5-1579/1 | 5-1579/1 |
19 APRIL 2012
De uitspraak van de Raad van State naar aanleiding van de tramlijn Deurne-Wijnegem (1) en aanverwante arresten (2) , hebben de focus gelegd op bepaalde pijnpunten in de procedure van de rechtspleging voor de Raad van State, onder andere wat betreft de gevolgen van de uitspraken van de Raad van State, zowel ingeval van schorsing als vernietiging. Daarbij rees telkens de vraag of de Raad van State de gevolgen van de vernietiging niet zou hebben kunnen milderen of andere maatregelen had kunnen nemen. Dit is des te meer het geval indien de oorzaak van vernietiging een grondslag vindt in loutere vormvoorschriften die de verwezenlijking van het dossier op zich niet onmogelijk maken.
De hervorming van de Raad van State in 2006 had een welomschreven en beperkte doelstelling, namelijk het beëindigen van de enorme achterstand bij het hoogste administratieve rechtscollege. Hoewel de hervormingswetten van 2006 en hun uitvoeringsbesluiten wel een aantal aanzetten in die richting bevatten, boden zij geen antwoord op meer fundamentele vragen over de uiteindelijke taak van de Raad van State en de grenzen waarbinnen de Raad deze taak kan uitoefenen. Wat dat laatste betreft, werkt de Raad van State nog steeds binnen het wettelijke kader dat sinds de jaren zeventig van vorige eeuw grotendeels vastligt.
Er bestaat in de rechtsleer heel wat onduidelijkheid over de rechtsgevolgen van vernietigingsarresten van de Raad van State (3) , die al dan niet terugwerkende kracht hebben (« ex tunc », worden geacht nooit te hebben bestaan en meer nog de arresten van de Raad van State die een administratieve handeling vernietigen, hebben gezag van gewijsde erga omnes (4) ).
Artikel 14 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State bepaalt echter met betrekking tot de afdeling bestuursrechtspraak het volgende :
« De afdeling doet uitspraak, bij wijze van arresten, over de beroepen tot nietigverklaring wegens overtreding van hetzij substantiële, hetzij op straffe van nietigheid voorgeschreven vormen, overschrijding of afwending van macht, ingesteld tegen de akten en reglementen :
1. van de onderscheiden administratieve overheden;
2. van de wetgevende vergaderingen of van hun organen, daarbij inbegrepen de ombudsmannen ingesteld bij deze assemblees, van het Rekenhof en van het Grondwettelijk Hof, van de Raad van State en de administratieve rechtscolleges evenals van organen van de rechterlijke macht en van de Hoge Raad voor de Justitie met betrekking tot overheidsopdrachten en leden van hun personeel. »
De gecoördineerde wetten op de Raad van State bepalen dus niet expressis verbis wat de gevolgen zijn van een nietigverklaring.
In het standaardwerk van A. Mast wordt gewoon vermeld dat de arresten van nietigverklaring erga omnes werken, zonder nadere uitleg over dit principe; ter verklaring van de terugwerkende kracht wordt erop gewezen dat de onwettigheid gepleegd werd op het ogenblik waarop de vernietigde rechtshandeling werd verricht (5) .
Lewalle weidt langdurig uit over de gevolgen van de terugwerkende kracht, maar hij geeft geen uitleg over het waarom van die terugwerkende kracht. Wat betreft « l'autorité absolue de chose jugée inhérente à l'arrêt d'annulation », stelt hij met verwijzing naar het werk van P. Weil en Laferriére : « l'autorité erga omnes des arrêts d'annulation est postulée par le caractère objectif du recours pour excès de pouvoir, ainsi que, plus fondamentalement, par son caractère institutionnel et organique. » (6)
Lewalle wijst erop dat in de parlementaire voorbereiding van de wet van 23 december 1946 tot oprichting van de Raad van State gewag gemaakt wordt van het erga omnes karakter van vernietigingsarresten (7) .
De meest overtuigende verklaring van de terugwerkende kracht en het erga omnes karakter van de vernietigingsarresten wordt gegeven door Sabien Lust. Die gevolgen hangen samen met de aard zelf van de sanctie. Zij legt de band met de nietigheid in het privaatrecht : ook daar heeft de nietigheid van de overeenkomst tot gevolg dat de overeenkomst geacht wordt nooit te hebben bestaan, en worden partijen in de toestand geplaatst van voor de vernietigde overeenkomst. Maar daar de overeenkomst alleen de partijen bindt, geldt de nietigheid alleen inter partes. In het publiekrecht is het anders, omdat de eenzijdige bestuurshandeling aan iedereen tegenstelbaar is en niet alleen aan de verzoeker, en ook de overheid zelf bindt. Een nietige bestuurshandeling kan niet wel bestaan voor sommige personen en voor anderen niet (8) .
Een korte maar interessante discussie over de gevolgen van een arrest van nietigverklaring vond plaats naar aanleiding van de invoering van artikel 14ter in de gecoördineerde wetten op de Raad van State (« Zo de afdeling bestuursrechtspraak dit nodig oordeelt, wijst zij, bij wege van algemene beschikking, die gevolgen van de vernietigde verordeningsbepalingen aan welke als gehandhaafd moeten worden beschouwd of voorlopig gehandhaafd worden voor de termijn die zij vaststelt. »).
Ook in de rechtspraak van de Raad van State zijn er dissonante arresten zowel wat betreft de retroactieve werking van een annulatiearrest als het erga omnes karakter ervan (9) . Wat het erga omnes karakter betreft heeft de Raad van State al herhaaldelijk geoordeeld dat de vernietiging van een benoemingsbeslissing niet tot gevolg heeft dat belanghebbenden die verzuimd hebben zelf een beroep tot nietigverklaring in te stellen tegen een beslissing waarbij een andere kandidaat werd benoemd, zich toch kunnen beroepen op de nietigverklaring van die beslissing op beroep van een andere, meer alerte kandidaat (10) .
Er zijn dus aanwijzingen in de rechtspraak van de Raad van State zelf dat er grenzen gesteld kunnen worden aan het principe zelf van het erga omnes karakter en van de terugwerkende kracht van vernietigingsarresten (11) .
Ook in landen met een systeem dat erg lijkt op dat van België — Frankrijk en Nederland — is de wetgever al lang afgestapt van de gedachte dat de administratieve rechter zich moet beperken tot de vernietiging van de aangevochten bestuurshandeling, en dat die vernietiging per definitie terugwerkende kracht heeft en aan iedereen tegenstelbaar is.
A. De Franse Conseil d'État
De Franse Conseil d'État is volgens de heer Leroy een « repoussoir ou modèle, mais référence constante » (12) . Nadat de Conseil d'État in het arrest « Association AC ! » van 11 mei 2004 (13) zich al pretoriaans de bevoegdheid had toegeëigend om, ook bij vernietiging van individuele bestuurshandelingen, te bepalen dat gevolgen ervan toch in stand blijven ondanks de vernietiging.
De administratieve rechtbanken in Frankrijk beschikken over een injuctiebevoegdheid. De Code de Justice administrative bepaalt hieromtrent het volgende :
« Article L911-Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution.
Article L911-2 Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne à nouveau une décision après une nouvelle instruction, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision juridictionnelle, que cette nouvelle décision doit intervenir dans un délai déterminé. »
B. De Nederlandse Raad van State
Ook in Nederland is men afgestapt van de enge opvatting van de gevolgen van een vernietiging van een bestuurshandeling.
Artikel 8 :72, vierde lid van de algemene Wet Bestuursrecht (Awb) bepaalt het volgende :
« 4. Indien de rechtbank het beroep gegrond verklaart, kan zij :
a. het bestuursorgaan opdragen een nieuw besluit te nemen of een andere handeling te verrichten met inachtneming van deze uitspraak;
b. bepalen dat de voorbereiding van het nieuwe besluit niet of niet geheel overeenkomstig de eisen bedoeld in afdeling 3.4, hoeft te geschieden;
c. bepalen dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit of het vernietigde gedeelte daarvan. »
Deze bepaling vertoont grote gelijkenis met de injunctiebevoegdheid die de Code de Justice administrative toekent aan de Franse administratieve rechtscolleges (zie supra).
Artikel 2
Dit artikel beoogt, in de lijn van wat de Franse Conseil d'État en de Nederlandse Raad van State reeds kunnen, om ook aan de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State de bevoegdheid toe te kennen om na een vernietiging van een bestuurshandeling aan de bevoegde administratieve overheden instructies te geven over de modaliteiten van de beslissing die genomen moet worden in de plaats van de vernietigde beslissing.
Artikel 3
Artikel 14 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State voorziet enkel in de mogelijkheid om bij wege van algemene beschikking, die gevolgen van de vernietigde verordeningsbepalingen aan te wijzen welke als gehandhaafd moeten worden beschouwd of voorlopig gehandhaafd worden voor de termijn die zij vaststelt. De mogelijkheid bestaat dus enkel voor beslissingen met een reglementair karakter en niet voor individuele beslissingen. Dit wetsvoorstel voorziet in de mogelijkheid om voor alle vernietigde akten en reglementen de gevolgen aan te duiden die volgens de Raad van State moeten gehandhaafd blijven.
Ook het Grondwettelijk Hof heeft de bevoegdheid om de gevolgen van een vernietigde wet, decreet of ordonnantie in stand te laten. Artikel 8 van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Grondwettelijk Hof bepaalt het volgende :
« Indien het beroep gegrond is, vernietigt het Grondwettelijk Hof geheel of ten dele de wet, het decreet of de in artikel 134 van de Grondwet bedoelde regel waartegen het beroep is gericht. Zo het Hof dit nodig oordeelt, wijst het, bij wege van algemene beschikking, die gevolgen van de vernietigde bepalingen aan welke als gehandhaafd moeten worden beschouwd of voorlopig gehandhaafd worden voor de termijn die het vaststelt. »
Het tweede lid van het voorgestelde artikel gaat een stap verder. Het zijn juist de bestuurshandelingen waarmee een groot openbaar belang gemoeid is waar een uitspraak over de gevolgen van een vernietiging van groot belang is. Dat zijn meestal beslissingen die het voorwerp hebben uitgemaakt van een milieueffectrapportering of een veiligheidsrapport, dan wel een vrijstelling voor een dergelijk rapport werd verleend. De indiener is van oordeel dat de bestuursrechter in die gevallen verplicht is om uitspraak te doen over het al dan niet in stand houden van alle of van bepaalde gevolgen van de vernietigde bestuurshandeling.
Dit is niet nieuw, ook de heer Vandeurzen, voormalig volksvertegenwoordiger, heeft op 20 december 1995 een wetsvoorstel ingediend dat ertoe strekte een einde te maken aan de rechtsonzekerheid die ontstaat door de vernietiging van administratieve beslissingen door de Raad van State (14) . Door aan de Raad van State een soortgelijke bevoegdheid toe te kennen, kan worden vermeden dat er rechtsonzekerheid ontstaat in verband met de gevolgen van een vernietiging. De Raad van State kan nu uitdrukkelijk bepalen welke gevolgen van de vernietigde rechtshandeling moeten worden gehandhaafd, zij het voor een bepaalde termijn.
Artikel 4
Dit artikel wil de Raad van State in de mogelijkheid stellen om een zaak hangende te houden en de overheid een bepaalde termijn te geven bepaalde vormfouten of andere fouten te remediëren. Op die manier hoeft een vernietiging niet plaats te vinden. De Raad van State stel dan een onwettigheid vast, maar kent een bepaalde termijn toe om deze onwettigheid recht te zetten.
In het Verslag van de Commissie Investeringsprojecten onder het voorzitterschap van de Gouverneur van de Provincie Antwerpen, mevrouw Cathy Berx (de zogenaamde « Commissie Berx ») worden de volgende voorstellen gedaan (nrs. 40 tot en met 43) :
« Voorstel 40 : bied een bestuurlijke overheid waarvan een beslissing wordt aangevochten bij een bestuursrechter de mogelijkheid om procedure- en vormfouten die tot de onrechtmatigheid van een bestuurshandeling (kunnen) leiden de mogelijkheid om deze tijdig te herstellen.
Voorstel 41 : Beschouw procedure- en vormfouten als irrelevant wanneer ze, na opschorting van de rechterlijke procedure daartoe, correct zijn hersteld en/of rechtgezet. Meer concreet moet een bestuurshandeling niet langer wegens onrechtmatig worden vernietigd wanneer bijvoorbeeld :
— de voor de uitvaardiging van de bestuurshandeling noodzakelijke aanvraag later naderhand werd ingediend;
— de noodzakelijke motivering naderhand werd gegeven;
— de noodzakelijke raadpleging van een belanghebbende naderhand werd gehouden;
— naderhand aan de hoorplicht werd voldaan;
— een noodzakelijk advies naderhand werd ingewonnen.
Burgers krijgen terecht steeds vaker de mogelijkheid om een onvolledig dossier te vervolledigen. Zo ook moeten bestuurlijke overheden de kans krijgen om procedure- en vormfouten tijdig te herstellen.
Uiteraard mag het achteraf herstellen van vormfouten niet als strategie worden aangewend.
Voorstel 42 : Voorzie in de mogelijkheid voor elke bestuurlijke overheid om schrijffouten, rekenfouten en evidente onjuistheden steeds te corrigeren.
Voorstel 43 : Verleen de mogelijkheid aan de bestuurlijke overheid om een foutieve bestuurshandeling om te zetten in een andere, wanneer ze hetzelfde doel beoogt en door de uitvaardigende overheid volgens de voorgenomen procedure en vorm wettig kon worden genomen en de voorwaarden voor haar uitvaardiging zijn vervuld.
Wanneer een bestuurlijke overheid gebruik maakt van één van deze mogelijkheden om procedure- en/of vormfouten te herstellen, heeft het bij de bestuursrechter aanhangig gemaakte geschil uiteraard nog slechts betrekking op de herstelde bestuurshandeling en niet langer op de bestuurshandeling die initieel werd aangevochten. »
Artikel 4 van dit wetsvoorstel voegt daarom een nieuw artikel 14quater in, waarvoor de indieners inspiratie vonden in de Nederlandse wetgeving op de Raad van State.
Door deze bepaling kan de Raad van State wanneer hij in het geval van een beroep tot vernietiging een gebrek vaststelt in de bestreden akte of reglement de betreffende overheid bevelen dit gebrek te herstellen of de laten herstellen. De zaak wordt hangende gehouden gedurende de door de Raad van State vastgelegde termijn om de bevoegde overheid de mogelijkheid te geven de vastgestelde gebreken te herstellen.
Het is daarbij vanzelfsprekend dat, wanneer de overheid gebruikt maakt van één van deze mogelijkheden, het geschil bij de Raad van State enkel nog betrekking heeft op de herstelde bestuurshandeling en niet meer op de bestuurshandeling die initieel werd aangevochten.
| Peter VAN ROMPUY. | |
| Sabine de BETHUNE. | |
| Dirk CLAES. | |
| Jan DURNEZ. | |
| Rik TORFS. |
Artikel 1
Dit artikel regelt een aangelegenheid als bedoeld in artikel 77 van de Grondwet.
Art. 2
Artikel 14, § 1, van de wetten van 12 januari 1973 op de Raad van State, laatst gewijzigd door de wet van 21 februari 2010, wordt aangevuld met een lid, luidende :
« Ingeval een akte of reglement wordt vernietigd, kan de afdeling aan de bevoegde administratieve overheid instructies geven over de wijze waarop, in voorkomend geval, een nieuwe akte of reglement dient genomen te worden. »
Art. 3
In artikel 14ter van de wetten van 12 januari 1973 op de Raad van State, gewijzigd bij de wet van 15 september 2006, worden de volgende wijzigingen aangebracht :
1. het woord « verordeningsbepalingen » wordt vervangen door de woorden « akten en reglementen »;
2. het artikel wordt aangevuld met een lid, luidende :
« Wanneer aan de vernietigde akten of dat reglementen een milieueffectenrapport of een veiligheidsrapport is voorafgegaan, dan wel een ontheffing werd verleend voor het opmaken van een dergelijk rapport, moet de afdeling zich uitspreken over de handhaving van de gevolgen van de vernietigde akten of reglementen welke als gehandhaafd moeten worden beschouwd of voorlopig gehandhaafd worden voor de termijn die zij vaststelt. »
Art. 4
In dezelfde wetten wordt een nieuw artikel 14quater ingevoegd, luidende :
« Art. 14quater. In de gevallen bedoeld in artikel 14, § 1, kan de afdeling bestuursrechtspraak evenwel de betreffende overheid bevelen het vastgestelde gebrek in de bestreden akte of reglement, binnen de door haar vastgelegde termijn, te herstellen of te laten herstellen, tenzij belanghebbenden die geen partij zijn in het geding daardoor op onevenredige wijze benadeeld kunnen worden. »
11 januari 2012.
| Peter VAN ROMPUY. | |
| Sabine de BETHUNE. | |
| Dirk CLAES. | |
| Jan DURNEZ. | |
| Rik TORFS. |
(1) Arrest van 28 april 2011, nr. 212 825 (nietigverklaring van de stedenbouwkundige vergunning aan de N.V. BAM voor de aanleg van de tramlijn Deurne-Wijnegem en nietigverklaring van deontheffing die aan de N.V. BAM werd verleend van de verplichting tot het opstellen van een milieueffectenrapport voor de aanleg van deze tramlijn en de herinrichting van de weg over het gehele tracé).
(2) Zie bijvoorbeeld het arrest van 9 juni 2011, nr. 213 776 (nietigverklaring van twee beslissingen van het college van burgemeester en schepenen van de stad Antwerpen om (1) een ambtenaar die sinds geruime tijd afwezig was zonder geldige reden, te ontslaan en (2) de gekregen wedden en vergoedingen terug te vorderen).
(3) Zie bijvoorbeeld : A. Mast, J. Dujardin, M. Van Damme en J. Vande Lanotte, Overzicht van het Belgisch administratief Recht, 18e ed., Mechelen, Kluwer, 2009, 1061-1067 (hierna geciteerd als MAST); P. Lewalle, Contentieux Administratif, Collection de la Faculté de droit de l'Université de Liège, 2e ed. Brussel, Larcier, 2002, 935-960; P. Lewalle, « L'annulation des actes et règlements administratifs par le Conseil d'État. Conséquences », in : Les nullités en droit belge, Actes du colloque organisé le 7 juin 1991 par la Conférence libre du Jeune Barreau de Liège, Liège, ASBL Éditions de Jeune Barreau de Liège, 363-375 en S. Lust, Raad van State, Afdeling administratie. 6. Rechtsherstel door de Raad van State, Brugge, Die Keure, p. 229-242.
(4) Cass. 6 februari 2009, Arr. Cass. 2009, 407; Pas. 2009, 358; RW 2010-11, 1601 (samenvatting); TBP 2010 (weergave F. Meersschaut), 555; TGR-TWVR 2009, 240; T. Gem. 2010, 130, noot D.Van Heuven.
(5) Mast, 1061-1067.
(6) P. Lewalle, Contentieux Administratif, Collection de la Faculté de droit de l'Université de Liège, 2e ed. Brussel, Larcier, 2002, 935-960. Zie ook P. Lewalle, « L'annulation des actes et règlements administratifs par le Conseil d'État. Conséquences », in : Les nullités en droit belge, Actes du colloque organisé le 7 juin 1991 par la Conférence libre du Jeune Barreau de Liège, Liège, ASBL Editions de Jeune Barreau de Liège, 363-375.
(7) Hij verwijst naar Parl.St. Senaat, B.Z.1, 1939, nrs. 80, 223 en 232. Op blz. 51 in de Nederlandse tekst van Stuk nr. 80, staat op blz. 51 « Welnu, indien hij deze handeling nietig verklaart, zullen de Hoven en Rechtbanken ze niet meer hoeven toe te passen. » en op blz. 53 « Aangezien de vernietigde akte ab initio als gebrekkig moet beschouwd worden ... ».
(8) S. Lust, o.c., 229-242.
(9) Zie onder meer : Raad van State 31 mei 1985, nr. 25 424.
(10) Bv. Raad van State 16 oktober 1998, nr. 76 474, Delcourt; Mast, 1061.
(11) iteraard zijn er grenzen aan de omvang van de terugwerkende kracht van vernietigingsarresten, zoals de toepassing van de leer van de noodambtenaar, waardoor rechtshandelingen gesteld door een ambtenaar wiens benoeming vernietigd werd, toch geacht worden rechtsgeldig te zijn tot stand gekomen, maar deze begrenzingen doen geen afbreuk aan het principe zelf van de terugwerkende kracht.
(12) M. Leroy, Contentieux Administratif, 2e ed., Brussel, Bruylant, 2000, 53.
(13) CE, ass., 11 mai 2004, nr. 255886, Assoc. AC ! et autres, Rec. CE 2004, blz.197, concl. Devys; JCP G 2004, nr. 10189, note J. Bigot.
(14) Parl. St. Kamer, 95/96 nr. 341/1.