3-808/6 | 3-808/6 |
21 JUIN 2006
Le CONSEIL D'ÉTAT, assemblée générale de la section de législation, saisi par la Présidente du Sénat, le 28 avril 2006, d'une demande d'avis, dans un délai de trente jours prorogé à quarante-cinq jours (1) , sur une proposition de loi « modifiant la loi du 5 septembre 1952 relative à l'expertise et au commerce des viandes et la loi du 14 août 1986 relative à la protection et au bien-être des animaux, en ce qui concerne les abattages rituels » ainsi sur les amendements nos 1 à 8 (doc. Sénat, sessions 2003-2004 et 2004-2005, nos 3-808/1 à 4), a donné le 16 mai 2006 l'avis suivant:
1. En application de l'article 84, § 3, alinéa 1er, des lois coordonnées sur le Conseil d'État, la section de législation a fait porter son examen essentiellement sur la compétence de l'auteur de l'acte, le fondement juridique et l'accomplissement des formalités prescrites.
Par ailleurs, le présent avis comporte également un certain nombre d'observations sur d'autres points. Il ne peut toutefois s'en déduire que, dans le délai qui lui est imparti, la section de législation a pu procéder à un examen exhaustif du projet.
PORTÉE DE LA PROPOSITION DE LOI
2. La proposition de loi soumise pour avis et les amendements 1 à 8 qui y sont associés visent à apporter un certain nombre de modifications d'une part, à la loi du 5 septembre 1952 relative à l'expertise et au commerce des viandes et d'autre part, à la loi du 14 août 1986 relative à la protection et au bien-être des animaux.
Ces modifications peuvent se résumer comme suit.
Le fait que les abattages sont effectués selon un rite religieux ne constituerait plus désormais de motif légal permettant de déroger à l'interdiction d'abattre en dehors des abattoirs (article 5). L'amendement nº 8 à l'article 5 de la proposition vise à permettre également les abattages rituels dans des lieux d'abattage temporaires.
Les abattages prescrits par un rite religieux doivent désormais être effectués dans des abattoirs agréés ou dans des établissements agréés par le ministre qui a le bien-être des animaux dans ses attributions (article 8 de la proposition).
Les abattages prescrits par un rite religieux ne sont désormais plus exonérés de l'obligation d'étourdir préalablement l'animal ou, en cas de force majeure, de pratiquer la méthode la moins douloureuse (article 7 de la proposition).
L'exception à l'obligation d'expertise des viandes de boucherie après abattage pour les abattages par des particuliers ne découle plus directement de la loi, mais d'une décision du ministre de l'Agriculture, à la demande du collège des bourgmestre et échevins d'une commune (article 2 de la proposition et amendement nº 6).
Le Roi est autorisé, en vue de garantir la liberté philosophique, (1º) à réglementer et à surveiller le commerce, la vente, le débit, la détention et le transport des viandes de boucherie et (2º) à subordonner à des conditions spéciales, l'aménagement et l'exploitation des abattoirs et en général de tout établissement affecté au commerce, à la préparation, à la fabrication ou à la conservation des viandes et des préparations de viandes (articles 3 et 4 de la proposition).
Un certain nombre de dispositions pénales nouvelles sont proposées qui prévoient en substance que (1º) tout agent public compétent de l'ordre administratif qui autorise, prescrit ou facilite la transgression, par toute personne, des dispositions de la loi du 5 septembre 1952 et de ses arrêtés d'exécution est considéré comme coauteur (article 6 et amendement nº 1), et (2º) qu'est puni celui qui omet de porter sans délai à la connaissance des personnes mentionnées à l'article 34, § 1er, de la loi du 14 août 1986, les infractions commises aux dispositions du chapitre VI, de cette loi (article 9 de la proposition et amendements nos 2, 3, 4, 5 et 7).
COMPATIBILITÉ AVEC LE DROIT INTERNATIONAL
3. Il convient tout d'abord d'apprécier les articles 5, 7 et 8 de la proposition au regard de la réglementation de l'Union européenne.
3.1. La directive 93/119/CE du Conseil du 22 décembre 1993 sur la protection des animaux au moment de leur abattage ou de leur mise à mort concilie le bien-être des animaux et le respect des rites religieux. L'article 3 de cette directive pose le principe que toute souffrance évitable doit être épargnée aux animaux. Que l'abattage ait lieu dans un abattoir (article 5) ou en dehors (article 9), les animaux doivent être immobilisés, étourdis et saignés conformément à la directive. Le Conseil de l'Union européenne considère toutefois « qu'il est nécessaire (...) de prendre en compte les exigences particulières de certains rites religieux » (sixième considérant). L'exigence d'étourdissement n'est dès lors pas d'application « pour les animaux faisant l'objet de méthodes particulières d'abattage requises par certains rites religieux » (article 5, paragraphe 2).
3.2. Plus généralement, la Cour de justice des Communauté européennes a précisé (2) :
« 71. (...) qu'assurer le bien-être des animaux ne fait pas partie des objectifs du traité, tels qu'ils sont définis à l'article 2 CE, et qu'une telle exigence n'est pas mentionnée à l'article 33 CE, qui décrit les objectifs de la politique agricole commune.
72. C'est ce qu'a précisé le quatrième considérant de la décision 78/923/CEE du Conseil concernant la conclusion de la convention, selon lequel « la protection des animaux ne constitue pas en soi l'un des objets de la Communauté ».
73. S'agissant du protocole, il ressort de son libellé même qu'il n'établit pas un principe général de droit communautaire d'un contenu bien déterminé qui s'impose aux institutions de la Communauté. En effet, s'il impose de « tenir pleinement compte » des exigences du bien-être des animaux lors de la formulation et de la mise en œuvre de la politique communautaire, il limite cependant cette obligation à quatre domaines spécifiques de l'activité de la Communauté et prévoit le respect des dispositions législatives ou administratives et des usages des États membres en matière notamment de rites religieux, de traditions culturelles et de patrimoines régionaux ».
3.3. Il en résulte que les mesures proposées, à savoir l'interdiction d'abattre en dehors des abattoirs et l'obligation inconditionnelle d'étourdir l'animal avant l'abattage rituel, ne sont pas requises par la directive. Elles ne sont toutefois pas non plus contraires à celle-ci, les États membres pouvant aller au-delà des normes minimales établies par la directive (3) .
4. Les articles 5, 7 et 8 doivent également être confrontés à l'article 9 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales qui consacre entre autres la liberté de religion.
4.1. La Cour européenne des Droits de l'Homme a été amenée à examiner, en Grande Chambre, la portée de l'article 9 de la Convention en matière d'abattage rituel, dans son arrêt du 27 juin 2000, Cha'are Shalom Ve Tsedek contre la France. Une association cultuelle israélite alléguait une violation de l'article 9 en raison du refus des autorités françaises de lui délivrer l'agrément nécessaire pour pouvoir accéder aux abattoirs en vue de pratiquer l'abattage rituel conformément aux prescriptions religieuses de ses membres. Cet agrément est réservé à l'Association consistoriale israélite de Paris (ACIP), qui regroupe la grande majorité des juifs de France. L'association requérante est une dissidence de l'ACIP. « Elle correspond à un courant minoritaire qui se caractérise par la volonté de ses membres d'exercer leur religion dans la plus stricte orthodoxie. En particulier, l'association requérante veut pratiquer l'abattage rituel selon des modalités plus strictes que celles employées par les sacrificateurs habilités par le Consistoire central de Paris en ce qui concerne le contrôle post mortem des animaux pour y déceler toute trace de maladie ou d'anomalie » (4) . Pour les membres de l'association précitée, la viande ne doit pas seulement être « casher », elle doit être « glatt ».
La Cour établit tout d'abord le contexte juridique de l'affaire:
« En France, comme dans beaucoup de pays européens, l'abattage rituel exigé par la religion juive, et aussi par la religion musulmane, va à l'encontre du principe selon lequel l'animal à abattre doit, après immobilisation, être préalablement étourdi, c'est-à-dire plongé dans un état d'inconscience où il est maintenu jusqu'à intervention de la mort, pour lui éviter toute souffrance. L'abattage rituel est néanmoins autorisé par la loi française comme par la Convention européenne du Conseil de l'Europe sur la protection des animaux d'abattage de 1979 et la directive européenne du 22 décembre 1993" (5) .
La Cour précise ensuite que l'abattage rituel relève de la liberté de religion au sens de l'article 9 de la Convention:
« 73. (...) l'article 9 énumère diverses formes que peut prendre la manifestation d'une religion ou d'une conviction, à savoir le culte, l'enseignement, les pratiques et l'accomplissement des rites (arrêt Kalaç c. Turquie du 1er juillet 1997, Recueil 1997-IV, p. 1209, § 27). Il n'est pas contesté que l'abattage rituel est un « rite », comme son nom d'ailleurs l'indique, qui vise à fournir aux fidèles une viande provenant d'animaux abattus conformément aux prescriptions religieuses, ce qui représente un élément essentiel de la pratique de la religion juive. Or l'association requérante emploie des sacrificateurs et des surveillants rituels pratiquant l'abattage conformément à ses prescriptions en la matière, et c'est également l'association requérante qui, par le biais de la certification casher « glatt » de la viande vendue dans les boucheries de ses adhérents, assure le contrôle religieux de l'abattage rituel.
74. Il s'ensuit que l'association requérante peut invoquer l'article 9 de la Convention pour ce qui est du refus d'agrément qui lui a été opposé par les autorités françaises, l'abattage rituel devant être considéré comme relevant d'un droit garanti par la Convention, à savoir le droit de manifester sa religion par l'accomplissement des rites, au sens de l'article 9 ».
La Cour vérifie alors si la France a méconnu les exigences de l'article 9 en n'agréant qu'une association qui produit de la viande « casher » mais non « glatt »:
« 76. En premier lieu, la Cour relève qu'en instituant une exception au principe de l'étourdissement préalable des animaux destinés à l'abattage, le droit interne a concrétisé un engagement positif de l'État visant à assurer le respect effectif de la liberté de religion. Le décret de 1980, loin de restreindre l'exercice de cette liberté, vise ainsi au contraire à en prévoir et en organiser le libre exercice.
77. La Cour estime également que la circonstance que le régime dérogatoire visant à encadrer la pratique de l'abattage rituel la réserve aux seuls sacrificateurs habilités par des organismes religieux agréés n'est pas en soi de nature à faire conclure à une ingérence dans la liberté de manifester sa religion. La Cour estime, avec le gouvernement, qu'il est dans l'intérêt général d'éviter des abattages sauvages, effectués dans des conditions d'hygiène douteuses, et qu'il est donc préférable, si abattage rituel il y a, que celui-ci soit pratiqué dans des abattoirs contrôlés par l'autorité publique. En accordant en 1982 le bénéfice de l'agrément à l'ACIP, émanation du Consistoire central, l'organisme le plus représentatif des communautés juives de France, l'État n'a donc nullement porté atteinte à la liberté de manifester sa religion.
78. Toutefois, lorsque, ultérieurement, un autre organisme religieux se réclamant de la même religion dépose de son côté une demande d'agrément pour pouvoir pratiquer l'abattage rituel, il faut examiner si la méthode d'abattage qu'il revendique relève ou non de l'exercice de la liberté de manifester sa religion garantie par l'article 9 de la Convention.
79. La Cour relève que la méthode d'abattage pratiquée par les sacrificateurs de l'association requérante est strictement la même que celle pratiquée par les sacrificateurs de l'ACIP et que la seule différence concerne l'étendue du contrôle post mortem opéré sur les poumons de l'animal abattu. Pour la requérante la viande doit pouvoir être certifiée non seulement casher mais « glatt » pour se conformer à son interprétation des prescriptions religieuses en matière alimentaire, tandis que la grande majorité des juifs pratiquants accepte la certification casher effectuée sous l'égide de l'ACIP.
80. De l'avis de la Cour, il n'y aurait ingérence dans la liberté de manifester sa religion que si l'interdiction de pratiquer légalement cet abattage conduisait à l'impossibilité pour les croyants ultra-orthodoxes de manger de la viande provenant d'animaux abattus selon les prescriptions religieuses qui leur paraissent applicables en la matière.
81. Or tel n'est pas le cas. En effet, il n'est pas contesté que la requérante peut s'approvisionner facilement en viande « glatt » en Belgique. En outre, il ressort des attestations et constats d'huissier produits par les tiers intervenants qu'un certain nombre de boucheries opérant sous le contrôle de l'ACIP mettent à la disposition des fidèles une viande certifiée « glatt » par le Beth-Din.
82. Il ressort ainsi de l'ensemble du dossier, de même que des arguments échangés à l'audience, que les fidèles membres de l'association requérante peuvent se procurer de la viande « glatt ». En particulier, le gouvernement a fait état, sans être contredit sur ce point, des pourparlers entamés entre la requérante et l'ACIP en vue de trouver un accord pour que la requérante puisse procéder elle-même à l'abattage sous couvert de l'agrément accordé à l'ACIP, accord qui ne put se faire pour des raisons financières (voir paragraphe 67 ci-dessus). Certes, la requérante invoque un manque de confiance dans les sacrificateurs habilités par l'ACIP pour ce qui est de l'étendue du contrôle post mortem des poumons des animaux abattus. Mais la Cour estime que le droit à la liberté religieuse garanti par l'article 9 de la Convention ne saurait aller jusqu'à englober le droit de procéder personnellement à l'abattage rituel et à la certification qui en découle, dès lors que, comme il a été dit, la requérante et ses membres ne sont pas privés concrètement de la possibilité de se procurer et de manger une viande jugée par eux plus conforme aux prescriptions religieuses.
83. Dans la mesure où il n'est pas établi que les fidèles membres de l'association requérante ne peuvent pas se procurer de la viande « glatt », ni que la requérante ne pourrait leur en fournir en passant un accord avec l'ACIP pour procéder à l'abattage sous couvert de l'agrément accordé à cette dernière, la Cour estime que le refus d'agrément litigieux ne constitue pas une ingérence dans le droit de la requérante à la liberté de manifester sa religion.
84. Cette considération dispense la Cour de se prononcer sur la compatibilité de la restriction alléguée par la requérante avec les exigences fixées au paragraphe 2 de l'article 9 de la Convention. Toutefois, à supposer même que cette restriction puisse être considérée comme une ingérence dans le droit à la liberté de manifester sa religion, la Cour observe que la mesure incriminée, prévue par la loi, poursuit un but légitime, celui de la protection de la santé et de l'ordre publics, dans la mesure où l'organisation par l'État de l'exercice d'un culte concourt à la paix religieuse et à la tolérance. En outre, eu égard à la marge d'appréciation qu'il faut laisser à chaque État (arrêt Manoussakis et autres c. Grèce du 26 septembre 1996, Recueil 1996-IV, p. 1364, § 44), notamment pour ce qui est de l'établissement des délicats rapports entre les Églises et l'État, elle ne saurait être considérée comme excessive ou disproportionnée. En d'autres termes, elle est compatible avec l'article 9 § 2 de la Convention. »
4.2. L'application, aux mesures proposées, des principes consacrés dans l'arrêt précité, implique ce qui suit.
4.2.1. Tant l'exigence de disposer de viande « casher » (en ce compris la viande « glatt ») que celle de pouvoir se procurer de la viande « halal » (6) relèvent de la liberté de religion consacrée par l'article 9 de la Convention (7) .
4.2.2. Ensuite, imposer par la voie législative que l'abattage rituel se déroule exclusivement dans des abattoirs agréés peut se justifier au regard de l'article 9, paragraphe 2, de la Convention. Par cette condition, la loi poursuivrait en effet un but légitime et admissible, à savoir la préservation de la santé et de l'ordre public (8) . Il faudrait toutefois veiller à ce que la capacité des abattoirs permette de garantir aux fidèles un approvisionnement suffisant (9) . À cet égard, l'amendement nº 8 visant à remplacer l'article 5 de la proposition (10) , en ce qu'il inclurait dans la définition de l'abattoir, les abattoirs temporaires pour la fête du sacrifice, permettrait à la législation envisagée de mieux satisfaire aux exigences de l'article 9 de la Convention.
4.2.3. Enfin, la suppression de la dérogation à l'exigence d'étourdissement préalable en cas d'abattage rituel, si elle poursuit l'objectif légitime de mieux assurer le bien-être des animaux, porte une atteinte disproportionnée à la liberté de religion consacrée par l'article 9 de la Convention (11) . Il priverait en effet certains fidèles de la possibilité de se procurer et de manger une viande jugée par eux plus conforme aux prescriptions religieuses (12) . L'article 7 de la proposition sera dès lors omis.
OBSERVATIONS PARTICULIÈRES
Article 9
5. Selon l'article 35, 7º, en projet (article 9 de la proposition de loi), est puni celui qui omet d'informer sans délai une ou plusieurs des personnes visées à l'article 34, § 1er, alinéa 1er, des infractions commises aux dispositions du chapitre VI de la loi du 14 août 1986 (13) . La peine est un emprisonnement d'un mois à trois mois et une amende de 26 euros à 1 000 euros (14) .
Selon le commentaire de la disposition en projet, cet article responsabilise en premier lieu les personnes qui sont en charge des abattoirs. Celles-ci doivent s'assurer que, dans leur établissement, l'abattage des animaux s'opère conformément aux prescriptions légales.
5.1. La portée de la disposition en projet excède largement l'objectif poursuivi par l'auteur de la proposition de loi: selon la disposition en projet en effet, quiconque omet de déclarer sans délai les infractions visées peut être puni. La disposition en projet semble dès lors devoir se limiter aux responsables des abattoirs.
5.2. Enfin, il résulte de la comparaison de la disposition en projet avec l'article 36, 6º, de la loi du 14 août 1986 que la non-déclaration serait punie plus sévèrement (d'une peine d'emprisonnement assortie d'une amende de 26 à 1 000 euros) que l'infraction proprement dite à l'une des dispositions du chapitre VI précité (une amende de 26 à 1 000 euros). La peine visée à l'article 35, 7º, en projet, paraît dès lors disproportionnée.
En revanche, la peine visée dans l'amendement nº 2 ne paraît pas disproportionnée.
L'assemblée générale était composée de
M. R. ANDERSEN, premier président,
MM. VAN DAMME et D. ALBRECHT, présidents de chambre,
MM. P. LIÉNARDY, PH. QUERTAINMONT, J.BAERT, J. SMETS, P. VANDERNOOT, J. JAUMOTTE, B. SEUTIN, W. VAN VAERENBERGH et Mme M. BAGUET, conseillers d'État,
MM. H. COUSY, J. VELAERS, M. RIGAUX, J.CL.SCHOLSEM, H. BOSLY, M. TISON et G. KEUTGEN, assesseurs de la section de législation,
Mme D. LANGBEEN, greffier en chef,
M. M. FAUCONIER, greffier assumé.
Les rapports ont été présentés par M. X. DELGRANGE et Mme K. BAMS, auditeurs.
La concordance entre la version néerlandaise et la version française a été vérifiée sous le contrôle de M. D. ALBRECHT.
| Le greffier, | Le premier président, |
| D. LANGBEEN. | R. ANDERSEN. |
(1) Cette prorogation résulte de l'article 84, § 1er, alinéa 1er, 1o, des lois coordonnées sur le Conseil d'État qui dispose que le délai de trente jours est prorogé à quarante-cinq jours dans le cas où l'avis est donné par l'assemblée générale en application de l'article 85.
(2) Arrêt du 12 juillet 2001, Jippes et al., no C-189/01.
(3) Voir à ce propos le quatrième considérant de la directive.
(4) Considérant 30 de l'arrêt.
(5) Considérant 20 de l'arrêt.
(6) À savoir de la viande répondant aux prescriptions religieuses de l'islam.
(7) Voir les considérants 73, 74, 78, 79 et 83 de l'arrêt.
(8) Voir les considérants 77, 82 et 84 de l'arrêt.
(9) Voir les considérants 80 et 83 de l'arrêt.
(10) Doc. Parl., Sénat, 2004-2005, no 3-808/4.
(11) Selon le commentaire des articles, l'article 7 « veut faire en sorte que le bien-être des animaux l'emporte sur les pratiques religieuses ».
(12) Voir les considérants 20, 76 et 82 de l'arrêt.
(13) La proposition fait erronément référence à l'article 34, alinéa 1er au lieu de l'article 34, § 1er, alinéa 1er, de la loi précitée du 14 août 1986. En outre, la proposition entend insérer un 7o à l'article 35 de la même loi, alors qu'un 7o y a déjà été inséré en même temps qu'un 8o par la loi du 23 juin 2004 modifiant la loi du 14 août 1986 relative à la protection et au bien-être des animaux, en ce qui concerne l'agrément d'établissements commerciaux pour animaux.
(14) L'amendement no 2 réduit cette peine à une amende de 26 à 1 000 euros.