3-142

3-142

Belgische Senaat

Handelingen

DONDERDAG 22 DECEMBER 2005 - NAMIDDAGVERGADERING

(Vervolg)

Vraag om uitleg van de heer Wouter Beke aan de minister van Ambtenarenzaken, Maatschappelijke Integratie, Grootstedenbeleid en Gelijke Kansen over ęde evaluatie van de CopernicushervormingĽ (nr. 3-1219)

De heer Wouter Beke (CD&V). - Onlangs las ik een onafhankelijke studie van de KULeuven, niet besteld door een of andere overheid of instelling, over het `Veranderingsmanagement in de federale overheid, casestudie van de Copernicushervorming'. Ik heb ze hier bij me.

Bij haar aantreden in 1999 koesterde de regering-Verhofstadt een grote ambitie met betrekking tot de hervorming van de federale administratie. Deze hervorming, de zogenaamde Copernicushervorming, bestond uit vier pijlers: een nieuwe structuur, een nieuwe managementcultuur, een nieuw personeelsbeleid en een nieuwe werkwijze.

De vermelde studie van de Katholieke Universiteit Leuven verscheen in juli 2005. Ze evalueert de Copernicushervorming en komt tot opmerkelijke bevindingen op drie niveaus: op het vlak van de kwaliteit van het veranderingsproject, de implementatie van het veranderingsproject en de acceptatie van het veranderingsproject.

In het regeerakkoord van 2003 staat: `Een reeks aanpassingen zullen worden aangebracht aan de onontbeerlijke modernisering van de federale administratie op basis van een eerste globale evaluatie van de ervaringen uit de vorige legislatuur.'

Graag vernam ik van de minister van Ambtenarenzaken hoe hij de evaluatie en de bevindingen van deze studie inschat. Hoe reageert de minister hierop en welke lessen trekt hij hieruit voor de verdere werking van de hervorming van de federale overheid? Hoe neemt hij deze globale evaluatie mee om aanpassingen te doen zoals het in het regeerakkoord vermeld staat?

Graag kreeg ik concrete antwoorden op de 18 standpunten van het document. Ik zal ze hier niet allemaal overlopen. Ik heb ze schriftelijk bezorgd en hoop dat de minister op elk ervan zal ingaan.

De heer Christian Dupont, minister van Ambtenarenzaken, Maatschappelijke Integratie, Grootstedenbeleid en Gelijke Kansen. - De heer Beke stelt mij een mammoetvraag, ik moet daarop wel een soort dinosaurusantwoord geven. Mijn excuses daarvoor.

De vermelde studie heeft inmiddels geleid tot een boek met als titel De Copernicushervorming in perspectief. Het werd op 6 december laatstleden op een studiedag van het Instituut voor de Overheid van de KULeuven in Brussel voorgesteld, en is pas sinds die datum in mijn bezit. U begrijpt ongetwijfeld dat ik in de korte tijd sinds het verschijnen van het boek nog niet de kans had het in detail door te nemen. Ik zou de studie ook oneer aandoen mocht ik menen om nauwelijks twee weken na het verschijnen ervan ettelijke maanden studiewerk in enkele zinnen te kunnen becommentariŽren.

Heel wat van de vragen hebben betrekking op initiatieven en beslissingen die zijn genomen bij het begin van de hervorming tijdens de vorige legislatuur. Het zal u ongetwijfeld niet ontgaan zijn - en dat komt trouwens ook in het boek aan bod - dat de afgelopen twee jaar bepaalde hervormingsmaatregelen werden bijgestuurd. Daaruit mag uiteraard worden afgeleid dat de regering ruimte tot verbetering zag. Een hervorming is per definitie nooit perfect en aanpassingen blijven mogelijk. Voor die punten lijkt het mij dan ook overbodig nogmaals commentaar te geven op de initiŽle beslissingen van mijn voorgangers.

Ik wil ook benadrukken dat het niet aan mij is om wetenschappelijke bevindingen te `evalueren'. Ik respecteer ten volle de academische vrijheid en ben ervan overtuigd dat er heel wat waardevolle analyses en raadgevingen in het boek voorkomen. Er is echter nog een groot verschil tussen wetenschappelijke analyses en politieke besluitvorming. De auteurs schrijven terecht als kanttekening bij de lessen die ze formuleren: `Hiermee beseffen we dat het gemakkelijker is om van aan de zijlijn deze conclusies te formuleren, dan wanneer men midden in een hervorming staat.'

Alvorens in te gaan op de achttien gestelde vragen, wil ik voor meer gedetailleerde antwoorden verwijzen naar mijn `Beleidsnota 2006' die de begroting `ambtenarenzaken' voor 2006 ondersteunt.

Wat de eerste twee vragen betreft laat ik de vaststellingen voor rekening van de onderzoekers. Wat mijn beleid betreft, kan ik enkel zeggen dat ik alvorens een nieuwe maatregel te nemen wel degelijk ten gronde laat onderzoeken wat de voorgeschiedenis van het dossier is. Ik doe trouwens zeer regelmatig beroep op het Forum van de Voorzitters en op het Netwerk van de stafdirecteurs P&O. Dat laat mij toe zeer goed in te schatten wat nieuwe maatregelen betekenen voor diegenen die dagdagelijks in de praktijk staan.

Vraag 3 gaat over het kerntakendebat. Ik vraag me af of dit debat niet permanent is in deze maatschappij. De jongste jaren werden een aantal overheidsdiensten opgericht. Beweren dat dit kerntakendebat niet gebeurt is niet juist.

Men zou uitgaan van een theoretisch en abstract model. Ook deze vaststelling laat ik voor rekening van de onderzoekers. Zelf ga ik steeds uit van de reŽle situatie waarin de federale overheid zich bevindt, en nooit vanuit een theoretisch en abstract model.

De opmerking inzake cultuurveranderingen is een terechte kritiek, maar men moet eerst de fundamenten gieten voordat men een huis kan bouwen. Structuren veranderen is niet voldoende: veel belangrijker, maar ook veel moeilijker te realiseren, is cultuurverandering. Zelf probeer ik dag in dag uit aan een cultuurwijziging te werken door zoveel mogelijk ambtenaren bij de hervorming te betrekken. Het streven naar prestaties en het centraal stellen van de burger en de ondernemingen in de federale overheidsstructuren is een wezenlijke cultuurverandering. Die verandering, die logischerwijs in het tijdsbeeld past, is nog niet volledig gerealiseerd en moet nog verder worden ondersteund. Als er al een fout is begaan, dan is het omdat men van boven uit heeft willen reformeren en dat men het personeel er te weinig heeft bij betrokken. Dat is mijn persoonlijke mening. Ik heb altijd gezegd dat men alle ambtenaren van bij het begin moest betrekken bij de hervorming als men wilde slagen.

De structuur is nu wat ze is. Liever dan weer veel aandacht te besteden aan het eventuele herzien van die structuren, geef ik er de voorkeur aan om via intensief overleg in netwerken er een zinvolle invulling aan te geven. Het is mijns inziens nog te vroeg om dit nu al ten gronde te evalueren.

Het begrip `virtuele matrix' is gebaseerd op dialoog. Dialoog is een belangrijke succesfactor bij het realiseren van de modernisering van de federale administratie. Of het nu gaat om de loopbaanhervorming, de herziening van de processen, de Business Process Re-engineering, de integratie van diversiteit in het HR-beheer, kortom eender welk programma of project, overleg en coŲrdinatie met diegenen die dag in dag uit de burgers dienen en zich moeten heroriŽnteren om hen nog beter te dienen, is van cruciaal belang.

Daarnaast is het essentieel dat de federale organisaties van elkaar leren en ervaring en goede praktijken uitwisselen. Daar dienen de netwerken voor.

Inzake de verhouding tussen politiek en administratie heeft de regering bij het begin van haar legislatuur een bijsturing doorgevoerd. Nu zijn de personeelsleden van de beleidscellen niet meer afhankelijk van de voorzitter maar wel direct van de minister.

Inzake de externe expertise heb ik al herhaaldelijk gesteld dat ik niet a priori tegen een inbreng van externe expertise ben, op voorwaarde dat ze aan bepaalde strikte voorwaarden gebonden is. Zo moet de inbreng tijdelijk zijn, moet het om een specifieke expertise gaan die intern niet of onvoldoende aanwezig is, moet er veel aandacht besteed worden aan kennisoverdracht naar de eigen ambtenaren en moeten externe deskundigen steeds aangestuurd worden door de eigen administratie. Het doet mij dan ook plezier vast te stellen dat in het boek op bladzijde 427 bovenaan over de externe deskundigen vermeld wordt: `Hun rol werd teruggebracht van een dominerende tot een meer ondersteunende rol.'

De federale overheidsdiensten moeten inderdaad zelf de motor zijn van de ontwikkeling van een nieuwe generatie van ambtenaren die vertrouwen hebben in hun kunnen en die door hun competenties de verwachte veranderingen kunnen aanbrengen en een nieuwe overheidscultuur tot stand kunnen brengen. Een ideale hervorming groeit intern. Als ze van buiten af wordt opgelegd, kan ze nooit slagen.

Ik ben het ermee eens dat een grondige hervorming niet in ťťn legislatuur kan worden gerealiseerd. Die idee is trouwens niet nieuw. Ik leg in mijn beleid dan ook de nadruk op permanente inspanningen gericht op de langere termijn. De modernisering van het openbaar ambt komt in feite nu pas op kruissnelheid. Het gaat er niet alleen om beslissingen te nemen over structuren en hervormingen, de diensten moeten er zich ook vertrouwd mee maken en ze integreren in hun strategische en operationele werking om tot efficiŽntere prestaties te komen. Zo kunnen ze beter de verwachtingen van de bevolking en van de ondernemingen beantwoorden en een proactieve benadering van de dienstverlening aan het publiek toepassen.

De vraag over de omvang van de groep voortrekkers meen ik in mijn vorige antwoorden reeds te hebben beantwoord. Via overleg en het betrekken van zoveel mogelijk ambtenaren probeer ik het draagvlak zo ruim mogelijk te maken.

Inzake de vertraging die de hervorming heeft opgelopen is het wellicht correct te zeggen dat de vertraging bij de aanstelling van de nieuwe topmanagers de timing van de hele hervorming heeft beÔnvloed. Inmiddels werden de selectieprocedures opnieuw vlot getrokken en zitten de selecties opnieuw op schema. Als we over `draagvlak' spreken, dan moeten we dat echter ruimer bekijken dan de top alleen. Alle personeelsleden van de federale overheid moeten hun rol spelen bij het doorvoeren van veranderingen. Ze dienen de burgers en de Staat, die ze op nationaal en internationaal vlak vertegenwoordigen. Het is dus nodig dat we hun mening over de al gerealiseerde en de nog te realiseren acties kennen, want zij zijn de belangrijkste dragers van de hervorming: zonder hun betrokkenheid en enthousiasme kunnen de verhoopte resultaten nooit volledig worden bereikt. Daarom zullen er in 2006, met ondersteuning van de stafdiensten P&O, ook enquÍtes worden afgenomen bij het personeel van de verschillende FOD's, om hun tevredenheid en motivatie te onderzoeken. De resultaten daarvan zullen ook op ruime schaal verspreid worden en zullen de basis vormen van maatregelen die binnen de zes maanden worden genomen of te nemen zijn.

Inzake de juridische hinderpalen zal het de heer Beke niet ontgaan zijn dat ik een grote aandacht besteed aan de kwaliteit van de regelgeving. Ik streef permanent naar een evenwicht tussen een zo groot mogelijke rechtszekerheid enerzijds en de noodzakelijke flexibiliteit om een beleid te kunnen voeren anderzijds.

Ik zal in de toekomst op deze weg verdergaan. Zo plan ik bijvoorbeeld een vereenvoudiging en een verbetering van de leesbaarheid van de verschillende besluiten inzake de procedures voor de aanstelling van de mandaathouders. Nu is er geen volledige uniformiteit in de verschillende koninklijke besluiten, maar verschillen ze naargelang de instelling. Ik wens te komen tot ťťn enkel systeem voor de benoeming en de uitoefening van de managementfuncties.

Het is al te gemakkelijk om achteraf te zeggen wat de beste keuze zou geweest zijn. Ik verwijs hierbij naar de auteurs die stellen: `Zowel het vacant verklaren van functies als het behoud van de top is riskant.' Zelf probeer ik de topambtenaren die niet voor een van de nieuwe topfuncties werden geselecteerd maximaal opnieuw te integreren. Zo werden ze bijvoorbeeld recentelijk in de nieuwe loopbaan A ingepast.

De vaststelling over de politisering van de benoemingen laat ik volledig voor rekening van de auteurs. Het gaat om perceptie, en dan is het moeilijk om een rationeel debat te voeren. De initiŽle selectieprocedure werd tijdens deze regeerperiode onder meer ten gevolge van het `arrest-Dewaide' ten gronde herzien.

Het federale niveau is het niveau bij uitstek waar de verschillende culturen en taalgemeenschappen die mee de rijkdom van dit land uitmaken, elkaar ontmoeten. Het afgelopen jaar heb ik ervaren dat het perfect mogelijk is oplossingen uit te werken indien eenieder die aan de discussie deelneemt bereid is te luisteren naar de argumenten van de anderen.

De vraagsteller citeert een uitspraak over de grote invloed van de PS. Alle basisbesluiten in het raam van de hervorming werden en worden in de schoot van de regering genomen, via in Ministerraad overlegde koninklijke besluiten, waar collegiaal wordt beslist door alle coalitiepartners samen.

Er is op federaal niveau wellicht nog nooit zoveel gecommuniceerd als over deze hervorming. Wellicht schoot de communicatie echter gedeeltelijk haar doel voorbij. De enige oplossing lijkt mij een directe communicatie op de werkvloer, wat slechts mogelijk is indien het draagvlak van de hervorming voldoende groot is en elke leidinggevende op zijn niveau bereid is de dialoog met haar of zijn medewerkers aan te gaan.

De geciteerde cijfers over de kostprijs van de hervorming lijken mij op het eerste gezicht zeer algemeen en niet gegrond. Ik vermoed dat deze cijfers betrekking hebben op het zogenaamde `moderniseringskrediet'. Dat zijn kredieten die voor zeer uiteenlopende projecten, en soms zelfs voor recurrente hervormingsinspanningen worden aangewend. Om maar twee voorbeelden te citeren: met deze kredieten worden ook het `Public Management Programme' en tal van andere opleidingen voor ambtenaren gefinancierd. In totaal werd tussen 1999 en 2005 voor 88 miljoen euro van de moderniseringskredieten besteed. Indien we het jaar 1999, het jaar waarin de hervorming is gestart, buiten beschouwing laten, komt de kost neer op ongeveer 14 miljoen euro per jaar. Aangezien er ongeveer 80.000 federale ambtenaren bij de hervorming zijn betrokken, komt dat neer op een jaarlijkse investering in de hervorming van 184 euro per ambtenaar. Bovendien werden deze bedragen verre van integraal aan consultancy besteed. We doen veel meer dan vroeger een beroep op interne consultancy.

De vraag aan mijn collega van begroting zou hem beter rechtstreeks worden gesteld. Ik kan wel stellen dat de ambtenaren die hebben meegewerkt aan de modernisering, daarnaast ook hun normale activiteiten zijn blijven verrichten. Derhalve is het mijns inziens noch realistisch, noch relevant om een raming te maken van de specifieke kostprijs van de inspanningen die de ambtenaren voor de modernisering hebben geleverd.

Soms heb ik de gelegenheid om van gedachten te wisselen met collega's van de deelgebieden. Zij hebben over het algemeen een positief beeld van onze hervorming. Ik zeg dat zeer voorzichtig en blijf daarbij zeker zeer bescheiden, maar er wordt opgekeken naar de verwezenlijkingen op federaal niveau.

Verder hebben we mijns inziens een hoge prijs voor deze hervorming betaald. De sleutel van het succes is de betrokkenheid van de ambtenaren. In het begin hadden we dat wellicht een beetje uit het oog verloren, want wij hebben eerst geprobeerd om die hervorming van boven af op te leggen in plaats van de mensen erbij te betrekken. Dat getuigde natuurlijk niet van goed management.

De heer Wouter Beke (CD&V). - Ik dank de minister voor zijn zeer uitgebreid antwoord.

Zijn laatste persoonlijke bevinding vat de essentie van het rapport goed samen: hervormingen die niet gedragen worden door de mensen in het veld, kunnen niet worden opgelegd. Daardoor was na 2003 een ernstige bijsturing absoluut noodzakelijk.

In de zittingperiode 1999-2003 is er veel aandacht besteed aan de externe communicatie, maar de interne communicatie met het veld bleef er toen wat verweesd bij liggen.

Veranderingen en hervormingen roepen zowel in een postzegelclub als in een grote administratie met 80.000 ambtenaren weerstand op. Om een organisatie aan te passen aan de noden van de 21e eeuw, is het zaak om op een juiste manier te leren omgaan met veranderingen en de bijna institutioneel ingebouwde inertie te overwinnen.

Ik hoop dat de studie de minister zal aanmoedigen om zijn hervormingsplannen, waarvoor zijn collega's nu al hun waardering uitspreken, de komende jaren voort te zetten. Wil ons land competitief blijven met onze buurlanden, dan moet de administratie niet alleen verder worden vereenvoudigd, maar ook verder gemoderniseerd, zodat ze in de toekomst niet langer als een hinderpaal maar wel als een troef worden aangezien.