3-1778/2 | 3-1778/2 |
29 JUNI 2006
I. INLEIDING
De voorstellen tot herziening van de Grondwet om in een nieuwe titel Ibis een nieuw artikel in te voegen betreffende de duurzame ontwikkeling als algemene beleidsdoelstelling, kaderen in de Verklaring tot herziening van de Grondwet van de wetgevende macht van 10 april 2003 (Belgisch Staatsblad, nr. 128, tweede uitgave, van 10 april 2003).
Op 8 november 2005 diende de heer Cornil het voorstel in « tot herziening van de Grondwet om in een nieuwe titel Ibis een nieuw artikel in te voegen betreffende de duurzame ontwikkeling als algemene beleidsdoelstelling » (Stuk Senaat, 2005-2006, nr. 3-1422/1).
Op 3 februari 2006 dienden mevrouw Talhaoui en de heer Martens een voorstel in « tot invoeging van een titel Ibis en een artikel 7bis om duurzame ontwikkeling als doelstelling voor de Staat, de gemeenschappen en de gewesten in te schrijven in de Grondwet » (Stuk Senaat, 2005-2006, nr. 3-1557/1).
Beide voorstellen werden, overeenkomstig artikel 30.1 van het Reglement van de Senaat (1) , overgezonden naar de Commissie voor de Institutionele Aangelegenheden.
Tijdens de vergadering van 17 november 2005 werd mevrouw Annemie Van de Casteele aangewezen als rapporteur voor het voorstel nr. 3-1422/1 van de heer Cornil en besliste de commissie over dit voorstel een advies te vragen aan de Federale Raad voor Duurzame Ontwikkeling (hierna : FRDO).
Ook het op 9 juli 2003 naar de commissie verwezen voorstel van mevrouw Clotilde Nyssens « tot herziening van artikel 23 van de Grondwet om een lid toe te voegen inzake het voorzorgsbeginsel ten aanzien van de huidige en toekomstige generaties » (stuk Senaat, Buitengewone Zitting 2003, nr. 3-49/1), werd op dezelfde datum voor advies voorgelegd aan de FRDO.
Ten slotte werd ook een advies gevraagd aan de FRDO over het op 26 januari 2004 naar de commissie verwezen voorstel van de heer Philippe Mahoux « tot herziening van artikel 23 van de Grondwet om een lid toe te voegen inzake het recht op water » (stuk Senaat, 2003-2004, nr. 3-480/1).
Deze adviezen werden gevraagd in toepassing van artikel 11 van de wet van 5 mei 1997 betreffende de coördinatie van het federale beleid inzake duurzame ontwikkeling (2) .
Tevens werd op de vergadering van 17 november 2005 kennis genomen van de adviezen van drie constitutionalisten die zich bogen over de vraag of de voorstellen nrs. 3-49/1 en 3-480/1 binnen het kader van de Verklaring tot herziening van de Grondwet van 10 april 2003 vielen.
De adviezen van de constitutionalisten gaan als bijlage I bij dit verslag (3) .
Op 9 februari 2006 verzocht de voorzitter van de Senaat, mevrouw Lizin, de FRDO ook een advies uit te brengen over het voorstel nr. 3-1557-1 « tot invoeging van een titel Ibis en een artikel 7bis om duurzame ontwikkeling als doelstelling voor de Staat, de gemeenschappen en de gewesten in te schrijven in de Grondwet » van de heer Bart Martens en mevrouw Fauzaya Talhaoui. Dit voorstel was naar de commissie verwezen op 3 februari 2006.
De adviezen van de FRDO gaan als bijlage II bij dit verslag (4) .
Op 14 maart 2006 werd de heer Wille aangewezen als rapporteur voor het voorstel nr. 3-1557/1 van de heer Bart Martens en mevrouw Fauzaya Talhaoui.
Diezelfde dag werden hoorzittingen gehouden met beleidsverantwoordelijken en experten inzake duurzame ontwikkeling en milieurecht.
Het verslag van deze hoorzittingen gaat als bijlage III bij dit verslag (5) .
Tijdens de vergadering van 8 juni 2006 besliste de commissie een werkgroep ad hoc op te richten. Deze werkgroep legde zich toe op het uitwerken van een consensusvoorstel om in een nieuwe titel Ibis van de Grondwet een nieuw artikel in te voegen betreffende de duurzame ontwikkeling als algemene beleidsdoelstelling.
Op 29 juni 2006 besprak de commissie het nieuwe voorstel nr. 3-1778-1 « tot invoeging van een titel Ibis en een artikel 7bis om duurzame ontwikkeling als algemene beleidsdoelstelling voor de federale Staat, de gemeenschappen en de gewesten in de Grondwet in te schrijven ». Dit voorstel werd ingediend door de senatoren Cornil, Martens, Talhaoui, Delpérée, Van de Casteele, de T' Serclaes, H. Vandenberghe, Mahoux en Vankrunkelsven.
Het voorstel werd tijdens dezelfde vergadering ongewijzigd aangenomen.
II. BESPREKING
Voor de inleidende uiteenzettingen van de drie ter bespreking voorliggende voorstellen wordt verwezen naar de respectievelijke toelichtingen : Stukken, Senaat, 2005-2006, nrs. 3-1422/1, 3-1557/1 en 3-1778/1.
De commissie vergaderde over deze voorstellen op 17 november 2005, 14 maart 2006, 8 juni 2006 en 29 juni 2006.
1. Tijdens de vergadering van 17 november 2005 werden de adviezen van de constitutionalisten Feyt, Van Orshoven en Velaers besproken. Zij bogen zich over de vraag of de voorstellen nrs. 3-49/1 en nrs.3-480/1 binnen het kader van de Verklaring tot herziening van de Grondwet van 10 april 2003 vielen (6) .
Tijdens deze vergadering werd tevens beslist advies te vragen aan de FRDO op basis van artikel 11 van de wet van 5 mei 1997 betreffende de duurzame ontwikkeling als algemene beleidsdoelstelling (7) .
2. De Federale Raad voor Duurzame Ontwikkeling bracht op 24 februari 2006 twee adviezen uit :
— het eerste advies handelde over de herziening van de Grondwet inzake duurzame ontwikkeling en het voorzorgsbeginsel en betrof het voorstel nr. 3-1422/1 van de heer Cornil, het voorstel nr. 3-1557/1 van mevrouw Talhaoui en de heer Martens en het voorstel nr. 3-49/1 van mevrouw Nyssens.
— het tweede advies handelde over de herziening van de Grondwet inzake het recht op water en betrof het voorstel nr. 3-480/1 van de heer Mahoux.
— Beide adviezen zijn als bijlage II in het verslag opgenomen (8) .
3. Tijdens de vergadering van 14 maart 2006 werden hoorzittingen gehouden met beleidsverantwoordelijken en experten inzake duurzame ontwikkeling en milieurecht.
Sprekers op deze dag waren :
Mevrouw Els Van Weert, staatssecretaris voor Duurzame Ontwikkeling en Sociale Economie
De heer Theo Rombouts, voorzitter van de Federale Raad voor Duurzame Ontwikkeling
Mevrouw Nadine Gouzée, Task Force Duurzame Ontwikkeling van het Federale Planbureau en Vertegenwoordiger van België in de Commissie voor Duurzame Ontwikkeling van de Verenigde naties
Prof. Dr. Hans Bruyninckx, hoogleraar aan de K.U.Leuven en voorzitter van de Bond Beter Leefmilieu-Vlaanderen
Prof. Dr. Emmanuel Sérusiaux, hoogleraar aan de Université de Liège en voorzitter van de Société wallonne des Eaux
Prof. Dr. Edwin Zaccaï, hoogleraar aan de Université Libre de Bruxelles, Directeur van het Centre d'Études du développement durable (CEDD) en voorzitter van het Institut de Gestion de l'Environnement et de l'Aménagement du Territoire (IGEAT)
Prof. Dr. Marc Pallemaerts, docent aan de Vrije Universiteit Brussel en de Université Libre de Bruxelles en Senior Fellow & Head of the Governance Team, Institute for European Environmental Policy (IEEP)
Prof. Dr. Nicolas de Sadeleer, hoogleraar aan de Vrije Universiteit Brussel en de Facultés Universitaires Saint-Louis
Het verslag van deze hoorzittingen gaat als bijlage III bij dit verslag (9) .
4. Tijdens de vergadering van 8 juni 2006 werd op basis van de ingewonnen adviezen, een bespreking gewijd aan de voorstellen nrs.3-49/1, 3-480/1,3-1422/1 en 3-1557/1.
De indiener van het voorstel tot herziening nr. 3-1422/1, de heer Cornil, onderlijnde het belang van het inschrijven van duurzame ontwikkeling in de Grondwet. Spreker verwees naar de internationale teksten ter zake die door internationale instellingen worden onderschreven, zoals de teksten van de Verenigde Naties : het Brundtland-rapport, de Conferentie van Rio van 1992.
De heer Cornil erkende dat verscheidene collega's terecht bezwaren hadden opgeworpen met betrekking tot de juridische draagwijdte van zijn voorstel, waarbij werd gewezen op het risico van de installatie van een « gouvernement des juges » inzake aangelegenheden die betrekking hebben op duurzame ontwikkeling en leefmilieu.
Hij verklaarde zich dan ook bereid om hierover met de collega's in debat te gaan.
Mevrouw de T' Serclaes verklaarde zich bereid haar steun te verlenen aan een voorstel om duurzame ontwikkeling in de Grondwet in te schrijven.
Zij wenste evenwel een grondige discussie over de voorliggende voorstellen alvorens tot een stemming over te gaan. Zij was bereid mee te zoeken naar een consensusvoorstel inzake duurzame ontwikkeling.
De voorzitter, Mevrouw Lizin, stelde voor dat er in de schoot van de commissie een werkgroep ad hoc zou worden opgericht om, indien mogelijk, tot een consensusvoorstel te komen.
De heer Mahoux verklaarde ook voorstander te zijn om de ter tafel liggende voorstellen grondig te bestuderen.
Evenals de heer Delpérée. Maar spreker wenste er toch op te wijzen dat er zich voor twee voorstellen ernstige grondwettelijke problemen stellen, met name voor de voorstellen nr. 3-49/1 van mevrouw Nyssens en nr. 3-480/1 van de heer Mahoux, die een herziening van artikel 23 van de Grondwet beogen.
Spreker staafde zijn standpunt als volgt :
In artikel 23, derde lid, van de Grondwet worden in vijf nummers een aantal economische, sociale en culturele rechten opgesomd. Die opsomming wordt ingeleid door de woorden « omvatten inzonderheid ». Ze is dus niet limitatief en dat is begrijpelijk.
Enerzijds is op te merken dat andere economische, sociale en culturele rechten in andere grondwetsartikelen zijn ingeschreven, bijvoorbeeld het onderwijs in artikel 24 en het gebruik van de talen in artikel 30. Het zou absurd zijn om de indruk te wekken dat het 1º tot en met het 5º van artikel 23, derde lid, van de Grondwet zonder meer alle economische, sociale en culturele rechten van de burger zouden bevatten.
Anderzijds wilde de grondwetgever in 1994 « de deur op een kier laten ». Hij heeft rekening willen houden met de veranderende eisen van de Belgische samenleving inzake economische, sociale en culturele rechten. Er kunnen immers nog andere rechten worden opgeëist. De grondwetgever moet die kunnen identificeren en inschrijven in nieuwe nummers. Zo zou het « recht op psychologische bijstand » in traumatiserende omstandigheden in de toekomst misschien in de Grondwet kunnen worden ingeschreven.
Betekent dit dat dergelijk recht al in de kiem in de Grondwet aanwezig is ? Dat het tussen de regels te lezen staat ? Dat de grondwetgever deze rechten alleen aan het licht moet brengen, in de letterlijke zin van het woord, zonder de verschillende fases van de in artikel 195 van de Grondwet vastgestelde procedure na te leven en met name zonder een verklaring tot herziening van de Grondwet op te stellen die artikel 23, derde lid, van de Grondwet vermeldt ?
Moet men er, met andere woorden, van uitgaan dat een verklaring tot herziening van de Grondwet — waarin, zoals men weet, de grondwetsbepalingen die voor herziening vatbaar zijn, formeel moeten worden « aangewezen » — impliciet alle bepalingen van de Grondwet bevat waarin het woord « inzonderheid » staat ? Behalve in artikel 23, derde lid, staat dat woord ook in de artikelen 11, 11bis, 24, § 1, derde lid, en 24, § 4.
Een dergelijke redenering houdt, aldus de heer Delpérée, geen steek.
Voor de voorstellen met betrekking tot de duurzame ontwikkeling (invoeging van een nieuwe titel Ibis in de Grondwet) rijzen deze grondwettelijke bezwaren niet. De Verklaring tot herziening van de Grondwet van 10 april 2003 voorziet immers in de invoeging in de Grondwet van een titel Ibis « om een nieuw artikel in te voegen betreffende de duurzame ontwikkeling als algemene beleidsdoelstelling ».
De heer Delpérée was wel van oordeel dat moest worden nagegaan wat men juist onder de noemer van duurzame ontwikkeling in de Grondwet zou inschrijven. Het voorstel nr. 3-1557/1 van de heer Martens en mevrouw Talhaoui schrijft bijvoorbeeld onder de noemer van « duurzame ontwikkeling » « waarborgen inzake toegang tot het gerecht » en « een structurele betrokkenheid van de burgers bij de besluitvorming ». Indien men deze bepalingen zou invoegen in de Grondwet, herschrijft men, aldus de heer Delpérée, andere grondwetsartikelen die niet voor herziening vatbaar zijn.
Ten slotte herinnerde de heer Delpérée eraan dat de wetgever de invoeging van een titel Ibis voorziet, dit is juist na de titel I. die handelt over de structuur van de Staat en juist voor titel II. « De Belgen en hun rechten ». Spreker was van oordeel dat een algemene bepaling met betrekking tot de duurzame ontwikkeling beter op zijn plaats zou zijn geweest in een titel IIbis van de Grondwet.
De preconstituante heeft echter gekozen voor een titel Ibis, dus moest men binnen deze grenzen zoeken naar een oplossing.
De heer Mahoux repliceerde dat tijdens de hoorzitting van 17 november 2005 toch duidelijk bleek dat sommige constitutionalisten van oordeel waren dat het voorstel nr. 3-480/1 betreffende het recht op water wél binnen het bereik van de huidige verklaring tot herziening van de Grondwet valt (10) .
Een discussie met betrekking tot dit voorstel moest dan ook mogelijk blijven.
Spreker verklaarde zich akkoord met de oprichting van een werkgroep, maar wenste dat er een deadline werd vooropgesteld.
Mevrouw Talhaoui stemde ook in met de oprichting van een werkgroep, maar herinnerde eraan dat de meerderheid zich toch geëngageerd had bij het opstellen van de Verklaring tot herziening van de Grondwet. Zij hoopte dat dit ook tot uiting zou komen tijdens de werkzaamheden van de werkgroep.
Mevrouw de T' Serclaes schaarde zich ook achter het voorstel tot het oprichten van een werkgroep, maar dan een werkgroep die zich uitsluitend zou buigen over de invoeging van een titel Ibis in de Grondwet met betrekking tot het principe van duurzame ontwikkeling.
De heer Martens, ten slotte, sloot zich op zijn beurt aan bij het voorstel tot oprichting van een werkgroep maar toonde zich ook veeleer voorstander om de discussie te beperken tot de voorstellen inzake de invoeging van een titel Ibis in de Grondwet met betrekking tot het principe van duurzame ontwikkeling.
5. De werkgroep ad hoc, voorgezeten door de rapporteurs Van de Casteele en Wille, vergaderde op 15 en 28 juni 2006.
De overige leden van de werkgroep waren : de senatoren Cornil, Martens, Talhaoui, Delpérée, de T' Serclaes, H. Vandenberghe, Mahoux en Vankrunkelsven, bijgestaan door enkele vertegenwoordigers van de bevoegde ministeriële kabinetten.
De werkgroep besliste zich toe te leggen op de voorstellen die ingediend werden onder de verklaring tot herziening van de Grondwet « om een nieuw artikel in een nieuwe titel Ibis in te voegen, betreffende de duurzame ontwikkeling als algemene beleidsdoelstelling. »
De heren Delpérée en Vankrunkelsven en de vertegenwoordigers van de ministeriële kabinetten dienden nieuwe tekstvoorstellen in.
Over de volgende discussiepunten zocht de werkgroep ad hoc een consensus :
5.1. het al of niet definiëren van het begrip « duurzame ontwikkeling » in de Grondwet :
Sommige leden van de werkgroep ad hoc waren van oordeel dat het begrip « duurzame ontwikkeling » moest worden gedefinieerd in de Grondwet.
De meeste aanwezigen gaven er echter de voorkeur aan dat niet te doen en vonden het beter het begrip « duurzame ontwikkeling » te laten evolueren in de tijd. Belangrijker voor hen was dat in de toelichting werd verwezen naar de internationaalrechtelijke basisteksten inzake duurzame ontwikkeling, met name het Brundtland-rapport en de teksten van de Conferentie van Rio.
De werkgroep ad hoc besliste niet tot een academische definiëring van het begrip « duurzame ontwikkeling » over te gaan.
Nagenoeg alle leden van de werkgroep ad hoc waren bovendien van oordeel dat een bondige tekst de twee volgende voordelen bood : de boodschap is veel sterker en de interpretatie van een dergelijke tekst kan beter evolueren in de tijd.
5.2. het belangrijkste verschil tussen het voorstel nr. 3-1422/1 van de heer Cornil en het voorstel nr. 3-1557/1 van de heer Martens en mevrouw Talhaoui, is dat in het voorstel Martens-Talhaoui, naast de 3 pijlers van duurzame ontwikkeling, de democratische pijler en de internationale dimensie (buitenlands beleid, ontwikkelingssamenwerking) expliciet zijn opgenomen in het tekstvoorstel.
Wat de democratische dimensie betreft, wierpen verscheidene leden van de werkgroep ad hoc op dat er voldoende andere bepalingen in de Grondwet zijn opgenomen die waarborgen voor de democratie inhouden. Vele van deze grondwettelijk bepalingen zijn niet voor herziening vatbaar.
De heer Delpérée en mevrouw Van de Casteele waarschuwden er dan ook voor dat men in dit verband moest opletten dat men geen impliciete grondwetsherziening zou doorvoeren. Dit zou ongrondwettelijk zijn.
De werkgroep besloot dan ook de verwijzing naar de democratische pijler niet in aanmerking te nemen in het nieuwe voorstel.
Het uitdrukkelijk vermelden van de internationale dimensie in een nieuw artikel 7bis van de Grondwet, was volgens de heer Delpérée niet noodzakelijk en wel vanwege de plaats van het nieuwe artikel 7bis in de Grondwet. Dit nieuwe grondwetsartikel zou immers ressorteren onder titel Ibis « Algemene beleidsdoelstellingen van het federale België, de gemeenschappen en de gewesten ».
Door bovendien in het nieuwe artikel 7bis te bepalen dat de federale Staat, de gemeenschappen en de gewesten de doelstellingen van een duurzame ontwikkeling nastreven « bij de uitoefening van hun respectieve bevoegdheden », is de internationale dimensie hierin vervat (onder meer ontwikkelingssamenwerking, buitenlandse handel, buitenlands beleid).
Mevrouw de T' Serclaes wenste meer verduidelijking in verband met de samenhang tussen een nieuw in te voegen bepaling in een titel Ibis van de Grondwet betreffende duurzame ontwikkeling en het huidige artikel 23 van de Grondwet betreffende de economische, sociale en culturele grondrechten.
Wat is met andere woorden de meerwaarde van een nieuwe bepaling betreffende duurzame ontwikkeling in de Grondwet ?
Bestond de meerwaarde hierin dat de overheid verplicht zal worden de pensioenen ook voor de volgende generaties veilig te stellen ?
De heer Delpérée beaamde dit en voegde er nog aan toe dat door de invoeging van een titel Ibis betreffende duurzame ontwikkeling ook het internationale aspect gegarandeerd aan bod komt.
In elk geval was het volgens spreker niet nodig dat beide bepalingen naar elkaar zouden verwijzen om ervoor te zorgen dat ze in onderlinge samenhang kunnen worden getoetst.
Mevrouw Van de Casteele wees er nog op dat de keuze voor de invoeging van een titel Ibis in de Grondwet is bedoeld om aan de overheden een gedragslijn op te leggen, zonder evenwel subjectieve rechten te creëren.
5.3. het al of niet expliciet opnemen van de intergenerationele solidariteit in het nieuwe artikel 7bis van de Grondwet :
Volgens sommigen is het intergenerationele aspect inherent aan het begrip van duurzame ontwikkeling en hoefde dat dan ook niet meer expliciet opgenomen te worden.
De senatoren Martens, Talhaoui en Cornil waren echter van oordeel dat het principe van de intergenerationele solidariteit uitdrukkelijk in het nieuwe grondwetsartikel moest worden opgenomen. Dit om de wederkerigheid te benadrukken van de solidariteit tussen de huidige en de toekomstige generaties.
Zij geven dan ook de voorkeur aan deze formulering eerder dan enkel te verwijzen naar de noden van de toekomstige generaties.
De werkgroep besloot de volgende bepaling te weerhouden : « rekening houdend met de solidariteit tussen de generaties ».
Op grond van dit akkoord hebben 9 leden van de werkgroep op 29 juni 2006 een nieuw voorstel van grondwetsherziening ingediend (stuk Senaat, nr. 3-1778/1), luidende :
« Enig artikel
In de Grondwet wordt een nieuwe titel Ibis ingevoegd met als opschrift « Algemene beleidsdoelstellingen van het federale België, de gemeenschappen en de gewesten », bestaande uit een nieuw artikel 7bis, luidende :
« Art. 7bis. — Bij de uitoefening van hun respectieve bevoegdheden streven de federale Staat, de gemeenschappen en de gewesten de doelstellingen na van een duurzame ontwikkeling in haar sociale, economische en milieugebonden aspecten, rekening houdend met de solidariteit tussen de generaties. ». »
6. Tijdens de vergadering van de Commissie voor de Institutionele Aangelegenheden van 29 juni 2006 lichtte de heer Cornil, hoofdindiener van het nieuwe voorstel nr. 3-1778/1, het voorstel van de werkgroep als volgt toe :
Dankzij de actieve inbreng van de leden van de werkgroep is er een nieuwe consensustekst ontstaan.
Sommige leden van de werkgroep hadden de wens uitgedrukt dat bepaalde aspecten rechtstreeks in de tekst van het nieuwe artikel 7bis van de Grondwet zouden worden opgenomen, anderen gaven er dan weer de voorkeur aan dat bepaalde aspecten in de toelichting zouden worden opgenomen.
Het betrof de volgende aspecten :
— de evenwichtige aanwezigheid van de sociale, economische en milieugebonden aspecten : de werkgroep heeft besloten ze in de verantwoording op te nemen;
— de solidariteit tussen de generaties : de werkgroep heeft besloten ze in te voegen in het nieuwe artikel 7bis van de Grondwet.
De werkgroep heeft ook gedebatteerd over de juridische weerslag van de grondwettelijke bepaling. Het akkoord kwam tot stand rond de interpretatie dat de nieuwe bepaling een norm is die moet worden opgelegd aan alle overheden van ons land, maar dat er geen subjectieve rechten voor de burgers door ontstaan.
Dat alles staat in de verantwoording van het voorstel van de werkgroep. (stuk Senaat, 2005-2006, nr. 3-1778/1).
Mevrouw Durant heeft notitie genomen van het voorgestelde compromis, maar was wat ontgoocheld over het resultaat in het licht van de hoorzittingen die de commissie op 14 maart 2006 over dat belangrijke onderwerp heeft gehouden.
De twee belangrijkste redenen waren :
1. de formulering van het nieuwe artikel 7bis is veeleer een intentie, de Grondwet mag geen cataloog van intenties zijn maar moet het charter, de basis van de wetten zijn. Daarom mag die tekst geen intentieverklaring zijn maar moet ze een feitelijke vaststelling zijn.
2. het begrip « solidariteit tussen de generaties » is volgens mevrouw Durant misplaatst. Duurzame ontwikkeling speelt niet tussen de huidige generaties, maar tussen de huidige generaties en de toekomstige generaties.
Mevrouw Durant had de voorkeur gegeven aan het begrip « toekomstige generaties ».
De heer Delpérée is het met mevrouw Durant eens dat de studiedag van 14 maart 2006 werkelijk geholpen heeft om tot rijpe standpunten te komen.
Er zijn in de werkgroep verschillende voorstellen ingediend en besproken.
De tekst van de werkgroep valt te verdedigen omdat het een korte tekst is, maar via het begrip duurzame ontwikkeling kan de interpretatie van de tekst met het verstrijken van de tijd veranderen. Het opnemen van de solidariteit tussen de generaties is verdedigbaar en is eigenlijk inherent aan het begrip duurzame ontwikkeling.
De tekst die wordt voorgesteld is geen zuiver politieke tekst, deze tekst bindt de politieke overheden : de staat, de gemeenschappen en de gewesten, de lokale overheden. Tevens bindt die tekst de politieke overheden wanneer ze in het binnenland en in het buitenland activiteiten ontplooien. De overheden moeten met andere woorden rekening houden met bovenvermelde doelstellingen.
Een van de zorgen van de werkgroep was het opnemen van de duurzame ontwikkeling in de architectuur van de Grondwet.
De wetgevende macht heeft de opdracht gegeven een titel Ibis te maken, dat wil zeggen dat die titel tussen titel I. « Het federale België, zijn samenstelling en zijn grondgebied » en titel II. « De Belgen en hun rechten » moet komen. Dat vergde enige verbeelding van de werkgroep, maar het resultaat is al bij al niet onbevredigend.
De heer Martens was van oordeel dat de door mevrouw Durant geuite teleurstelling onterecht is.
De reden waarom de bepaling « rekening houdend met de solidariteit tussen de generaties » in de tekst is opgenomen, is om ook de belangen van de toekomstige generaties — die hic et nunc nog geen stemrecht hebben en hun invloed en hun belangen nog niet kunnen verdedigen — uitdrukkelijk op te nemen.
Sommige leden van de werkgroep waren van oordeel dat deze bepaling automatisch vervat zit in het begrip « duurzame ontwikkeling ». De explicitering is echter ingegeven om de belangen van de toekomstige generaties extra te onderlijnen. Het is duidelijk dat het gaat om intergenerationele solidariteit en niet enkel om intragenerationele solidariteit.
Mevrouw Talhaoui wenste het historische karakter van het consensusvoorstel te onderlijnen. Mits goedkeuring, zal de Belgische Grondwet expliciet een bepaling inzake duurzame ontwikkeling bevatten. België is hiermee niet het eerste land, maar sluit zich toch aan bij een aantal landen die koploper zijn in deze aangelegenheid, zoals bijvoorbeeld een aantal Zuid-Amerikaanse landen.
Het tekstvoorstel nr. 3-1778/1 is geen louter politieke verklaring. Het gaat om een juridisch bindende tekst. Om dit te illustreren, verwees mevrouw Talhaoui naar het recht op een menswaardig bestaan en de economische, sociale en culturele rechten (artikel 23 van de Grondwet). Deze rechten leggen aan de overheden een inspanningsverbintenis op. Dat geldt ook zo voor het nieuwe artikel 7bis van de Grondwet.
De heer Van Hauthem repliceerde dat het begrip « bindend » voor hem « afdwingbaar » betekent. Dat is dus niet het geval voor het nieuwe artikel 7bis van de Grondwet, in tegenstelling tot de economische, sociale en culturele rechten, opgenomen in artikel 23 van de Grondwet. Dat artikel is immers opgenomen in titel II van de Grondwet. Het Arbitragehof is, onvereenkomstig artikel 142 van de Grondwet, bevoegd om alle wetten en decreten te toetsen aan de artikelen van titel II van de Grondwet. Dergelijke toetsing geldt niet voor het nieuwe artikel 7bis van de Grondwet.
Uiteraard is de bepaling van het nieuwe artikel 7bis belangrijk, maar men verbindt in casu ook alle gemeenschappen en gewesten.
Het is een principiële keuze of men in een Grondwet al dan niet aanzetten opneemt voor het voeren van een bepaald beleid, zoals in dit geval, of dat men de bepalingen in de Grondwet strikt beperkt tot een aantal fundamentele rechten en vrijheden die dan ten volle afdwingbaar zijn.
Spreker verklaarde met gemengde gevoelens naar het voorstel te kijken : hij is immers van oordeel dat symbolen ook hun belang hebben, maar hij geeft de voorkeur aan een Grondwet waarin rechten en vrijheden zijn opgenomen, beperkt tot de fundamenten van een democratische rechtsstaat, die wel degelijk afdwingbaar zijn.
Als men de Grondwet blijvend gaat uitbreiden met een aantal rechten waarvan iedereen aanvoelt dat ze vanzelfsprekend zijn, maar tegelijkertijd niet afdwingbaar zijn, zouden er problemen kunnen rijzen. Iedereen is het erover eens dat er gestreefd moet worden naar een gezond leefmilieu, maar door niet-afdwingbare rechten in de Grondwet te schrijven, zou men tot merkwaardige conclusies kunnen komen. Bij wijze van voorbeeld haalde de spreker de nachtvluchten boven Brussel aan. Rechters spreken elkaar in vonnissen en arresten soms tegen op basis van een uiteenlopende interpretatie van het artikel 23 van de Grondwet. Zo waren er uitspraken van rechters die stelden dat bepaalde vliegroutes in strijd waren met het recht op een gezonde leefomgeving, opgenomen in artikel 23 van de Grondwet. De minister van Mobiliteit repliceerde op een dergelijke gerechtelijke uitspraak dat de vakbonden dan ook op basis van dit artikel naar de rechtbank zouden kunnen stappen om werk voor iedereen op te eisen omdat in artikel 23 van de Grondwet ook het recht op arbeid is ingeschreven. Iedereen is akkoord met dit recht als zijnde een streefdoel, maar niet als een afdwingbaar recht.
Om al deze redenen verklaarde spreker zich te zullen onthouden bij de stemming van het voorstel.
De staatssecretaris voor Duurzame Ontwikkeling en Sociale Economie, mevrouw Els Van Weert, dankte de Senaat voor de aandacht die Hij als reflectiekamer en als ontmoetingsplaats van de gemeenschappen en de gewesten, schenkt aan de lange termijnvisie en de duurzame ontwikkeling.
De Senaat zal een belangrijke stap zetten door het voorstel om duurzame ontwikkeling in de Grondwet op te nemen, goed te keuren. Duurzame ontwikkeling wordt op deze wijze een duidelijke opdracht voor de verschillende beleidsniveaus. Zo wordt er onrechtstreeks voor gezorgd dat het recht op beleidsbeslissingen wordt gecreëerd die de lange termijn ter harte nemen en die de economische, sociale en ecologische evenwichten in de beleidsbeslissingen trachten binnen te brengen.
Spreekster dankte dan ook alle voortrekkers van dit dossier.
De afgelopen jaren werden op het federale niveau al heel wat beleidsinstrumenten gecreëerd om de reflectie naar duurzame ontwikkeling bij elke beslissing, bij elke overheidsdaad te introduceren, maar de opname van dit principe in de Grondwet, is een duidelijk signaal naar alle beleidsverantwoordelijken om dit niet alleen vandaag, maar ook in de toekomst verplicht ter harte te nemen.
De staatssecretaris verklaarde zich graag te zullen beroepen op het nieuwe grondwetsartikel om de duurzame ontwikkelingseffectenrapportage, alsook nog een aantal andere instrumenten mogelijk te maken. Dat om ervoor te zorgen dat duurzame ontwikkeling als leidraad in het beleid van elke dag zou worden meegenomen.
Een Grondwet bevat de basisbeginselen die mee vorm geven aan de maatschappij. Door de toevoeging van het concept van duurzame ontwikkeling, wordt hiermee een stap in de goede richting gezet.
De heer Vankrunkelsven verheugde zich erover dat de leden van de werkgroep erin geslaagd zijn om een consensusvoorstel uit te werken, daar waar de oorspronkelijke standpunten toch ver uit elkaar verwijderd waren.
Mevrouw Van de Casteele, corapporteur, sloot zich hierbij aan.
III. STEMMING
Het voorstel nr. 3-1778/1 « tot invoeging van een titel Ibis en een artikel 7bis om duurzame ontwikkeling als algemene beleidsdoelstelling voor de federale Staat, de gemeenschappen en de gewesten in de Grondwet in te schrijven » is aangenomen met 10 stemmen bij 1 onthouding.
De voorstellen nr. 3-1422/1 « tot herziening van de Grondwet om in een nieuwe titel Ibis een nieuw artikel in te voegen betreffende de duurzame ontwikkeling als algemene beleidsdoelstelling » en nr. 3-1557/1 « tot invoeging van een titel Ibis en een artikel 7bis om duurzame ontwikkeling als doelstelling voor de Staat, de gemeenschappen en de gewesten in te schrijven in de Grondwet », vervallen.
Vertrouwen werd geschonken aan de rapporteurs voor het opstellen van dit verslag.
| De rapporteurs, | De voorzitter, |
|
Annemie VAN de CASTEELE. Paul WILLE. | Anne-Marie LIZIN. |
BIJLAGE I
Adviezen van de constitutionalisten
1. Advies van mevrouw Anne Feyt, assistent aan de Université Libre de Bruxelles
De heer Marc Uyttendaele, hoogleraar grondwettelijk recht aan de Université Libre de Bruxelles (ULB) werd uitgenodigd zijn standpunt over de twee bovenvermelde voorstellen tot herziening van de Grondwet te komen toelichten, maar is helaas verhinderd. Hij wordt vervangen door mevrouw Anne Feyt, assistente belast met oefeningen in grondwettelijk recht aan de ULB en advocaat gespecialiseerd in publiek recht.
1. De verklaring tot herziening van de Grondwet van 10 april 2003 bepaalt dat er reden bestaat tot herziening « van artikel 23 van de Grondwet, om een lid toe te voegen betreffende het recht van de burger op een universele dienstverlening inzake post, communicatie en mobiliteit ».
Het voorstel van mevrouw Clotilde Nyssens behelst evenwel de invoeging in artikel 23, tweede lid, van de Grondwet, tussen de woorden « rekening houdend met de overeenkomstige plichten » en de woorden « , de economische sociale en culturele rechten », van de woorden « en met het beginsel van voorzorg ten aanzien van de huidige en komende generaties ». Het voorstel van de heer Philippe Mahoux strekt ertoe artikel 23, derde lid, aan te vullen met een 6º betreffende het recht op water.
Geen van beide voorstellen die vandaag bij de Commissie voor de Institutionele Aangelegenheden op tafel liggen heeft dus de door de preconstituante bepaalde en hierboven in herinnering gebrachte strekking.
2. « In hoeverre is de grondwetgever gebonden door de bedoelingen van de preconstituante ? ». Dat is de vraag die hier acuut rijst en die u gesteld hebt op uw vergadering van 4 maart 2004.
Artikel 195, eerste lid, van de Grondwet, geeft de preconstituante, of de federale wetgevende macht « het recht te verklaren dat er redenen zijn tot herziening van zodanige grondwettelijke bepaling als zij aanwijst ».
Formeel geeft de Grondwet de preconstituante als enige taak de lijst vast te leggen van de grondwettelijke bepalingen die ze voor herziening vatbaar wil verklaren. Nog steeds formeel heeft de oorspronkelijke Constituante de federale wetgevende macht niet het recht gegeven te vermelden in welke zin de grondwettelijke bepalingen die ze aanwijst, door de afgeleide grondwetgevende macht kunnen worden gewijzigd.
De rechtsleer is het er op grond van de tekst van het eerste lid van artikel 195 van de Grondwet over eens dat het de preconstituante niet toekomt aan te geven in welke zin wijzigingen kunnen worden aangebracht in de grondwettelijke bepalingen die ze voor herziening vatbaar heeft verklaard.
Professor Jacques VELU zegt daarover het volgende : « Dans sa déclaration, le Pouvoir législatif n'a pas, en principe, à préciser le sens dans lequel la disposition considérée devrait être révisée » (11) Men kan ook Professor Marc Uyttendaele citeren, die het volgende poneert : « Dans leur déclaration, il n'appartient pas aux chambres et au roi d'indiquer dans quel sens la révision doit être effectuée. À supposer que cette précision soit néanmoins opérée, elle ne lie pas le pouvoir constituant. Celui-ci est toujours libre de s'écarter des principes énoncés par le préconstituant » (12) .
David Renders zegt eigenlijk hetzelfde in de volgende bewoordingen : « La déclaration par liste de numéros d'articles pose une autre difficulté. Dans sa grande majorité, la doctrine constitutionnelle considère que, si les Chambres préconstituantes assignent un sens à la manière dont une disposition doit être modifiée, les Chambres constituantes restent libres de suivre le sens alors indiqué » (13) . Zo schrijft ook professor en senator Francis Delpérée : « Le procédé qui revient à indiquer le sens d'une révision est entré dans l'usage. Il parait critiquable, dans la mesure où un pouvoir constitué s'arroge la prérogative d'entreprendre l'œuvre réservée au pouvoir constituant. L'indication du sens ne lie évidemment pas les chambres constituantes (...) (14) .
In navolging van professor Francis Delpérée beweren sommigen dat de preconstituante zich, wanneer zij het doel of de draagwijdte van de herziening van een grondwetsbepaling aangeeft, een bevoegdheid toe-eigent die haar niet toekomt en daardoor zowel de inhoud als de ratio legis van artikel 195 van de Grondwet schendt.
In deze fase van de redenering staan dus twee zaken vast. Ten eerste staat het niet aan de preconstituante om aan te geven in welke zin een grondwetsbepaling moet worden herzien. Ten tweede is de constituante niet gebonden door een verklaring van herziening die toch zou aangeven in welke richting een grondwetswijzing moet gaan.
3. Op dit beginsel is er één, bekende uitzondering. Het betreft de, overigens niet door de oorspronkelijke grondwetgever voorziene situatie, waarin geen bestaande grondwetsbepaling voor herziening vatbaar wordt verklaard, maar een nieuwe bepaling in de Grondwet wordt ingevoegd.
Professor Jacques Velu schrijft : « Si l'on interprétait de manière restrictive l'article (131) 195 de la Constitution, il faudrait considérer que le Pouvoir législatif ne peut déclarer qu'il y a lieu à révision constitutionnelle lorsque la réforme envisagée suppose l'insertion dans le texte constitutionnel de dispositions sortant du cadre de celui-ci et non susceptibles d'être mises en rapport avec un article déterminé. Pareille interprétation empêcherait de réaliser des réformes dont la nécessité serait impérieuse et qui seraient voulues par la grande majorité de la représentation nationale. Aussi, est-il généralement admis que le Pouvoir législatif peut déclarer qu'il y a lieu à révision de la Constitution par l'introduction d'un article dans telle section de la Constitution ou par l'insertion d'une section dans tel chapitre de la Constitution pour mettre en œuvre telle ou telle réforme » (15) (16) .
Het gebruik van de woorden « pour mettre en œuvre tel ou telle réforme » is niet willekeurig. Zoals professor en senator Delpérée het stelt : « L'indication du sens ne lie évidemment pas les chambres constituantes, hormis dans l'hypothèse où l'opération révisionniste conduit à insérer un nouvel article dans le texte constitutionnel — auquel cas il semble indiqué de mentionner l'objet de la disposition envisagée — » (17) .
De preconstituante geeft bondig het doel aan van het voor herziening vatbaar maken van een welbepaalde titel of hoofdstuk van de Grondwet. Men kan stellen dat wanneer de preconstituante dit nalaat, de inhoud en de ratio legis van artikel 195 van de Grondwet wordt geschonden. Een grondwetswijziging zou de facto in één zittingsperiode kunnen worden doorgevoerd, waarbij de grondwetgever gebruik maakt van de opening die hem wordt gelaten om te omzeilen dat een of andere bepaling niet voor herziening vatbaar verklaard is, terwijl hij dat wel had gewild.
Tot slot kunnen we stellen dat de grondwetgever niet gebonden is door de bedoeling van de preconstituante behalve wanneer een titel of hoofdstuk van de Grondwet voor herziening vatbaar wordt verklaard teneinde er een of meer nieuwe bepalingen in te voegen.
Als voorbeeld kunnen we verwijzen naar de verklaring tot herziening van 5 mei 1999 waarin werd verklaard dat er reden bestond tot herziening van titel II van de Grondwet, om een nieuw artikel in te voegen betreffende het recht op gelijkheid van vrouwen en mannen, alsook nieuwe bepalingen betreffende de gewesten en de gemeenschappen en nieuwe bepalingen die de bescherming van de rechten van het kind op morele, lichamelijke, geestelijke en seksuele integriteit waarborgen (18) .
4. In verband met de toepassing van de hierboven uiteengezette, rechtskundige beginselen op het voorliggende geval, lijkt het mij nuttig u te verwijzen naar de procedure van de invoeging van artikel 24bis, het huidige artikel 23, in de Grondwet.
Het voorstel om in titel II van de Grondwet een bepaling in te voegen over economische en sociale rechten, staat al sinds 1968 in de verklaringen tot herziening van de Grondwet (19) . Dat is uiteindelijk pas gebeurd bij de grondwetswijziging van 24 januari 1994 (20) op basis van de verklaring tot herziening van 18 oktober 1991. In die laatste was slechts sprake van de invoeging van een artikel 24bis « betreffende de economische en sociale rechten » en werden de van culturele rechten niet vermeld. In de Senaat werd beslist de culturele rechten aan de economische en sociale rechten toe te voegen, omdat ze daar nauw mee verweven zijn. De indertijd geraadpleegde juristen hebben niet geoordeeld dat het feit dat de verklaring tot herziening geen melding maakte van de culturele rechten een obstakel was voor de opname ervan in het nieuwe artikel 24bis (21) .
5. Moet men daaruit besluiten dat wat indertijd niet vernietigend was, dat vandaag wel is omdat de preconstituante een lid heeft willen invoegen met een welbepaald doel ? Moet men met andere woorden de parallel trekken tussen deze intentieverklaring van de preconstituante en die welke zij maakt wanneer ze een titel of hoofdstuk van de grondwettekst voor herziening vatbaar verklaart met een korte vermelding van het doel van de hervorming ?
Mevrouw Feyt denkt het niet.
Indien de preconstituante de bedoeling had gehad, in plaats van de wijziging van artikel 23 van de Grondwet mogelijk te maken, in de grondwettekst het beginsel in te voegen van het recht van de burger op een universele dienstverlening inzake post, communicatie en mobiliteit, dan had ze er de voorkeur aan moeten geven de Grondwet voor herziening vatbaar te verklaren om er in titel II een nieuwe bepaling van die strekking in op te nemen. Door haar intentie met het oog op artikel 23 van de Grondwet neer te schrijven en door dat artikel voor herziening vatbaar te verklaren, staat ze de grondwetgever noodzakelijkerwijze toe artikel 23 anderszins te wijzigen dan zij van plan was.
De grondwetgever is niet gebonden door de betekenis die de preconstituante aan de herziening van artikel 23 heeft gegeven. Hij mag dus in artikel 23, tweede lid, van de Grondwet, tussen de woorden « rekening houdend met de overeenkomstige plichten » en de woorden « , de economische, sociale en culturele rechten », de woorden « en met het beginsel van voorzorg ten aanzien van de huidige en komende generaties » invoegen en artikel 23, derde lid, aanvullen met een 6º betreffende het recht op water.
6. Wil de Grondwetgever tegelijk artikel 23, tweede lid, en artikel 23, derde lid, wijzigen ?
Niets belet dit.
Op die vraag werd een antwoord gegeven toen ze in 1980 in de Senaat werd behandeld. Men heeft zich toentertijd immers afgevraagd of eenzelfde artikel in de loop van eenzelfde zittingsperiode verscheidene keren achtereenvolgens kon worden gewijzigd. De Senaat heeft geoordeeld dat dit slechts kon wanneer de wijzigingen op verschillende rechtsregels betrekking hadden. Een dergelijke werkwijze zou ontoelaatbaar zijn indien het erom ging terug te komen op een tot stand gebrachte herziening (22) .
In het geval van de voorstellen die nu door de Commissie voor de Institutionele Aangelegenheden behandeld worden, is er geen sprake van een tekst te wijzigen die reeds voordien, in eenzelfde zittingsperiode, door de grondwetgevende macht gewijzigd werd. Het gaat er integendeel om in artikel 23 van de Grondwet verschillende rechtsregels in te voegen.
2. Advies van Prof. dr. Paul Van Orshoven, Katholieke Universiteit Leuven
Het geschetste probleem moet worden opgelost in het licht van de grondslag ervan, met name de interpretatie van de draagwijdte van artikel 195 van de Grondwet. En dit in het licht van een bijzondere complicatie. De preconstituante heeft immers niet zomaar een artikel van de Grondwet aangewezen en voor herziening vatbaar verklaard, maar over dit artikel ook verklaard « om een lid toe te voegen betreffende het recht van de burger op universele dienstverlening inzake, post, communicatie en mobiliteit.
De tekst van de Verklaring tot herziening van de Grondwet moet, aldus professor Van Orshoven, geïnterpreteerd worden in het licht van de doelstelling van artikel 195 van de Grondwet.
Artikel 195 van de Grondwet bepaalt het volgende :
a) Tekst :
« De federale wetgevende macht heeft het recht te verklaren dat er redenen zijn tot herziening van zodanige grondwettelijke bepaling als zij aanwijst.
Na deze verklaring zijn beide Kamers van rechtswege ontbonden.
Twee nieuwe Kamers worden overeenkomstig artikel 46 bijeengeroepen.
Deze Kamers beslissen, in overeenstemming met de Koning, over de punten die aan herziening zijn onderworpen.
In dit geval mogen de Kamers niet beraadslagen wanneer niet ten minste twee derden van de leden waaruit elke Kamer bestaat, aanwezig zijn; en een verandering is alleen dan aangenomen, indien zij ten minste twee derden van de stemmen heeft verkregen. »
b) Ratio constitutionis (behalve quorum en 2/3 meerderheid)
De ratio constitutionis van artikel 195, het laatste lid uitgezonderd, is :
1. Het verhaal van de ontbinding van de wetgevende kamers en de grondwetgevende verkiezingen (stabiliteit van de Grondwet)
Een parlement dat de Grondwet wil herzien, wordt ontbonden. Vervolgens komen er verkiezingen.
Deze procedure is ingebouwd als signaal dat niet te losbandig mag worden omgesprongen met verklaringen tot herziening van de Grondwet.
Het element van de parlementsontbinding en de verkiezingen zijn in deze bijzonder belangrijk voor de oplossing van het voorliggende vraagstuk.
2. De bepaling « zodanige grondwettelijke bepaling die zij aanwijst », gecombineerd met de grondwetgevende verkiezingen
Deze combinatie heeft volgende uitdrukkelijke bedoeling : het mogelijkerwijs in het publieke debat brengen van de herziening van een grondwetsartikel. In afwachting van de verkiezingen, komt er een kiescampagne waarbij de politieke partijen zich kunnen profileren. De kiezer moet zich immers kunnen uitspreken ondermeer over de voorgenomen grondwetswijziging. In dit geval gaat het immers niet om gewone wetgevende verkiezingen maar ook grondwetgevende verkiezingen.
De politieke partijen moeten van de voor herziening vatbaar verklaarde grondwetsartikelen een strijdpunt kunnen maken.
3. De bepaling « zodanige grondwettelijke bepaling die zij aanwijst », gecombineerd met de woorden « voor herziening vatbare punten » :
Op deze wijze wordt de constituante gebonden aan de preconstituante.
De preconstituante kan niet regelen, zij zegt alleen maar wat geregeld mag worden.
De preconstituante is op dat ogenblik met andere woorden geen materiële wetgever.
De preconstituante bepaalt het kader van een (grond)wetgeving die later zal plaatsvinden.
De constituante mag niet zeggen wat geregeld zal worden, zij mag, als materiële wetgever, alleen maar regelen binnen het kader dat de preconstituante heeft bepaald.
De bedoeling van de grondwetgever van 1831 met deze bepaling was dat men de constituante absoluut wilde binden aan de preconstituante en omgekeerd. Daarom is, om de Grondwet te wijzigen, een stabiele politieke meerderheid nodig over twee legislaturen heen.
c) In deze zijn voornamelijk de punten 2 en 3 van artikel 195 van de Grondwet van belang.
De juiste teleologische interpretatie met betrekking tot de vraag in hoeverre de preconstituante de constituante mag binden, is de volgende : de preconstituante bepaalt de « materie », « aangelegenheid », « wat geregeld mag worden ».
De preconstituante is niet bevoegd de constituante te binden in de richting van de zin waarin de materie moet worden geregeld. Over de vraag « hoe geregeld wordt » moeten de politieke partijen hun mening te kennen kunnen geven en moet de kiezer zich kunnen uitspreken.
d) Het onderscheid dat mevrouw Feyt maakt tussen een « nieuw artikel » en een « bestaand artikel » is niet relevant.
Wél relevant is het verschil dat gemaakt moet worden tussen « de materie » die wordt aangeduid en de « zin waarin die materie moet worden geregeld ».
De preconstituante is bevoegd om de materie te bepalen.
De preconstituante is niet bevoegd, beschikt niet over de macht om de constituante te binden over wat er met die materie precies moet gebeuren.
De verwarring ontstaat echter omdat er, althans op het eerste gezicht, een leemte is in artikel 195 van de Grondwet.
Maar dit probleem lijkt gemakkelijk op te lossen in het licht van de ratio constitutionis.
In 1831 ging men er immers van uit dat het de normale houding is van een constituante, bovendien een revolutionaire constituante, dat alle materies die in de Grondwet zouden moeten worden behandeld erin opgenomen waren. Vandaar dat in artikel 195 van de Grondwet sprake is van een « bepaling » die moet worden aangeduid. Voor een reeds in de Grondwet geregelde materie, volstaat de aanwijzing van het artikel dat op die materie betrekking heeft.
Later heeft men echter ontdekt dat er nieuwe materies waren, die nog niet in de Grondwet voorkwamen, en die aanleiding gaven tot regelgeving in de Grondwet.
Aangezien deze hypothese niet in artikel 195 van de Grondwet was opgenomen, besliste men dat er in dat geval een nieuw artikel zou moeten worden aangewezen.
Uiteraard volstond het in dit geval niet om een artikel te vermelden, maar moest er tevens een materie worden beschreven die in de nieuwe bepaling zal worden opgenomen.
In géén van de beide gevallen mag de preconstituante de regel zelf bepalen of de zin van de regeling determineren.
Maar in elk van de beide gevallen mag zij de constituante binnen een bepaalde aangelegenheid opsluiten.
Het zou immers te gek zijn dat het door de preconstituante gewenste resultaat (opsluiting van de constituante binnen materie) alleen zou kunnen worden bereikt door een nieuw artikel aan te wijzen, niet door een nieuw lid aan te wijzen in een bestaand artikel.
2) Wat is nu de complicatie ?
In het voorliggend geval heeft de preconstituante in haar verklaring tot herziening van de Grondwet van 10 april 2003 zowel een bestaand grondwetsartikel aangewezen voor herziening (artikel 23 betreffende de economische, sociale en culturele grondrechten) als een materie gepreciseerd, namelijk « om een lid toe te voegen betreffende het recht van de burger op een universele dienstverlening inzake post, communicatie en mobiliteit ».
De preconstituante mag dit doen. De tekst van artikel 195 van de Grondwet is in deze voldoende ruim : « zodanige bepaling », « voor herziening vatbare punten » betekent immers niet hetzelfde als « artikel », en moet dus materieel, niet formeel worden geïnterpreteerd.
Bij nader inzien bestaat er dan ook geen leemte in artikel 195 van de Grondwet.
De notie « bepaling » is niet hetzelfde als « artikel ».
Bijgevolg mag en moet de materie steeds aangewezen worden, het weze door naar een artikel te verwijzen, het weze door te zeggen waarover het moet gaan.
Bijkomend noopt het vage karakter van « sociale en culturele rechten » de preconstituante tot precisering, net alsof een nieuw artikel zou moeten worden gemaakt. Het terrein is immers zo ruim dat als de preconstituante zichzelf wil respecteren, hij niet anders kan dan preciseren waarover de herziening moet gaan.
Hoedanook kan de preconstituante de constituante binden op het stuk van de « materie », zoals in casu is geschied.
Als de preconstituante dit doet, dan is de constituante hierdoor gebonden en moet deze zich daaraan houden. Dit is een kwestie van geloofwaardigheid.
Gevolg is dat de preconstituante dit ook mag binnen een bepaald artikel, a fortiori als dat artikel zodanig ruim is dat er anders een enorme opening wordt gecreëerd, a fortiorissime indien de preconstituante werkelijk een (materiële) beperking wil opleggen en vermijden dat de constituante héél andere dingen gaat regelen.
Het negeren door de constituante van de door de preconstituante opgelegde beperking, is gevaarlijk omdat de constituante dan speelt met haar geloofwaardigheid.
3) De voorgaande theorie wordt vervolgens toegepast op de voor advies voorgelegde voorstellen tot herziening van artikel 23 van de Grondwet :
De tekst van artikel 23 van de Grondwet bepaalt het volgende :
« Art. 23. Ieder heeft het recht een menswaardig leven te leiden.
Daartoe waarborgen de wet, het decreet of de in artikel 134 bedoelde regel, rekening houdend met de overeenkomstige plichten, de economische, sociale en culturele rechten, waarvan ze de voorwaarden voor de uitoefening bepalen.
Die rechten omvatten inzonderheid :
1º het recht op arbeid en op de vrije keuze van beroepsarbeid in het raam van een algemeen werkgelegenheidsbeleid dat onder meer gericht is op het waarborgen van een zo hoog en stabiel mogelijk werkgelegenheidspeil, het recht op billijke arbeidsvoorwaarden en een billijke beloning, alsmede het recht op informatie, overleg en collectief onderhandelen;
2º het recht op sociale zekerheid, bescherming van de gezondheid en sociale, geneeskundige en juridische bijstand;
3º het recht op een behoorlijke huisvesting;
4º het recht op de bescherming van een gezond leefmilieu;
5º het recht op culturele en maatschappelijke ontplooiing. »
De Verklaring tot herziening van het Grondwet van 9 april 2003 bepaalt het volgende :
« Er is reden tot herziening [...] van artikel 23 van de Grondwet, om een lid toe te voegen betreffende het recht van de burger op een universele dienstverlening inzake post, communicatie en mobiliteit. »
Wat zeker kan, is dat de Constituante « iets » regelt in verband met universele dienstverlening inzake post, communicatie en mobiliteit.
De vraag rijst vervolgens of van deze herzieningsverklaring gebruik gemaakt kan worden om daar het « recht op water » of het « voorzorgsbeginsel » aan toe te voegen (cf. Voorstel tot Herziening van artikel 23 van de Grondwet inzake het voorzorgsbeginsel ten aanzien van de huidige en toekomstige generaties (voorstel van mevrouw Clotilde Nyssens); nr. 3-49/1. — Herziening van artikel 23, derde lid, van de Grondwet, teneinde het aan te vullen met een 6º, dat het recht op water waarborgt (voorstel van de heer Philippe Mahoux); nr. 3-480/1.
Hieraan gekoppeld is de centrale, voorafgaande vraag de volgende : is « het recht van de burger op een universele dienstverlening inzake post, communicatie en mobiliteit » een « materie » of de « zin waarin die materie geregeld moet worden" ?
Professor Van Orshoven is van oordeel dat het antwoord hierop « een materie » is.
Daarbij komt dan nog dat het vage karakter van de sociale, economische en culturele rechten de preconstituante noodzakelijk noopt tot precisering van de materie waarover het gaat. De preconstituante moet met andere woorden aan het artikelnummer toevoegen waarover het precies moet gaan. Men komt in deze dus op een zodanig ruim terrein dat elke zichzelf respecterende constituante niet anders kan dan preciseren waarover het gaat.
Zo komt men eigenlijk in een situatie terecht die gelijk is aan de situatie waarbij de preconstituante verklaart dat er aanleiding bestaat tot invoeging van een nieuw artikel in de Grondwet.
In onderhavig geval komt het eigenlijk daarop neer, namelijk de invoeging van een nieuw lid in artikel 23 van de Grondwet.
De preconstituante kan de constituante binden op het stuk van de materie.
Als de preconstituante dat doet, is de constituante daardoor gebonden.
Artikel 23 van de Grondwet heeft betrekking op het recht op een menswaardig leven en de economische, sociale en culturele grondrechten.
De Verklaring tot herziening van de Grondwet van 9 april 2003 zegt dat er reden bestaat tot herziening van artikel 23 van de Grondwet « om een lid toe te voegen betreffende het recht van de burger op een universele dienstverlening inzake post, communicatie en mobiliteit. »
In elk geval kan de Constituante iets regelen in verband met de universele dienstverlening inzake post, communicatie en mobiliteit.
De vraag rijst of van deze verklaring gebruik kan worden gemaakt om hieraan het recht op water of het voorzorgsbeginsel toe te voegen.
De voorafgaande vraag is of het recht van de burger op een universele dienstverlening inzake post, communicatie en mobiliteit een materie of de zin is waarin een materie moet worden geregeld.
Het antwoord hierop is dat het een materie betreft.
Hij wijst er bovendien nog op dat er in de Verklaring tot herziening van de Grondwet sprake is van « ...betreffende het recht op ... ». Dit is bijgevolg geen regel, dat is een aangelegenheid.
Op de vraag of de preconstituante dat mocht doen, moet bevestigend worden geantwoord.
De constituante moet zich daaraan dan ook houden. De kern van de vraag is immers de volgende : hebben de politieke partijen en de kiezer zich kunnen uitspreken over wat er met het water en het voorzorgsbeginsel moet gebeuren ?
Professor Van Orshoven meent dat hierop ontkennend moet worden geantwoord. Dat thema is geen mogelijk deel geweest van de politieke campagnes die voorafgaan aan de parlementsverkiezingen.
De volgende hypothese lijkt wél haalbaar te zijn : wanneer de preconstituante het recht op water als materie wél zou hebben aangewezen, zou men hieraan als constituante het voorzorgsbeginsel hebben kunnen koppelen. Niet in het algemeen, maar wél met betrekking tot het water.
Dan is het voorzorgsbeginsel immers geen « materie » meer maar « een zin waarin ».
Het probleem is echter dat in onderhavig geval, de preconstituante het water niet heeft aangewezen. Zelfs het kleine beetje voorzorgsbeginsel kan hieraan niet worden gekoppeld.
3. Advies van Prof. dr. Jan Velaers, Universiteit Antwerpen
I. De verhouding tussen de preconstituante en de constituante in artikel 195 van de Grondwet
1. Volgens artikel 195 van de Grondwet verloopt de procedure tot herziening van de Grondwet in drie fasen. De Koning en de Kamers — die samen de zogenaamde Preconstituante vormen — stellen een verklaring tot herziening van de Grondwet op en deze wordt gepubliceerd in het Belgisch Staatsblad (a) De Kamers worden ontbonden en er worden binnen de veertig dagen verkiezingen georganiseerd (b). De nieuw verkozen Kamers — die samen met de Koning de Constituante uitmaken — beslissen met een dubbele tweederde meerderheid « over de punten die aan herziening zijn onderworpen ».
2. De vraag die in de Senaatscommissie is gerezen betreft de verhouding tussen de Preconstituante en de Constituante. Het gaat met name om de vraag in welke mate de Constituante gebonden is door de verklaring tot herziening van de Grondwet.
3. Uit de lezing van artikel 195 van de Grondwet blijkt dat aan de Preconstituante een weliswaar belangrijke, doch ook enigszins beperkte rol toekomt. Die rol bestaat erin « te verklaren dat er redenen zijn tot herziening van zodanige grondwettelijke bepaling als zij aanwijst ». De Preconstituante dient dus « grondwettelijke bepalingen » aan te wijzen, met als gevolg dat de materie die in deze bepalingen voorkomt voor herziening vatbaar is.
Uit de constitutionele geschiedenis blijkt dat de preconstituante in één hypothese meer dient te doen dan alleen maar de voor herziening vatbare grondwetsbepaling aan te wijzen. Het betreft met name de hypothese dat de Preconstituante de mogelijkheid wil creëren om een nieuwe materie in de Grondwet te regelen, waarover er nog geen bepaling bestaat. In die hypothese kan de Preconstituante zich uiteraard niet ertoe beperken om een grondwetsbepaling aan te wijzen. De Preconstituante dient dan in de verklaring tot herziening van de Grondwet aan te geven dat er een nieuwe bepaling kan worden opgenomen. In dat geval geeft de Preconstituante meteen ook de materie van die nieuwe bepaling aan (23) .
4. De Preconstituante en de Constituante zijn in artikel 195 van de Grondwet onlosmakelijk met mekaar verbonden. Ze hebben in de herzieningsprocedure een eigen rol te spelen en dienen ook mekaars rol te eerbiedigen. De Preconstituante dient de Constituante te eerbiedigen. Het komt de Preconstituante dan ook niet toe aan te geven welke herziening van de Grondwet kan worden doorgevoerd. Gaat het om een reeds in een grondwettelijke bepaling geregelde materie, dan kan hij niet aangeven in welke zin die bepaling kan worden gewijzigd, bijvoorbeeld door aan te geven welke bepalingen kunnen worden toegevoegd.
Doet de Preconstituante dat toch, dan is de Constituante daardoor niet gebonden (24) .
De Constituante dient echter ook de Preconstituante te eerbiedigen : zij kan de Grondwet slechts herzien met betrekking tot de bepalingen, of indien het gaat om een nieuwe bepaling, met betrekking tot de materie, de aangelegenheden, die de Preconstituante in de Verklaring tot herziening heeft aangewezen (25) .
II. De overeenstemming van de voorstellen tot herziening van artikel 23 van de Grondwet met de herzieningsverklaring van 10 april 2003
5. Om de vraag te beantwoorden die gerezen is met betrekking tot de twee voorstellen tot herziening van artikel 23 van de Grondwet, dient in de eerste plaats de huidige materie van dit artikel te worden onderzocht (a), vervolgens dient vastgesteld of en in welke mate de herzieningsverklaring het artikel 23 voor herziening vatbaar heeft verklaard (b) en ten slotte dient te worden nagaan of de voorstellen tot herziening zich beperken wijzigingen aan te brengen aan de voor herziening vatbaar verklaarde materie (c).
1. De huidige materie van artikel 23 van de Grondwet
6. Artikel 23 van de Grondwet luidt als volgt :
« Ieder heeft het recht een menswaardig leven te leiden.
Daartoe waarborgen de wet, het decreet of de in artikel 134 bedoelde regel, rekening houdend met de overeenkomstige plichten, de economische, sociale en culturele rechten, waarvan ze de voorwaarden voor de uitoefening bepalen.
Die rechten omvatten inzonderheid :
1º het recht op arbeid en op de vrije keuze van beroepsarbeid in het raam van een algemeen werkgelegenheidsbeleid dat onder meer gericht is op het waarborgen van een zo hoog en stabiel mogelijk werkgelegenheidspeil, het recht op billijke arbeidsvoorwaarden en een billijke beloning, alsmede het recht op informatie, overleg en collectief onderhandelen;
2º het recht op sociale zekerheid, bescherming van de gezondheid en sociale geneeskundige en juridische bijstand;
3º het recht op een behoorlijke huisvesting;
4º het recht op bescherming van een gezond leefmilieu;
5º het recht op culturele en maatschappelijk ontplooiing. »
7. Het artikel bevat drie leden. Het is nuttig om artikel 23 nader te analyseren, precies om de materie ervan te bepalen.
Het eerste lid bepaalt in zeer algemene termen dat het « recht op een menswaardig leven » is gewaarborgd. Dat is dus de materie van artikel 23 van de Grondwet : een ruim geformuleerd recht op een menswaardig leven.
Het tweede lid bepaalt dat de wet, het decreet of de in artikel 134 bedoelde regel, ter bescherming van dat recht op een menswaardig leven, een aantal economische, sociale en culturele rechten waarborgt, rekening houdend met de overeenkomstige plichten.
Het derde lid bepaalt dan welke rechten het « recht om menswaardig leven », en de te waarborgen economische, sociale en culturele rechten « inzonderheid », « notamment » omvatten. Het is o.i. van belang zich ervan te vergewissen dat de rechten die voorkomen in de lijst van het derde lid, dienen beschouwd te worden als aspecten van het « recht op een menswaardig leven ». Het is dat « recht op een menswaardig leven » dat de materie uitmaakt van artikel 23 van de Grondwet. Dat recht is overigens ruimer dan de lijst van rechten die in het derde lid is opgenomen (26) . Die lijst is overigens niet exhaustief. Dat blijkt uit de parlementaire voorbereiding (27) en wordt ook onderstreept in de rechtsleer (28) .
8. De Preconstituante kan artikel 23 in zijn geheel voor herziening vatbaar verklaren, of elk lid afzonderlijk. Wanneer het hele artikel voor herziening vatbaar is verklaard, heeft dit tot gevolg dat de Constituante, bijvoorbeeld het tweede lid kan wijzigen door bijvoorbeeld de « overeenkomstige plichten » nader te preciseren. Hij zou echter ook het derde lid, met de lijst van rechten, kunnen wijzigen,
— hetzij door de bestaande rechten anders te formuleren,
— hetzij door er rechten uit te schrappen,
— hetzij door er rechten aan toe te voegen.
Door rechten toe te voegen aan de lijst treedt de Constituante niet buiten de materie van artikel 23 van Grondwet, voorzover die rechten redelijkerwijze kunnen beschouwd worden als een element, een aspect van het « recht op een menswaardig leven ». Dat is de grens, maar ook de enige grens : het moet gaan om rechten die te maken hebben met de materie van artikel 23; dit wil zeggen dat het moet gaan om rechten die als ressorterend onder het « recht op een menswaardig bestaan » kunnen beschouwd worden.
Wat de Preconstituante niet kan is het artikel 23 voor herziening vatbaar verklaren en meteen aangeven in welke zin het moet worden herzien. Daartoe is de Preconstituante niet bevoegd. Als de Preconstituante artikel 23, inclusief het derde lid met de lijst van rechten, voor herziening vatbaar verklaart, kan hij niet tegelijkertijd ook op een bindende wijze bepalen welke wijziging de Constituante aan de lijst kan aanbrengen.
Dit geldt o.i. overigens voor alle lijsten die voorkomen in artikelen van de Grondwet. Zo houdt artikel 77 bijvoorbeeld de lijst in van aangelegenheden waarvoor het integraal bicameralisme geldt. Indien dit artikel voor herziening vatbaar wordt verklaard dor de Preconstituante, kan de Constituante de lijst wijzigen door ze in te krimpen of uit te breiden. Het komt niet aan de Preconstituante toe aan te geven in welke zin de lijst moet worden gewijzigd. Hetzelfde geldt ook voor de lijst van artikelen waaraan het Arbitragehof kan toetsen (art. 142 G.W.)
2. De herzieningsverklaring van 10 april 2003
9. In de herzieningsverklaring van 10 april 2003 is artikel 23 van de Grondwet in de volgende bewoordingen voor herziening vatbaar verklaard : « artikel 23 van de Grondwet, om een lid toe te voegen betreffende het recht van de burger op een universele dienstverlening inzake post, communicatie en mobiliteit. »
Deze formulering geeft aan dat de preconstituante twee dingen heeft gedaan :
— enerzijds heeft hij het gehele artikel 23 van de Grondwet voor herziening vatbaar verklaard.
Het gevolg daarvan is dat de Constituante elk van de drie leden zou kunnen wijzigen, althans voorzover hij blijkt binnen de materie die op dit ogenblik door dat artikel wordt geregeld.
— anderzijds heeft hij aangegeven welke herziening van artikel 23 van de Grondwet hij beoogde : namelijk één waardoor alleen een recht van de burger op een universele dienstverlening inzake post, communicatie en mobiliteit, wordt toegevoegd.
Dat laatste komt niet toe aan de Preconstituante. Het komt hem uitsluitend toe de materie vast te leggen die voor herziening in aanmerking komt. De Preconstituante kan alleen het artikel of het lid van het artikel aanwijzen dat voor herziening vatbaar is (29) . De Preconstituante kan echter niet bepalen in welke zin een artikel of een lid van het artikel dient te worden herzien. Hij kan niet enerzijds het hele artikel 23 voor herziening vatbaar verklaren, en anderzijds stellen dat slechts een welbepaald recht mag worden toegevoegd. De zinsnede in de herzieningsverklaring van 10 april 2003, « om een lid toe te voegen betreffende het recht van de burger op een universele dienstverlening inzake post, communicatie en mobiliteit », is dan ook niet bindend voor de Constituante. Deze kan het hele artikel 23 van de Grondwet herzien, zonder rekening te houden met wat de Preconstituante als de wenselijke herziening van het derde lid heeft aangeduid in de verklaring tot herziening van de Grondwet. De enige beperking waarmee de Constituante dient rekening te houden is dat het nieuwe recht dat hij toevoegt betrekking heeft op de materie van artikel 23 van de Grondwet, meer bepaald het « recht op een menswaardig leven ».
3. De voorstellen tot herziening van de Grondwet
A. Het voorstel tot herziening van artikel 23, derde lid, van de Grondwet in verband met het « recht op water »
Het voorstel tot herziening van de Grondwet van de heer Mahoux (St. Senaat, nr. 3-480/1) beoogt in artikel 23, derde lid, van de Grondwet als volgt aan te vullen : « 6° het recht op water. »
Dit voorstel is in overeenstemming met de herzieningsverklaring van 10 april 2003. Daarin is artikel 23 van de Grondwet, en dus ook het derde lid ervan, voor herziening vatbaar verklaard. Het « recht op water » kan redelijkerwijze beschouwd worden als een mogelijk aspect van het « recht op een menswaardig leven ».
De toevoeging van dat « recht op water », vergt niet de toevoeging van een nieuw artikel, doch vergt alleen de wijziging van de lijst in een bestaand artikel — artikel 23, derde lid — dat voor herziening vatbaar is verklaard.
De zinsnede in de herzieningsverklaring « om een lid toe te voegen betreffende het recht van de burger op een universele dienstverlening inzake post, communicatie en mobiliteit », is niet bindend voor de Constituante.
B. Het voorstel tot herziening van artikel 23 van de Grondwet in verband met het voorzorgsbeginsel
Het voorstel tot herziening van de Grondwet van mevrouw Clotilde Nyssens (St. Senaat, nr. 3-49/1) beoogt artikel 23, tweede lid, van de Grondwet te wijzigen door de woorden « en met het beginsel van voorzorg ten aanzien van de huidige en komende generaties » toe te voegen tussen de woorden « rekening houdend met de overeenkomstige plichten » en de woorden « de economische, sociale en culturele rechten ».
Dit voorstel is in overeenstemming met de herzieningsverklaring van 10 april 2003. Daarin is artikel 23 van de Grondwet en dus ook het tweede lid ervan, voor herziening vatbaar verklaard. Indien de Preconstituante de mogelijkheid tot herziening had willen beperken tot het derde lid (de lijst van de rechten), had hij expliciet alleen dat derde lid voor herziening vatbaar dienen te verklaren. Dat is niet gebeurd.
Wellicht zullen sommigen stellen dat de toevoeging « om een lid toe te voegen betreffende het recht van de burger op een universele dienstverlening inzake post, communicatie en mobiliteit », wijst op de impliciete wil van de Preconstituante om de herzieningsbevoegdheid van de Constituante te beperken tot het derde lid. We delen deze zienswijze niet. Men mag van de Preconstituante zorgvuldigheid vereisen. Hij mag de mogelijkheid tot herziening beperken tot een lid van een artikel. Hij moet dat dan echter uitdrukkelijk vermelden. De Preconstituante heeft dat niet gedaan, doch heeft klaarblijkelijk — ten onrechte — gemeend te kunnen bepalen in welke zin de Constituante een in artikel 23 van de Grondwet geregelde materie kan herzien.
BIJLAGE II
Adviezen van de Federale Raad voor Duurzame Ontwikkeling (FRDO)
II.1. Advies over de herziening van de grondwet inzake duurzame ontwikkeling en het voorzorgsbeginsel
— Gevraagd door de Commissie voor de Institutionele Aangelegenheden van de Senaat, in brieven van mevrouw Anne-Marie Lizin van 22 november 2005 en 9 februari 2006,
— voorbereid door het Bureau na raadpleging van een werkgroep ad hoc Grondwet.
— goedgekeurd door de algemene vergadering van 24 februari 2006 (zie bijlage 1) (30) .
— de originele taal van dit advies is het Nederlands.
1. Situering
[1] De Commissie voor de Institutionele Aangelegenheden van de Senaat, heeft via haar voorzitter, mevrouw Anne-Marie Lizin, de raad twee adviesvragen gesteld over drie voorstellen tot wijziging van de grondwet inzake duurzame ontwikkeling en het voorzorgsbeginsel :
— een eerste voorstel (31) om in een nieuwe titel Ibis een nieuw artikel in te voegen betreffende duurzame ontwikkeling als algemene beleidsdoelstelling (adviesvraag gesteld in een brief van 22 november 2005);
— een voorstel (32) tot herziening van artikel 23 van de Grondwet inzake het voorzorgsbeginsel ten aanzien van de huidige en toekomstige generaties (adviesvraag gesteld in dezelfde brief van 22 november 2005);
— een tweede voorstel (33) om in een nieuwe titel Ibis een nieuw artikel in te voegen betreffende duurzame ontwikkeling als algemene beleidsdoelstelling (adviesvraag gesteld in een brief van 9 februari 2006).
[2] De preconstituante (34) verklaarde op 10 april 2003 dat er enerzijds « reden is om een nieuwe titel Ibis in te voegen in de Grondwet betreffende duurzame ontwikkeling als een doelstelling van algemeen beleid, anderzijds dat er reden is tot herziening (...) van artikel 23 van de Grondwet, om een lid toe te voegen betreffende het recht van de burger op een universele dienstverlening inzake post, communicatie en mobiliteit. » (35) Het voorstel van de heer Cornil en het voorstel van de heer Martens en mevrouw Talhaoui concretiseren het eerst vermelde voorstel van de preconstituante. Het voorstel van mevrouw Nyssens sluiten aan bij het tweede vermelde voorstel van de preconstituante tot wijziging van artikel 23.
[3] Het voorstel van de heer Cornil strekt er toe een nieuwe titel Ibis in de Grondwet (36) in te voegen, met als opschrift « Duurzame ontwikkeling » en die uit een artikel 7bis bestaat, dat luidt (37) :
« Art. 7bis. — Bij de uitoefening van hun bevoegdheden streven de federale staat, de gemeenschappen en de gewesten duurzame ontwikkeling na met het oog op het voorzien in de behoeften van het heden, zonder voor toekomstige generaties de mogelijkheid in gevaar te brengen om in hun behoeften te voorzien.
Daartoe zien ze erop toe dat de sociale en economische component en de milieucomponent evenwichtig vertegenwoordigd zijn bij het bepalen van hun beleid, alsook bij de besluitvormingsprocessen. »
[4] Het voorstel van de heer Martens en mevrouw Talhaoui strekt er eveneens toe een nieuwe titel Ibis in de Grondwet in te voegen, met als opschrift « Duurzame ontwikkeling » en die uit een artikel 7bis bestaat :
« Art. 7bis. — De federale Staat, de gemeenschappen en de gewesten, de provincies en de gemeenten streven binnen en buiten de landsgrenzen een beleid na dat uitgaat van de principes van een duurzame ontwikkeling waarbij wordt voorzien in de sociale, economische, ecologische en democratische behoeften van de huidige generaties, zonder de behoeften van toekomstige generaties in het gedrang te brengen.
Dit veronderstelt een economische en maatschappelijke ontwikkeling die gebaseerd is op het respecteren van de ecologische draagkracht, het efficiënt gebruik van de natuurlijke hulpbronnen, een sociaal rechtvaardige verdeling, een structurele betrokkenheid van de burgers bij de besluitvorming en waarborgen inzake toegang tot het gerecht. »
[5] Het voorstel van mevrouw Nyssens wijzigt het artikel 23 met de woorden onderlijnd weergegeven.
« Art. 23. Ieder heeft het recht een menswaardig leven te leiden.
Daartoe waarborgen de wet, het decreet of de in artikel 134 bedoelde regel, rekening houdend met de overeenkomstige plichten en met het beginsel van voorzorg ten aanzien van de huidige en komende generaties, de economische, sociale en culturele rechten, waarvan ze de voorwaarden voor de uitoefening bepalen.
Die rechten omvatten inzonderheid :
1º Het recht op arbeid en op de vrije keuze van beroepsarbeid in het raam van een algemeen werkgelegenheidsbeleid dat onder meer gericht is op het waarborgen van een zo hoog en stabiel mogelijk werkgelegenheidspeil, het recht op billijke arbeidsvoorwaarden en een billijke beloning, alsmede het recht op informatie, overleg en collectief onderhandelen;
2º Het recht op sociale zekerheid, bescherming van de gezondheid en sociale, geneeskundige en juridische bijstand,
3º Het recht op een behoorlijke huisvesting,
4º Het recht op de bescherming van een gezond leefmilieu,
5º Het recht op culturele en maatschappelijke ontplooiing. »
[6] De Secretaris van de Commissie voor de Institutionele Aangelegenheden van de Senaat, heeft in de werkgroep ad hoc de adviesvraag voor het eerste voorstel inzake een grondwetsartikel dat over duurzame ontwikkeling handelt, verder gespecificeerd :
— Is de formulering adequaat ?
— Dekt het begrip, zoals de heer Cornil uiteenzet in de toelichting bij zijn voorstel, alle aspecten van duurzame ontwikkeling ?
Is het niet meer aangewezen om duurzame ontwikkeling op te nemen in artikel 23 (cf. Verdrag van Europa : duurzame ontwikkeling komt in meerdere artikelen voor) ?
[7] De raad wordt niet gevraagd om zich uit te spreken over de vraag of de Herzieningsverklaring van de Grondwet al dan niet toelaat dat dergelijk beginsel wordt opgenomen in artikel 23 van de Grondwet.
[8] De Commissie voor de Institutionele Aangelegenheden van de Senaat heeft eerst het advies van de raad gevraagd over het eerste voorstel tot herziening van de Grondwet inzake duurzame ontwikkeling en over het voorstel inzake het voorzorgsbeginsel tegen eind januari, begin februari 2006. De Commissie had immers gepland om op dat moment een studiedag te organiseren over deze twee voorstellen. De Senaat heeft daarna gevraagd of de raad het tweede voorstel inzake duurzame ontwikkeling kan betrekken bij zijn advies. De adviestermijn wordt verlengd tegen midden februari aangezien de studiedag zal plaatsvinden op 14 maart.
2. Inhoud van het advies
Algemene opmerkingen
[9] De FRDO waardeert dat de Senaat aandacht besteed aan duurzame ontwikkeling, een concept dat streeft naar integratie van de sociale, economische en ecologische dimensie. De FRDO apprecieert het dat de Senaat hierin het advies van de raad inwint en de aanwezige expertise ter zake aanspreekt.
[10] De raad baseert zich in dit advies op elementen uit vroegere adviezen (38) met betrekking tot duurzame ontwikkeling en het voorzorgsbeginsel, die met eenparigheid werden vastgesteld. De Raad spreekt zich echter niet uit over de opportuniteit van de opname van deze beginselen in de Belgische Grondwet.
Het concept duurzame ontwikkeling
[11] De raad gaat in zijn adviezen uit van de definitie van duurzame ontwikkeling die gebaseerd is op deze uit het Brundtland-rapport Our Common Future. Rond deze formulering bestaat een internationale consensus en de nauwkeurige formulering vergemakkelijk de toetsing (39) . In zijn adviezen onderstreept de FRDO het belang van de integratie van de drie pijlers van duurzame ontwikkeling in een benadering die zowel rekening houdt met de mondiale als met de langetermijndimensie (intra- en intergenerationele aspect) (40) .
[12] Voor een beter begrip en de toepassing van de beginselen van duurzame ontwikkeling verwijst de raad in zijn adviezen naar de toelichting die ter zake wordt gegeven in de vierjaarlijkse federale plannen evenals de tweejaarlijkse federale rapporten duurzame ontwikkeling (cf wet van 5 mei 1997 betreffende de coördinatie van het federale beleid inzake duurzame ontwikkeling).
[13] De raad wijst op de wenselijke coherentie van de definities van duurzame ontwikkeling in de voorstellen die voorliggen met de definitie van art. 2 van de wet van 5 mei 1997 betreffende de coördinatie van het federale beleid inzake duurzame ontwikkeling (41) .
Het voorzorgsbeginsel
[14] Voor een beter begrip van het voorzorgsbeginsel verwijst de raad naar zijn advies van 17 oktober 2000 over de mededeling van de Europese Commissie over de toepassing van het voorzorgsbeginsel (42) .
[15] De raad wijst op de wenselijke coherentie van de bepaling van het voorzorgsbeginsel in het wetsvoorstel dat voorligt met de gangbare opvatting erover in het recht, waar het een beperkter betekenis heeft. Het voorzorgsbeginsel is op internationaal en Europees vlak een algemeen aanvaard milieubeginsel geworden (43) .
Bijlage 1. Aanwezige en vertegenwoordigde stemgerechtigde leden op de algemene vergadering van 24 februari 2006
— De 4 voor- en ondervoorzitters :
T. Rombouts, C. Gernay, A. Panneels, R. Verheyen.
— De 6 vertegenwoordigers van de niet-gouvernementele organisaties voor milieubescherming :
V. Kochuyt (Birdlife Belgium), J. Gilissen (Inter-Environnement Bruxelles), G. De Schutter (World Wide Fund for Nature — Belgium), W. Trio (Greenpeace Belgium), J. Turf (Bond Beter Leefmeilieu), M. Fourny (Inter-Environnement Wallonie).
— De 6 vertegenwoordigers van de niet-gouvernementele organisaties voor ontwikkelingssamenwerking :
B. Bode (Broederlijk Delen), G. Fremout (VODO B. Gloire (Oxfam-Solidarité), L. Langouche (Iles de Paix), J.-M. Swalens (ACODEV), B. Vanden Berghe (11.11.11).
— De 2 vertegenwoordiger van de niet-gouvernementele organisaties die de belangen van verbruikers verdedigen :
R. Renaerts (OIVO), C. Rousseau (CRIOC).
— 4 van de 6 vertegenwoordigers van de werknemersorganisaties :
J. Decrop (Confédération des Syndicats Chrétiens de Belgique), F. Maes (Algemeen Belgisch Vakverbond), C. Rolin (Confédération des Syndicats Chrétiens de Belgique), D. Van Daele (Fédération Générale du Travail de Belgique)
— De 6 vertegenwoordigers van de werkgeversorganisaties :
A. Nachtergaele (Federatie Voedingsindustrie), C. Ven (Fédération des Entreprises de Belgique), I. Chaput (Fédération des Industries Chimiques de Belgique), M.-L. Semaille (Fédération wallonne de l'agriculture), P. Vanden Abeele (Unie van Zelfstandige Ondernemers), A. Deplae (Union des Classes moyennes).
— De 2 vertegenwoordiger van de energieproducenten :
H. De Buck (Electrabel), F. Schoonacker (Samenwerkende Vennootschap voor Productie van Elektriciteit-SPE).
— 4 van de 6 vertegenwoordigers van de wetenschappelijke milieus :
M. Carnol (Université de Liège), J.-P. van Ypersele de Strihou (Université Catholique de Louvain), H. Verschure (KULeuven), E. Zaccaï (Université Libre de Bruxelles)
Totaal : 34 van de 38 stemgerechtigde leden
Opmerking : de namen van de personen die nog niet benoemd zijn als lid van de raad, staan cursief vermeld
1.2. Vergaderingen ter voorbereiding van dit advies
De werkgroep ad hoc grondwet vergaderde op 16 december 2005 en 6 januari 2006. Het Bureau vergaderde op 11 januari en 10 februari 2006 om dit advies voor te bereiden.
II.2. Advies over de herziening van de grondwet inzake het recht op water
— Gevraagd door de Commissie voor de Institutionele Aangelegenheden van de Senaat, in een brief van mevrouw Anne-Marie Lizin van 12 januari 2006,
— voorbereid door het Bureau,
— goedgekeurd door de algemene vergadering op 24 februari 2006 (zie bijlage),
— de originele taal van dit advies is het Nederlands.
1. Situering
[1] De Commissie voor de Institutionele Aangelegenheden van de Senaat, heeft via haar voorzitter, mevrouw Anne-Marie Lizin, de raad een adviesvraag gesteld over een voorstel (44) tot herziening van artikel 23 van de Grondwet om het aan te vullen met het recht op water (adviesvraag gesteld in een brief van 12 januari 2006).
[2] De preconstituante (45) verklaarde op 10 april 2003 dat er « reden is tot herziening (...) van artikel 23 van de Grondwet, om een lid toe te voegen betreffende het recht van de burger op een universele dienstverlening inzake post, communicatie en mobiliteit. » (46) Het voorstel van de heer Mahoux sluit aan bij dit voorstel van de preconstituante tot wijziging van artikel 23.
[3] Het voorstel van de heer Mahoux wijzigt het artikel 23 met de woorden onderlijnd weergegeven.
« Art. 23. Ieder heeft het recht een menswaardig leven te leiden.
Daartoe waarborgen de wet, het decreet of de in artikel 134 bedoelde regel, rekening houdend met de overeenkomstige plichten, de economische, sociale en culturele rechten, waarvan ze de voorwaarden voor de uitoefening bepalen.
Die rechten omvatten inzonderheid :
1º Het recht op arbeid en op de vrije keuze van beroepsarbeid in het raam van een algemeen werkgelegenheidsbeleid dat onder meer gericht is op het waarborgen van een zo hoog en
stabiel mogelijk werkgelegenheidspeil, het recht op billijke arbeidsvoorwaarden en een billijke beloning, alsmede het recht op informatie, overleg en collectief onderhandelen;2º Het recht op sociale zekerheid, bescherming van de gezondheid en sociale, geneeskundige en juridische bijstand,
3º Het recht op een behoorlijke huisvesting,
4º Het recht op de bescherming van een gezond leefmilieu,
5º Het recht op culturele en maatschappelijke ontplooiing,
6º Het recht op water. »
2. Inhoud van het advies
[4] De FRDO waardeert dat de Senaat aandacht besteed aan het recht op water. De raad wijst er op dat het recht op drinkbaar water tot de prioritaire acties van de Verenigde Naties behoort (Milleniumverklaring (47) ). De raad heeft zich reeds in verschillende adviezen (48) in mondiaal perspectief uitgesproken voor de toegang tot drinkbaar water.
[5] Sommige leden (49) van de raad vinden het belangrijk dat het recht op water wordt erkend als een fundamenteel mensenrecht en zijn er het bijgevolg mee eens dat dit recht in de Belgische Grondwet wordt ingeschreven in artikel 23 dat de economische, sociale en culturele rechten betreft.
Die leden wensen dat het recht op water expliciet zou worden vermeld in de opsomming in artikel 23 van de Grondwet. Het recht op water is daarin immers nog niet expliciet opgenomen. Ook in het Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele rechten is het recht op water niet opgenomen. Dit heeft in het verleden al tot onduidelijkheid geleid. Het VN-comité voor ESC-rechten heeft daarom een General Comment (50) geschreven over het recht op water, om aan te tonen dat het recht op water impliciet opgenomen is in het recht op een behoorlijke levensstandaard. Het was de eerste keer dat het comité zo'n General Comment schreef over een recht dat niet expliciet is opgenomen in het verdrag. Het Comité heeft daar veel lof voor gekregen, maar ook veel kritiek. Het Comité kreeg met name het verwijt dat het te ver ging in zijn lezing van de basisrechten in het ESC-verdrag.
Vanuit die ervaring pleiten een aantal leden ervoor om zo min mogelijk onduidelijkheid te laten bestaan over recht op water als grondrecht. Deze leden achten het bijgevolg aangewezen de grondwetsherziening aan te grijpen om ook het recht op water in de grondwet in te schrijven. Gezien het toenemend belang van water voor iedereen, is het noodzakelijk om het niet alleen impliciet, maar ook expliciet te erkennen als grondrecht voor iedereen.
[6] Andere leden (51) stellen zich ernstige vragen ten aanzien van de opportuniteit van de opname van het recht op wat in de Belgische Grondwet.
Voorafgaand willen zij opmerken dat zij zich ten zeerste bewust zijn van het feit dat in een groot deel van de wereld, mensen geen toegang hebben tot drinkbaar water, maar dat dit in België zeker niet het geval is. De toegang en de kwaliteit van het water in België wordt gegarandeerd door een stevig wettelijk kader zowel op Europees als op Belgisch niveau en wordt duidelijk beschouwd als een beleidsprioriteit.
Het recht op water is bovendien reeds beschermd in de Grondwet binnen art. 23, 2º : het recht op bescherming van de gezondheid en art. 4º het recht op de bescherming van een gezond leefmilieu. Deze rechten zijn erop gericht te voorkomen dat de overheid de bestaande normen zou verzwakken.
De leden zijn er dan ook van overtuigd dat het inschrijven van het recht op water in de Grondwet in België niet noodzakelijk is opdat de bevolking in de praktijk toegang heeft tot drinkbaar water, waar het uiteindelijk op aankomt. Deze leden kunnen zich zeker vinden in de doelstelling om de bevolking bewust te maken dat water voor iedereen een kostbaar goed is, maar zij zijn van oordeel dat er zeker andere, meer efficiënte manieren zijn om dit te doen.
Bijlage 3. Aanwezige en vertegenwoordigde stemgerechtigde leden op de algemene vergadering van 24 februari 2006
— De 4 voor- en ondervoorzitters :
T. Rombouts, C. Gernay, A. Panneels, R. Verheyen.
— De 6 vertegenwoordigers van de niet-gouvernementele organisaties voor milieu-bescherming :
V. Kochuyt (Birdlife Belgium), J. Gilissen (Inter-Environnement Bruxelles), G. De Schutter (World Wide Fund for Nature — Belgium), W. Trio (Greenpeace Belgium), J. Turf (Bond Beter Leefmilieu), M. Fourny (Inter-Environnement Wallonie).
— De 6 vertegenwoordigers van de niet-gouvernementele organisaties voor ontwikkelingssamenwerking :
B. Bode (Broederlijk Delen), G. Fremout (VODO B. Gloire (Oxfam-Solidarité), L. Langouche (Iles de Paix), J.-M. Swalens (ACODEV), B. Vanden Berghe (11.11.11).
— De 2 vertegenwoordiger van de niet-gouvernementele organisaties die de belangen van verbruikers verdedigen :
R. Renaerts (OIVO), C. Rousseau (CRIOC).
— 4 van de 6 vertegenwoordigers van de werknemersorganisaties :
J. Decrop (Confédération des Syndicats Chrétiens de Belgique), F. Maes (Algemeen Belgisch Vakverbond), C. Rolin (Confédération des Syndicats Chrétiens de Belgique), D. Van Daele (Fédération Générale du Travail de Belgique)
— De 6 vertegenwoordigers van de werkgeversorganisaties :
A. Nachtergaele (Federatie Voedingsindustrie), C. Ven (Fédération des Entreprises de Belgique), I. Chaput (Fédération des Industries Chimiques de Belgique), M.-L. Semaille (Fédération wallonne de l'agriculture), P. Vanden Abeele (Unie van Zelfstandige Ondernemers), A. Deplae (Union des Classes moyennes).
— De 2 vertegenwoordiger van de energieproducenten :
H. De Buck (Electrabel), F. Schoonacker (Samenwerkende Vennootschap voor Productie van Elektriciteit-SPE).
— 4 van de 6 vertegenwoordigers van de wetenschappelijke milieus :
M. Carnol (Université de Liège), J.-P. van Ypersele de Strihou (Université Catholique de Louvain), H. Verschure (KULeuven), E. Zaccaï (Université Libre de Bruxelles)
Totaal : 34 van de 38 stemgerechtigde leden
Opmerking : de namen van de personen die nog niet benoemd zijn als lid van de raad, staan cursief vermeld
Bijlage III
Verslag van de hoorzittingen « Duurzame ontwikkeling en Grondwet » van 14 maart 2006
I. PROGRAMMA
| Voormiddag | |
| 10.05-10.25 | Mevrouw Els Van Weert, staatssecretaris voor Duurzame Ontwikkeling en Sociale Economie |
| 10.25-10.45 | De heer Theo Rombouts, voorzitter van de Federale Raad voor Duurzame Ontwikkeling |
| 10.45-11.05 | Mevrouw Nadine Gouzée, Task Force Duurzame Ontwikkeling van het Federale Planbureau en Vertegenwoordiger van België in de Commissie voor Duurzame Ontwikkeling van de Verenigde naties |
| 11.05-11.15 | Koffiepauze |
| 11.15-11.35 | Prof. Dr. Hans Bruyninckx, hoogleraar aan de K.U.Leuven en voorzitter van de Bond Beter Leefmilieu-Vlaanderen |
| 11.35-11.55 | Prof. Dr. Emmanuel Sérusiaux, hoogleraar aan de Université de Liège en voorzitter van de Société wallonne des Eaux |
| 11.55-12.30 | Gedachtewisseling |
| Namiddag | |
| 14.00-14.20 | Prof. Dr. Edwin Zaccaï, hoogleraar aan de Université Libre de Bruxelles, Directeur van het Centre d'Études du développement durable (CEDD) en voorzitter van het Institut de Gestion de l'Environnement et de l'Aménagement du Territoire (IGEAT) |
| 14.20-14.40 | Prof. Dr. Marc Pallemaerts, docent aan de Vrije Universiteit Brussel en de Université Libre de Bruxelles en Senior Fellow & Head of the Governance Team, Institute for European Environmental Policy (IEEP) |
| 14.40-15.00 | Koffiepauze |
| 15.00-15.20 | Prof. Dr. Nicolas de Sadeleer, hoogleraar aan de Vrije Universiteit Brussel en de Facultés Universitaires Saint-Louis |
| 15.20-16.30 | Gedachtewisseling |
II. VERSLAG
Uiteenzetting door staatssecretaris voor Duurzame Ontwikkeling en Sociale Economie Els Van Weert
« Aan allen die nu zijn en hierna wezen zullen »
Geachte heren en dames Senatoren,
Geachte collega-sprekers,
Eerst en vooral wens ik u te feliciteren met uw initiatief om een hoorzitting te wijden aan het boeiende onderwerp van de opname van duurzame ontwikkeling in de Grondwet. Bij uitbreiding ben ik ook verheugd over de concrete wetsvoorstellen die werden ingediend en die de aanleiding en het voorwerp zijn van deze hoorzitting. [Een welgemeend dankuwel aan de indieners, dus.] De Senaat toont opnieuw aan de parlementaire reflectie- of bezinningsplaats bij uitstek te zijn. Het onderwerp in kwestie gaat immers noch min noch meer over het maatschappijmodel dat we voor een nabije en verdere toekomst voor ogen hebben en over het inbouwen van een reflex naar komende generaties in de organisatie van onze samenleving. De expressie daarvan in de Grondwet, door de opname van duurzame ontwikkeling, wil de dimensies van solidariteit en vooruitziendheid in onze basistekst verder verstevigen.
Met de behandeling van het voorliggende thema in een hoorzitting lost de Senaat als assemblée met toegevoegde waarde rond duurzame ontwikkeling de verwachtingen in. De verwachtingen van de indieners van de voorliggende voorstellen, de verwachtingen van de tallozen die actief begaan zijn met meer bestuurskwaliteit en/of de erfenis die we de volgende generaties nalaten, mijn eigen verwachtingen. Zoals u wellicht weet, nodigde ik, in de bespreking in de Kamer naar aanleiding van het « verslag van het Rekenhof betreffende coördinatie van het federale beleid inzake duurzame ontwikkeling », de Senaat uit zich te buigen over de strategieontwikkeling op de lange termijn en over de overeenstemming van federale plannen met de legislatuur.
Ik wil trouwens nog opmerken dat uit de indrukwekkende sprekerslijst van vandaag mag worden afgeleid dat de Senaat haar missie ernstig neemt.
Nu, het gaat hier vandaag om een « hoor »-zitting, wat ook wil zeggen dat het in de eerste plaats zaak is goed naar elkaar te luisteren. Horen en luisteren vormen normaliter een tweeling. Dit betekent dat er oor is voor de diverse argumenten en nuances pro en contra en voor opmerkingen over efficiëntie en opportuniteit, die zullen worden uitgesproken. Dit betekent dat er een bereidheid tot leren is, tot « wederzijds versterkend optreden », zoals we dat nog al eens plegen te zeggen op de internationale duurzame ontwikkelingsscène. Van regeringszijde wil ik daarom alvast blijk geven van die bereidheid. De inhoud en uitkomst van deze hoorzitting zal ik met aandacht opnemen en verwerken wanneer ik mijn collega's bevoegd voor institutionele zaken en de rest van de regering zal vatten over de opname van duurzame ontwikkeling in de Grondwet. Met andere woorden, ik wil rond het onderwerp in kwestie mijn constructieve bijdrage leveren om, bij voorkeur voorafgaandelijk aan de opstelling van een ontwerp [van regeringswege] van voor herziening vatbare grondwetsartikelen, de realisatie mogelijk te maken.
Zoals u ongetwijfeld allemaal weet, en we komen er vandaag ongetwijfeld op terug, voorzag het regeringsontwerp van 21 maart 2003 van verklaring van herziening van de Grondwet in juridische openingen die het opnemen van de duurzame ontwikkeling in de Grondwet mogelijk maakten, waaronder — voor het eerst — een nieuwe bepaling in een nieuwe titel Ibis, die ertoe strekte de duurzame ontwikkeling als algemene beleidsdoelstelling op te nemen. De preconstituante heeft die keuze overgenomen.
Tijdens het debat van maart 2003 in de Senaat heeft de regering verklaard dat zij wou optreden als drijvende kracht en tevens wou bij dragen tot de internationale ontwikkeling inzake duurzame ontwikkeling en dat België, door het concept van de duurzame ontwikkeling in de Grondwet op te nemen, een pioniersrol zal spelen. Zoals dat het geval was met soortgelijke projecten in een aantal andere landen, werd dit project terecht « uiterst actueel » genoemd.
Hoewel ik toen nog geen deel uitmaakte van de regering, onderschrijf ik die woorden [zonder voorbehoud]. Door de duurzame ontwikkeling in zijn Grondwet op te nemen, zal België immers zijn voortrekkersrol op internationaal gebied in deze materie bevestigen. Op die manier verwerft het een plaats in een internationale kopgroep. Maar er is meer. De opname van de duurzame ontwikkeling in de Grondwet is een positieve bijdrage aan die Grondwet, op inhoudelijk vlak. Hierdoor kan in de Grondwet een toekomstvisie op onze samenleving worden opgenomen, en wordt uiting gegeven aan een duidelijk voluntarisme. De juristen van die tijd vonden de Grondwet van 1831 vrij revolutionair en ook de Grondwet van 2006-2007 kan als model dienen voor andere landen en een inspiratiebron voor de burgers zijn.
Duurzame ontwikkeling wordt vaak samengevat als een bestuursconcept, een concretisering van een streven naar goed bestuur. Zij die wat meer vertrouwd zijn met duurzame ontwikkeling weten dat het bovendien om een maatschappij- en levensvisie gaat, waarin algemeen belang en niet deelbelang centraal staat, waarin dit solidariteitsverhaal in de tijd en in de ruimte wordt doorgetrokken en waarbij bovendien meer mensen winnen dan bij een status quo, ook na ons. De opname in de Grondwet van een dergelijk verhaal vergt dus moed, maar ik ben ervan overtuigd dat België daar klaar voor is, zowel haar burgers als haar bestuurders.
Want, leg de actuele bestuurlijke realiteit in België naast een Grondwet waarin een duurzame ontwikkeling als algemeen objectief vermeld staat en we zouden geen slecht figuur slaan, integendeel. De grondwettelijke tekst zou veel meer dan een intentieverklaring zijn, aangezien de concretisering al volop gaande is. Ik geef u enkele voorbeelden :
1. Ten eerste, de nationale strategie duurzame ontwikkeling. Wat in beginsel een uitvoering van een internationaal engagement is, werd in België de motor van samenwerking tussen de regeringsleden bevoegd voor duurzame ontwikkeling van de gewesten, de gemeenschappen en van de federale overheid. Eind 2005 werd door ons, verenigd in een Interministeriële Conferentie Duurzame Ontwikkeling ad hoc, een gemeenschappelijke kadertekst voor een nationale strategie duurzame ontwikkeling aangenomen en vervolgens door alle regeringen van het land goedgekeurd. In deze tekst, de vrucht van een samenwerking waarvoor ik als initiator, facilitator en coördinator optrad, nemen de regeringen de collectieve verantwoordelijkheid op om duurzame ontwikkeling te bevorderen en te verstevigen, in België, Europa en de wereld. Ze doen dit in hun eigen beleid, met betrekking tot hun eigen toegewezen bevoegdheden en ze zullen dit doen in hun onderlinge samenwerking, die zal uitgaan van de principes van complementariteit, interactie, meerwaarde en synergie. De kadertekst onderlijnt ook de nood aan een lange termijnperspectief in het beleid in België en kondigt de uitwerking van een visietekst over de gewenste toekomstige situatie in België rond 6 verticale en 4 horizontale thema's aan. De lokale overheden worden betrokken in deze oefening, net als het middenveld overigens, zodat in de intern-Belgische invulling van duurzame ontwikkeling de karakteristieken van meerlagigheid en meeractorenbetrokkenheid — om het met dure woorden te zeggen — verzekerd zijn. U merkt het, de stap van een dergelijke, brede wilsuiting naar de opname van duurzame ontwikkeling in de Grondwet is klein.
2. Ten tweede, de internationale actie van België. Het belang dat België hecht aan een concrete uitwerking op diverse niveaus blijkt ook uit zijn actie op de internationale scène, die al heel lang aan de gang is. Dat is, niet alleen wereldwijd, bij de VN, gebleken, toen België plaatsnam in de kopgroep door politiek de rol van drijvende kracht op zich te nemen, door achter de schermen veel werk te verrichten, door belangrijke thema's op de agenda te zetten [zoals de duurzame productiemethoden en de duurzame consumptie,] door het voortzetten van de ontwikkeling en de verspreiding van de « theorie van de duurzame ontwikkeling » [, bijvoorbeeld door met enkele andere landen « peer reviewing », met andere woorden de evaluatie door gelijken van de nationale strategieën, concreet vorm te geven]. Ook in Europa neemt België zijn verantwoordelijkheid op zich. Hic et nunc is de herziening van de Europese strategie voor duurzame ontwikkeling een belangrijk punt op de agenda. Het basisstandpunt, dat amper twee weken geleden werd ingenomen, bevat opnieuw enkele progressieve bestanddelen. Eerst en vooral is er het duidelijke pleidooi voor « forecasting and backcasting ». Het gaat erom een duidelijke toekomstvisie voor de EU in 2040-2050 (forecasting) vast te leggen, [vertrekkende van de doelstellingen in het verdrag van de Europese Gemeenschap en in het grondwettelijk verdrag van de EU,] gekoppeld aan het formuleren van tussentijdse doelstellingen die het hele EU-beleid naar die lange-termijndoelstelling moet leiden via een soort overgangsmanagement (backcasting).
Daarnaast worden een aantal voorstellen qua « governance » of bestuurlijke aanpak inzake duurzame ontwikkeling voorgesteld, want daar, zoals geweten, ontbreekt het aan in de EU. Op een zekere manier zou men kunnen zeggen dat de EU-situatie het spiegelbeeld vormt van de Belgische situatie : een algemene beleidsdoelstelling die luidt als volgt « De Unie zet zich in voor de duurzame ontwikkeling van Europa, op basis van een evenwichtige economische groei en van prijsstabiliteit, een sociale markteconomie met een groot concurrentievermogen die gericht is op volledige werkgelegenheid en sociale vooruitgang, en van een hoog niveau van bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu. De Unie bevordert wetenschappelijke en technische vooruitgang. » is er aanwezig. Een echte « governance » om dit te procesmatig te verankeren, ontbreekt echter.
3. Ten derde, in België is, dat mag toch gezegd worden, de bestuurlijke architectuur voor een beleid met het vizier op duurzame ontwikkeling goed ontwikkeld en nog in verdere ontwikkeling.
Aan federale overheidszijde zijn er de gekende ingrediënten die het federale beleid extra smaak bezorgen : de Wet Duurzame Ontwikkeling van 1997, de systematiek van federale plannen en rapporten duurzame ontwikkeling, de Federale Raad Duurzame Ontwikkeling, de POD Duurzame Ontwikkeling, de Interdepartementale Commissie Duurzame Ontwikkeling, de Task Force Duurzame Ontwikkeling van het Federaal Planbureau en de cellen Duurzame Ontwikkeling in de FOD's en POD's. In de pijplijn zit bovendien nog het boeiende fenomeen van de duurzame ontwikkelingeffectenbeoordeling, de DOEB. De naam zegt het al, een instrument om regeringsbeslissingen te toetsen op hun duurzame karakter, op hun evenwichtigheid, op hun duurzame of onduurzame impact. Aan de kant van de gewesten en de gemeenschappen kan men ook vaststellen dat er positieve ontwikkelingen gaande zijn. De op stapel staande Vlaamse strategie duurzame ontwikkeling, met bijhorende architectuur, is daarvan het meest actuele voorbeeld, het Waalse Contrat pour l'avenir pour les Wallonnes et les Wallons het meest gekende. Zoals eerder al aangehaald, moet een uitgewerkte nationale strategie en samenwerking het intern-Belgische sluitstuk worden om een coherent en duurzaam Belgisch optreden mogelijk te maken.
Het is dus duidelijk, de opname van een duurzame ontwikkeling als een constitutioneel « mission statement », gaat, zeker voor wat België betreft, de symboliek voorbij. Het op het eerste zicht — althans wanneer ze bekeken worden door een louter staatsrechtelijke bril — onconventionele karakter van dergelijke voorstellen kan bijgevolg hooguit een psychologische drempel vormen. [Het kan echter geen excuus zijn om de progressieve positie van België in de Europese context niet te bevestigen.] De indieners van de voorliggende voorstellen verdienen dus een woord van lof. Hoewel ze verschillend zijn qua invulling, delen hun voorstellen eenzelfde finaliteit, een finaliteit die ik als beleidsverantwoordelijke voor duurzame ontwikkeling vanzelfsprekend deel, maar ook als inwoner van dit land, die net als de andere inwoners in het dagdagelijkse leven permanent bezorgd is om de toekomst van mijn kinderen en hun kinderen. Als mede-verantwoordelijken voor die verdere toekomst hebben de Belgen baat bij een inspirerend perspectief, dat bovendien bijdraagt aan een verdergaand bewustwordingsproces over de impact van ons dagelijks doen en denken.
Ik meen dat alle voorstellen zullen bijdragen tot het verdere debat over de opname van duurzame ontwikkeling in de Grondwet. Ze bevatten allemaal sterke punten. Ik denk bijvoorbeeld aan de gegevens die het geheel van de Belgische overheden behelzen, aan het evenwicht tussen de pijlers, de actie in het buitenland, de beginselen van duurzame ontwikkeling en aan de rechten van de toekomstige generaties. Bovendien ben ik ervan overtuigd dat deze hoorzitting en de latere besprekingen een inspiratiebron zullen zijn om die voorstellen eventueel nog te vervolmaken. Zoals ik eerder reeds heb gezegd, nemen we de voorstellen en deze hoorzitting ernstig en zullen we rekening houden met de verstrekte informatie.
Om het debat zo open mogelijk te houden, zal ik me ten aanzien van de gedane tekstvoorstellen beperken tot enkele opmerkingen over aspecten ervan. Ten eerste, de Europese Toppen hebben al herhaaldelijk het wezen van de Verdragstekst verduidelijkt door te stellen dat duurzame ontwikkeling de overkoepelende doelstelling is van alle beleid. Dit overkoepelende wezenskenmerk, dit streven naar synergieën en integratie, naar win-wins, naar verder denken dan de neus lang is, naar mede-verantwoordelijkheid, wordt best niet veronachtzaamd in onze Grondwet, maar centraal geplaatst. Ze biedt niet enkel perspectief voor bestuurders, maar ook voor de burgers.
Ten tweede lijkt het me aangewezen de opname van de duurzame ontwikkeling in de Grondwet niet te beperken tot 1 van de 5 beginselen [(het beginsel van de dubbele billijkheid, het beginsel van de gedeelde, maar gedifferentieerde verantwoordelijkheid, het integratiebeginsel, het voorzorgsbeginsel en het participatiebeginsel)] waarover iedereen in België het eens is dat ze de grondslag vormen van een coherent en duurzaam beleid.
Ten derde, wat betreft de toetsingsmogelijkheden van een bepaling over duurzame ontwikkeling in de Grondwet — waarover het debat zeker voor een deel zal gaan — wil ik aanbevelen hier geen fixatie rond te ontwikkelen. Niet alleen zijn er naast de rechtstreekse ook onrechtstreekse toetsingsmogelijkheden voor het Arbitragehof, ook zou een algemene beleidsoriëntatie in de Grondwet minstens betekenen dat er geen afbreuk aan mag worden gedaan en ten slotte zou met de invoering van de DOEB ook al in een toetsing worden voorzien.
Geachte heren en dames Senatoren,
Geachte collega-sprekers,
Met graagte herhaal ik mijn woord van dank voor dit hoorzittingsinitiatief en het uitgeoefende wetgevingsinitiatief. Ik wens u allen een vruchtbare zitting in deze biotoop van recht en duurzame ontwikkeling. Wellicht was de regelgever in onverdachte tijden al bekommerd om zij die na hem kwamen wanneer hij stelde — en ik vervoeg hem om mijn tussenkomst af te sluiten — « Aan allen die nu zijn en hierna wezen zullen, Mijn Groet. ». « À tous, présents et à venir, Salut. ».
Uiteenzetting door Theo Rombouts, Voorzitter van de Federale Raad voor Duurzame Ontwikkeling.
Mevrouw de voorzitter,
Mevrouw de staatssecretaris,
Geachte commissieleden,
De FRDO ontving van u drie adviesvragen met betrekking tot de voorstellen die bij u voorliggen om in de Grondwet te verwijzen naar de duurzame ontwikkeling en het voorzorgsbeginsel en om het recht op water toe te voegen aan art 23.
Onze Raad stelt het erg op prijs dat U veel belang hecht aan deze problematiek en bij uw wetgevend werk gebruik wil maken van de ideeën en de expertise die binnen onze Raad over de voorliggende onderwerpen bestaan. Zij zijn de vrucht van talrijke debatten die de voorbije jaren hierover tussen de verschillende maatschappelijke groepen in onze Raad plaats hadden. Dit multistakeholderoverleg is trouwens één van de kernideeën van het concept duurzame ontwikkeling. Door dit gestructureerd overleg vergroten de kansen op respect voor de verschillende waarden die mensen en groepen in onze samenleving belangrijk vinden.
Inleidende beschouwingen
Verstandig omgaan met de complexiteit van onze samenleving, in een mondiale context, vormt de grote uitdaging waarvoor wij staan en daar gaat het eigenlijk om wanneer wij over duurzame ontwikkeling praten.
Het concept van de duurzame ontwikkeling is niet toevallig ontstaan maar is een logisch gevolg van de sociaal-economische ontwikkeling in België en in de wereld.
In de moderne tijden hebben we achtereenvolgens een markteconomie met kapitalistische inslag meegemaakt, die vervolgens is aangepast door middel van het sociaal overleg en die nu evolueert in de richting van de duurzame ontwikkeling.
In de industriële tijden is een juridisch kader ontworpen dat het mogelijk maakt om kapitaal te verzamelen waarmee nieuwe ondernemingen of grote werken worden gefinancierd. Zo kwamen de voorwaarden tot stand die een sterke economische groei mogelijk maakten.
In het concept van de kapitalistische markteconomie is arbeid losgemaakt van de persoon om een product te worden dat op de arbeidsmarkt wordt verkocht. Dit heeft geleid tot het ontstaan van de sociale beweging, die geleidelijk aan de macht heeft gekregen om te onderhandelen. Zo zijn dan de wetten en akkoorden op nationaal niveau tot stand gekomen. De partners zijn in dat geval de werkgevers en de vakbonden. Dit is de periode waarin de markteconomie gecorrigeerd wordt door het sociaal overleg dat in de twintigste eeuw zijn plaats kreeg.
In de tweede helft van de twintigste eeuw stak een nieuw maatschappelijk fenomeen de kop op, doordat werd vastgesteld dat de bevrediging van de menselijke behoeften op een onvoldoende gecontroleerde manier gebeurde. De wereld wordt zich ervan bewust dat onze productiemethodes en consumptiepatronen verbeterd moeten worden, willen we de grote ecologische problemen de baas kunnen.
Tegelijk is een correctie op wereldvlak nodig om de enorme kloof te dichten die armen en rijken van elkaar scheidt.
Op een evenwichtige manier rekening houden met de economische, sociale en ecologische aspecten van de ontwikkeling, zowel in de reglementering als in het gedrag van de burgers en de instellingen, is het nieuwe model geworden in onze samenleving, waarbij alle actoren betrokken horen te worden in hun rol van « multi-stakeholders ».
De hefbomen om een dergelijk beleid te implementeren zijn de akkoorden en wetteksten die wereldwijd en regionaal van toepassing zijn, zoals die van de Verenigde Naties of van de Europese Unie. Het begrip « duurzame ontwikkeling » is alomvattend maar wordt verwezenlijkt door de staten, de plaatselijke overheden, de ondernemingen en de burgers.
Door de omstandigheden voortgestuwd, zal het concept van de duurzame ontwikkeling steeds meer het kader bepalen waarbinnen de overheden, de ondernemingen en de burgers kunnen handelen.
Onze overheden hebben zich in het kader van de Verenigde Naties en de Europese Unie verbonden om duurzame ontwikkeling in hun beleid op te nemen en duurzaamheidstrategieën uit te werken.
Ook België maakt hier werk van. Onze Raad stelt echter in meerdere adviezen vast dat de politieke wil om op een geïntegreerde wijze de bekende drie dimensies (economie, sociale ontwikkeling en ecologie) aan bod te doen komen nog te weinig in de praktijk aanwezig is.
De derde draagvlakenquête die wij het voorbije jaar lieten uitvoeren bewijst nochtans dat er bij de Belgische beleidsmakers een ruime consensus bestaat over het belang en de noodzaak van een duurzame ontwikkeling. Hoewel het concept vele verdedigers heeft, wordt de term zelf soms te algemeen gevonden om bruikbaar te zijn in de communicatie met de burgers.
Toelichting van de voorstellen
En dit brengt mij bij onze adviezen over de voorstellen die nu in uw hoge vergadering ter discussie liggen.
Wij hebben binnen de beperkte tijd die ons ter beschikking was veel aandacht gegeven aan de specifieke bijdrage die wij als uniek forum voor multistakeholderoverleg konden aanbieden en om het debat in uw hoge vergadering naar best vermogen te kunnen voeden.
Een ad hoc werkgroep werd samengesteld om het bureau te adviseren over de scope van uw adviesvragen. Dankzij de heldere toelichting van de secretarissen van uw bevoegde commissie kon de context van de adviesvragen beter worden geduid. Wij hoorden ook verschillende experten. De juridisch-technische aspecten kwamen in de discussie aan bod maar het bureau heeft aan de Raad voorgesteld om ons in het formele advies te beperken tot de kernconcepten die aan de grondslag liggen van de voorliggende voorstellen. Daarvoor konden wij gebruik maken van de talrijke adviezen die wij reeds eensgezind hadden geformuleerd. Dit betekent echter ook dat wij over de juridische aspecten met name de constitutionele problematiek en de juridische formulering van de voorstellen geen uitspraak doen.
U hebt in uw vergadering excellente deskundigen om deze aspecten van verschillende invalshoek te belichten. Daarenboven zijn de deskundigen die u vandaag hebt uitgenodigd allen op één of andere manier bij de werkzaamheden van onze Raad betrokken of betrokken geweest.
Over duurzame ontwikkeling
Het is wellicht overbodig te herinneren aan de definitie van Brundtland uit het rapport « Our Common Future » (1987) : « Een duurzame ontwikkeling is een ontwikkeling die tegemoet komt aan de noden van het heden zonder de behoeftenvoorziening van de komende generaties in het gedrang te brengen.
Er liggen twee gedachten aan ten grondslag : 1. De notie « noden », vooral dan bedoeld de basisbehoeften van de armen van de wereld die de hoogste prioriteit moeten krijgen; en 2. Het principe van de beperkingen om aan de huidige en toekomstige behoeften te voldoen. »
Ook de ontwikkelingen op Europees vlak zijn voor uw besprekingen belangrijk. Zoals u weet heeft het Verdrag van Amsterdam (2 oktober 1997) de Europese verdragen aangepast. In het EG-verdrag verwijzen artikelen 2 en 6 naar duurzame ontwikkeling en artikel 174 naar het voorzorgsbeginsel. In het Verdrag betreffende de Europese Unie verwijst artikel 2 naar duurzame ontwikkeling. Daarnaast bepaalt art. 3 van de ontwerpgrondwet dat de Unie zich inzet voor de duurzame ontwikkeling van Europa.
Het concept duurzame ontwikkeling werd door de Raad in verschillende adviezen behandeld. Ik zal ze nu in het kort toelichten. De volledige teksten zijn gemakkelijk te consulteren op onze website.
In het advies (2000) over het eerste voorontwerp van plan onderschrijft de Raad de vijf van de 27 Rio-beginselen van duurzame ontwikkeling die in het voorontwerpplan als bijzonder omvattende beginselen werden geselecteerd (« gedeelde maar gedifferentieerde verantwoordelijkheid », « intra- en intergenerationele billijkheid bij de invulling van het recht op ontwikkeling », « integratie van de componenten van duurzame ontwikkeling », « voorzorg en erkenning van wetenschappelijke onzekerheden » en « participatie en goed bestuur »). De formulering ervan verdient volgens de Raad echter meer zorg en nuancering en de toepassing ervan blijft een moeilijke evenwichtsoefening. In een recent advies onderlijnt de raad dat de overige Rio-beginselen niet uit het oog mogen worden verloren (advies over de kadertekst van de nationale strategie duurzame ontwikkeling — 2005).
U zult met ons moeten vaststellen dat de begrippen die betrekking hebben op het concept duurzame ontwikkeling niet uitputtend op een beknopte wijze zijn te formuleren. De essentiële (Rio-)beginselen van duurzame ontwikkeling zullen zeker moeten worden toegelicht. Hiervoor zou nuttig gebruik kunnen worden gemaakt van de beginselen die in de federale rapporten van 1999, 2002 en 2005 worden gedefinieerd. In het laatste rapport beperkt het Federaal Planbureau zich voornamelijk tot drie principes (integratie, voorzorg en participatie).
Herhaaldelijk beklemtoont de Raad dat de doelstellingen van duurzame ontwikkeling op zowel economisch, sociaal als ecologisch vlak liggen en in geen geval tot één van deze domeinen kunnen worden herleid. Voor de FRDO is het duidelijk dat concretisering van deze doelstellingen — zowel voor de korte als voor de lange termijn — een maatschappelijke keuze inhoudt en dat dit betekent dat over de fundamentele opties een maatschappelijk debat, ten minste in de parlementaire instanties, plaats grijpt.
In zijn advies over de Wereldtop over Duurzame Ontwikkeling (Johannesburg, 2002) is de Raad lovend over de inspanningen die de regeringen hebben ondernomen om van duurzame ontwikkeling een beleidsprioriteit te maken. Toch stelt de Raad vast dat er nog meer aandacht moet gaan naar een evenwichtige en geïntegreerde benadering van de drie pijlers van duurzame ontwikkeling : de ecologische, de sociale en de economische. De leden van de Raad vinden dat de ecologische en sociale pijlers zouden moeten worden versterkt, zonder echter een duurzame economische ontwikkeling te belemmeren.
De geïntegreerde aanpak van de economische, sociale en ecologische ontwikkelingen geldt als uitgangspunt van de wet van 5 mei 1997, betreffende de coördinatie van het federale beleid inzake duurzame ontwikkeling. Daarom zegt de Raad dat duurzame ontwikkeling in het algemeen en de uitvoering van Agenda 21 van de Rio-conferentie in het bijzonder een algemeen en permanent aandachtspunt dienen te vormen voor het beleid van alle regeringsleden.
Naast de noodzaak aan horizontale integratie wijst de Raad in dit advies ook op het belang van meer verticale integratie, zeker gezien de complexe verdeling van bevoegdheden binnen België. Een doeltreffend beleid inzake duurzame ontwikkeling vergt meer coördinatie tussen de verschillende beleidsniveaus in ons land. De federale overheid werd opgeroepen om deze coördinatie en dit overleg verder te stimuleren, in samenspraak zowel met het internationale niveau als met de deelstaten en de lokale overheden. Hiervan heeft de staatssecretaris intussen werk gemaakt in het kader van de Nationale Strategie duurzame ontwikkeling.
De Belgische overheid heeft een dubbele verantwoordelijkheid. Zij moet in België zelf een duurzaam beleid voeren en promoten, en daarnaast zou zij op internationale fora van het bevorderen van duurzame ontwikkeling een rode draad in haar optreden moeten maken.
Ten slotte bevestigt de Raad in zijn advies van 3 februari 2005 voor de jaarlijkse evaluatie van het federale beleid duurzame ontwikkeling dat België, zeker in vergelijking met andere landen, een goed institutioneel kader heeft om een duurzaamheidsbeleid te voeren. De wet van 5 mei 1997 over de coördinatie van het federale beleid inzake duurzame ontwikkeling heeft een beleidscyclus vastgelegd van vierjaarlijkse plannen met voorafgaande consultatie, tweejaarlijkse rapporten en adviezen van het maatschappelijke middenveld. Door de wetten van resp. 25 februari 2002 en 22 september 2004 werden daar later de Programmatorische Overheidsdienst Duurzame Ontwikkeling (PODDO) en de cellen duurzame ontwikkeling aan toegevoegd.
Het wettelijk verankerde beleidskader is een belangrijke realisatie die een troef vormt voor de verbetering van de kwaliteit van het beleid en de beleidsprocessen. Het maakt het mogelijk tijdig spanningsvelden tussen de economische, ecologische en sociale dimensie bij beleidsbeslissingen te identificeren en win-winsituaties te creëren.
Over het voorzorgbeginsel
Vooraf wil ik eraan herinneren dat het voorzorgsbeginsel reeds in verschillende wetteksten inzake milieu in België is opgenomen. Op federaal vlak is er de Wet Mariene Milieu. Op gewestelijk vlak in Vlaanderen bijvoorbeeld is het beginsel opgenomen in het Decreet algemene Bepalingen Milieubeleid en in het Waalse gewest vinden wij het beginsel terug in het decreet van 27 mei 2004 betreffende boek één van de Code de l'Environnement.
In zijn uitvoerig en unaniem advies van oktober 2000 sprak de raad zich uit over de mededeling van de Europese Commissie over de toepassing van het voorzorgsbeginsel. De raad behandelt hierin niet de wenselijkheid dit begrip al of niet op te nemen in de grondwet.
De Raad meent dat een breed debat over de toepassing van het voorzorgsbeginsel noodzakelijk is. Het gaat hier namelijk over het vastleggen van de modaliteiten voor het nemen van een politieke beslissing, in specifieke situaties van wetenschappelijke onwetendheid of onzekerheid.
De Raad meent dat een dergelijk debat moet vertrekken vanuit de keuze voor een duurzame ontwikkeling en vanuit de wil om de niveaus voor de bescherming van het milieu en de gezondheid te bepalen. Dit is de basis voor de legitieme toepassing van het voorzorgsbeginsel. De Raad denkt bovendien dat een dergelijk debat moet streven naar een zo groot mogelijke harmonisatie van de voorwaarden voor de toepassing van het voorzorgsbeginsel. In het bijzonder mag het voorzorgsbeginsel niet worden aangewend voor een verkapt protectionisme.
Volgens de mededeling van de Europese Commissie zijn de gezondheid en het milieu toepassingsgebieden van het voorzorgsbeginsel. De Raad deelt dit standpunt, maar meent dat het interessant is bovendien te overwegen om het beginsel ook in andere domeinen waarin zowel de wetenschappelijke onzekerheid als een mogelijkheid op ernstige schade bestaat toe te passen. Dit kan dan zijn in situaties die verband houden met de sociale zekerheid, justitie, sociale samenhang, en dit zowel op nationale als op internationale schaal. Hoe het voorzorgsbeginsel tot deze domeinen operationeel kan worden gemaakt, is niet evident terwijl op het domein van het milieu ondermeer dankzij de techniek van de milieueffectrapportering heel wat vooruitgang is geboekt.
Over het recht op water
Wij ontvingen ook uw adviesvraag over het voorstel om artikel 23 van de Grondwet aan te vullen met een 6º dat het recht op water moet waarborgen. Deze adviesvraag kwam ons laat toe en de Raad heeft hieraan geen uitvoerig debat gewijd. Maar de Raad heeft zich reeds veelvuldig uitgesproken over deze problematiek tijdens de voorbereiding van vergaderingen in het kader van de Verenigde Naties. De Raad beschouwt water als een globaal publiek goed dat op onze aarde steeds schaarser wordt. Ondermeer de klimaatverandering heeft gevolgen voor de drinkwatervoorziening. Dit probleem stelt zich het meest dringend in de ontwikkelingslanden en daarom heeft de Raad de regering hierover vooral geadviseerd in het kader van het ontwikkelingsbeleid maar ook in het advies over de richtlijnen voor consumentenbescherming van de Commission on Sustainable Development (1998) kwam deze aangelegenheid aan bod. Hier zegt de Raad dat het de rol is van elk land om de beste middelen in te zetten ter bescherming van de consumenten, vooral de zwaksten. Zorgen voor de toegang tot elementaire goederen en diensten zoals water hoort tot deze opdracht.
De Raad is van oordeel dat dit ook een opdracht is van België. Maar de leden zijn het niet eens over de noodzaak om daarom dit recht in de Grondwet op te nemen.
Sommige leden van de Raad vinden het belangrijk dat het recht op water wordt erkend als een fundamenteel mensenrecht en zijn er het bijgevolg mee eens dat dit recht in de Belgische Grondwet wordt ingeschreven in artikel 23 dat de economische, sociale en culturele rechten betreft.
Die leden wensen dat het recht op water expliciet zou worden vermeld in de opsomming in artikel 23 van de Grondwet. Het recht op water is daarin immers nog niet expliciet opgenomen. Ook in het Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele rechten is het recht op water niet opgenomen. Dit heeft in het verleden al tot onduidelijkheid geleid. Het VN-comité voor ESC-rechten heeft daarom een General Comment geschreven over het recht op water, om aan te tonen dat het recht op water impliciet opgenomen is in het recht op een behoorlijke levensstandaard. Het was de eerste keer dat het comité zo'n General Comment schreef over een recht dat niet expliciet is opgenomen in het verdrag. Het Comité heeft daar veel lof voor gekregen, maar ook veel kritiek. Het Comité kreeg met name het verwijt dat het te ver ging in zijn lezing van de basisrechten in het ESC-verdrag.
Vanuit die ervaring pleiten een aantal leden ervoor om zo min mogelijk onduidelijkheid te laten bestaan over recht op water als grondrecht. Deze leden achten het bijgevolg aangewezen de grondwetsherziening aan te grijpen om ook het recht op water in de grondwet in te schrijven. Gezien het toenemend belang van water voor iedereen, is het noodzakelijk om het niet alleen impliciet, maar ook expliciet te erkennen als grondrecht voor iedereen.
Andere leden stellen zich ernstige vragen ten aanzien van de opportuniteit van de opname van het recht op water in de Belgische Grondwet.
Voorafgaand willen zij opmerken dat zij zich ten zeerste bewust zijn van het feit dat in een groot deel van de wereld, mensen geen toegang hebben tot drinkbaar water, maar dat dit in België zeker niet het geval is. De toegang en de kwaliteit van het water in België wordt gegarandeerd door een stevig wettelijk kader zowel op Europees als op Belgisch niveau en wordt duidelijk beschouwd als een beleidsprioriteit.
Het recht op water is bovendien reeds beschermd in de grondwet binnen art. 23, 2º (het recht op bescherming van de gezondheid) en art. 23, 4º (het recht op de bescherming van een gezond leefmilieu). Deze rechten zijn erop gericht te voorkomen dat de overheid de bestaande normen zou verzwakken.
Die leden zijn er dan ook van overtuigd dat het inschrijven van het recht op water in de grondwet in België niet noodzakelijk is opdat de bevolking in de praktijk toegang heeft tot drinkbaar water, waar het uiteindelijk op aankomt. Deze leden kunnen zich zeker vinden in de doelstelling om de bevolking bewust te maken dat water voor iedereen een kostbaar goed is, maar zij zijn van oordeel dat er zeker andere, meer efficiënte manieren zijn om dit te doen.
Mevrouw de voorzitter, Dames en Heren,
In naam van de Raad wens ik u nogmaals te zeggen hoezeer wij de besprekingen waarderen waarmee u binnen de assemblee op de verschillende voorstellen heeft gereageerd. De voorstellen werden door de indieners zorgvuldig uiteengezet. De Raad heeft ze niet individueel willen evalueren, teneinde geen waardeoordeel te vellen en dus geen voorkeur uit te drukken.
Ik hoop dat de uiteenzetting van de ideeën van de Federale Raad voor Duurzame Ontwikkeling over de sleutelbegrippen in de voorstellen u van nut zal zijn bij het wetgevende werk, dat wij trouwens op prijs stellen.
Het spreekt vanzelf dat mijn medewerkers en ikzelf ter beschikking blijven om uw vragen of opmerkingen te beantwoorden.
Uiteenzetting door mevrouw Nadine Gouzée, Task Force Duurzame Ontwikkeling van het Federale Planbureau en vertegenwoordiger van België in de Commissie voor Duurzame Ontwikkeling van de Verenigde Naties
Mevrouw Gouzée. — Ik heb de eer deze indrukwekkende assemblee een samenvatting voor te stellen van de werkzaamheden van de Task Force voor Duurzame Ontwikkeling van het Federaal Planbureau die sedert 1988 een langdurig onderzoek heeft verricht om de overheid en het middenveld te helpen bij het afbakenen van het begrip « duurzame ontwikkeling ». Deze werkzaamheden belichten het grote belang en de vele facetten van dit begrip.
Ik steun ook op de ervaring die ik heb verzameld in mijn hoedanigheid van vertegenwoordigster van de Belgische regering bij de Commissie voor duurzame ontwikkeling van de Verenigde Naties en de conferenties van Rio en Johannesburg, samen met deskundigen van Buitenlandse Zaken.
Het begrip « duurzame ontwikkeling » dat sommigen graag op sterven na dood zouden verklaren, wordt er voortdurend bevestigd. Ik geloof dat het actueel zal blijven, net als dat het geval was met de rechten van de mens. Men moet zich dus niet afvragen of de duurzame ontwikkeling in de Grondwet dient te worden opgenomen, maar wel waar en wanneer en of België bij de eerste of de laatste landen zal zijn die dit doen.
De titels van onze drie opeenvolgende verslagen geven de vooruitgang van onze werkzaamheden aan. In het eerste verslag vroegen wij ons af of we op weg waren naar een duurzame ontwikkeling. Het tweede verslag stelde de vraag of we in ons land de stap naar de duurzame ontwikkeling hadden gezet. Het derde verslag stelde de veel specifiekere vraag van « ontwikkeling » en plaatste de doelstelling van « duurzame ontwikkeling » duidelijk in het kader van de internationale verbintenissen die met dit concept in verband staan, verbintenissen die België is aangegaan.
Deze verslagen evalueren het beleid dat is gevoerd op het vlak van de duurzame ontwikkeling, onderzoeken de evolutie die in ons land aan de gang is en bevatten altijd een hoofdstuk met een toekomstvisie. In ons laatste verslag stelde dit hoofdstuk een nieuwe prospectieve methode voor die back casting wordt genoemd en die wordt toegepast bij de voorbereiding van het vierde verslag (dat in 2007 zal uitkomen), om duurzame ontwikkelingsscenario's uit te werken tot 2050.
Tijdens mijn uiteenzetting zal ik het over de volgende onderwerpen hebben : wat is « ontwikkeling » in de engere zin ? Wat is « duurzame ontwikkeling » ? Wat is het doel hiervan en in welk tempo verloopt die ontwikkeling ?
Waaruit bestaat duurzame ontwikkeling ? Waar komt het idee van de duurzame ontwikkeling in de internationale onderhandelingen vandaan en wie waren hierbij de opeenvolgende actoren ? Op welke grondslagen en welke transversale waarden steunt deze ontwikkeling ? Hindert ze de groei, zoals de Club van Rome in 1972 voorspelde ? Wat is het doel van duurzame ontwikkeling ? Welk verband bestaat er met de demografische en economische groei ? Over welke evenwicht gaat het ? Hoe schetst ons laatste verslag, in een genuanceerd model, de relatie tussen groei en ontwikkeling om dit evenwicht te vatten ?
Wat is ontwikkeling ? De visie die door de commissie Brundtland onder vuur werd genomen, beschouwt ontwikkeling als iets wat arme landen moeten doormaken om rijk te worden. De visie van het Brundtland-verslag is dat duurzame ontwikkeling beantwoordt aan de noden van vandaag, zonder de capaciteit te hinderen van de toekomstige generaties om op hun beurt aan hun noden tegemoet te komen.
In de uitdrukking « duurzame ontwikkeling » wordt aan het woord « ontwikkeling » een bepaling toegevoegd. Wij moeten ons dus afvragen wat een « ongewoon » concept van ontwikkeling juist inhoudt. De ontwikkeling van een maatschappij houdt een wijziging van de levensvoorwaarden in — in goede en slechte zin — en een wisselwerking met de mogelijkheden tot beslissen en tot handelen, meer bepaald op politiek vlak.
Alle landen ontwikkelen zich, maar geen enkel land ontwikkelt zich momenteel op een duurzame manier. Het is erg moeilijk om « duurzame ontwikkeling » uit te vinden, aangezien de vergankelijke vooruitzichten van de veranderingen die in onze samenlevingen plaatsvinden, erg verschillen.
Er is 50 tot 500 jaar nodig om natuurlijke grondstoffen voort te brengen of opnieuw aan te vullen. Wat de toekomst van onze samenlevingen betreft, kan er redelijkerwijze 5 tot 50 jaar worden vooruitgekeken. Wij hebben een tamelijk precies idee over de toekomst van de huidige generatie, maar kunnen moeilijk zien hoe dit gaat evolueren voor de toekomstige generaties die in dezelfde omgeving zullen leven. De economische vooruitzichten lopen van zes maanden tot vijf jaar. Politiek wordt er zelfs vaak nog minder ver vooruitgeblikt.
Daarom is het interessant om te proberen verwijzingen naar duurzame ontwikkeling in te lassen in een algemeen beleidskader. De verschillen in tijdschaal zijn opmerkelijk ! De besluitvormingsprocessen — die via het institutionele kapitaal verlopen — bepalen de politieke oplossingen die worden geboden voor problemen die verband houden met de evolutie van de economische, milieugebonden en sociale aspecten van de ontwikkeling.
Het milieu is op de internationale agenda verschenen tijdens de Top van Stockholm, in 1972. De internationale betrekkingen werden destijds nog overschaduwd door de Koude Oorlog. Onderhandelingen werden gevoerd door de regeringen, al kwamen een aantal actoren van het middenveld toen al naar voren.
Twintig jaar later, in Rio, was het middenveld veel zichtbaarder aanwezig om in de Verklaring van Rio het verband te leggen tussen ontwikkeling en milieu. De context was vrij euforisch, zoals de sfeer was net na de oorlog, toen de Verklaring van de rechten van de mens werd aangenomen.
In 2002, in Johannesburg, was de internationale context veel somberder. De discussie ging over de globalisering. Er werden nieuwe actoren betrokken bij de discussie rond duurzame ontwikkeling : de zakenwereld, ondernemingen en vakbonden. De Top van Johannesburg werd als eerste de Top van de duurzame ontwikkeling genoemd.
Beginsel 1 van de Verklaring van Rio de Janeiro — « Mensen staan centraal in de zorg voor duurzame ontwikkeling. Zij hebben recht op een gezond en productief leven in harmonie met de natuur » — bekrachtigt een uitgesproken antropocentrisch concept, dat moet worden gecombineerd met intersectorale — transversale — beginselen, zoals de mondiale verantwoordelijkheid, de intragenerationele en intergenerationele billijkheid, de sociaal-economische en milieu-integratie, het voorzorgsbeginsel en het participatiebeginsel.
Deze beginselen sluiten aan bij universele waarden. Bij zijn oprichting heeft de Stichting voor de toekomstige generaties een onderzoek gehouden waaruit is gebleken dat de leden een aantal waarden in verband brengen met het concept duurzame ontwikkeling : humanisme, bescherming, diversiteit, verschillen in een harmonieuze integratie, voorzorg en burgerzin.
De definitie van de commissie Brundtland, waarin het beginsel wordt bekrachtigd van de intergenerationele billijkheid, stemt overeen met de vijf grote principes. De Verklaring van Rio is echter genuanceerder omdat daarin ook sprake is van intragenerationele billijkheid.
De verantwoordelijkheids- en voorzorgsbeginselen waren moeilijk te verzoenen, met name op de Top van Johannesburg, met het standpunt van de Verenigde Staten. Zij zijn alleen dankzij een blijvende inzet verworven. De in Rio bekrachtigde beginselen worden vaak opnieuw op de helling geplaatst. Als de Europese Unie ze niet meer verdedigt, dreigen ze op termijn te verdwijnen.
De integratie en participatie zijn ook belangrijke beginselen. In de internationale onderhandelingen zijn de ontwikkelingslanden er echter vaak tegen gekant, omdat voor hen de bestrijding van de armoede op korte termijn voorgaat op alle andere overwegingen. Dat remt vaak de inspanningen af voor een integratie op lange termijn van de drie onderdelen. De participatie is dan weer vaak niet echt welkom in grote landen als China.
Duurzame ontwikkeling heeft niet tot doel om groei te beletten, maar om de kwaliteit van de groei te verbeteren.
Beginsel nr. 8 van de Verklaring van Rio luidt : « Om duurzame ontwikkeling en een betere kwaliteit van het leven voor alle mensen te bereiken, zouden Staten niet-duurzame productiewijzen en consumptiepatronen moeten beperken en elimineren en passende demografische beleidsmaatregelen moeten bevorderen ».
Dit zijn de drie fundamentele variabelen met betrekking tot de groei : demografie, consumptie en productie.
De belangrijke doelstellingen inzake duurzame ontwikkeling zijn opnieuw bekrachtigd in Johannesburg.
De belangrijkste doelstelling is « het uitroeien » van de armoede — dus niet het terugdringen van de armoede —, nog een nuancering die moeilijk te verdedigen viel tegenover de Verenigde Staten. De tweede belangrijke doelstelling was de wijziging van « niet-duurzame consumptie- en productiewijzen », dat wil zeggen productiewijzen en consumptiepatronen van de huidige bevolking, die de toekomstige generaties zullen beletten om in hun behoeften te voorzien.
Om de toekomst te kennen, kan het nuttig zijn het verleden te bestuderen. Voor u hebt u een grafiek die de energieconsumptie per persoon toont in verhouding tot het aantal inwoners. In alle ontwikkelde landen merken we dat de oppervlakte van de rechthoek die wordt verkregen door de energieconsumptie per persoon te vermenigvuldigen met het inwonersaantal, met andere woorden de totale energieconsumptie, is verdubbeld tussen 1858 en 1900, tussen 1900 en 1950, en nogmaals tussen 1950 en 2000.
Wat is er tijdens diezelfde periode gebeurd in de ontwikkelingslanden ? In 1850 lag de energieconsumptie per inwoner er ongeveer op hetzelfde niveau als in de ontwikkelde landen. In 1900 was de energieconsumptie dezelfde gebleven. In 1950 was ze nauwelijks gestegen, maar was de bevolking wel toegenomen. Tussen 1950 en 2000 is de bevolking in de ontwikkelingslanden enorm toegenomen. De mortaliteit is afgenomen, met name dankzij de ontwikkelingssamenwerking.
De consumptie van energie per inwoner is echter niet op dezelfde manier toegenomen als in onze landen. Het is dus de inhoud van hun groei, gecombineerd met het gebrek aan groei, die tot dit resultaat heeft geleid.
In 2000 is de oppervlakte van beide rechthoeken vergelijkbaar maar toch zijn ze heel anders samengesteld. Het is daarom niet verwonderlijk dat de ontwikkelingslanden in de besprekingen met de ontwikkelde landen wilden wijzen op het verschil tussen de totale consumptie en de consumptie per inwoner.
De voorspellingen van het Internationaal Energieagentschap voor 2050 en die van de ontwikkelingslanden gaan in die richting. Hoewel de groei vertraagt, zal het bevolkingsaantal tegen 2050 toch substantieel zijn toegenomen.
Wat zou er gebeuren als iedereen dezelfde levenskwaliteit had als wij ? Dat zou onhoudbaar zijn. Dezelfde redenering geldt ook voor andere natuurlijke bronnen dan energie. Er moet dus iets veranderen aan onze huidige groeiwijze en de gevolgen ervan voor de materiële bronnen.
Als ik nu van deze grafiek over het energieverbruik per inwoner overstap naar een grafiek die de CO2-uitstoot per inwoner illustreert en ik een horizontale streep trek die overeenstemt met de aanbevelingen van de Europese Unie voor de ontwikkelde landen voor het jaar 2020, ziet u hoe de zaken evolueren naar het jaar 2050 en hoe het gesteld is op het vlak van de consumptie, vooral van fossiele energiebronnen. Daarom is de derde, belangrijke doelstelling inzake duurzame energie die in Johannesburg is bekrachtigd, de bescherming en het beheer van de natuurlijke bronnen, met andere woorden het in acht nemen van de grenzen van de draagkracht van de ecosystemen.
Rechts ziet u een afbeelding van een klein eiland, of een kleine eilandstaat. Wanneer de vertegenwoordigers ervan het woord nemen op de vergaderingen van de Verenigde Naties, is het moeilijk om niet ontroerd te raken. Deze mensen zijn doodsbang voor de bedreiging die op de bevolking weegt. Daarom moeten onze levensstijl en de inhoud van onze groei gewijzigd worden : ze brengen immers grote risico's mee op het vlak van de opwarming van het klimaat, waarvan anderen de gevolgen zullen moeten dragen.
In het laatste federaal rapport inzake duurzame ontwikkeling van het federaal Planbureau, hebben we een aantal belangrijke variabelen met betrekking tot de veranderingen van onze levensomstandigheden belicht.
Daarnaast bekijken we de factoren die deze variabelen sturen : de demografie, de consumptie en de productie, alsook de druk op het menselijk, milieu- en economisch kapitaal, waarop onze ontwikkeling is gebaseerd.
Ten slotte bestuderen we de gevolgen, de impact op lange termijn die de aantasting van deze drie kapitaalsvormen kan hebben op onze ontwikkeling en zelfs op onze groei. We benadrukken dat het beleid deze ontwikkelingen, die ook gevolgen hebben voor de rest van de wereld, kan sturen. Wij benadrukken ook dat de besluitvormers zich kunnen informeren, zich kunnen baseren op de bestaande kennis met betrekking tot deze systemen en dat zij op hun beurt informatie kunnen verstrekken binnen de « lussen » die we sinds het begin van onze werkzaamheden « leer-lussen » inzake het duurzame ontwikkelingsbeleid hebben genoemd.
Tot slot citeer ik Richard Henry Tawney : « Les certitudes d'une époque sont les problèmes de l'époque suivante ».
Uiteenzetting door prof. dr. Hans Bruyninckx, hoogleraar aan de KU Leuven en voorzitter van de Bond Beter Leefmilieu — Vlaanderen
De heer Hans Bruyninckx. — Ik breng vandaag een persoonlijk verhaal en verwoord dus niet een of andere consensus die ergens is bereikt. Het wordt een kritisch academisch verhaal, dat wel sterk gelinkt is aan de beleidsrealiteit.
Ik vertrek daarbij van de volgende uitgangspunten. Ten eerste ben ik persoonlijk zeer sterk overtuigd van de noodzaak van een beleid gericht op duurzame ontwikkeling. De kritische toon van mijn verhaal is dus niet ingegeven door het gebrek aan inzicht in de materie en de overtuiging die daar achter steekt.
Ten tweede bestaat er geen duurzaam België, Vlaanderen, Wallonië, Gent, Brussel. Een beleid gericht op duurzame ontwikkeling moet globale duurzaamheid ondersteunen. Duurzame ontwikkeling is een globaal maatschappelijk en beleidsprobleem. In de marge wil ik erop wijzen dat ik geen constitutionalist ben. Alles wat ik over de geplande wijzigingen zeg, is gebaseerd op de beleidsmatige wenselijkheid ervan. De meer constitutionele aspecten laat ik aan de specialisten over.
Ten derde zie ik duurzame ontwikkeling als een proces van maatschappelijke verandering en niet als een beleidsdomein. Dat heeft allerlei gevolgen, zoals het feit dat overheden wellicht niet de belangrijkste actoren zijn, dat het juridisch kader een hulpmiddel is en wellicht niet het belangrijkste, dat duurzame ontwikkeling een uitdaging is voor beleidsverantwoordelijken en wellicht niet de belangrijkste uitdaging.
Wat kunnen we dan zeggen over België en duurzame ontwikkeling ? In vergelijking met andere landen heeft België institutioneel een relatief goed kader om rond duurzame ontwikkeling te werken. In onze Grondwet zitten al heel wat mogelijke ankerpunten die verwijzen naar elementen van duurzame ontwikkeling. We hebben allerlei internationale verdragen die verwijzen naar duurzame ontwikkeling, ondertekend en geratificeerd, we zijn lid van de Europese Unie, die zeer belangrijk is voor duurzame ontwikkeling en we hebben de wet van mei 1997 die allerlei zaken federaal verankert. We zijn dus momenteel zeker niet slecht bedeeld.
Kijken we naar de beleidsrealiteit met betrekking tot duurzame ontwikkeling, dan valt onmiddellijk de bevoegdheidsverdeling op. Het is bekend dat duurzame ontwikkeling als horizontaal thema zich over allerlei beleidsdomeinen uitstrekt, van het federale niveau, over de gewesten en gemeenschappen, tot de lagere overheden. En dat merkt men ook. De nationale strategie is zeer recent. Daarvoor waren er een federaal plan en federale instellingen en daarnaast initiatieven op gewestelijk en gemeenschapsniveau, die al dan niet coherent en goed ontwikkeld waren en al dan niet met budgetten werden ondersteund. Vaak was dat trouwens niet het geval. Wel stond er in nagenoeg alle beleidsdocumenten een verwijzing naar duurzame ontwikkeling. Ik daag mijn studenten wel eens uit om een beleidsdocument te vinden waar op de eerste bladzijde niet de woorden duurzame ontwikkeling zijn terug te vinden. Dat zou beslist een uniek document zijn. In domeinen als milieu, ruimtelijke ordening, ontwikkelingssamenwerking, energie en mobiliteit komt duurzame ontwikkeling op alle niveaus voor. Institutioneel is het thema dus verankerd.
Wel is het belangrijk vast te stellen dat het als horizontaal thema haaks staat op allerlei bureaucratische en financieringsrationaliteiten. Er is voor duurzame ontwikkeling op het ogenblik geen horizontale financieringsrationaliteit van enig belang.
Ook belangrijk is dat België in internationale vergelijkingen inzake duurzame ontwikkeling, ecologische duurzaamheid, en dergelijke meer, helaas consistent zwak scoort.
In Europa zijn we een van de zwakste landen. De reactie daarop is altijd drieledig : de verkeerde indicatoren zijn gebruikt, niet de meest recente en goede gegevens zijn gebruikt en we zijn ten slotte een dichtbevolkt industrieland, waardoor we op die terreinen onmogelijk goed kunnen scoren. Het derde element ontken ik zeker niet. We zijn inderdaad een dichtbevolkt industrieland. Dat we in de meeste vergelijkingen zwak scoren blijft echter wel een feit en de vraag is wat we eraan kunnen doen. Het is niet omdat een land dichtbevolkt is, dat bepaalde normen niet moeten worden gehaald. Integendeel.
In het voorstel van mevrouw Nyssens staat onder andere vermeld dat er over het principe van duurzame ontwikkeling een sterke consensus bestaat. Ik ben het daar niet mee eens. Ik baseer me daarvoor op onderzoek dat we onder andere voor de Federale Raad voor Duurzame Ontwikkeling hebben gedaan. Over het algemene principe van duurzame ontwikkeling bestaat er geen consensus, wel over het feit dat men er voorstander van is, maar dat is iets heel wat anders. Wie kan er trouwens tegen zijn ? Als men nagaat wat men onder het concept duurzame ontwikkeling verstaat, dan vindt men zeer grote verschillen. Uit onderzoek komen daarbij drie assen in het debat naar voor. Voor sommigen gaat het om ecologische duurzaamheid, terwijl anderen de noord-zuidverhoudingen veel belangrijker vinden en tussenin ligt er een heel scala aan opvattingen. Voor sommigen gaat duurzame ontwikkeling over een andere structurele basis voor productie en consumptie, een alternatief voor het kapitalistische marktsysteem, terwijl volgens anderen het probleem kan worden opgelost door het beter toepassen van de marktprincipes en het verbeteren van onze technologische capaciteit. Voor sommigen gaat het dan weer over het streven naar een ander evenwicht tussen ecologie, sociale en economische doelstellingen, terwijl — tot mijn grote verbazing — het voor anderen tegenwoordig blijkt te gaan over het herstellen van een evenwicht. Deze mensen gaan er dan vanuit dat er de afgelopen tien jaar een te grote klemtoon op het milieu lag en dat we dringend meer economische doelstellingen in het milieubeleid moeten integreren. Van een consensus is er dus duidelijk geen sprake.
Kijken we nog meer concreet naar maatregelen per domein, plan of project, waarbij er belangenconflicten ontstaan omdat er middelen te verdelen zijn, dan blijft er van die consensus vaak nog weinig over.
Ik overloop nu even de concrete voorstellen om in de Grondwet naar duurzame ontwikkeling te verwijzen.
Van zijn voorstel over het opnemen van water in artikel 23 in de Grondwet, zegt de heer Mahoux zelf dat het een symbolische daad is. Dat zou het inderdaad zijn. Het zou aansluiten bij meer dan dertig jaar internationaal beleid op het vlak van water. In allerlei internationale verdragen en beloftes wordt inderdaad keer op keer het belang van water herhaald en de VN riep 2003 uit tot internationaal jaar van het water. In de toelichting bij het voorstel van de heer Mahoux staat dat opname van het recht op water in de Belgische Grondwet « het sluitstuk kan worden van het jaar 2003 ». Ik vind het als niet-constitutionalist toch een tamelijk vreemd idee is om als sluitstuk van een VN-jaar iets op te nemen in de Belgische Grondwet. Daarmee heb ik absoluut niet gezegd dat ik het recht op water van iedereen op onze aardbol niet zou steunen.
Dan is er het voorstel van mevrouw Nyssens over het voorzorgsbeginsel. Zoals u weet, ontstond het voorzorgsbeginsel in het milieubeleid in de jaren 1970 en 1980, vooral in Duitsland, Scandinavië en Nederland en ook in de Verenigde Staten. Het verwijst vooral naar de rol van kennis en wetenschap in beleidsvoering met betrekking tot onzekerheid en risico's. Bij uitbreiding wordt het ook toegepast op elementen van het gezondheidsbeleid — epidemiologische zaken — en het is bovendien al opgenomen in het milieubeleidskader op zich.
Het is één van de uitgangspunten van het Europees milieubeleid, dat de grondslag vormt voor een groot deel van ons eigen milieubeleid. Volgens mij is het echter geen proxy voor duurzame ontwikkeling. Duurzame ontwikkeling gaat veel verder dan bedenkingen over hoe we omgaan met onzekerheid. Duurzame ontwikkeling gaat over het vermijden dat de kosten van ons productie- en consumptiesysteem worden afgewenteld op anderen, in eigen land — sociale afwenteling —, elders — geografische afwenteling — of later — temporele of intergenerationele afwenteling.
Uit de toelichtingen bij de voorstellen van de heer Martens en mevrouw Talhaoui enerzijds en van de heer Cornil anderzijds blijkt dat ze vrij gelijklopend zijn. Er wordt verwezen naar hetzelfde internationale proces, naar dezelfde basisdefinities. Het voorstel van mevrouw Talhaoui en de heer Martens is echter meer geconcretiseerd met betrekking tot de bestuurlijke, internationale, beleidsprincipiële en participatorische dimensie. Ik vel hiermee geen waardeoordeel over een van beide voorstellen. Dat moet eerder gebeuren vanuit grondwettelijke overwegingen en daar ben ik niet voor bevoegd.
Ik zie een viertal voordelen van een opname in de Grondwet. Ten eerste ontstaat daarmee in principe de meest fundamentele juridische verankering. Ten tweede zou het de politieke en maatschappelijke aandacht voor het thema kunnen versterken en is het ook een uiting van politiek engagement en commitment. Dat is op zich belangrijk, omdat het kan bijdragen tot een zeer noodzakelijke versterking en verbreding van het draagvlak voor het concept aan de top. Ik onderstreep dit, omdat uit vele internationale studies onder allerlei actoren, zowel bedrijven, overheden als NGO's, blijkt dat vooral het echte engagement en het echte commitment aan de top de sleutel tot maatschappelijke verandering is. Bovendien komt duurzame ontwikkeling door opname in de Grondwet terecht in dezelfde categorie als de begrippen « gelijkheid », « rechtvaardigheid » en « vrijheid ». In de 19e en de 20e eeuw vormden deze begrippen de motor van grote maatschappelijke veranderingsprojecten waarrond sociale organisaties ontstonden en waardoor we een welvaartsstaatmodel hebben uitgebouwd. Die begrippen waren even vaag als het begrip duurzame ontwikkeling, maar ook even normatief. Vaagheid op zich is dus geen nadeel. Het zijn essentieel gecontesteerde begrippen, die op twee manieren invulling krijgen : in een maatschappelijk debat en in de effectieve omzetting ervan naar een beleid. Het zijn met andere woorden zichzelf concretiserende en realiserende begrippen. Vraag tien mensen over « vrijheid en gelijkheid » een fundamentele en theoretische discussie te voeren en men krijgt tien verschillende invullingen. Maar ook concreet hebben wij het begrip « vrijheid » anders ingevuld en gerealiseerd dan de Nederlanders, de Chinezen — die het ook in hun Grondwet hebben staan — en de Amerikanen. Ik vind het dus zeer belangrijk dat duurzame ontwikkeling in deze categorie begrippen terechtkomt, want daardoor creëert men een zichzelf concretiserend en realiserend concept dat op het allerhoogste juridische niveau verankerd is. Bovendien krijgt men een grondwettelijke versterking van de relatie tussen de Grondwet en 40 jaar internationale verdragen, overeenkomsten en doelstellingen over duurzame ontwikkeling.
Het opnemen van duurzame ontwikkeling in de Grondwet wordt in twee van de drie voorstellen een symbolische daad genoemd.
Ik wil u hiervoor toch waarschuwen. Als men het opnemen van duurzame ontwikkeling in de Grondwet als een louter symbolische daad ziet, dan doet men hetzelfde als de Amerikanen die « the right to happiness » ook in hun Grondwet hebben staan. Op die manier vermindert men de legitimiteit van zowel de Grondwet als het concept duurzame ontwikkeling en dat lijkt me niet de bedoeling te zijn. Misschien is het een beetje stout om het te zeggen, maar we vermelden ook al 30 jaar in het ene beleidsplan na het andere, dat we 0,7 % van ons BNP aan ontwikkelingshulp gaan uitgeven. Wie gelooft dat nog op de duur ? Het is bijna een trivialisering van die belofte.
Als we duurzame ontwikkeling in de Grondwet zetten, hoe maken we dat dan afdwingbaar ? Dat lijkt me niet zo eenvoudig. Kan ik als burger naar een rechtbank gaan en zeggen dat de overheid mijn recht op duurzame ontwikkeling heeft geschonden ? Ik wil het zien gebeuren.
Ik besluit. Duurzame ontwikkeling opnemen in de Grondwet is niet nodig om een sterk beleid van duurzame ontwikkeling te voeren. Er zijn heel wat landen met een sterk beleid inzake duurzame ontwikkeling die het principe niet in hun Grondwet hebben staan. Het kan echter wel een belangrijk signaal zijn en een ondersteuning bij het voeren van een beleid, indien — en dat is voor mij zeer belangrijk — het gekoppeld is aan een stevige implementering door alle actoren en op alle niveaus, ook internationaal, en als het afdwingbaar wordt gemaakt. Duurzame ontwikkeling moet ook verlost geraken van het imago dat het een « nagedachte » is bij het normale beleid en mag niet beschouwd worden als tegenstrijdig met de echte kernbelangen, zoals de concurrentiekracht van de economie. Dit laatste is voor mij overigens een zeer belangrijk kernelement, maar we moeten afstappen van het idee dat duurzame ontwikkeling daarmee in tegenstrijd is, want dat is het niet. Duurzame ontwikkeling mag met andere woorden niet worden beschouwd als een beleid van tweede of derderang, want dan verdient het niet om in de Grondwet te staan. Het moet dus een eersterangsbeleid zijn.
Op principiële gronden ben ik voorstander van het opnemen van duurzame ontwikkeling in de Grondwet, maar ik ben redelijk sceptisch over bepaalde randvoorwaarden.
Uiteenzetting door prof. dr. Emmanuel Sérusiaux, hoogleraar aan de Université de Liège en voorzitter van de Société wallonne des Eaux
De heer Sérusiaux. — U herinnert zich vast die mooie dag in augustus 1999 toen onze landgenoten die voor enkele dagen of enkele uren waren uitgeweken naar het kleine stukje Belgische Provence dat de regio Torgny vormt, verstomd stonden omdat precies op het uur, en zelfs precies op de seconde die in de media al maanden werden aangekondigd, de schaduw van de volledige zonne-eclips op het nationale grondgebied viel. Op de voorspelde microseconde verdween de zon achter de maan, die plots een zwart masker werd, en verscheen de sneeuwwitte kroon van bevroren licht in de hemel. Wat een spektakel, wat een mise en scène, wat een afstelling : alles is precies verlopen zoals voorspeld.
Mevrouw de voorzitter, Dames en Heren senatoren, waarde collega's en vrienden, dames en heren,
Uit mijn — naar ik hoop — intrigerende inleiding, hebt u al begrepen dat ik ervoor gekozen heb om het verband tussen duurzame ontwikkeling en de politiek vanuit een minder juridisch en misschien meer gericht oogpunt te bekijken.
Ik dank u heel oprecht voor uw uitnodiging op dit colloquium, niet alleen omdat ik er de gelegenheid heb heel wat vrienden terug te zien, maar ook omdat de voorbereiding van mijn toespraak me dit weekend de gelegenheid heeft geboden me opnieuw intensief bezig te houden met de achtergrond van het milieu- en ontwikkelingsbeleid.
De configuratie van de ecologie en de bepaling van haar bevoegdheidsperimeter, zoals ze werden voorgesteld door de Amerikaan Odum, de Fransman François Ramade of de Belg Paul Duvigneaud in de twee decennia na de oorlog, hebben geleid tot de cyberneticamodellen gemobiliseerd voor het analyseren van de werking van de natuurlijke omgevingen die voortaan ecosystemen werden genoemd. De biofeedback brengt coördinatie- en regelingssystemen tussen de diverse compartimenten van de ecosystemen tot stand en de analyse van de stromen en voorraden van energie en materie die er doorheen komen is de bekroning van de discipline.
« La Synthèse Ecologique », dat is de titel van het baanbrekende werk van Paul Duvigneaud, dat hij in 1962 op verzoek van de minister van Onderwijs aanvatte, is nog steeds het belangrijkste tekstboek in ons onderwijs. Het paradigma waarbij het resoluut aansluit, heeft geleid tot het geloof dat de natuurlijke systemen in evenwicht waren, of spontaan naar die toestand toegroeiden en dat de werking ervan vergelijkbaar was met de productie van kwaliteitshorloges. Elke verstoring van dat evenwicht levert dan problemen op en alleen de wetenschapper kan de ontregeling verklaren en de oplossing aandragen. Met die aanpak werd het milieubeleid gedefinieerd als de technische herstelling van het horlogemechanisme, waarvoor natuurlijk een beroep op de deskundige moet worden gedaan.
Dat is overigens één van de sleutelwoorden in het milieubeleid, waarvan de basis werd gelegd in 1970, tijdens het Europees Jaar voor Natuurbehoud, dat door de Raad van Europa werd georganiseerd : de Staat moet zich omringen met deskundigen en hun taak is te beschrijven wat er zal gebeuren wanneer die beslissing wordt genomen of die handeling wordt gesteld, en de middelen voor te stellen die moeten worden ingezet om het systeem opnieuw in evenwicht te brengen. Dat is de logica zelf van het milieueffectenrapport.
Wat de ontwikkeling van de milieuwetenschappen ons de jongste twintig jaar heeft helpen begrijpen, is dat dit paradigma niet geverifieerd is en dat zal ons tot het voorzorgsbeginsel brengen.
Om rechtsreeks de stelling samen te vatten, aan de hand van de geschriften van onze uitstekende Franse collega Patrick Blandin, kunnen we stellen dat alle verschijnselen van de levende wereld in een geschiedenis thuishoren die zich niet herhaalt. Elk fragment van de biosfeer is het plaatselijke resultaat van een bijzondere geschiedenis : het is eens en voorgoed uniek. Tussen de positivistische visie van een concept-ecosysteem, dat de grondslag is voor een algemene toepassing op wereldschaal van enkele wetten van energie- en materiestromen, en anderzijds de gedetailleerde observatie, vrij van elk spoor van essentialistische filosofie, van de wereld die ons omringt, welke ons doet vaststellen dat dit alles intrinsiek bijzonder en voorbijgaand is, kiezen we vandaag wel degelijk voor de tweede aanpak.
Dat is ook de reden waarom een nieuw beginsel, het voorzorgsbeginsel, ingang heeft gevonden. Vandaag is dat beginsel wereldwijd erkend, zoals blijkt uit het uitstekend advies van de Federale Raad voor duurzame ontwikkeling van oktober 2000 : in een natuurlijk milieu is er nauwelijks sprake van wetenschappelijke voorspelbaarheid, wegens de aard zelf van de ecosystemen. De keuze komt dus aan de politici toe; het zijn de verkozenen die de beslissingen moeten nemen.
Hoewel het ongepast kan lijken om beide onderwerpen samen in eenzelfde zin te behandelen, zij toch opgemerkt dat zowel het colloquium dat het Federale Wetenschapsbeleid vorige week geeft georganiseerd over de invasieve soorten als de strategie om het hoofd te bieden aan het mogelijke opduiken van een virus dat de vogelgriep met de menselijke variant combineert, tot hetzelfde besluit leiden. Men kan niet in detail beschrijven wat er zal gebeuren : het model, of soms de modellen, moeten rekening houden met waarschijnlijkheden en onzekerheden. Wat moet gebeuren, is het voorbereiden en beheersen van de communicatie, de preventie en het curatieve optreden. Die termen zijn belangrijk : het gaat er wel degelijk om de communicatie, de preventie en het curatieve optreden voor te bereiden en te beheersen. Jean-Pierre Berland, onderzoeksdirecteur bij het Franse INRA, verklaarde in radicale bewoordingen in de krant Le Monde in verband met de biologische systemen dat er geen wetenschappelijk bewijs bestaat waarop een verlichte besluitvorming kan stoelen. En dat het ook nooit zal bestaan.
Het voorzorgsbeginsel, vanuit dit oogpunt — één van de vele mogelijke oogpunten, zoals de uiteenzettingen van mijn collega's aantonen — is dus de doorverwijzing naar de politiek van het intrinsiek accidentele van ons milieu, onze planeet. Het is een dynamisch proces. De keuze komt dus aan de politici toe, en die keuzes stoelen weliswaar op wetenschappelijke bijdragen, maar zijn werkelijke maatschappelijke keuzes. Zij moeten dus democratisch en transparant zijn.
Het voorzorgsprincipe, dat ons eraan herinnert dat de toekomst ongeschreven en dus onzeker is, wordt al te vaak ingegeven door angst voor wat komen kan en voor verandering. Het is ook een waarschuwing aan het adres van de verkozenen : « Let goed op ! ». Het kan ook de maatschappelijke uitdrukking zijn van de tijd die ons vandaag niet langer gegund wordt, en van de wens om ermee te stoppen en af te haken. Het Waals Parlement heeft dit debat gevoerd en op 27 mei 2004 het eerste boek van de Code de l'Environnement aangenomen, waarvan artikel 3 de algemene beginselen van het milieubeheer opsomt, met als eerste het voorzorgsbeginsel. Het neemt de klassieke formulering over door te stellen dat het uitblijven van wetenschappelijke zekerheid geen voorwendsel kan zijn om geen maatregelen te treffen teneinde het milieu te beschermen en te herstellen.
Zoals ik al aangegeven heb, is het voorzorgsbeginsel een van de nieuwe, of toch bijna nieuwe, concepten en instrumenten die voortkomen uit het Bruntland-verslag en de verschillende teksten die in Rio in 1992 zijn aangenomen. Het is niet het enige, en aangezien de hoorzittingen in uw commissie vandaag handelen over de duurzame ontwikkeling, wil ik er een ander aspect van toelichten dat ik naast het voorzorgsbeginsel belangrijk vind : de economische groei.
Iedereen weet dat de economische groei onontbeerlijk is om werkgelegenheid te scheppen en de economische, sociale en culturele welvaart van de ouderen en de volgende generaties veilig te stellen. Alleen al de behoeften op het vlak van inkomen en gezondheidszorg van de baby-boomgeneratie vereisen een toename van de welvaart. Die toename van de welvaart gaat vaak gepaard met een hogere druk op het milieu, en dus op de natuurlijke rijkdommen en de mogelijkheid om die te herstellen.
De voorzitter van de Europese Commissie, de heer José Manuel Barroso, heeft vorige week verklaard dat de doelstelling om binnen 20 jaar 50 % van onze energie met hernieuwbare energiebronnen te produceren, haalbaar was. De Waalse regering heeft ook vorige week beslist om strikte normen op te leggen inzake isolatie en energievoorziening voor de bouw of verbouwing van gebouwen. Dergelijke maatregelen zorgen ervoor dat de economische groei niet ten koste gaat van het milieu. Zij zijn essentieel, toekomstgericht en moeten structureel worden. Dit zijn zeker sommige van de operationele voorbeelden van wat duurzame ontwikkeling inhoudt, en waartoe de vorige spreker heeft opgeroepen. Zij blijven vandaag te beperkt, omdat er nog geen theoretisch kader bestaat om ze in onder te brengen, en dus aan te moedigen en uit te voeren. Voor het scheppen van nieuwe economische instrumenten is het Protocol van Kyoto dank zij de toenmalige VS-administratie bijzonder vernieuwend geweest. Om het hoofd te bieden aan een onhoudbare druk op het milieu (de stijging van de uitstoot van broeikasgassen), heeft het Protocol nieuwe economische instrumenten in het leven geroepen. Enerzijds is er de invoering van de emissierechten, met als rechtstreeks gevolg dat het duurzame milieubeheer in de activa van een bedrijf, en niet meer alleen als een exploitatielast, wordt opgenomen, en anderzijds zijn er de flexibele mechanismen, waardoor internationale partnerschappen betreffende schone technologieën tot stand kunnen komen.
In het Waalse Gewest voorziet het decreet van 20 december 2001 over de milieuconventies in een juridische regeling van de verplichtingen inzake afvalterugname. De prijs voor terugname en de behandeling van het afval op het levenseinde van het product wordt reeds opgenomen in de verkoopprijs en wordt reeds in het overeenkomstige economische circuit geïnjecteerd. Dergelijke ontkoppelingsmechanismen moeten absoluut uitgewerkt en uitgevoerd worden. Maar wanneer men de verslagen van het United Nations Environment Programme leest over de toekomst van het milieu op onze planeet, zowel die voor de opkomende landen van Zuidoost-Azië als die voor de westerse landen, stelt men onmiddellijk vast dat zulks nog lang niet het geval is.
In deze uiteenzetting die ik voor u mocht houden en die ik bondig en ter zake heb willen houden, wil ik dus twee aspecten benadrukken die me essentieel lijken voor een duurzame ontwikkeling :
— de noodzaak van een democratisch en transparant debat over het gebruik van het voorzorgsbeginsel, aangezien de wetenschap de evolutie van de ecosystemen en hun componenten niet zal beschrijven;
— de noodzaak om de economische groei los te koppelen van de druk op de natuurlijke rijkdommen.
De volgende volledige zonsverduistering boven België zal plaatsvinden in 2153, de 23e januari om 12 :02, te Luik wel te verstaan. Wij zullen er natuurlijk allen aanwezig zijn.
Gedachtewisseling
De voorzitter. — De heer Sérusiaux heeft een aantal chronologische aanknopingspunten in herinnering gebracht. Hij benadrukte twee hoofdgedachten, het voorzorgsbeginsel en het beginsel van de economische groei. Ik dank hem ervoor. Zijn uiteenzetting zal ongetwijfeld stof tot discussie opleveren.
Mevrouw Isabelle Durant (ÉCOLO). — Het begrip duurzame ontwikkeling heeft aan legitimiteit gewonnen. Wij komen nu tot de kern van de zaak. Alle voorstellen tonen respect voor de wil van de preconstituante, die dit artikel voor herziening vatbaar heeft verklaard. Ik ben echter verbaasd, en zelfs een beetje ontgoocheld, over het feit dat de Federale Raad voor duurzame ontwikkeling zich niet echt heeft uitgesproken over de wenselijkheid van een opname van de beginselen van de duurzame ontwikkeling in de Grondwet. Waarom is men zo terughoudend ?
De heer Bruyninckx, van de Bond Beter Leefmilieu, is wel heel duidelijk geweest.
Ik meen persoonlijk dat het opnemen in de Grondwet een noodzakelijke maar ontoereikende voorwaarde is. Wij moeten ook andere instrumenten ontwikkelen. Er wordt wel rekening gehouden met het verticale aspect. Sommige voorstellen vinden dat een zaak voor de Federale Staat, andere vinden dat het de overheid in het algemeen aanbelangt, dus ook de gewesten, de gemeenten en de provincies. Het horizontale aspect, dat een algemene visie op de duurzame ontwikkeling moet geven, ontbreekt echter. Ik meen dat men zou kunnen verwijzen naar een kaderwet die een verplichte procedure zou instellen voor iedere openbare beslissing.
Moeten de vijf beginselen van de duurzame ontwikkeling in de Grondwet worden opgenomen ? Ik ben er veeleer voorstander van, omwille van de duidelijkheid.
Moet men een standstill invoeren, zodat het onmogelijk wordt om politieke beslissingen te nemen die minder ver gaan dan wat vandaag bestaat ?
Hoe kan men in de verschillende voorstellen zorgen voor een betere horizontale integratie, en dus verwijzen naar een verplichting om op alle niveaus te werken, waarbij zoals voor de Inspectie van Financiën een bindend advies gegeven wordt over de politieke beslissing of het parlementair voorstel ?
Mevrouw Fauzaya Talhaoui (SP.A-SPIRIT). — Ik wil kort in discussie gaan met professor Bruyninckx over de vraag of we duurzame ontwikkeling nu wel of niet in de Grondwet moeten inschrijven. Onze fractie is er sterk voorstander van dit wel te doen om het een continuïteit te geven. Regeringen komen en gaan, sommige zijn progressief, andere niet, en dat geldt voor alle niveaus, van lokaal tot federaal. Daarom vindt onze fractie dat het principe in de Grondwet moet worden ingeschreven. Hoe dat precies moet gebeuren, is dan een punt van debat.
Daarnaast heb ik voor professor Bruyninckx en eventueel ook voor de andere sprekers een vraag. Kan voor de afdwingbaarheid van een recht dat in de Grondwet wordt ingeschreven, het Verdrag van Aarhus geen oplossing bieden ? Waarschijnlijk moeten we daarvoor nog wel wetgevend werk verrichten, maar het lijkt me een heel interessante piste.
De heer Jean Cornil (PS). — Ik dank de sprekers, mevrouw Gouzée om haar vastberadenheid en hardnekkigheid, de heer Bruyninckx om zijn kritisch perspectief en de heer Sérusiaux om zijn pragmatisme met lyrische accenten.
Zij hebben allen verklaard dat het begrip goed ingeburgerd is, en ik verheug mij daarover. Ik las in Le Soir van 9 januari dat de ecologische druk drie maal te hoog is. In Le Soir van 9 januari stond dat de voorzitter van de Klimaatconferentie van de Verenigde Naties oordeelde dat er 10 Kyoto's nodig waren. In oktober 2004 schreef dezelfde krant dat wij een halve eeuw de tijd hebben om de planeet te redden. Het energieverbruik en de ecologische druk in de ontwikkelde landen zijn duidelijk te hoog voor onze biosfeer. Onze wijze van ontwikkeling moet grondig herbekeken worden. Het succes van terreinwagens, die de ontkenning zelve zijn van duurzame ontwikkeling, is daar een goede illustratie van.
Er is een diepe kloof tussen de noodtoestand op ecologisch, economisch en sociaal gebied enerzijds en onze manier van produceren en consumeren anderzijds, die ongetwijfeld radicaal zal moeten veranderen.
Ik heb mijn voorstel soepel en amendeerbaar gehouden, zodat binnen beide Vergaderingen een consensus gevonden kan worden. Het gaat om een thema dat van fundamenteel belang is voor de menselijke soort, en voor alle andere soorten. Mijn wens is dat dit thema absoluut essentieel wordt voor de overheid, en verder gaat dan de principiële verklaringen in het internationale recht of het ontwerp van Europees grondwettelijk verdrag.
Ik besluit met een vraag : indien het beginsel wordt opgenomen zoals ik het voorstel — en zoals de preconstituante het voorstelde — door een artikel 1bis nieuw en een hoofdstuk 7bis in de Grondwet in te voegen, zal de burger het dan kunnen aanvoeren voor de hoven en rechtbanken ? Zullen het voor de Belgische overheid met andere woorden dwingende bepalingen zijn ? Gelet op de dringende noodzakelijkheid ter zake, ben ik persoonlijk voorstander van een dergelijke gerechtelijke hefboom.
De voorzitter, de heer Delpérée (CDH). — Dat is de fundamentele vraag. Gaat het om een effectief recht of een virtueel recht ? Is het een politieke verklaring ? Ik heb niets tegen politieke verklaringen, maar de Grondwet is misschien niet de meest geschikte plaats om ze af te leggen.
Mevrouw Clotilde Nyssens (CDH). — De duurzame ontwikkeling en het voorzorgsbeginsel zijn beginselen uit het internationaal, Europees en regionaal recht. Ik stel vast dat zij opgenomen zijn in artikel 1 van de Code wallon. Waarom zouden zij dan niet opgenomen worden in de Grondwet ?
Wat de band tussen het voorzorgsbeginsel en de duurzame ontwikkeling betreft, heb ik de indruk, zonder een specialist te zijn, dat het voorzorgsbeginsel zowel enger als breder is. Duurzame ontwikkeling houdt vijf beginselen in. Ik vind het voorzorgsbeginsel terug in een uiteenzetting, maar verneem dat het ook van toepassing is op andere gebieden dan het milieu. Het verband tussen beide moet dus verduidelijkt worden.
Sommige Staten hebben de duurzame ontwikkeling of het voorzorgsbeginsel reeds in hun Grondwet opgenomen — ik denk daarbij aan Duitsland — met een rechtspraak die weegt op de besluitvorming. Heeft iemand de juridische gevolgen bestudeerd van deze politieke keuze ?
De heer Rombouts. — Ik zal antwoorden op de vraag van mevrouw Durant. Het aanvragen van adviezen is een van de voorrechten van het Bureau van de Raad. Tot nu toe had de Raad nooit het grondwettelijke aspect bestudeerd. De leden van de Raad vonden dus dat zij hun instanties moesten raadplegen, maar dat is niet mogelijk gebleken. Wij beschikten slechts over twee maanden, wat onvoldoende was wegens de duur van de procedures. Degenen die gewoonlijk werkzaam zijn in onze werkgroepen zijn geen deskundigen ter zake, behalve onze voorzitter. Het zijn echter de groepen die de standpunten bepalen. Sommige groepen waren van mening dat het opnemen van deze beginselen in de Grondwet een discussie waard was, maar zij vroegen zich af tot waar het wetgevend werk van de sociale partners kon gaan. Zij wilden hun instanties raadplegen alvorens een standpunt in te nemen. Anderen oordeelden dat onze rol zich moest beperken tot het geven van adviezen over regeringsvoorstellen. Velen waren van oordeel dat het een politieke kwestie is die de Senaat moet behandelen. Niettemin meenden sommigen dat het belangrijk is om over de Grondwet te discussiëren.
Gelet op de korte tijdsspanne hebben wij uiteindelijk besloten om alleen de zaken vrij te geven waarover wij het eens waren en die handelen over de grondbeginselen van de duurzame ontwikkeling en het voorzorgsbeginsel. De Raad heeft dus besloten geen advies uit te brengen over de vraag of deze beginselen in de Grondwet moesten worden opgenomen. Wij menen niettemin nuttig werk verricht te hebben met het oog op uw wetgevend werk.
De voorzitter, de heer Delpérée (CDH). — Ik geloof dat deze precisering enig licht werpt op het procedureprobleem dat zich heeft voorgedaan. Ik heb twintig jaar lang bij de Raad van State gewerkt. Ik kan u zeggen dat wanneer het advies van de Raad van State over een wetsvoorstel gevraagd wordt, hij niet op dezelfde manier te werk gaat dan wanneer het gaat om een wetsontwerp. Het feit dat het initiatief uitgaat van parlementsleden en niet van de regering heeft er allicht toe geleid dat de Raad op een gelijkaardige manier te werk is gegaan.
De heer Hans Bruyninckx. — Op de vraag van mevrouw Talhaoui antwoord ik principieel ja, maar met kritische overwegingen. Eigenlijk is duurzame ontwikkeling nu reeds een bindend principe, maar bindend is niet hetzelfde als afdwingbaar. Door allerlei internationale verdragen te ratificeren, is het bindend voor de Belgische overheid, maar inzake afdwingbaarheid is het geen kwestie van alles of niets. Collega Marc Pallemaerts kan daar veel meer over vertellen.
Afdwingbaarheid houdt verband met het feit of men een wetgevend kader « tanden » geeft. Dit kan met allerlei instrumenten, institutionele en juridische veranderingen en budgettaire aanpassingen. Het is een verhaal met veel dimensies waarvan er één allicht zeer juridisch is maar andere veel ruimer gaan. In dat kader zie ik ook het Verdrag van Aarhus als de participatorische en publieke dimensie van de afdwingbaarheid. Die is belangrijk en we hebben er nogal wat ervaring mee, ook internationaal, maar op zich is het niet voldoende. Volgens mij mag afdwingbaarheid niet beperkt blijven tot het omzetten van het Verdrag van Aarhus.
Mevrouw Gouzée. — Sinds 1992 vermelden de basisteksten steeds vaker de duurzame ontwikkeling. Van de Unie van steden en gemeenten tot de VN is men verrassend snel gegroeid uit het oorspronkelijke groepje onderhandelaars van de Rio-Conferentie, wat hen zelf verrast heeft. Een aanzienlijk aantal landen nemen de duurzame ontwikkeling op in hun Grondwet. Zal België een van de pioniers zijn ? Wij weten het nog niet, maar het debat dat vandaag gevoerd wordt is een bemoedigend teken.
In de VN wordt in ieder geval automatisch verwezen naar het voorzorgsbeginsel in alle teksten die over duurzame ontwikkeling handelen. Het volstaat om de resultaten te lezen van de top over de duurzame ontwikkeling om dit in te zien. Een verwijzing naar duurzame ontwikkeling houdt dus normaal gezien een verwijzing naar het voorzorgsbeginsel in. Indien men twijfelt, hoeft men maar de Verklaring over milieu en ontwikkeling van de Rio-conferentie te lezen, waarin de 27 beginselen van duurzame ontwikkeling, waaronder het voorzorgsbeginsel, heel precies omschreven worden.
De heer Bruyninckx heeft afdoende aangetoond hoe belangrijk het is om niet alleen aan de burgers een signaal te geven, maar ook aan degenen die beslissingen nemen, met andere woorden ook aan de politieke besluitvormers. Duurzame ontwikkeling is immers een veelomvattend begrip. Het dreigt beperkt te blijven tot milieus die werken aan duurzame ontwikkeling zonder erin te slagen de noodzakelijke integratie en het transversale in de praktijk te brengen bij gebrek aan belangstelling van andere actoren die actief zijn op sociaal, economisch of ecologisch gebied.
De heer Sérusiaux. — Ik spreek mij niet uit over de noodzaak om deze beginselen van duurzame ontwikkeling in de Grondwet op te nemen.
Ik wil alleen maar benadrukken dat deze beginselen « rechtsbeginselen in gasvormige toestand » zullen blijven, zoals François Ost een tiental jaren geleden in zijn boek La nature hors-la-loi uitlegde, zolang er geen instrumenten gedefinieerd worden voor de besluitvorming, het curatieve en preventieve optreden en de communicatie. Men moet absoluut de operationele instrumenten bepalen waarmee wij gaan werken.
Mijn uiteenzetting handelde uitdrukkelijk over het feit dat de wetenschap niet zal beschrijven wat er gaat gebeuren. Wij zijn dus gedwongen om te discussiëren en keuzes te maken. Er bestaat geen eenduidig antwoord, maar als wij manieren vinden om de economische groei los te koppelen van de druk op het milieu, doen wij op operationele wijze aan duurzame ontwikkeling.
De heer Lionel Vandenberghe (SP.A-SPIRIT). — Nog een kleine slotbedenking. Ik heb hier bijzonder veel geleerd en vanmiddag zal het zeer waarschijnlijk ook heel interessant zijn, maar ik vrees dat ik een beetje op mijn honger blijf rond de kern van het probleem : moet duurzame ontwikkeling in de Grondwet of niet. Ik stel voor om hieromtrent een paar constitutionalisten hun zeg te laten doen.
De heer Francis Delpérée (CDH). — Daarnet heeft iemand gezegd dat niets voorspelbaar is, zelfs de wetenschap niet. Tijdens de lunch zullen we dieper op een aantal vragen kunnen ingaan. Ik onthoud wel uw suggestie, meneer Vandenberghe, om ook juristen te horen. Trouwens, de heer de Saedeleer, die vanmiddag komt spreken, is een ervaren jurist, meer bepaald op het vlak van het publieke recht.
Uiteenzetting door prof. dr. Edwin Zaccaï, hoogleraar aan de Université Libre de Bruxelles, directeur van het Centre d'Études du Développement durable (CEDD) en voorzitter van het Institut de Gestion de l'Environnement et de l'Aménagement du Territoire (IGEAT)
De heer Zaccaï. — Ik bestudeer, in het Studiecentrum voor duurzame ontwikkeling, de sociaal-economische aspecten van het milieu. Ik doe aan universitaire analyse, een beetje zoals mijn collega Hans Bruyninckx, maar ik voeg daar meteen aan toe dat ik voorstander ben van de voorstellen voor duurzame ontwikkeling die hier worden bestudeerd. Mijn analyse is dus een beetje gericht, alhoewel ik ook op een aantal moeilijkere aspecten zal wijzen.
Tijdens mijn uiteenzetting zal ik stilstaan bij de perceptie van duurzame ontwikkeling in de maatschappij, zal ik de verschillende definities ervan aanhalen, zal ik de keuze van duurzame ontwikkeling als beleidsprincipe analyseren en zal ik ten slotte een paar woorden zeggen over het voorzorgsbeginsel.
Wij beschikken over een aantal gegevens in verband met de manier waarop de bevolking het begrip duurzame ontwikkeling begrijpt. Tussen 1999 en 2002 is in een aantal studies aangetoond dat de kennis met betrekking tot duurzame ontwikkeling, die in de meeste gevallen intuïtief is, in de Belgische samenleving stabiel is gebleven.
In Frankrijk heeft een studie aangetoond dat vooral de hoogst opgeleide bevolkingsgroepen goed begrepen hebben wat duurzame ontwikkeling inhoudt. Het milieu is wel een gedeelde zorg van een groot deel van de bevolking, ongeacht de sociale categorie.
Belgen vinden voor de toekomstige generaties vooral het milieu belangrijk. Daarna volgen werkgelegenheid en andere aspecten en wel terecht, aangezien de volgende generaties niet kunnen volstaan met alleen een gezond milieu. Het milieu neemt een steeds belangrijker plaats in voor de Belgen. De grondwet weerspiegelt die evolutie misschien niet genoeg.
Volgens een studie die dateert van de jaren negentig, behoort het milieu op Europees niveau tot de meest genoemde aandachtspunten, samen met de strijd tegen werkloosheid en armoede en de veiligheidsproblemen. Volgens een onderzoek uit 2005 vinden 85 % van de Europeanen dat het milieu net zo belangrijk is als het economisch en sociaal beleid.
In België is uit een recent onderzoek bij de opinieleiders met betrekking tot hun perceptie van duurzame ontwikkeling gebleken dat zij dit begrip beter kenden bij het vorige onderzoek, dat van 2002 dateert. Zij brengen het in verband met verschillende aspecten. De Vlaamse besluitvormers denken meer in termen van economie. De jonge besluitvormers staan meer open voor duurzame ontwikkeling en vragen vaker dan hun oudere collega's normen uit te vaardigen die duurzame ontwikkeling bevorderen.
Algemeen bekeken, vinden de ondervraagde personen dat er niet genoeg wordt gedaan voor de duurzame ontwikkeling.
Onder de geïnterviewde Belgische leidende figuren waren er economische beleidsmakers, culturele prominenten, vakbondsleiders, bestuurders van NGO's. De vragen waren erop gericht te weten wie het meeste bijdroeg tot duurzame ontwikkeling en wie het meeste macht heeft in die context. NGO's en wetenschappers leken het meest tot duurzame ontwikkeling bij te dragen, ondernemingen, vakbonden en individuele personen minder. Wat de vakbonden betreft, heeft dit waarschijnlijk te maken met het feit dat duurzame ontwikkeling vooral verband houdt met het milieu. In dat opzicht worden de ondernemingen, de politieke leiders en de media geacht de meeste macht te hebben.
Duurzame ontwikkeling wordt echt erkend in de grote ondernemingen, vooral op internationaal niveau. Bij de Vereniging van Belgische Ondernemingen staat duurzame ontwikkeling op de tweede plaats in de lijst van de leidende beginselen. Een consortium van zeer machtige multinationals, de World Business Council for Sustainable Development, dat is samengesteld uit ondernemingen met een gecumuleerde omzet van meer dan 2 500 miljard dollar, hetzij zes keer het BNP van België, zegt dat het gelooft dat het nastreven van duurzame ontwikkeling gunstig is voor het zakendoen en dat zaken doen goed is voor de duurzame ontwikkeling. Deze ondernemingen interpreteren duurzame ontwikkeling op hun eigen manier, maar vinden toch dat ze eraan meedoen en zijn dus actoren.
Ik heb getracht om de variaties in de visie op duurzame ontwikkeling in de samenleving in een grafiek te vatten. Tussen 1995 en 2005 zijn we geëvolueerd van een milieugerichte visie naar een beeld dat dicht bij het oorspronkelijke idee van de VN ligt en dat vollediger is, met economische en sociale geledingen. Op een licht schematische manier zou men kunnen zeggen dat de media en de publieke opinie een meer milieugebonden beeld hebben van de duurzame ontwikkeling, terwijl de vakbonden en de ondernemingen dichter bij een « evenwichtiger » beeld staan.
Bij duurzame ontwikkeling zijn er sommige elementen die zwaarder doorwegen dan andere. Een onderverdeling in sociale, milieugebonden en economische aspecten kan nuttig zijn bij politieke onderhandelingen, maar is uiteindelijk nogal abstract. Opkomen voor sociale doelstellingen houdt vaak in dat men de armoede moet bestrijden en armoede heeft met economie te maken.
Volgens mij is het integratieaspect veel belangrijker dan het evenwicht. Ik kom nu bij de verschillende definities van duurzame ontwikkeling. Hans Bruyninckx heeft gezegd dat het niet is omdat een begrip vrij ruime definities toegeschreven krijgt, dat het onbruikbaar zou zijn. Hij noemde het voorbeeld « vrijheid ». Ik gebruik vaak het voorbeeld « cultuur ». Het woord cultuur kan verschillende ladingen dekken, maar kan desondanks wel in de Grondwet worden gebruikt.
Bij de vermelde definities is de belangrijkste die van de Universele Commissie voor milieu en ontwikkeling (Brundtland-rapport). De definitie die in België in de wet van 1997 wordt gebruikt, is afgeleid van de definitie in het Brundtland-rapport. In het federale beleid worden vijf principes gehanteerd, maar er zijn er meer.
Sommige van de voorstellen die we gaan bestuderen leggen de nadruk op het milieu — bijvoorbeeld het voorstel Martens-Talhaoui — en andere, zoals het voorstel Cornil, leggen een verband met gezondheid. Alle gewagen ze van het universele aspect en van de drie componenten van de duurzame ontwikkeling.
Duurzame ontwikkeling wordt vermeld in het verdrag betreffende de Europese Unie en de aanpassingen die erop betrekking hebben van Amsterdam en Nice. Artikel 1.3 van het grondwettelijk verdrag bepaalt dat de Unie zich inzet voor de duurzame ontwikkeling van Europa. De duurzame ontwikkeling lijkt dan ook een topprioriteit in het Europees beleid.
In 2001 opperde de Europese Unie in haar Strategie voor duurzame ontwikkeling het idee dat duurzame ontwikkeling de centrale doelstelling moest worden van alle sectoren en alle beleidsvormen. Er werd een procedure uitgewerkt om de economische, sociale en milieugebonden gevolgen in te schatten van alle Europese beleidslijnen. Op de website van de Commissie kan men de 120 reeds uitgevoerde studies bekijken. Uiteindelijk lijkt mij dat de Grondwet weinig beleidslijnen aangeeft. Waarom moet de duurzame ontwikkeling daar dan in worden vermeld ? Ik heb me ingespannen om u argumenten te geven die deze keuze kunnen verantwoorden.
Duurzame ontwikkeling is een begrip dat wel een geschiedenis heeft, maar geen eenduidige definitie. Die geschiedenis moet dus in de toelichting worden uitgelegd. Er bestaat een duidelijke tendens om zich los te maken van het milieugebonden aspect, zonder dit echter terzijde te schuiven, en naar een vollediger doel te streven. Duurzame ontwikkeling wordt als belangrijk erkend door de sociale actoren. Het gaat om een principe waarbij de toekomstige generaties betrokken zijn en om een principe dat de huidige en vooral de toekomstige wederzijdse afhankelijkheid op wereldvlak in overweging neemt.
Ik stel dus bescheiden voor om de verschillende interpretaties en implicaties in de toelichting uiteen te zetten en het bij een kort artikel te houden.
Het begrip van evenwicht dat in het voorstel Cornil voorkomt is vrij onduidelijk. Het stelt slechts een etappe voor in de ontwikkeling. Men dient zich af te vragen of dit werkelijk in de Grondwet moet worden opgenomen.
Het recht op participatie en op toegang tot de internationale rechtbanken dat in het voorstel Martens-Talhaoui wordt vermeld kan eventueel een plaats krijgen in hoofdstuk II : « De Belgen en hun rechten ».
Dit zijn dus, kort toegelicht, enkele aspecten van een veeleer positieve aanpak, die in de eerste plaats is ingegeven door de enorme omvang van de problemen waarop duurzame ontwikkeling een antwoord wil zijn.
Ik zal mij er nu toe beperken twee elementen te bespreken in verband met het voorzorgsbeginsel, een controversieel begrip, gelet op de reacties die de toevoeging van een Charte de l'environnement aan de Franse Grondwet uitlokte. Over artikel 5 met betrekking tot het voorzorgsbeginsel is toen veel langer gedebatteerd dan over artikel 6 aangaande de duurzame ontwikkeling.
Kort samengevat betekent het voorzorgsbeginsel dat in geval van een risico op ernstige schade waarover echter twijfel bestaat, die twijfel niet als excuus mag worden gebruikt om niets te ondernemen. Het is een redelijk beginsel dat eenieder van ons in zijn leven toepast. Het moet natuurlijk worden geïnterpreteerd en dat levert problemen op. Ik zal drie elementen bespreken.
— Het verband met preventie. Het verschil tussen voorzorg en preventie bestaat erin dat voorzorg van toepassing is op minder makkelijk berekenbare risico's, waarover meer twijfel bestaat. Het onderscheid tussen voorzorg en preventie is niet altijd duidelijk maar voorzorg heeft toch meer betrekking op onzekere risico's.
— De evenredigheid van het optreden. Ingrijpen is wel wenselijk, maar niet in het wilde weg. In alle teksten rond het voorzorgsbeginsel staat dat het optreden evenredig moet zijn met het risico. De twijfel rond het risico kan echter voor interpretatieproblemen zorgen.
— Er wordt beweerd dat het voorzorgsbeginsel het onderzoek kan afremmen. Dat is mogelijk in sommige gevallen, maar meestal wordt het onderzoek juist gestuurd naar de minder duidelijke elementen, naar de echte pijnpunten. Dat is een belangrijk aspect van het voorzorgsbeginsel.
Het voorzorgsbeginsel is voor het eerst in verband gebracht met milieuaandachtspunten naar aanleiding van een beruchte gebeurtenis : de definitie ervan in de verklaring van Rio in 1992, waarnaar wordt verwezen in Johannesburg. De Europese Unie heeft de werkingssfeer van het voorzorgsbeginsel uitgebreid tot de gezondheidszorg, wat mij redelijk lijkt. Men kan zich moeilijk bezighouden met het milieu zonder zich bezig te houden met de gezondheid van de bevolking. Dat zou betekenen dat de gezondheid van vissen — het voorzorgsbeginsel is ook opgedoken in het zeerecht — belangrijker wordt geacht dan die van de mens, wat absurd is.
Hoewel Europa daarnaar streefde, is het voorzorgsbeginsel op de top van Johannesburg niet uitgebreid tot gezondheidszorg. Een aantal landen heeft dat geweigerd om economische redenen, omdat ze vreesden dat het voorzorgsbeginsel tot protectionisme zou leiden.
Het voorzorgsbeginsel wordt soms ook op andere vlakken gebruikt, ook als het niet als zodanig wordt vermeld. Het meest beruchte voorbeeld is het optreden van de Verenigde Naties in Irak. In de universiteiten wordt altijd verwezen naar dit voorbeeld om aan te tonen hoe de Verenigde Staten, die zich in de internationale onderhandelingen steevast verzetten tegen het voorzorgsbeginsel, niet aarzelen om datzelfde beginsel toe te passen op het militaire vlak, wat meteen ook aantoont dat dit een problematisch beginsel is.
Het voorliggende voorstel strekt ertoe de werkingssfeer van het voorzorgsbeginsel aanzienlijk uit te breiden, wat zeer vernieuwend is in vergelijking met het klassieke kader dat ik heb toegelicht en dat beperkt bleef tot milieu en volksgezondheid. Uit bepaalde teksten, zoals dit voorstel, blijkt echter een streven om het idee van « voorzorg » te koppelen aan het concept « toekomstige generaties », wat zeker onderzocht moet worden.
Uiteenzetting door prof. dr. Marc Pallemans, docent aan de Vrije Universiteit Brussel en de Université Libre de Bruxelles en Senior Fellows Head of the Governance Team Institute for European Environmental Policy (IEEP)
De heer Marc Pallemaerts. — Voor ik inga op de juridische vragen die de voorstellen opwerpen, wil ik, als iemand die in het verleden betrokken was bij de werking van de Federale Raad voor Duurzame Ontwikkeling, mijn teleurstelling uiten over het feit dat deze Raad het wegens meningsverschillen niet opportuun of mogelijk achtte om over deze belangrijke voorstellen meer dan een zeer summier advies uit te brengen. Het was de allereerste keer dat de wetgevende macht de Raad om advies vroeg en het is dan ook jammer dat de Raad deze kans niet heeft aangegrepen. Wellicht was de tijd inderdaad te kort voor een grondige bespreking. Uiteraard gaat het om voorstellen met belangrijke implicaties, vandaar ook het belang van deze hoorzitting die ons de mogelijkheid geeft om wat dieper op deze problematiek in te gaan.
De voorstellen kunnen we in twee categorieën opsplitsen. De eerste categorie bevat de voorstellen om in de Grondwet, onder een nieuwe titel Ibis, een nieuw artikel in te schrijven waarin duurzame ontwikkeling als beleidsdoelstelling wordt geformuleerd. Met de voorstellen van de tweede categorie willen de indieners het bestaande artikel 23 van de Grondwet aanvullen. Zoals u weet, heeft dat artikel betrekking op economische, sociale en culturele rechten en daarin willen de initiatiefnemers ook hetzij het recht op water, hetzij het voorzorgsbeginsel opnemen.
Geen van beide voorstellen in de tweede categorie verwijst expliciet naar het begrip duurzame ontwikkeling met al zijn connotaties. Eigenlijk willen ze beide bepaalde specifieke aspecten van duurzame ontwikkeling in de Grondwet inschrijven, maar dan in een welbepaalde context, namelijk die van individuele grondrechten, van economische, sociale en culturele rechten. Volgens mij is dat een te beperkte en misschien zelfs beperkende benadering van het concept duurzame ontwikkeling. Dat concept reikt verder dan het waarborgen van individuele rechten. Er zijn ook zeer belangrijke plichten aan verbonden en een ruimere maatschappelijke visie. Artikel 23 is dan ook niet de meest geëigende context om duurzame ontwikkeling in de Grondwet in te schrijven. Bovendien dekt artikel 23 volgens mijn interpretatie al de drie peilers van duurzame ontwikkeling af. Artikel 23 handelt over het recht op een menswaardig bestaan en duurzame ontwikkeling is precies een voorwaarde om dat recht voor iedereen te kunnen realiseren, nu en in de toekomst, in ons land en elders in de wereld. In de rechten die artikel 23 opsomt, is er niet alleen sprake van het recht op de bescherming van een gezond leefmilieu, maar ook van sociale en economische grondrechten zoals het recht op arbeid, het recht op sociale bescherming, het recht op huisvesting, en het recht op gezondheid. In feite zijn de drie dimensies van duurzame ontwikkeling, de economische, de sociale en de milieudimensie, al in artikel 23 vertegenwoordigd. Ook het streven naar een evenwicht tussen deze drie « pijlers » van duurzame ontwikkeling is daarin impliciet vervat, vermits het afwegen van verschillende individuele aanspraken tegenover verschillende aspecten van het algemeen belang inherent is aan de toepassing van de rechtsfiguur van de grondrechten.
Als men de toepassing van het voorzorgsbeginsel zou beperken tot die welbepaalde context, zij het met een toegevoegde verwijzing naar toekomstige generaties, zoals in het voorstel van mevrouw Nyssens, vind ik dat een beperkende aanpak. Bovendien gaat de redenering waarom het voorzorgsbeginsel specifiek in deze context moet worden ingeschreven, niet helemaal op. Het voorzorgsbeginsel is weliswaar ontstaan in de context van het milieubeleid en het milieurecht, maar in de huidige interpretatie ervan, onder meer in het Europees recht, kent het al een ruimer toepassingsgebied. Het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen heeft immers al lang erkend dat het beginsel bijvoorbeeld ook van toepassing is op de gezondheidsbescherming.
De toegevoegde waarde van het voorstel van de heer Mahoux om het recht op water expliciet toe te voegen aan de lijst van gewaarborgde rechten in artikel 23, is mijns inziens ook relatief beperkt, omdat dat recht al impliciet vervat is in andere rechten die in artikel 23 vermeld zijn, zoals het recht op de bescherming van een gezond leefmilieu en het recht op de bescherming van de gezondheid, zoals inmiddels ook op internationaal vlak is erkend.
De twee voorstellen van de eerste categorie, die duurzame ontwikkeling opvatten als een beleidsdoelstelling, zijn ongetwijfeld vernieuwend, zowel qua inhoud als qua vorm.
Ik begin met de vorm. Het gaat inderdaad om algemene beleidsdoelstellingen of richtinggevende beginselen van overheidsbeleid. In het Belgisch grondwettelijk recht bestaat deze rechtsfiguur eigenlijk niet, maar niets verbiedt de grondwetgever om terzake vernieuwend te zijn.
Inhoudelijk verwijzen beide voorstellen expliciet naar duurzame ontwikkeling, met een korte omschrijving van het begrip, die in beide gevallen geïnspireerd is door de klassieke definitie van het Brundtland-rapport, en met een verdere uitwijding in de vorm van beginselen.
Beide voorstellen zijn dus analoog qua structuur. In het ene wordt duurzame ontwikkeling vermeld als een doelstelling, in het andere — wellicht iets zwakker — als een principe. Beide verwijzen ze naar de toekomstige generaties; de intergenerationele dimensie is inderdaad een zeer belangrijk aspect van het concept duurzame ontwikkeling. Ik heb ook opgemerkt dat enkel in het voorstel-Martens-Talhaoui expliciet wordt verwezen naar de mondiale dimensie van het begrip, die even essentieel is. Ten slotte is er in een of andere vorm sprake van het zoeken naar evenwicht of het streven naar integratie tussen de drie pijlers of « componenten » van duurzame ontwikkeling.
Het is dan vooral in het tweede deel van de voorstellen dat er verschillen op te merken zijn in de formulering en de keuze van de principes die uitdrukkelijk worden vermeld. Vermits het per definitie gaat om een voorstel van juridische tekst, een norm die men in de Grondwet wil opnemen, is de juridische formulering natuurlijk uiterst belangrijk. Van die formulering hangt in belangrijke mate de juridische draagwijdte van het voorstel af.
Door de vorm die eraan is gegeven, moet de norm die in de Grondwet wordt ingeschreven in de eerste plaats worden begrepen als een beleidsdoelstelling, als een richtsnoer voor de verschillende wetgevers en voor de andere overheden van onze federale staat. De concrete inhoud van het begrip duurzame ontwikkeling zal dus afhangen van de interpretatie die de wetgevers er aan geven. Zij beschikken daarvoor over een ruime discretionaire appreciatiemarge.
De afdwingbaarheid in rechte van zo'n grondwettelijke bepaling blijft in ieder geval dus zeer beperkt. We hebben in ons rechtsstelsel nu eenmaal geen algemene regel waardoor de rechter de wetten op hun Grondwettigheid kan toetsen. Het Arbitragehof kan wel onder bepaalde voorwaarden de normen van de wetgevende macht toetsen aan sommige bepalingen van de Grondwet, maar in dit geval zou de toetsingsbevoegdheid van het Arbitragehof zich niet uitstrekken tot de nieuwe bepalingen die in de Grondwet zouden worden ingevoegd onder de titel Ibis. Die toetsingsbevoegdheid is immers beperkt tot de bepalingen van titel II van de Grondwet. Zowel door de formulering van de norm als door de plaats die men eraan toekent in de structuur van de Grondwet, is de afdwingbaarheid dus erg beperkt.
Aan de andere kant wil dat zeker niet zeggen dat een grondwettelijke norm helemaal geen juridische effecten zou hebben. Het inschrijven van duurzame ontwikkeling in de Grondwet zal ongetwijfeld een invloed hebben op de interpretatie van andere grondwettelijke normen en bovendien zal het een institutionele draagwijdte krijgen in de Belgische staatsstructuur, aangezien de Grondwet de basisnormen voor het functioneren van alle deelgebieden en bevoegdheidsniveaus van onze federale staat vastlegt. Het opnemen van deze norm in de Grondwet is dus wel van groot belang voor de verticale integratie.
Een van de indieners van een van de voorstellen verantwoordt zijn initiatief door te verwijzen naar het belang van een symbolische verankering van duurzame ontwikkeling in de Grondwet. Net als mijn collega Bruyninckx hoop ik dat iets meer beoogd wordt dan een louter symbolische verankering. Om daartoe te komen is een juiste omschrijving van het begrip precies van groot belang.
Dat brengt mij bij de redactie van zo'n bepaling. In tegenstelling tot de CFDD vind ik niet dat men de definitie van de commissie Brundtland precies kan noemen. Zij heeft zeker als inspiratiebron gediend voor andere pogingen, maar precisie vind ik niet echt haar grootste troef. Zoals Hans Bruyninckx net heeft gezegd, is het veeleer haar dubbelzinnigheid die een troef is gebleken omdat op die manier in de politieke wereld een consensus rond het begrip kon ontstaan. Daarom meen ik dat men niet gewoon kan verwijzen naar het concept duurzame ontwikkeling, zelfs niet als men ook de tamelijk abstracte beschrijving uit het verslag Brundtland overneemt.
Het is belangrijk om de implicaties van het concept te verduidelijken door de beginselen vast te stellen. In die zin is duurzame ontwikkeling meer dan het met elkaar verzoenen van drie componenten, meer dan een politieke evenwichtsoefening, en meer dan een evenwichtige integratie van de economische, sociale en ecologische component om de woorden uit het voorstel van de heer Cornil te gebruiken.
Indien men zich beperkt tot de implicaties ervan voor de besluitvorming, dreigt duurzame ontwikkeling gereduceerd te worden tot een eenvoudige procedurenorm. Ik durf te hopen dat duurzame ontwikkeling ook een materiële draagwijdte heeft en een reële normatieve substantie. Het lijkt me belangrijk in de keuze en de formulering van de beginselen de normatieve essentie van het concept zoveel als enigszins mogelijk is te beklemtonen. De normatieve inbreng van het concept duurzame ontwikkeling is enerzijds dat er op lange termijn rekening wordt gehouden met de rechten en belangen van de toekomstige generaties — dat begrip staat als dusdanig nog niet in onze grondwet — en, anderzijds, dat rekening wordt gehouden met de mondiale, planetaire dimensie. Beide aspecten horen thuis in de algemene context van de ecologische limieten, de objectieve beperkingen die de toestand en de mogelijkheden van onze planeet aan de activiteiten van de mens opleggen.
Beide aspecten zijn de grondslag voor twee belangrijke beginselen : solidariteit en verantwoordelijkheid, waartoe voor mij het voorzorgsbeginsel behoort, als uitdrukking van de verantwoordelijkheid voor de ander en voor de planeet.
Wat kunnen we ten slotte leren uit de buitenlandse ervaringen ? Ik heb geen diepgaande studie in vergelijkend constitutioneel recht kunnen maken, maar de toelichting bij de voorstellen vermeldt enkele voorbeelden van andere landen waar duurzame ontwikkeling in de Grondwet is opgenomen : Zwitserland en Polen. Ik voeg er nog Frankrijk aan toe, waar sinds 2005 een Charte de l'environnement bij de Grondwet werd gevoegd. In artikel 6 ervan wordt de duurzame ontwikkeling vermeld. Men stelt in die drie grondwetteksten evenwel vast dat de vermelding van de duurzame ontwikkeling niet gepaard gaat met enige expliciete definitie.
In de drie gevallen wordt duurzame ontwikkeling uitsluitend in een milieucontext gezien. De Zwitserse Grondwet vermeldt duurzame ontwikkeling als één van de doelstellingen van de Confederatie. Artikel 73 van diezelfde Grondwet, met als opschrift « Développement durable », verwijst naar het tot stand brengen van een duurzaam evenwicht tussen de natuur en het gebruik dat de mens ervan maakt.
Het Franse Charte de l'environnement maakt gebruik van de verzoening van de drie « pijlers » — milieu, economie en sociale vooruitgang — zij het in een tekst die door zijn opschrift en door zijn andere bepalingen uitdrukkelijk op het milieu is gericht.
Tot mijn vreugde stel ik vast dat de voorstellen die u onderzoekt die zuivere milieucontext overstijgen. Het is belangrijk te onderstrepen dat duurzame ontwikkeling ruimer is dan alleen maar milieubescherming. Al te vaak wordt dat begrip verengd tot zijn milieu-aspect. Wat dat betreft, sluit de voorgestelde aanpak aan bij het Europees recht. Het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap bevat in zijn huidige versie twee verwijzingen naar duurzame ontwikkeling, niet in de specifieke bepalingen van het verdrag over het milieubeleid, maar in de inleidende bepalingen, met name in de artikelen 2 en 6.
De Europese tekst bevat overigens geen enkele poging om het concept te definiëren.
Indien de grondwetgever, zoals dat blijkbaar het geval is, de enge milieucontext wil overstijgen, mag hij zich evenwel niet uitsluitend laten inspireren door de voorbeelden van andere grondwetten in de Europese landen die ik zopas heb genoemd.
Indien men juridische gevolgen wil veroorzaken — aangezien het om een grondwettekst gaat, mag men veronderstellen dat dit het geval is —, mag men er zich niet toe beperken de definitie te citeren van het rapport Brundtland, die te onnauwkeurig is.
Om het concept duurzame ontwikkeling recht te doen, mag men zich evenmin beperken tot het eenvoudig naast elkaar plaatsen van de drie pijlers in een triptiek. Ik wens inderdaad te onderstrepen dat er ruimere visies op duurzame ontwikkeling bestaan dan de klassieke benadering die zich beperkt tot de drie pijlers. Ik heb vastgesteld dat het voorstel van mevrouw Talhaoui en de heer Martens vier pijlers vermeldt, de drie gekende pijlers met daarbij de democratie. Ik geef een ander voorbeeld en verwijs naar de verklaring van de Organisation internationale de la francophonie op haar Top van Ouagadougou (2005), waar de staatshoofden en regeringsleiders gemeend hebben dat duurzame ontwikkeling op vijf pijlers steunde : naast de drie welbekende pijlers, zijn er nog de democratie en de rechtsstaat, maar ook de cultuur- en taaldiversiteit, twee aspecten die ons land dierbaar zijn.
Om juridische gevolgen tot stand te brengen, komt het me voor dat het belangrijk is dat in de tekst de fundamenteelste beginselen van duurzame ontwikkeling worden vermeld die de normatieve kern afbakenen waarover ik het had. In die formulering moet het juiste evenwicht worden gezocht tussen enerzijds het algemene karakter dat elke constitutionele bepaling moet hebben, aangezien het om een tekst gaat die op een zeer hoog niveau in de normenhiërarchie staat en, anderzijds, de wil om rond het concept enige dubbelzinnigheid te laten bestaan, die ik creatief of constructief zal noemen. Zoals andere sprekers er voor mij aan hebben herinnerd, hebben andere fundamentele concepten in onze rechtsorde en in ons politiek systeem niet altijd een nauwkeurige definitie gehad waarover een consensus bestond, maar dat heeft niet belet dat ze een eigen kracht hebben verworven.
Er kan nog een andere techniek worden overwogen om de juridische gevolgen van de voorgestelde bepaling op te voeren : het tot stand brengen van een verband tussen deze nieuwe bepaling en de bestaande bepalingen van de Grondwet. Dat kan bijvoorbeeld door het voorgestelde begrip van de duurzame ontwikkeling in beide versies van het nieuwe artikel 7bis te koppelen aan het begrip menswaardig leven, dat in zekere zin artikel 23 overkoepelt. Men kan duurzame ontwikkeling als een doel zien, een concept van het overheidsbeleid dat ertoe strekt de verwezenlijking te waarborgen van een menswaardig leven, voor alle mensen, zowel voor hen die vandaag leven als voor de toekomstige generaties, zowel voor hen die op het grondgebied van ons land leven als voor hen die elders op de planeet leven. Het is een manier om een link te leggen tussen beide constitutionele bepalingen, die hun gezamenlijke gevolgen kan versterken.
Aangezien het om de beginselen gaat die moeten worden vermeld om het begrip duurzame ontwikkeling concreet vorm te geven, kan een reeks bestaande teksten de inspiratiebron zijn voor een diepgaand politiek debat dat de grondwetgever moet voeren. De vijf beginselen van het eerste federaal plan voor duurzame onwikkeling (2000-2004) werden reeds vermeld. Er wordt naar verwezen in de toelichting van het voorstel van de heer Cornil. Die beginselen zijn een belangrijke basis, maar men mag het bestaan van andere basisteksten niet vergeten. Ik wil uw aandacht vestigen op de verklaring over de richtsnoeren voor duurzame ontwikkeling, die in juni 2005 in Brussel door de Europese Raad is overeengekomen. Die bepalingen zijn onopgemerkt gebleven, omdat die Raad beheerst werd door andere problemen in de Europese politieke actualiteit. Het was niettemin een lovenswaardig initiatief van het Luxemburgse voorzitterschap. Die tekst bevat een tiental principes die door de Europese Raad worden erkend als richtsnoeren voor duurzame ontwikkeling, waaronder een reeks beginselen waarover vandaag nog niet is gesproken, maar waarover ik het wegens tijdsgebrek hier niet meer kan hebben. Ik beveel u aan in uw verdere werkzaamheden die beginselen, alsook die van het federaal plan, te bestuderen en de beste formuleringen te kiezen uit de diverse basisteksten.
Tot slot wil ik uw aandacht vestigen op het belang van de uitvoering van elke eventuele nieuwe grondwetsbepaling. Het volstaat niet een nieuwe norm, een nieuwe politiek doel in de Grondwet op te nemen opdat het verwezenlijkt wordt. De diverse beleidsniveaus — wetgevend en uitvoerend — moeten ook uitvoeringsmaatregelen treffen. Dat geldt ook voor het reeds aangehaalde artikel 23 van de Grondwet. In 1994 hebben we belangrijke rechten in de Grondwet opgenomen, maar we moeten vaststellen dat de uitvoeringsmaatregelen van de diverse wetgevers nog niet volstaan om ze te waarborgen. Indien dus één van de voorstellen aangenomen wordt, moet men zich vervolgens in alle parlementen en regeringen afvragen welke wetgevende en verordenende maatregelen moeten worden genomen om het concreet uit te voeren.
Uiteenzetting door prof. dr. Nicolas de Sadeleer, hoogleraar aan de Vrije Universiteit Brussel en de Facultés Universitaires Saint-Louis
De heer Nicolas de Sadeleer. — Mevrouw de voorzitter, dames en heren, ik zal over de voorstellen die me door mevrouw Lizin werden bezorgd acht korte opmerkingen maken. Ik zal me ertoe beperken de toespraken van vorige sprekers aan te vullen.
Eerste opmerking : de concepten achter de diverse wijzigingen in verband met duurzame ontwikkeling en voorzorg worden in de voorstellen niet gedefinieerd, wat niet verbaast, aangezien zowel de grondwetgevers als de indieners van de wetten waarin die beginselen voorkomen, het definiëren van dergelijke concepten mijden.
Tweede opmerking : over de thema's duurzame ontwikkeling en voorzorg wordt, sinds het ontstaan ervan, heel wat gediscussieerd, onder andere op internationale fora zoals de Wereldhandelsorganisatie of de instellingen van de Europese Unie. De achterliggende ideeën geven, wegens de belangrijke hervormingen die ze met zich kunnen brengen, aanleiding tot discussie en bezinning, ook op academisch niveau, wat misschien een verklaring is voor de aanwezigheid van deze rist hoogleraren die u voor de gelegenheid hebt uitgenodigd.
Derde opmerking : de concepten hebben zich mettertijd ontwikkeld.
De heer Pallemaerts heeft er reeds op gewezen dat het concept van de duurzame ontwikkeling verschillende interpretaties heeft gekend, die steeds preciezer zijn geworden. Hetzelfde geldt voor de voorzorg, waarvan de definities nauwkeuriger werden gemaakt, niet door internationale instanties, maar veeleer door het optreden van bepaalde rechtscolleges. Men stelt dus vast dat relatief vage concepten zoals duurzame ontwikkeling en voorzorg mettertijd kunnen veranderen van inhoud en kunnen worden gepreciseerd. Professor Zaccaï had er ook op gewezen dat het voorzorgsbeginsel, dat aanvankelijk in een milieubeschermingscontext werd gebruikt, achteraf werd uitgebreid tot gebieden zoals de veiligheid van de consument, de gezondheid van de mens en de voedselzekerheid, met andere woorden volstrekt onverwachte onderwerpen voor de verdedigers van dat beginsel in de jaren '80, die het vooral op de vervuiling van de zee wilden toepassen.
Vierde opmerking : het komt me voor dat de duurzame ontwikkeling en de voorzorg zich juridisch gezien niet precies op hetzelfde niveau bevinden. Een aantal juristen hebben een consensus bereikt om duurzame ontwikkeling als een « metaprincipe » te beschouwen, of als een principe waarvan de waarde veeleer politiek dan juridisch is. Andere juristen daarentegen menen dat het voorzorgsbeginsel, binnen bepaalde rechtsorden, de waarde van een algemeen rechtsbeginsel heeft. In elk geval heeft een kamer van de rechtbank van eerste aanleg van de Europese Gemeenschappen de voorzorg in het gemeenschapsrecht een algemeen rechtsbeginsel genoemd. Andere rechtscolleges hebben de neiging het voorzorgsbeginsel te gebruiken om een wet of een reglement te interpreteren.
Ik meen dat beide concepten zich niet precies op hetzelfde niveau bevinden, omdat de voorzorg zich reeds in een veel verfijnder stadium bevindt, op het niveau van de juridische techniek, hetzij als algemeen rechtsbeginsel dat hiërarchisch lagere bepalingen kan teniet doen, hetzij als juridische interpretatiemethode waardoor in voorkomend geval het toepassingsgebied van een norm kan worden bepaald.
Vijfde opmerking : zowel de duurzame ontwikkeling als de voorzorg hebben in het Belgisch positief recht reeds een grondslag, zowel op federaal als op gewestelijk niveau.
De wet van 5 mei 1997 is volledig aan de duurzame ontwikkeling gewijd, terwijl het voorzorgsbeginsel vermeld wordt onder een reeks beginselen ter bescherming van het milieu, zowel in de Vlaamse regelgeving inzake milieubescherming als in de nieuwe Code wallon de l'environnement. Het moet worden onderstreept dat de grondwetgever hier de fakkel overneemt van de federale en de gewestelijke wetgever.
Zesde opmerking : vooral door pleiters werden de Belgische rechtscolleges uitgenodigd het voorzorgsbeginsel toe te passen als juridische interpretatiemethode, meer bepaald om de balans te doen overhellen in de richting van interpretaties die gunstiger zijn voor mechanismen tot bescherming of tot regeling van economische activiteiten die eventueel milieuhinder kunnen veroorzaken.
Samen met andere juristen heb ik kunnen vaststellen dat de rechtscolleges niet meteen stonden te springen om het voorzorgsbeginsel uitdrukkelijk in hun vonnissen te vermelden, hoewel men in een aantal gerechtelijke beslissingen een impliciete toepassing van het beginsel vindt.
Zevende opmerking : de weerslag in het Belgisch recht, in het licht van de bestaande normen inzake duurzame ontwikkeling en voorzorg, van beide concepten op de ontwikkeling van de bestuurspraktijken is moeilijk in te schatten, wegens de discussies die beide begrippen veroorzaken. Het is moeilijk het eventuele succes van die normen in de bestuurspraktijk aan te wijzen. Dat is een heel delicate oefening.
Achtste opmerking : gelet op de omvang van de debatten waartoe de totstandkoming van de Charte française de l'environnement aanleiding heeft gegeven bij onze Franse buren kan men zich afvragen of de indieners van de voorstellen tot herziening er niet goed hadden aan gedaan een standpunt in te nemen over een reeks relatief delicate problemen die vroeg of laat behandeld zullen worden door rechtscolleges zoals het Arbitragehof, of een hof van beroep, of een rechtbank van eerste aanleg. Wat wil heeft de grondwetgever echt bereiken met het opnemen van die norm in de Grondwet ? Hoe verhoudt die toekomstige grondwettelijke norm zich tot de hiërarchisch lagere norm, zoals de nationale wet, het decreet, de ordonnantie ? Wat is de rol van de constitutionele of de gewone rechter wanneer hij die norm moet beoordelen ? Het blijven open vragen. Ongetwijfeld hopen degenen die de wet moeten toepassen op een aantal antwoorden vanwege de grondwetgever.
Negende opmerking : de opname van een specifieke bepaling inzake duurzame ontwikkeling lijkt me minder revolutionair. Ik heb in elk geval de indruk dat ze in het kielzog komt van een aantal, ongetwijfeld relatief zeldzame grondwetsherzieningen — ik heb de gelegenheid gehad voor deze vergadering een vergelijkend rechtsonderzoek te maken.
In de parlementaire voorbereiding is verwezen naar de Franse bepaling die zegt dat het overheidsbeleid duurzame ontwikkeling moet bevorderen en dat het hiertoe milieubescherming, economische ontwikkeling en sociale vooruitgang met elkaar moet verzoenen.
Ik herinner eraan dat Finland in zijn Grondwet van 1999 eveneens een bepaling over duurzame ontwikkeling heeft opgenomen : « de democratie impliceert het recht voor de individuen om te participeren in en invloed uit te oefenen op de ontwikkeling van de samenleving en van hun milieu. ». Dat is vrij wazig.
Griekenland stelt bij de grondwetsherziening van 2001 : « De Staat moet bijzondere preventieve of repressieve maatregelen treffen, in het raam van het duurzaamheidsbeginsel, opdat het behouden blijft. ».
Als ik me niet vergis, heeft de heer Zaccaï de Zwitserse bepaling reeds aangehaald. « La Confédération et les Cantons œuvrent à l'établissement d'un équilibre durable entre la nature — en particulier sa capacité de renouvellement — et son utilisation par l'être humain. »
Interessanter is dat bepaalde grondwetsbepalingen van Latijns-Amerikaanse landen, gezien de vaagheid van de artikelen die ik geciteerd heb, de Belgische grondwetgever een aantal denksporen aanreiken.
Ik denk met name aan de Argentijnse Grondwet van 1994 waarin staat dat alle inwoners recht hebben op een gezonde, evenwichtige en aan de menselijke ontwikkeling aangepaste omgeving, opdat de productieactiviteiten voldoen aan de huidige noden zonder de behoeften van de toekomstige generaties in het gedrang te brengen. De overheid moet dit recht beschermen, het rationele gebruik van de natuurlijke bronnen bevorderen, het natuurlijke en culturele patrimonium en de biologische diversiteit beschermen, en de bevolking informeren over en sensibiliseren voor milieuzaken. Deze bepalingen zijn uiteraard het resultaat van een ruimer debat over milieukwesties.
De Republiek El Salvador heeft in 2000 bepalingen goedgekeurd volgens welke de Staat de natuurlijke bronnen, alsook de diversiteit en de integriteit van het milieu moet beschermen teneinde het recht op duurzame ontwikkeling te waarborgen. Daarnaast zijn ook de bescherming en bewaring enz. van maatschappelijk belang. De goedkeuring van een bepaling over duurzame ontwikkeling zou dus niet echt een revolutionaire daad zijn van de Belgische wetgever. Wellicht kan hij zich bij de formulering laten inspireren door de reeds bestaande bepalingen uit Latijns-Amerika of Europa.
Ik wil er wel op wijzen dat de invoering van het voorzorgsbeginsel in de Grondwet wel uitzonderlijk zou zijn. U weet wellicht dat de invoering van deze norm in Frankrijk voor veel discussie heeft gezorgd. De bepaling met betrekking tot dit beginsel in de Charte constitutionnelle française is heel ingewikkeld geformuleerd, wat ongetwijfeld het gevolg is van de controverses rond die norm. Behalve de Charte constitutionnelle française heb ik geen andere grondwet van een Staat, kanton, Land of Amerikaanse Staat gevonden die het voorzorgsbeginsel bekrachtigt. De bekrachtiging van het beginsel in de Belgische Grondwet zou dus wel gewaagd zijn, vooral als dat beginsel in verband wordt gebracht met de economische, sociale en culturele rechten. Tot nog toe ging het debat over het voorzorgsbeginsel over relatief ingewikkelde materies, waarover nog veel wetenschappelijke onzekerheden bestaan, zoals de voedselveiligheid, of de vervuiling van de zee en de lucht. De toepassing van het voorzorgsbeginsel, dat de overheid de mogelijkheid biedt om ook ingeval van wetenschappelijke onzekerheid in te grijpen, zou meer theoretische, maar ook praktische problemen doen rijzen. De uitbreiding van de werkingssfeer van het voorzorgsbeginsel tot sociale en culturele aangelegenheden — een grondwettelijke keuze waarvan de gevolgen nog onbekend zijn — vraagt mijns inziens om een meer diepgaand debat.
De heer Jean Cornil (PS). — Ik dank onze drie sprekers. Net als vanochtend hebben we kwalitatief hoogstaande uiteenzettingen gehoord, die mij hebben doen nadenken. Ik heb sommige standpunten die aan de basis van mijn voorstel van juli jl. lagen, moeten bijstellen.
De hoorzittingen van vandaag zullen uiteraard gevolgd worden door politieke besprekingen, met als doel eventueel een meerderheid te vinden die de Grondwet wil wijzigen, wat natuurlijk een ruime consensus veronderstelt.
Ik zou onze deskundigen nog een laatste vraag willen stellen. Zijn er analyses uitgevoerd in de landen waar het grondbeginsel van de duurzame ontwikkeling in de Grondwet is opgenomen ? Zijn er studies gebeurd op wetenschappelijk vlak, op het vlak van de rechtsvergelijking, op milieusociologisch vlak ? Is het milieubeleid gewijzigd ? Is er al jurisprudentie voor handen ? Zijn er concrete gevolgen vastgesteld, naast het zuiver symbolische aspect ? De heer Pallemaerts had duidelijk kritiek op de te symbolische aard van mijn voorstel. Ik moest streven naar een zo ruim mogelijke consensus, al geef ik graag toe dat zo'n maatregel ook concreet moet zijn- anders is hij nutteloos. Ik zou dus graag weten wat er in de betrokken landen veranderd is, zowel met betrekking tot het overheidsbeleid als met betrekking tot het gedrag van de burgers.
De heer Nicolas de Sadeleer. — Ik ben veeleer een positivist. Ondanks mijn belangstelling voor politieke wetenschappen, weet ik te weinig af van een aantal materies. Misschien kan Edwin Zaccaï, die de wetenschappelijke literatuur met betrekking tot de duurzame ontwikkeling beter volgt, een antwoord geven ?
De heer Edwin Zaccaï. — Wat de landen betreft, weet ik het echt niet. Misschien bestaan er studies op Europees niveau. Zowel het Verdrag van Amsterdam als het Verdrag van Nice bevatten de vermelding in kwestie, wat misschien heeft geleid tot meer richtlijnen of teksten met betrekking tot duurzame ontwikkeling. Het is een pertinente vraag.
Mevrouw Christiane Daeme. — De heer Cornil vraagt terecht wat de impact is van de wijziging van de Grondwet van Argentinië en van El Salvador, en ook van de recente wetswijzigingen in Brazilië.
In die landen is er duidelijk een streven naar veranderingen, naar een mentaliteitswijziging, maar de middelen ontbreken en er is ook een kloof tussen de overheid en de burgers. Dat geldt niet voor België, waar de burgers toch dichter bij de overheid staan dan bijvoorbeeld in El Salvador. Wat Finland betreft, kan ik alvast vermelden dat de invoering van het beginsel van duurzame ontwikkeling in de Grondwet de Finse ondernemingen niet heeft belet om in het Zuiden van Uruguay en van Argentinië eucalyptusbossen te planten, wat in hun land verboden is. Bij de invoering van dit beginsel in de Grondwet moet dus rekening worden gehouden met de internationale dimensie.
De heer Paul Wille (VLD). — Als rapporteur ben ik jammer genoeg iets minder vrij in mijn meningsuiting dan de andere leden van de commissie voor de Institutionele Aangelegenheden. Hij moet namelijk in zijn verslag proberen weer te geven wat er is gezegd.
De discussie van vandaag maakt deel uit van een ruimer proces waarin het constitutioneel aspect al meermaals aan bod is gekomen. Zonder bij de getuigen medelijden te willen opwekken voor de senatoren die straks een stem moeten uitbrengen, moet ik toch zeggen dat het voor ons erg vervelend is wanneer academici hier met veel overtuiging twee tegenovergestelde standpunten komen verdedigen.
Sommigen achten het opnemen van duurzame ontwikkeling in de Grondwet mogelijk, anderen zeggen dat het niet kan. Volgens de enen kan het nog deze legislatuur, andere vinden van niet, voor anderen kan het een klein beetje. Dat is nu eenmaal eigen aan academici. We hebben dat ook al meegemaakt tijdens de discussies over good governance.
Bij de senatoren denk ik dat het begrip duurzame ontwikkeling een ruime ondersteuning vindt. De discussie van vandaag heeft mijns inziens echter onvoldoende aangetoond waarom we het streven naar duurzame ontwikkeling in de Grondwet moeten vastleggen. Persoonlijk ben ik voor een zeer pragmatische benadering waarin voor elk aspect wordt vastgelegd of we de beste resultaten behalen mét of zonder opname in de Grondwet.
Sommigen halen in algemene termen aan dat verschillende landen van de Europese Unie de idee al in de Grondwet hebben ingeschreven. Maar in die landen gaat het meestal om de bescherming van het leefmilieu, terwijl in een aantal landen van Zuid-Amerika het diafragma veel meer openstaat. Ik vrees dat we te weinig oog hebben gehad voor het verschil van invalshoek en van gevolgen. Als we bijvoorbeeld de waterpolitiek pragmatisch bekijken en het academische overstijgen om na te gaan wat er op het terrein gebeurt, dan kom ik bijvoorbeeld bij de vier grootste landen, Brazilië, India, Rusland en China, die allemaal een sterke economische groei kennen. Als die landen het Chinese principe zouden toepassen van whatever the colour of the cat is, as long as it catches the mice, gaan ze natuurlijk de verkeerde kant op. Want als ze die politiek toepassen krijgen ze na 15 jaar wel duurzame groei, sustained growth — daarom geen duurzame milieugroei — maar tegelijk een desastreuze factuur voor het milieu. In sommige provincies van China gaat 15 tot 20 % van het bruto binnenlands product naar het herstel van milieuschade die het gevolg is van vroeger genomen beslissingen. Voor meer informatie hierover verwijs graag naar het verslag dat ik daarover heb opgemaakt voor de Raad van Europa.
Het lijkt me interessant het hier te hebben over een groot maatschappelijk probleem als de drinkwatervoorziening in gebieden als India of China, ook al doet het probleem zich in die landen erg verschillend voor. China herbergt 21 % van de wereldbevolking en heeft maar 7 % van de beschikbare drinkwaterreserve. In mijn studie daarover was ik vooral geïnteresseerd in de vraag wat er maatschappelijk inzake drinkwater kon en moest gedaan worden voor de volksgezondheid. Uit de cijfers blijkt dat in de gebieden van mainland China die geen drinkwaterbeleid hebben uitgewerkt, de gemiddelde levensduur tot 15 jaar lager ligt dan in gebieden waar ze dat wel hebben gedaan. Het gaat om provincies als Hebei en Hubei met telkens meer dan 100 miljoen inwoners en dus om een enorm groot probleem. De vraag die we ons stellen is welk instrumentarium de overheid, ongeacht het politieke systeem, ter beschikking heeft om dat probleem aan te pakken. Door zijn niet-democratisch politiek systeem kan China heel snel beslissen om de loop van de Yangtse 100 kilometer te verleggen. In India zou dat veel langer duren, omdat zo'n beslissing daar het hele raderwerk van provincies, gemeenten en subgemeenten moet doorlopen. Een zaak is zeker : bij het oplossen van maatschappelijke problemen als het aanbieden van kwaliteitsvol drinkwater, moet de overheid wel het recht opeisen om een eigen drinkwaterbeleid te voeren en bepaalde criteria op te leggen, maar telkens opnieuw blijkt dat ze, zelfs met een groei van 10 of 15 %, niet voldoende middelen heeft om dat probleem op een duurzame manier op te lossen en dat ze dus wel risicodragend kapitaal moet inschakelen. Ik waarschuw dus voor het gevaar dat de zwakkeren daarbij lopen, niet zozeer bij ons, maar wel in die snelgroeiende ontwikkelingslanden. Los van allerlei vooroordelen moeten die overheden de multinationals tot partners maken en hen vragen om, in het kader van langlopende dienstencontracten, een infrastructuur uit te bouwen om water te zuiveren. Indien de overheid dat niet doet, zullen minder gegoede mensen die in de buurt van industriezones wonen, het aldaar beschikbare water drinken en er steeds zieker van worden. Als de staat dat op zich neemt, gebeurt er niets, of beter, verslechtert de situatie van dag tot dag. Daarom is het voor mij nog altijd niet duidelijk hoe het inschrijven van het recht op water in de Grondwet de kwaliteit van het drinkwater ook maar een beetje zou kunnen verbeteren. Ik besef dat dit vooral een economische benadering is, maar ik wil die redenering graag aan de aanwezigen hier voorleggen.
De heer Bart Martens (SP.A-SPIRIT). — Zoals collega Wille al heeft gezegd, gaat het hier vooral over het wetsvoorstel over het recht op water in artikel 23 van de Grondwet. Professor Pallemaerts is blijkbaar van mening dat dit weinig toevoegt aan de rechten die nu al in de Grondwet zijn vastgelegd. Nochtans meen ik dat het voor de meer dan een miljard Chinezen en de meer dan een miljard Indiërs belangrijk kan zijn dat wij de principes van duurzame ontwikkeling in ons buitenlands beleid verankeren. Ons handelsbeleid of ons ander buitenlands beleid kan namelijk ook voor die bevolkingen de toegang tot drinkwater gunstig beïnvloeden. Alleen al daarom lijkt het me zinvol om in de eerste categorie wetsvoorstellen naar mogelijkheden te zoeken om duurzame ontwikkeling als principe of als doelstelling in de Grondwet te verankeren. Uiteraard zal dat de wereld niet van vandaag op morgen veranderen en uiteraard moeten we in de concrete wet- en regelgeving het beleid uitstippelen en de bakens uitzetten, voor milieubescherming evenzeer als voor de sociale rechten. Dat neemt niet weg dat het verankeren van duurzame ontwikkeling in de Grondwet een lichtbaken kan zijn voor andere overheidsinitiatieven. Sommige principes die al sinds 1830 in onze Grondwet staan, hebben destijds ook die rol vervuld, alleen wordt het hoog tijd dat we ze actualiseren, dat we de Grondwet in een fris kleedje steken. De wereld heeft de voorbije 180 jaar niet stilgestaan en dus moeten we vandaag andere beleidsprincipes hanteren.
Professor Zaccaï stelt voor om de toegang tot het recht dat vervat zit in het voorstel van mevrouw Talhaoui en mezelf onder titel II van de Grondwet in te voegen. Mij lijkt dat geen goed idee, omdat titel II handelt over de individuele rechten, terwijl toegang tot het recht voor het vrijwaren van individuele rechten als eigendom, al voldoende verankerd is. Nu komt het erop aan de toegang tot het recht voor het vrijwaren van collectieve rechten te garanderen. Daarom staat dit recht beter op zijn plaats onder titel Ibis van de Grondwet, waar het precies over die collectieve rechten gaat. Het is schrijnend dat een milieuorganisatie vandaag nog altijd niet in naam van het algemeen belang kan optreden voor het vrijwaren van de milieukwaliteit die ook de rechten van de volgende generaties ten goede komt. Een dergelijke actio popularis wordt in ons rechtsbestel niet toegestaan. Juist daarom hoort de toegang tot het recht voor het vrijwaren van die collectieve belangen wel thuis onder titel II en blijft ons voorstel zeker overeind.
De heer Paul Wille (VLD). — Het recht op leven inschrijven in de Grondwet kan een belemmering zijn voor de wetgeving inzake abortus of euthanasie. Denken de indieners niet dat hun wetvoorstellen mogelijk een probleem vormen om op het terrein te realiseren wat we allemaal willen ? Ik vind dat alleszins een overweging waar we goed over moeten nadenken. Bovendien zijn we geen clubje dromers, maar politici. We weten dat deze voorstellen een tweederde meerderheid nodig hebben. Criterium is voor mij of we bestaande verworvenheden in gevaar brengen dan wel vooruithelpen.
De voorzitter. — Nu is geen enkel recht absoluut, zelfs niet het recht op leven. Voorts is het inderdaad waar dat deze wetsvoorstellen een tweederde meerderheid vereisen. Hopelijk kunnen we daarover nog een goed gesprek hebben in de commissie voor de Institutionele Aangelegenheden.
De heer Bart Martens (SP.A-SPIRIT). — Ik wil de heer Wille er wel op wijzen dat ook de VLD-fractie in de preconstituante akkoord is gegaan om dit artikel voor herziening vatbaar te verklaren. We kunnen dus alvast een stuk van de weg samen afleggen.
Ik ben het wel met hem eens dat we door rechten in de Grondwet vast te leggen, het doel niet mogen voorbijschieten. Mij is ooit voor de voeten geworpen dat een strikte toepassing van het voorzorgsbeginsel zou verhinderd hebben dat de gsm's op de markt kwamen, omdat er tot vandaag bij de wetenschappers grote onzekerheid bestaat over de schadelijke effecten van de straling op de volksgezondheid. We mogen die rechten inderdaad niet absoluut zien. Ik zie daarom wel iets in de suggestie van professor Pallemaerts om de bepaling « vaag » genoeg te houden en de wetgevers voldoende discretionaire ruimte te laten om de juiste betekenis van de grondwettelijke bepalingen te interpreteren.
Mevrouw Olga Zrihen. — Bij de woorden die ik gehoord heb, heb ik een aantal bedenkingen.
We zijn allen ietwat schatplichtig aan de denktanks, of de idealistische groepen die het ons mogelijk hebben gemaakt buitengewone zaken tot stand te brengen zoals de sociale zekerheid, de democratie en de gelijkheid van mannen en vrouwen. Sommigen zegden ons dat de vrouwen er tegenaan konden gaan, maar we hebben de luxe gewild dat dit in de teksten werd opgenomen.
Ik herinner aan het grote beginsel dat we de grote Europese richtlijnen in onze regels, onze wetten en onze teksten moeten opnemen.
Ik denk dat ik, toen ik zitting had in het Europees Parlement, in nagenoeg alle wetsvoorstellen die in plenaire zitting door alle lidstaten werden aangenomen, het concept van wat wij de duurzame ontwikkeling noemen, heb opgenomen, zelfs bij onderwerpen zoals het industrieel beleid net voor de uitbreiding of de energiebesparingen in overheidsgebouwen, ongetwijfeld een actueel thema.
Iemand die een openbaar mandaat bekleedt, heeft onder meer tot taak erop toe te zien dat de aangenomen bepalingen conform het grondwettelijk verdrag zijn. Die taak maakt deel uit van het soort « contract » dat we zijn aangegaan met de burger hebben met de bedoeling ervoor te ijveren hem de best mogelijke toekomstperspectieven te bieden.
Het opnemen van het beginsel van de duurzame ontwikkeling in de Grondwet is wel degelijk een politieke verantwoordelijkheid. Dergelijk initiatief maakt het mogelijk die tekst meer zin te geven, door er een zeer actuele zorg aan toe te voegen.
Men mag immers het gevaar niet veronachtzamen van een grondwettekst die achterhaald is en waarin de burgers zelfs de bestanddelen van de essentie van hun burgerschap niet meer terugvinden.
Over duurzame ontwikkeling spreken lijkt me een actualisering van wat op Europees niveau wordt gedaan, terwijl de landen van Latijns-Amerika, die we vaak ontwikkelingslanden noemen, die ontwikkeling al lang toepassen.
Is het overigens niet verbazingwekkend dat we ons zo weinig vragen stellen over de regels van de Wereldhandelsorganisatie, wanneer het gaat over de GGO of over de manier waarop men bepaalde landen zal vragen hun overheidsdiensten te organiseren, terwijl we er ons meer stellen over duurzame ontwikkeling, die nochtans bepalend is voor de toekomst van de planeet ?
De heer Daniel Dekkers, gepensioneerd ingenieur van het CERN, Centre européen de recherche nucleaire. — De uiteenzettingen die we gehoord hebben, gingen over politieke en juridische problemen, maar niet over het wetenschappelijke aspect.
Nochtans hebben begrippen zoals duurzame ontwikkeling en het voorzorgsbeginsel een wetenschappelijke dimensie die niet mag worden veronachtzaamd. Opdat het denkwerk compleet zou zijn, moeten er dus wetenschappers bij worden betrokken. Misschien moeten we ze een duwtje in de rug geven, want ze hebben de neiging dat soort problemen uit de weg te gaan. Hun aanwezigheid is echter zeer wenselijk, onder andere om na te denken over de inhoudelijke aanpassingen van die beginselen.
Al die begrippen veranderen immers mettertijd. Toen ik mijn loopbaan begon, bedroeg de dosis radioactiviteit die door een individu kon worden verdragen vijf eenheden per jaar. Na enkele jaren eiste de voorzichtigheid dat slechts anderhalve eenheid werd geaccepteerd.
Die normen veranderen nog, samen met de kennis. Die variabiliteit in de tijd moet op een of andere manier in de teksten worden teruggevonden.
De heer Marc Pallemaerts. — Er is gevraagd welke de rechtsgevolgen waren wanneer landen duurzame ontwikkeling in hun grondwet opnamen. Ik heb niet de kans gehad om dat voor de Europese landen te bestuderen, laat staan voor de vermelde Latijns-Amerikaanse landen. Ik weet wel dat er sinds de invoering van de chartes de l'environnement in de Franse Grondwet, er al voorbeelden zijn van gerechtelijke toepassing. Het gaat dan niet echt over het artikel over duurzame ontwikkeling, maar over andere beginselen. Ik durf dan ook aannemen dat rechters in de nabije toekomst ook over dat artikel uitspraak zullen doen.
In het lijstje van relevante rechtsorden is terecht ook de Europese rechtsorde vermeld, vermits we sinds het verdrag van Amsterdam van 1999 twee artikelen over duurzame ontwikkeling hebben ingeschreven in het EG-Verdrag. Mij is evenwel geen rechtspraak bekend van het Hof van Justitie of van een rechtbank van eerste aanleg, waarin specifiek het begrip duurzame ontwikkeling gehanteerd wordt. Maar dit sluit niet uit dat dit in de nabije toekomst wel gebeurt. Het inschrijven van het begrip duurzame ontwikkeling in de Europese verdragsteksten heeft alleszins bijgedragen tot de politieke discussie en de invulling van het begrip.
Ook over de ervaring van de Latijns-Amerikaanse landen heb ik geen onderzoeksgegevens, maar het lijkt me belangrijk dat diverse ontwikkelingslanden ervoor hebben gekozen om dat begrip naar aanleiding van institutionele hervormingen of grondwetsherzieningen in hun Grondwet op te nemen. Zij vonden dat duidelijk relevant voor hun situatie. Zoals collega de Sadeleer al heeft vermeld, hebben ze dat ingevuld en geïnterpreteerd op een manier die iets ruimer was dan het milieubeleid alleen. Dat is interessante stof om over na te denken.
Over China kan ik kort zijn. Vermits dit geen rechtsstaat is, heeft het niet veel zin om over de implicaties van constitutionele teksten te discussiëren. Het voorbeeld van India is wel interessant, ook al is het begrip duurzame ontwikkeling daar niet in de Grondwet opgenomen. Maar doordat daar wel een relatief onafhankelijke rechterlijke macht en een vrij actieve civiele maatschappij bestaat, heeft de rechtspraak er de voorbije 10 à 15 jaar een belangrijke evolutie doorgemaakt. Het opperste gerechtshof heeft na klachten van individuen en niet-gouvernementele organisaties op basis van bestaande grondwettelijke bepalingen geoordeeld dat duurzame ontwikkeling impliciet wel behoort tot het constitutioneel recht. In concrete gevallen waarin zwakkeren in de Indiase maatschappij werden blootgesteld aan milieuaantasting door industriële zones of aan de gevolgen van het aanleggen van stuwdammen, hebben rechters geprobeerd die rechten toe te passen en te concretiseren voor de Indiase burgers. Dat is een bijzonder interessante ontwikkeling.
Er is vanochtend verwezen naar het Verdrag van Aarhus en er werd gevraagd in welke mate de bepalingen daarvan afdwingbaar zijn.
Dat Verdrag regelt het recht op informatie en op toegang tot het gerecht in milieuzaken. Het toepassingsgebied is dus beperkt tot een van de drie pijlers van duurzame ontwikkeling, maar de normen die daarin worden gehanteerd, zijn zeker relevant voor de andere twee pijlers. België heeft dat Verdrag geratificeerd, maar waarschijnlijk heeft de wetgever nog niet voldoende nagedacht over de manier waarop hij uitvoering moet geven aan dit Verdrag. Ik verwacht overigens dat ons land in de nabije toekomst vragen zal krijgen over de overeenstemming van zijn wetgeving met de bepalingen van dat Verdrag. Dit wijst er nogmaals op dat een land dat belangrijke beginselen uit internationale verdragen over mensenrechten, milieu en dergelijke meer goedkeurt, ook de inspanning moet opbrengen om die beginselen verder uit te werken voor de eigen burgers.
Ten slotte moet men bij het uitschrijven van grondwetsbepalingen altijd veel oog hebben voor een exacte formulering. Zonder de concrete wetsvoorstellen te willen bekritiseren, wijs ik erop dat ondoordachte formuleringen een heleboel onverwachte gevolgen kunnen meebrengen. Daarom heb ik in mijn uiteenzetting zo gepleit voor een grondige politieke discussie over de diverse teksten en formuleringen.
Mevrouw Nadine Gouzée. — Ik wil enkele opmerkingen maken in verband met de geloofwaardigheid en de coherentie van de verbintenissen die België op internationaal vlak is aangegaan inzake duurzame ontwikkeling.
Sinds de Rio-Conferentie keurt ons land de besluiten goed van conferenties, topontmoetingen, implementatieplannen. Het resultaat van de Conferentie van Johannesburg heet Uitvoeringsplan van de duurzame ontwikkeling. Wij hebben op dat vlak dus duidelijke beloftes gedaan.
Bij ons en onze partners echter moedigen wij een groei aan die vaak helemaal niet gepaard gaat met duurzaamheid. Onze groei heeft bovendien gevolgen voor de anderen.
Er is dus een gebrek aan coherentie. Wat ik zeg is niet uit de lucht gegrepen : dat vertelt ons een delegatie die vaak dezelfde vraag te horen krijgt vanwege ontwikkelingslanden of de Verenigde Staten.
Die vraag is de volgende : « Met wie praten wij over duurzame ontwikkeling op internationaal vlak ? Met uw regering of delen van uw land ? ». De geloofwaardigheid van België staat hier op het spel.
Wij staan met de rug tegen de muur. Moeten wij stoppen met dergelijke beloften ? De Amerikaanse afvaardiging gaat ervan uit dat de onderhandelingen zouden stoppen indien Europa zich er niet meer mee bemoeit. Zij worden immers niet geleid door China, Brazilië, India, noch door de Verenigde Staten of Australië, en zelfs niet door Nieuw-Zeeland, dat nochtans actief en interessant is op dat vlak.
Om verder te gaan, moeten wij iets doen aan onze coherentie en geloofwaardigheid. Ik zeg dit met de bescheidenheid van iemand die geen rechtsdeskundige is, zeker niet wat grondwettelijk recht betreft, maar ik meen dat de bespreking die hier gevoerd wordt onze coherentie en geloofwaardigheid kan vergroten, op voorwaarde dat onze verklaringen gepaard gaan met stevige beginselen en een effectieve tenuitvoerlegging.
De heer Paul Wille (VLD). — Als gemeenschapssenator moet ik benadrukken dat de voorliggende zaak geen beperking van de bevoegdheden en rechten van de deelstaten tot gevolg mag hebben. Dat is allicht gemakkelijker gezegd dan gedaan ...
De heer Jacques Wirtgen, directeur van het KINT, het milieu-instituut voorgezeten door prins Laurent. — Ik wens te reageren op de opmerkingen van mevrouw Gouzée en professor Pallemaerts, en van de heer Wille.
Het is een feit dat het op internationaal vlak moeilijk is om de ingewikkelde Belgische staatsstructuur duidelijk te maken. Dat hebben wij al meermaals ondervonden.
In het bijzonder het Vlaams Gewest is zeer ver gevorderd op het vlak van duurzame ontwikkeling. Het document Samen grenzen verleggen, dat u ongetwijfeld kent, is typisch een document over duurzame ontwikkeling.
Het lijkt mij een beetje vreemd dat de Belgische Senaat zich bevindt tussen de Europese Unie en de Verenigde Naties enerzijds, en de gewesten anderzijds, die heel duidelijk gekozen hebben voor het milieubeheer en een duurzame ontwikkeling. Er moet dus iets gebeuren, want het uitblijven van een initiatief veroorzaakt een democratisch deficit. De burger vraagt zich af in welk stuk hij speelt. Zoals de heer Zaccaï heeft aangegeven, heeft het VBO de duurzame ontwikkeling in zijn doelstellingen opgenomen, zonder dat er een definitie is van wat duurzame ontwikkeling inhoudt. Elkeen kiest dus zijn eigen definitie.
De vraag is dus niet of men het begrip al dan niet in de Grondwet opneemt, maar hoe men dat doet. Toen men de verklaring van de rechten van de mens uitvaardigde, was men niet zeker dat alles perfect zou verlopen, en dat is nog steeds niet het geval. Men moet niet wachten tot alle instrumenten voorhanden zijn alvorens initiatieven te nemen. Dat is heel duidelijk het standpunt van ons instituut, dat in het bijzonder bezorgd is over het democratisch deficit.
Mevrouw Clotilde Nyssens (CDH). — Het feit dat de gewestelijke teksten ambitieuzer zijn, noopt ons er mijns inziens toe om het beginsel in de Grondwet op te nemen. De dynamiek die op wetgevend vlak is ontstaan, schept een soort leemte op federaal niveau, die aangevuld moet worden. Ik zie niet in waarom het opnemen in de Grondwet een verminderde inspanning van de deelstaten tot gevolg zou hebben.
De heer Paul Wille (VLD). — Vergeet niet dat een van de grote besluitvormingsniveaus afwezig is.
Mevrouw Isabelle Durant (ÉCOLO). — Nu vervallen wij in een typisch Belgisch debat, terwijl het uitgangspunt verheven en prijzenswaardig was. Maar uiteindelijk kan het wel interessant zijn om rekening te houden met de twee uitersten, een doelstelling die wij wellicht unaniem delen, en de erg « triviale » aspecten van ons institutioneel stelsel.
Ik ben het eens met mevrouw Nyssens, die in dit debat een aansporing ziet om het beginsel in de Grondwet op te nemen. Ik ben het ook eens met de directeur van het KINT die stelt dat de wijze waarop men het definieert het voornaamste is. Ik meen dat de impuls van de gewesten en het juridisch arsenaal een goede stimulans vormen.
Men zou kunnen aanvoeren dat het feit dat het nodig is om een recht in de Grondwet op te nemen, aantoont dat het niet verworven is. Het feit dat men bijvoorbeeld de luchtkwaliteit vermeldt, zou aantonen dat die zeer slecht is en dat men er dringend iets aan moet doen. Dat is ten minste een positief aspect. Het opnemen in de Grondwet kan dus initiatieven op gang brengen. Hoewel de gewesten betrokken moeten worden, kan de hele kwestie van de duurzame ontwikkeling niet beperkt blijven tot het gewestelijk niveau. Het beginsel van de duurzame ontwikkeling onderscheidt zich onder meer door de universaliteit en het horizontale karakter ervan. Men kan geen drie soorten duurzame ontwikkeling hebben, een voor het Vlaams Gewest omdat het dicht bevolkt is, een voor het Brussels Gewest als stedelijk gewest, en een voor het Waals Gewest, dat minder bevolkt en uitgestrekter is. Dat heeft geen enkele zin.
In Montreal heeft men het protocol van Kyoto trachten te redden door iedereen rond de tafel te houden en te voorkomen dat Aziatische en andere landen hun programma's alleen zouden uitwerken. Wij gaan ons toch niet beperken tot onze regionale keuken, ook al moet het gewestelijke aan bod komen in de Senaat.
De heer Edwin Zaccaï — Ik wil een korte opmerking maken over de coherentie, die een goed argument is. Neem bijvoorbeeld de verklaring van Rio waarvan vandaag dikwijls sprake is geweest. Deze verklaring stuurt tot op zekere hoogte het internationale beleid. Het is duidelijk dat de Staten heel omvangrijke bevoegdheden hebben, veel meer dan de regio's. Dat is echter niet noodzakelijk een probleem. De kwestie moet natuurlijk onderzocht worden.
Mevrouw Isabelle Durant (ECOLO). — Wat de verhouding tussen de federale Staat en de gewesten betreft, moet benadrukt worden dat vele bevoegdheden inzake duurzame ontwikkeling vandaag federaal zijn. Het opnemen in de Grondwet zou dus voor een sterke basis zorgen en zou een rechtspraak in het leven kunnen roepen. De verslagen van de federale Raad voor duurzame ontwikkeling vermelden vele bevoegdheden die specifiek federaal zijn. Interministeriële conferenties zorgen er vervolgens voor dat een gecoördineerd beleid kan worden gevoerd waarover met de gewesten is overlegd. Het federale niveau mag het debat niet uit de weg gaan, omdat het over vele instrumenten beschikt zoals de fiscaliteit, de economie, enz.
(1) Art. 30.1. « In afwijking van artikel 56 wordt elk voorstel tot herziening van de Grondwet verwezen naar de commissie die bevoegd is voor de institutionele aangelegenheden, zonder dat de Senaat het vooraf in overweging neemt. »
(2) Artikel 11 van de wet van 5 mei 1997 betreffende de coördinatie van het federale beleid inzake duurzame ontwikkeling : « § 1. Onverminderd zijn andere opdrachten bedoeld in de huidige wet, heeft de Raad als opdracht : a) advies te verlenen over alle maatregelen betreffende het federale beleid inzake duurzame ontwikkeling, genomen of in het vooruitzicht gesteld door de federale overheid, in het bijzonder in uitvoering van de internationale verbintenissen van België; b) een forum te zijn waar van gedachten kan worden gewisseld over duurzame ontwikkeling; c) onderzoek voor te stellen op alle domeinen die verband houden met duurzame ontwikkeling; d) de ruimst mogelijke medewerking van de openbare en particuliere organisaties alsook de burgers op te wekken om deze doelstellingen te verwezenlijken. § 2. De Raad oefent de in paragraaf 1 bedoelde opdrachten uit op eigen initiatief of op het verzoek van de ministers of staatssecretarissen, van de Kamer van volksvertegenwoordigers en van de Senaat. § 3. Hij kan beroep doen op administraties en publieke instellingen om hem bij te staan in het vervullen van zijn opdrachten. De Raad kan advies vragen aan iedere persoon wiens medewerking nuttig wordt geacht voor het onderzoek van sommige vragen. § 4. De Raad brengt zijn advies uit binnen de drie maanden na het verzoek ertoe. In geval van hoogdringendheid kan de opdrachtgever een kortere termijn voorschrijven. Deze termijn kan evenwel niet korter zijn dan twee weken. § 5. De Raad stelt een jaarlijks rapport op over zijn werkzaamheden. Het rapport wordt overgemaakt aan de Ministerraad, aan de Wetgevende Kamers en aan de parlementen en regeringen van de Gemeenschappen en Gewesten. § 6. De regering geeft de motieven aan voor het eventueel afwijken van het advies van de Raad. »
(3) Zie infra Bijlage I, blz. 18 e.v.
(4) Zie infra Bijlage II, blz. 32 e.v.
(5) Zie infra Bijlage III.
(6) Zie infra Bijlage I, blz. 18 e.v.
(7) Zie supra voetnoot 1, blz. 3
(8) Zie infra Bijlage II, blz. 32 e.v.
(9) Zie infra Bijlage III.
(10) Zie infra de standpunten van mevrouw Feyt en Professor Velaers : Bijlage I, blz. 18 e.v.
(11) J. Velu, Droit public, Brussel, Bruylant, 1986, T.I, Le statut des gouvernants, blz. 168.
(12) M. Uyttendaele, Précis de droit constitutionnel belge, Brussel, Bruylant, 2001, blz. 92.
(13) D. Renders, « Un diagnostic nuancé » in La procédure de révision de la Constitution, Centre d'études constitutionnelles et administratives, Brussel, Bruylant, 2003, blz. 59.
(14) F. Delpérée, Le droit constitutionnel de la Belgique, Brussel, Bruylant, 2003, blz. 80.
(15) J. Velu, op. cit., blz. 167.
(16) Voy. également : M. Uyttendaele, Idem; D. Renders, Idem.
(17) F. Delpérée, Idem.
(18) Belgisch Staatsblad, 5 mei 1999.
(19) Belgisch Staatsblad, 2 maart 1968; Belgisch Staatsblad, 15 november 1978; Belgisch Staatsblad, 6 oktober 1981; Belgisch Staatsblad, 9 november 1987; Belgisch Staatsblad, 18 oktober 1991.
(20) Belgisch Staatsblad, 12 februari 1994.
(21) Stuk Senaat, B.Z. 1991-1992, 100-2/4o.
(22) Stuk Senaat, B.Z., 1979, nr. 100-28, blz. 2 en 3; Parl. Hand. Senaat, 26 juni 1980, blz. 2005 en 27 juni 1980, blz. 2063 tot 2065.
(23) Zie verslag Moyersoen en Pierson, Parl. St., Kamer, 1964-65, nr. 993/6, blz. 4 en 5 : « Kortom : wanneer de Kamers bestaande artikelen aanduiden, binden zij de grondwetgevende Vergadering niet, maar dezer recht tot herziening blijft beperkt tot de materie die door het artikel bestreken wordt. Evenzo, dienen de Kamers wanneer zij besluiten een nieuwe bepaling voor te stellen, de materie aan te duiden die door de grondwetgevende vergadering zal worden geregeld. Deze zal geen andere zaak mogen behandelen. » Zie ook verslag Pierson, Parl. St., Kamer, 1978-79, nr. 476/2, blz. 5 : « a) Voor de huidige artikelen van de Grondwet die aan herziening worden onderworpen, moet de grondwetgever zich houden aan de materie die onder het bedoelde artikel valt. b) Voor de in te voegen nieuwe artikelen (als bis, ter of anderszins) wordt de grondwetgever beperkt tot het in de verklaring aangegeven onderwerp. De grondwetgever kan niet over een ander onderwerp handelen. c) Door de herziening van een artikel of de toevoeging van een nieuw artikel, kan de grondwetgever niet impliciet de zin of de draagwijdte wijzigen van de bepalingen die niet aan herziening worden onderworpen. » Zie ook het advies van de Raad van State in Parl. St., Kamer, 1997-98, 1591/2.
(24) A. Alen, « De voornaamste procedurele problemen van een grondwetsherziening », T.B.P., 1979, blz. 286; F. Delpérée, Le droit constitutionnel de la Belgique, 2000, blz. 80; A. Mast, « Het eerste bedrijf van de grondwetsherziening », T.B.P., 1954, blz. 60; M. Uyttendaele, Précis de droit constitutionnel belge, 2001, blz. 92;
(25) Zie bijvoorbeeld M. Van der Hulst en A. Vander Stichele, « Is de herzieningsbevoegdheid van de grondwetgever beperkt ? », T.B.P., 1991, 516; « Impliciete herzieningen » van niet voor herziening vatbaar verklaarde artikelen zijn o.i. dan ook ongrondwettig. Zie J. Velaers, De Grondwet en de Raad van State, Vijftig jaar adviezen aan wetgevende vergaderingen, in het licht van de rechtspraak van het Arbitragehof, Antwerpen, Maklu, 1999, blz. 661 en v. Zie ook A. Alen en F. Meerschaut, « De « impliciete » herziening van de Grondwet, in Présence du droit public et des droits de l'homme. Mélanges offerts à Jacques Velu, I, Brussel, Bruylant, 1992, blz. 261-262.
(26) Rimanque merkt terecht op dat « het best mogelijk is dat dit grondwettelijk en uitdrukkelijk grondrecht, een autonome betekenis krijgt, onafhankelijk van de strikte context van de sociale grondrechten ». K. Rimanque, De Grondwet toegelicht, gewikt en gewogen, Intersentia, 2004, blz. 69-70.
(27) Zie hierover Verslag Arts-Nelis, Parl. St., Senaat, B.Z. 1991-92, nr. 100-2/4, 83-84.
(28) Zie bijvoorbeeld A. Alen, Compendium van het Belgisch staatsrecht, Kluwer, 2000, I, blz. 50, nr. 70; M. Stroobant, « De sociale grondrechten naar Belgisch recht. Een analyse van de parlementaire werkzaamheden bij art. 23 G.W. », in M. Stroobants (ed.) Sociale grondrechten, Antwerpen, Maklu, 1995, 70-71; J. Vande Lanotte en G. Goedertier, Overzicht van publiek recht, Die Keure, 2001, blz. 533, nr. 837.
(29) De preconstituante zou zelfs artikel 23, derde lid, voor herziening vatbaar kunnen verklaren en daarbij aangeven dat geen wijziging kan worden aangebracht aan de nummers 1° tot 5°. Dit zou dan tot gevolg hebben dat de herziening uitsluitend tot de toevoeging van een nieuw recht kan leiden.
(30) 21 van de 34 aanwezige en vertegenwoordigde stemgerechtigde leden (zie bijlage 1) keurden het advies goed. 13 van de 34 aanwezige en vertegenwoordigde stemgerechtigde leden hebben zich onthouden : C. Gernay (ondervoorzitter), G. De Schutter en J. Gilissen (vertegenwoordigers van de milieu-organisaties), G. Fremout, B. Gloire, L. Langouche en J.-M. Swalens, (vertegenwoordigers van de ontwikkelingsorganisaties), R. Reynaert en C. Rousseau (vertegenwoordigers van de consumentenorganisaties), M. Carnol, J.-P. van Ypersele, H. Verschure, E. Zaccaï (vertegenwoordigers van de wetenschappelijke milieus).
(31) Voorstel van de heer Jean Cornil, stuk Senaat, nr. 3-1422/1, 2005-2006.
(32) Voorstel van mevrouw Clotilde Nyssens, stuk Senaat, nr. 3-49/1, 2003.
(33) Voorstel van de heer Bart Martens en mevrouw Fauzaya Talhaoui, stuk Senaat, nr. 3-1557/1, 2005-2006.
(34) De federale wetgevende macht die heeft verklaard dat er redenen zijn tot herziening van zodanige grondwettelijke bepaling als zij aanwijst.
(35) Verklaring van de wetgevende macht, zie Belgisch Staatsblad, nr. 128, tweede uitgave, 10 april 2003.
(36) Titel I van de Grondwet heeft het over « het Federale België, zijn samenstelling en zijn grondgebied » (artikelen 1 tot 7). Titel II, « De Belgen en hun rechten », bevat de grondrechtencataloog (artikelen 8 tot 32). Titel III handelt over de machten.
(37) In het Frans luidt het voorstel : « Art. 7bis — Dans l'exercice de leurs compétences, l'État fédéral, les communautés et les régions œuvrent en faveur d'un développement durable dans la perspective de répondre aux besoins du présent sans compromettre la capacité des générations futures de répondre à leurs propres besoins. À cette fin, ils veillent à l'intégration équilibrée des composantes sociales, économiques et environnementales dans la définition de leurs politiques ainsi que dans les processus décisionnels. »
(38) Te consulteren op de website van de raad : www.frdo-cfdd.be
(39) Uiteenzetting van mevr. Eva Brems (prof Mensenrechten, UGent) op 16 december 2005 in de werkgroep ad hoc Grondwet van de raad.
(40) Zie onder andere § 8 FRDO 2002 a06 « Eerste advies ter voorbereiding van de wereldtop in Johannesburg », § 8 FRDO 2005a01 « Jaarlijkse evaluatie van het federale beleid duurzame ontwikkeling », § 2 e.v. FRDO 2003a04 « Memorandum aan de nieuwe federale regering »
(41) Art. 2. Voor de toepassing van deze wet wordt begrepen onder : duurzame ontwikkeling : die ontwikkeling die gericht is op bevrediging van de noden van het heden zonder deze van de komende generaties in het gedrang te brengen, en waarvan de realisatie een veranderingsproces vergt waarin het gebruik van hulpbronnen, de bestemming van investeringen, de gerichtheid van technologische ontwikkeling en institutionele veranderingen worden afgestemd op zowel toekomstige als huidige behoeften; (...)
(42) Te consulteren op : http://www.frdo.be/nl/pubnl/adviezen/2000a13n.pdf
(43) Ook in België hebben verschillende wetteksten inzake milieubeleid het beginsel opgenomen.
(44) Voorstel van de heer Philippe Mahoux, stuk Senaat, nr. 3-480/1.
(45) De federale wetgevende macht die heeft verklaard dat er redenen zijn tot herziening van zodanige grondwettelijke bepaling als zij aanwijst.
(46) Verklaring van de wetgevende macht, zie Belgisch Staatsblad, nr. 128, tweede uitgave, 10 april 2003 :
(47) In de Millenniumverklaring (Verenigde Naties, september 2000) staan acht hoofddoelen die in 2015 gerealiseerd moeten zijn; de acht millenniumdoelen.
(48) — Advies over de herziening van de Europese strategie duurzame ontwikkeling (2004a09n.doc); — Advies over het Voorontwerp van het federaal plan inzake duurzame ontwikkeling 2004-2008 (2004a04n.doc); — Advies over de thematische nota « Leefmilieu » van de directie-Generaal Internationale Samenwerking (DGIS) (2002a24n.doc); — Eerste advies in opvolging van de Wereldtop over Duurzame Ontwikkeling in Johannesburg (2002a22n.doc) — Advies ter voorbereiding van de Wereldtop over Duurzame Ontwikkeling in Johannesburg (2002a06n.doc)
(49) A. Panneels, R. Verheyen (voor- en ondervoorzitters); G. De Schutter, M. Fourny, J. Gilissen, V. Kochuyt, W. Trio, J. Turf (vertegenwoordigers van de milieu-organisaties); B. Bode, B. Gloire, G. Fremout, L. Langouche, J-M. Swalens, B. Vanden Berghe (vertegenwoordigers van ontwikkelingsorganisaties); R. Renaerts, C. Rousseau (vertegenwoordiger van de consumentenorganisaties); J. Decrop, F. Maes, C. Rolin, D. Van Daele, (vertegenwoordigers van de werknemersorganisaties), M. Carnol, J.-P. van Ypersele, H. Verschure, E. Zaccaï (vertegenwoordigers van de wetenschappelijke wereld). Onthouden zich : T. Rombouts, C. Gernay (voor- en ondervoorzitters).
(50) http://www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf/898586b1dc7b4043c1256a450044f331/a5458d1d1bbd713fc1256cc400389e94/$FILE/G0340229.pdf
(51) A. Nachtergaele, C. Ven, I. Chaput, M.-L. Semaille, P. Vanden Abeele, A. Deplae (vertegenwoordigers van de werkgeversorganisaties), H. De Buck, F. Schoonacker (vertegenwoordigers van de energie-producenten). Onthouden zich : T. Rombouts, C. Gernay (voor- en ondervoorzitters).