d'une part, par les membres visés respectivement au § 1er, 1º, et § 2 de l'article 24 et, d'autre part, par les groupes linguistiques visés à l'article 23 de la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises ».
Même si rien n'empêche le législateur spécial d'abroger cet article 51, on ne peut se rallier à la justification qui en est donnée dans les développements, à savoir que l'article « n'a plus de raison d'être ».
Certes, l'article 67, § 1er, 2º, 3º et 4º, proposé, de la Constitution prévoit lui-même que dix sénateurs sont désignés par le Parlement de la Communauté française en son sein, huit sénateurs par le Parlement de la Région wallonne en son sein et deux sénateurs par le groupe linguistique français du Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale en son sein, de sorte que l'article 51 n'a effectivement plus de raison d'être pour le Parlement de la Communauté française.
L'article 67, § 1er, 1º, proposé, de la Constitution dispose toutefois que le Parlement flamand désigne vingt-neuf sénateurs en son sein ou dans le groupe linguistique néerlandais du Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale. En ce qui concerne le Parlement flamand, l'article 51 n'est dès lors pas devenu ipso facto sans raison d'être, étant donné qu'il est encore et toujours possible que le Parlement flamand décide par décret de faire désigner les sénateurs des entités fédérées, d'une part, par les 118 membres élus directement, visés à l'article 24, § 1er, 1º, de la loi spéciale du 8 août 1980 et, d'autre part, par les membres du groupe linguistique néerlandais du Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale.
À cet égard, il convient de garder à l'esprit que, contrairement à ce qui vaut pour le groupe linguistique français, une autre élection que celle qui régit la désignation des membres bruxellois du Parlement flamand détermine la désignation des membres du groupe linguistique néerlandais.
Il incombe dès lors aux auteurs de la proposition de loi spéciale d'apprécier si, compte tenu de ce qui précède, l'abrogation de l'article 51 de la loi spéciale du 8 août 1980 est effectivement opportune.
28. L'article 5 de la proposition a pour objet de remplacer les termes « article 53, § 1er, 1º, 2º, 6º et 7º » par les mots « article 67, § 1er, 6º et 7º » dans l'article 59, § 4, de la loi spéciale du 8 août 1980.
Ce remplacement est toutefois en partie sans objet, dès lors que l'article 59, § 4, inséré par la loi spéciale du 4 décembre 1996, ne fait pas référence à l'ancien article 53 mais déjà à l'actuel article 67 de la Constitution. La modification doit dès lors être limitée à la suppression des « 1º, 2º, » dans l'article 59, § 4, précité.
29. L'article 6 de la proposition comporte deux alinéas. Il ressort des développements relatifs à « l'article 7 » de la proposition que l'alinéa 2 de l'article 6 doit figurer à l'article 7 de la proposition. Il y a lieu de l'adapter. En outre, il faut faire mention de l'article 35 (et non de l'article 59) de la loi spéciale du 12 janvier 1989 dans les développements précités.
4. Proposition de loi « modifiant la loi du 31 décembre 1983 de réformes institutionnelles pour la Communauté germanophone suite à la réforme du Sénat » (52.271/AG)
30. La proposition de loi vise à modifier la loi du 31 décembre 1983 « de réformes institutionnelles pour la Communauté germanophone » au regard de la réforme prévue du Sénat.
31. L'article 78 de la loi du 31 décembre 1983 de réformes institutionnelles pour la Communauté germanophone dispose:
« Le Parlement donne un avis motivé sur toute modification des lois et arrêtés réglementaires applicables à la région de langue allemande et relatifs à l'emploi des langues pour les matières administratives, (...), les relations sociales entre les employeurs et leur personnel, ainsi que les actes et documents des entreprises imposés par la loi et les règlements. Il donne un avis motivé sur toute modification de la présente loi et des arrêtés réglementaires y relatifs. À cette fin, les ministres soumettent au Parlement tous les avant-projets de loi et projets d'arrêtés réglementaires y relatifs. Le président d'une des Chambres législatives ou un ministre soumet, à cet effet, au Parlement toutes les propositions de loi et tous les amendements de projets ou propositions de loi y relatifs. L'absence d'un avis dans les soixante jours à compter de la date à laquelle le Parlement est saisi de la demande, vaut avis favorable ».
Il ressort du dossier soumis au Conseil d'état que l'avis du Parlement de la Communauté germanophone a été sollicité à propos de la proposition 52.271/AG. Il sera veillé au bon accomplissement de cette formalité.
La proposition ne donne lieu à aucune autre observation.
5. Proposition de loi « modifiant la loi du 6 août 1931 établissant des incompatibilités et interdictions concernant les ministres et ministres d'État, ainsi que les membres et anciens membres des Chambres législatives » (52.272/AG)
32. La proposition de loi vise à modifier la loi du 6 août 1931 « établissant des incompatibilités et interdictions concernant les ministres et ministres d'État, ainsi que les membres et anciens membres des Chambres législatives » au regard de la réforme prévue du Sénat.
Cette proposition ne donne lieu à aucune observation.
| Le greffier en chef, | Le premier président, |
| D. LANGBEEN. | R. ANDERSEN. |
(1) Voir les propositions de révision des articles 43, 44, 46, 56, 57, 64, 68, 69, 70, 71, 72, 74, 75, 76, 77, 78, 79, 80, 81, 82, 100, 119 et 167 de la Constitution (doc. Sénat, 2011-2012, nos 5-1720/1 à 5-1743/1).
(2) Outre le cas particulier de l'article 95 de la Constitution (vacance du trône).
(3) Lorsqu'il est fait application de l'article 195 de la Constitution, le mandat de tout parlementaire fédéral —sénateur ou député — prend en effet fin au jour de la publication, au Moniteur belge, de la déclaration de révision. On notera pourtant que le libellé de l'article 70, en projet, de la Constitution (doc. Sénat, 2011-2012, no 5-1727/1), semble s'écarter de ce constat, puisqu'il pose, sans y prévoir d'exception, que les différents mandats de sénateurs se terminent, respectivement, le jour de la première réunion des nouveaux parlements fédérés (alinéa 1er) ou le jour de la première réunion de la Chambre des représentants (alinéa 2); autrement dit, la disposition en projet semble suggérer que l'adoption et la publication d'une déclaration de révision ne mettrait pas fin au mandat des sénateurs. L'article 70, en projet, gagnerait donc en clarté s'il était rédigé de manière à préciser qu'il s'applique « sans préjudice de l'article 195, alinéa 2 », de la Constitution. En effet, lorsqu'une assemblée parlementaire est dissoute, il ne se conçoit pas que ses membres puissent conserver, au-delà de la date à laquelle cette dissolution devient effective, leur qualité de parlementaire et les privilèges et immunités liés à cette fonction: car le propre d'une dissolution est de mettre fin aux privilèges et immunités liés à la fonction de parlementaire et de retransformer ses membres en simples citoyens.
(4) Voir à cet égard l'avis 51.214/AG donné le 2 mai 2012 sur une proposition devenue la loi du 19 juillet 2012 « portant diverses modifications du Code électoral, des lois coordonnées du 18 juillet 1966 sur l'emploi des langues en matière administrative, de la loi du 3 juillet 1971 relative à la répartition des membres des Chambres législatives en groupes linguistiques et portant diverses dispositions relatives aux conseils culturels pour la communauté culturelle française et pour la communauté culturelle néerlandaise et de la loi du 23 mars 1989 relative à l'élection du Parlement européen » (doc. Sénat, 2011-2012, no 1560/2), l'avis 51.215/AG donné le 2 mai 2012 sur une proposition devenue la loi du 19 juillet 2012 « modifiant les lois sur le Conseil d'État, coordonnées le 12 janvier 1973, en ce qui concerne l'examen des litiges par l'assemblée générale de la section du contentieux administratif, à la demande de personnes établies dans les communes périphériques » (doc. Sénat, 2011-2012, no 1563/2) et l'avis 51.216/AG donné le 2 mai 2012 sur une proposition devenue la loi spéciale du 19 juillet 2012 « portant modification de la loi du 9 août 1988 portant modification de la loi communale, de la loi électorale communale, de la loi organique des centres publics d'aide sociale, de la loi provinciale, du Code électoral, de la loi organique des élections provinciales et de la loi organisant l'élection simultanée pour les chambres législatives et les conseils provinciaux (dite « de pacification communautaire ») et de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles, concernant la nomination des bourgmestres des communes périphériques » (doc. Sénat, 2011-2012, no 1565/2) qui font référence à l'avis 13.334/1/2 des 31 mai et 6 juin 1979 sur un projet de « loi spéciale des régions et des communautés », (doc. Sénat, 1979, no 261/1, annexe I, p. 4), à l'avis 21.727/AG donné le 16 septembre 1992 sur une proposition de loi spéciale « sur les relations internationales des communautés et des régions » (doc. Sénat, 1991-1992, no 457/2, p. 4), à l'avis 21.990/VR donné le 18 décembre 1992 sur une proposition de loi spéciale « visant à achever la structure fédérale de l'État » (doc. Sénat, 1992-1993, no 558/2, p. 2) et à l'avis 27.145/4 donné le 1er décembre 1997 sur une proposition de loi devenue la loi du 25 juin 1998 « réglant la responsabilité pénale des ministres » (Doc. parl., Chambre, 1997-1998, no 1274/6, p. 2).
(5) Voir en ce sens, notamment, l'avis 30.289/2/V donné le 2 août 2000 sur un projet devenu la loi du 18 juillet 2002 « assurant une présence égale des hommes et des femmes sur les listes de candidatures aux élections des Chambres législatives fédérales et du Conseil de la Communauté germanophone » (doc. Sénat, 2000-2001, no 2-1023/1, p. 12), l'avis 51.195/AG donné le 3 mai 2012 sur une proposition devenue la loi du 19 juillet 2012 « portant réforme de l'arrondissement judiciaire de Bruxelles » (Doc. parl., Chambre, 2011-2012, no 53-2140/2) et les avis 51.214/AG, 51.215/AG et 51.216/AG, précités.
(6) Doc. parl., Sénat, 2011-2021, no 5-1725/1, p. 2: « Répartition des sénateurs cooptés. L'Accord institutionnel prévoit que les sénateurs cooptés seront répartis selon le nombre de votes exprimés pour l'élection de la Chambre des représentants. Le nombre de sièges qui revient à chaque groupe linguistique étant fixé, la répartition doit également se faire par groupe linguistique. Pour le groupe linguistique néerlandais, cette répartition se fera sur la base des votes dans les circonscriptions de la Flandre Occidentale, de la Flandre Orientale, du Limbourg, d'Anvers, du Brabant flamand et de Bruxelles-Capitale, et pour le groupe linguistique français sur la base des votes exprimés dans les circonscriptions du Hainaut, de Namur, de Liège, du Luxembourg, du Brabant wallon, de Bruxelles-Capitale et de l'arrondissement administratif de Hal-Vilvorde ».
(7) Voir les avis 51.195/AG, 51.214/AG, 51.215/AG et 51.216/AG, précités.
(8) Voir, dans le même sens, l'avis 51.119/AG, précité.
(9) Voir C.C., 25 mars 2003, no 35/2003, B.16.6; C.C., 27 mars 2003, no 36/2003, B.7; C.C., 26 mai 2004, no 96/2004, B.12.3; C.C., 27 avril 2005, no 78/2005, B.22.3.
(10) Cour eur. D.H., 2 mars 1987, Mathieu-Mohin et Clerfayt c. Belgique, Série A, vol. 113, § 57. La Cour fait état dans cet arrêt d'un « ensemble complexe de freins et de contrepoids ».
(11) Voir C.C., 23 mai 1990, no 18/90, B.9.2; C.C., 25 mars 2003, no 35/2003, B.13.3.
(12) Voir C.C., 23 mai 1990, no 18/90, B.9.2; C.C., 25 mars 2003, no 35/2003, B.13.3.
(13) Voir C.C., 23 mai 1990, no 18/90, B.9.2.
(14) Voir C.C., 25 mars 2003, no 35/2003, B.13.4.
(15) Voir C.C., 26 mai 2003, no 73/2003, B.9.6.
(16) Dans sa lettre du 18 octobre 2012, la présidente du Sénat avait notamment demandé « te controleren dat de formulering van de ingediende teksten ertoe leidt dat, in de hypothese dat er geen vervroegde federale verkiezingen worden georganiseerd of in de hypothese dat het Parlement zou worden ontbonden door het aannemen van een verklaring tot herziening van de Grondwet vlak voor het verlopen van de legislatuur, de federale verkiezingen en de gemeenschaps- en gewestverkiezingen op dezelfde dag kunnen worden georganiseerd in 2019, 2024, enz. » .
(17) Doc. parl., Sénat, 2011-2012, nos 5-1724 et 5-1725.
(18) Avant-projet devenu la loi du 19 juillet 2012 « modifiant la législation électorale en vue de renforcer la démocratie et la crédibilité du politique » sur lequel le Conseil d'État, section de législation, a donné le 2 mai 2012, l'avis 51.221/AG-51.222/AG (doc. Sénat, 2011-2012, no 5-1570/2).
(19) Doc. parl., Sénat, 2011-2012, no 5-1571/1, p. 2.
(20) « Art. 1. Pour l'application de la présente loi, il y a lieu d'entendre par: 1o parti politique: l'association de personnes physiques, dotée ou non de la personnalité juridique, qui participe aux élections prévues par la Constitution et par la loi, qui, conformément à l'article 117 du Code électoral, présente des candidats aux mandats de représentant et de sénateur dans chaque (circonscription électorale) d'une Communauté ou d'une Région et qui, dans les limites de la Constitution, de la loi, du décret et de l'ordonnance, tente d'influencer l'expression de la volonté populaire de la manière définie dans ses statuts ou son programme (...) ».
(21) Voir, par analogie, l'article 35, § 2, alinéa 5, de la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises.
(22) La clef de lecture contenue dans le nouvel article 638bis du Code judiciaire, inséré par la loi du 19 juillet 2012 précitée, n'est en effet valable que pour l'interprétation des dispositions contenues dans le titre III du même Code.
(23) Voir également l'observation relative à l'article 7 de la proposition de loi spéciale « modifiant la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises, en exécution des articles 118 et 123 de la Constitution » (avis 52.273/AG).
(24) C.C., no 73/2003, 26 mai 2003; C.C., no 78/2005, 27 avril 2005. Sur cette jurisprudence, voir D. De Prins, Handboek Politieke Partijen, Brugge, Die Keure, 2011, pp. 369-374.
(25) Voir e.a., CEDH, Grande Chambre, arrêt Sadak et Yumak c. Turquie du 8 juillet 2008. Sur cette jurisprudence, voir ibid., pp. 208 à 220.
(26) L'arrêt no 73/2003 n'avait annulé l'article 16 de la loi du 13 décembre 2002 qu'en tant qu'il s'appliquait aux circonscriptions électorales de Bruxelles-Hal-Vilvorde, Louvain et Nivelles, pour l'élection de la Chambre des représentants.
(27) Il y a lieu de rappeler en effet que, de lege lata, la formation politique qui ne bénéficierait pas de sénateurs élus directement, faute d'avoir atteint le seuil électoral fixé par l'article 165bis, 2o, du Code électoral, ne pourrait pas, de ce fait, obtenir de sièges de sénateur de Communauté ou de sénateurs cooptés. Voir l'article 68, § 1er, alinéas 2 et 3, de la Constitution.
(28) Voir les développements (doc. Sénat, 2011-2012, no 5-1744/1, p. 5).
(29) Dans les développements, il est question de « présentation et désignation » (doc. Sénat, 2011-2012, no 5-1744/1, p. 7).
(30) Avis 22.180/VR donné le 1er avril 1993 sur une proposition devenue la loi ordinaire du 16 juillet 1993 « visant à achever la structure fédérale de l'État » (Doc. parl., Chambre, 1992-1993, no 897/2, p. 38). Le Conseil a déclaré: « La prescription figurant à l'article 53, § 1er, 30 et 40, de la constitution, selon laquelle les sénateurs visés doivent être désignés « par » le Conseil de communauté concerné, implique que la désignation est exclusivement de la compétence du Conseil de communauté, alors que la condition selon laquelle les sénateurs à désigner doivent appartenir à un groupe politique déterminé présuppose, quant à elle, que le groupe concerné doit prendre une part importante dans cette désignation. Il va apparemment sans dire que les propositions devront à tout le moins être faites par le groupe concerné. Il est permis de supposer, par ailleurs, que le groupe statuera à ce propos à la majorité simple. Faudra-t-il toutefois statuer ou non au scrutin secret ? Les propositions d'un groupe devront-elles être ultérieurement entérinées par le Conseil réuni en assemblée plénière ? Et, dans l'affirmative, comment faudra-t-il procéder en cas de rejet d'une proposition par le Conseil ? Il importe de compléter les dispositions proposées sur tous ces points. »
(31) Doc. parl., Sénat, 2011-2012, no 5-1724/1.
(32) Doc. parl., Sénat, 2011-2012, no 5-1725/1.
(33) Doc. parl., Sénat, 2011-2012, no 5-1746/1, pp. 2-3.
(34) L'article 51 de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles constituait la seule mise en œuvre de l'actuel article 68, § 3, alinéa 2, de la Constitution, qui charge le législateur spécial d'indiquer les modalités que les Parlements de Communauté peuvent régler par décret spécial. Dans les développements de la proposition de révision de l'ancien article 53 de la Constitution, la disposition a été précisée comme suit: « [Cet] alinéa attribue en outre au législateur spécial la compétence de confier aux Conseils de communauté, les matières relatives à l'élection des sénateurs de communauté qu'il désigne. Ainsi, peut-il attribuer aux Conseils de communauté la compétence de confier au Conseil régional et au groupe linguistique du Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale, dont le Conseil de communauté concerné est composé, la présentation des candidats-sénateurs de communauté » (Développements de la proposition de révision de l'article 53 de la Constitution, Doc. parl., Sénat, 1991-1992, no 100-20/1o, pp. 4-5). Tel est précisément l'objet de l'article 51 de la loi spéciale du 8 août 1980. Le contenu de l'actuel article 68, § 3, alinéa 2, de la Constitution a été reproduit dans le nouvel article 68, § 1er, alinéa 5, proposé, de la Constitution. La nouvelle disposition fait à cet égard toujours référence aux modalités que les Parlements de Communauté peuvent fixer, nonobstant le fait que, selon l'article 67 proposé de la Constitution, ce sont non seulement les Parlements de Communauté, mais aussi le Parlement de la Région wallonne et le groupe linguistique français du Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale qui seront appelés à désigner des sénateurs des entités fédérées.