2-657/3 | 2-657/3 |
14 MAART 2001
(Verklaring van de wetgevende macht,
zie « Belgisch Staatsblad » nr. 88
van 5 mei 1999)
Op 14 februari 2001 heeft de regering een voorstel ingediend tot herziening van artikel 184 van de Grondwet, teneinde dit artikel aan te passen aan het nieuwe politielandschap (Stuk Senaat, nr. 2-657/1).
De commissie voor de Institutionele Aangelegenheden heeft dit voorstel besproken tijdens haar vergaderingen van 22 februari, 8 en 13 maart 2001.
Op 13 maart 2001 heeft de commissie dit voorstel, na amendering, aangenomen.
1. Dit voorstel tot wijziging van artikel 184 van de Grondwet vindt vooreerst zijn oorsprong in de herzieningsverklaring van de Grondwet van de vorige regering, gelet op de gelijktijdige verdwijning van de rijkswacht en de inplaatsstelling van de federale politie. De tekst van het huidige artikel 184 van de Grondwet, dat bepaalt dat de organisatie en de bevoegdheden van de rijkswacht bij wet geregeld worden, diende dus formeel te worden aangepast.
Deze wijziging vindt eveneens haar oorsprong in een vaak door de Raad van State herhaald standpunt, dat als volgt kan worden samengevat :
de federale politie kan worden beschouwd als de « erfgenaam » van de rijkswacht;
het personeelsstatuut van de rijkswacht is het voorwerp van een wet overeenkomstig artikel 184 van de Grondwet;
artikel 184 van de Grondwet betreft inderdaad niet enkel de organisatie en de bevoegdheden, maar eveneens het statuut;
bijgevolg dient het personeelsstatuut van de federale politie (en van de lokale politie aangezien het statuut identiek is voor alle politiemensen artikel 119 van de wet van 7 december 1998 tot organisatie van een geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus) of ten minste de essentiële componenten ervan bij wet geregeld te worden.
Dit is heel schematisch het door de afdeling wetgeving van de Raad van State gevolgde syllogisme.
2. Er dient opgemerkt te worden dat de afdeling wetgeving zich voor het eerst in die zin heeft uitgelaten ter gelegenheid van het advies dat ze verstrekt heeft over het wetsvoorstel dat de wet is geworden van 7 december 1998. Vooreerst heeft de Raad van State, bij wijze van algemene opmerkingen (Stuk Kamer, nr. 1676/5, 1997-1998, blz. 1 tot 5), zijn standpunt herhaald aangaande artikel 121 dat aan de Koning de macht verleent om het personeelsstatuut te bepalen.
Er moet worden vastgesteld dat de wetgever niet van oordeel was de tekst van artikel 121 te moeten aanpassen, niettegenstaande dit voorbehoud van de Raad van State. De kwestie werd nochtans destijds besproken in de commissie Binnenlandse Zaken van de Kamer. De heer Tant, een van leden van de commissie, had er uitdrukkelijk toe besloten dat de Grondwet niet diende gewijzigd te worden vooraleer met het onderzoek van de voorgestelde wet te kunnen verdergaan. Hij voegde er zelfs aan toe dat het wetsvoorstel een « impliciete » wijziging inhield van de Grondwet. En verder nog dat « de rijkswacht slechts onrechtstreeks door voormeld artikel in de Grondwet is verankerd » (184) (Stuk Kamer, nr. 1676/9, 1997-1998, blz. 47).
3. De Raad van State lijkt zijn standpunt te baseren op een verwarring tussen artikel 182 en artikel 184 van de Grondwet. Krachtens artikel 182 van de Grondwet worden de rechten en plichten van de militairen (dus hun statuut) bij wet geregeld. Artikel 184 van de Grondwet daarentegen handelt slechts over de organisatie en de bevoegdheden van de rijkswacht en geenszins over zijn personeelsstatuut.
Zolang het rijkswachtpersoneel de hoedanigheid had van militair (dat wil zeggen tot 1 januari 1992), werd het ontegenzeggelijk beoogd in artikel 182 van de Grondwet, zo niet zou de grondwetgever de moeite hebben genomen in artikel 184 te herhalen wat hij in artikel 182 had gezegd. Bij de voorbereiding van de statutaire wet van het rijkswachtpersoneel (wet van 27 december 1973), heeft de Raad van State trouwens bij wijze van grondslag voor deze wet verwezen naar artikel 182. Sedert zijn demilitarisering heeft dit personeel deze hoedanigheid van militair niet meer. Het spreekt bijgevolg niet meer vanzelf dat artikel 182 nog steeds dit personeel aanbelangt.
De Raad van State heeft herhaaldelijk drie arresten van het Arbitragehof ingeroepen om zijn standpunt te rechtvaardigen (nrs. 34/96 van 15 mei 1996, 134/99 van 22 december 1999 en 91/2000 van 13 juli 2000). In de drie arresten is de vraag of sommige statutaire bepalingen die van toepassing zijn op het personeel van de rijkswacht, verenigbaar zijn met artikel 184 van de Grondwet wel degelijk gesteld en zelfs twee keer door een middel dat ambtshalve door het Hof wordt aangehaald ... maar men is verplicht vast te stellen dat er daarover in geen enkele van de drie zaken een duidelijke beslissing werd genomen. Het stilzwijgen van het Arbitragehof aanvoeren om een standpunt te rechtvaardigen is niet pertinent.
4. Ten slotte, en voor zover het nodig is, is het raadzaam te herhalen dat artikel 121 van de wet van 7 december 1998 dat de Koning opdraagt om het personeelsstatuut van de geïntegreerde politiedienst te bepalen, geen onbeperkte macht aan de Koning geeft aangezien dit statuut vastgesteld moet worden overeenkomstig en binnen de door de wet bepaalde perken. De wet van 7 december 1998 omvat, in de artikelen 116 tot 140, de fundamentele principes van het statuut van de leden van de politie.
5. Hoe het ook zij, een verfijning in de tekst zelf van de Grondwet die het mogelijk maakt het personeelsstatuut te bepalen door of volgens de wet zal elke dubbelzinnigheid uit de weg ruimen en zal een einde maken aan elke betwisting omtrent de macht van de Koning. De opdrachten en de organisatie van de geïntegreerde politiedienst moeten daarentegen bij wet worden geregeld.
Een lid stelt voor dat de commissie hoorzittingen houdt over dit voorstel, zoals zij heeft gedaan over het voorstel tot herziening van de Grondwet met betrekking tot de gelijkheid van vrouwen en mannen (Stuk Senaat, nr. 2-465/4). Zij acht het noodzakelijk dat externe personen advies uitbrengen over een belangrijke materie als de scheiding der machten binnen de Staat.
Een ander lid meent dat de tekst van het voorstel erg duidelijk is en dat dus geen hoorzittingen nodig zijn. Haar fractie steunt de voorliggende tekst, maar stelt voor de bepaling over te brengen naar titel VII van de Grondwet, aangezien er geen verband meer is met de gewapende macht waarvan sprake is in titel VI.
Een lid vestigt de aandacht op het belang van het voorstel. Niet alleen wordt de Grondwet herzien, er wordt bovendien geraakt aan het evenwicht tussen de machten. Er moet worden bepaald welke macht het statuut van de vernieuwde politie gaat vastleggen. De regering acht deze herziening spoedeisend aangezien de statuten van de nieuwe federale politie van kracht moeten worden op 1 april 2001. Het Parlement heeft dus weinig tijd om een gewichtig artikel van de Grondwet te bestuderen. Waarom is dit voorstel niet eerder ingediend ? De Senaat heeft de politiehervorming al meerdere keren behandeld, met name tijdens de bespreking van de wet van 27 december 2000 houdende diverse bepalingen met betrekking tot de rechtspositie van het personeel van de politiediensten. Zowel over de wet van 7 december 1998 tot organisatie van een geïntegreerde politiedienst, gestructureed op twee niveaus, als over de wet van 27 december 2000 heeft de Raad van State advies gegeven. De houding van de Raad van State over de wetgevende macht en over de volmachten aan de Koning krachtens het vroegere artikel 184 van de Grondwet, is bekend. Een nieuw advies van de Raad van State over het ontwerp van besluit over het statuut van de politie, wordt verwacht. Dit advies zal erg interessant zijn aangezien het een analyse zal bevatten over welke aspecten van deze materie aan de Koning kunnen worden overgelaten en welke niet. Als de regering het niet eens is met het advies van de Raad van State, waarom werd er dan zo lang gewacht met het indienen van het voorstel tot herziening van artikel 184 van de Grondwet ? Het wekt de indruk dat de Grondwet gewijzigd wordt om wetten te rechtvaardigen die het Parlement al heeft goedgekeurd. Dit is op zijn zachtst gezegd een lichtzinnige en laakbare werkwijze.
Men mag niet vergeten dat artikel 184 van de Grondwet voor herziening vatbaar is verklaard met het oog op een terminologische aanpassing. Dit voorstel van wijziging blijft echter niet beperkt tot de vervanging van het woord « rijkswacht ». Het overschrijdt de bedoelingen van de preconstituant en wijzigt het machtsevenwicht in onze rechtsstaat. De organisatie van de politiedienst wordt door een wet geregeld, maar de rechtspositie van het personeel, dat wil zeggen zijn statuut, wordt voortaan vastgesteld « door » of « krachtens een wet ».
De regering heeft uiteraard bewegingsruimte nodig om haar beleid uit te voeren, en men kan niet altijd een beroep doen op het Parlement voor elke kleine wijziging van het rechtsstatuut van het politiepersoneel. Maar toch moet de macht van de Koning worden afgebakend. Het voorgestelde artikel 184 bevat geen enkele beperking. Er wordt niet gepreciseerd welke bevoegdheden voorbehouden zijn aan de wetgever en welke materies eventueel aan de Koning kunnen worden overgedragen. Men kan opwerpen dat het Parlement door de goedkeuring van de wet van 7 december 1998 tot organisatie van een geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus, het wettelijk kader heeft vastgesteld waaraan de Koning zich moet houden. Het lid herinnert er evenwel aan dat die wet is goedgekeurd overeenkomstig het huidige artikel 184 van de Grondwet en niet op basis van het hier voorgestelde artikel 184.
Geen enkel buurland heeft in zijn Grondwet een bepaling die de Koning de bevoegdheid verleent om het statuut van de politiediensten vast te stellen. De fundamentele waarborgen voor de burgerlijke en militaire overheidsambtenaren, met inbegrip van de politieambtenaren, zijn altijd in de wet vastgesteld. De Nederlandse Grondwet bepaalt dat het statuut van de ambtenaren door de wet wordt vastgesteld. In Duitsland heeft de federale overheid de exclusieve wetgevende bevoegdheid met betrekking tot de statuten van het personeel van de federale republiek. De geschiedenis van Duitsland, net als die van Italië, biedt voldoende voorbeelden van wat er kan gebeuren als de uitvoerende macht te verregaande bevoegdheden heeft met betrekking tot de politiediensten.
Men kan een Grondwet niet zomaar wijzigen met betrekking tot een zo belangrijke materie als de vroegere rijkswacht en de nieuwe politiediensten zonder de nodige voorzorgen te nemen. Het lid deelt de bezwaren die de Raad van State heeft geuit in zijn advies over het ontwerp dat de reeds genoemde wet van 27 december 2000 is geworden. Zonder het advies van de Raad van State over het ontwerp van besluit tot vaststelling van de statuten, kan men moeilijk een overzicht maken van de aangelegenheden die krachtens de wet aan de Koning kunnen worden overgedragen. Welke aspecten van de tuchtstatuten van de politiediensten zijn aan de wetgever voorbehouden ? Welke aspecten van de mobiliteit, de detachering, de deontologie, de diploma's, de wedden, de reactie van een agent op een onwettig bevel van een meerdere, de rechten en de verplichtingen in de statuten, kunnen worden overgedragen aan de Koning ? De statuten bepalen de rechten en verplichtingen van de persoon, zij raken aan het domein van de vrijheden, en die moeten worden beschermd.
Hoe moet de bevoegdheid van de Koning in artikel 184 worden afgebakend ? Men kan de woorden « krachtens de wet » gewoon schrappen. Als het statuut van het personeel geregeld wordt door de wet en de in de wet van 7 december 1998 vastgestelde principes, waarom moet artikel 184 dan nog bepalen dat de rechtspositie wordt geregeld krachtens de wet ?
Het zou interessant zijn om na te gaan of in het verleden in verband met de politiediensten reeds overdrachten van bevoegdheden aan de Koning hebben plaatsgevonden. In 1831 heeft de wetgever voorzichtigheidshalve voor deze aangelegenheid afgezien van elke overdracht van bevoegdheden aan de Koning. Thans zijn hoorzittingen nodig om met de hulp van grondwetsspecialisten of deskundigen in politieaangelegenheden vast te stellen wat precies door de wet moet worden geregeld en wat aan de Koning kan worden overgelaten.
Ten slotte dient erop gewezen te worden dat de regels met betrekking tot de organisatie van de andere machten, en met name de rechterlijke macht, geen fundamentele wijzigingen hebben ondergaan. Voor de uitbreiding van de personeelsformatie in de magistratuur is nog altijd een wet nodig. Naar aanleiding van de Octopusakkoorden is in artikel 151 van de Grondwet een orgaan opgericht dat bij de minister kandidaten voordraagt voor de benoeming van magistraten.
Hoe kan men dan zonder meer, voor politie-aangelegenheden, aan de Koning onafgebakende machten toekennen, terwijl men zovele grondwettelijke voorzorgsmaatregelen genomen heeft voor de interne organisatie van de rechterlijke macht ?
Tot besluit keurt het lid de herziening van artikel 184 van de Grondwet goed wat betreft het schrappen van de term « rijkswacht ». Zij staat ook achter de wil om een eenheidsstatuut aan alle politiediensten toe te kennen en gaat ermee akkoord dat de geest van de hervorming vastgelegd wordt in artikel 184. Waarom echter zou men ook niet het bestaan van de lokale en federale niveaus van politie vastleggen ? Het is namelijk niet denkbeeldig dat een politiehervorming op andere niveaus gestructureerd wordt. Wat betekent precies « rechtspositieregeling » ? De invoering van nieuwe termen in de Grondwet impliceert dat ze duidelijk omschreven zijn. Ten slotte en vooral weigert het lid een bepaling goed te keuren die het grondwettelijke evenwicht tussen het Parlement en de regering wijzigt zonder de macht van deze laatste af te bakenen.
Als antwoord op het voorstel van de vorige spreekster verklaart de minister van Binnenlandse Zaken dat hij overtuigd is van het nut om orde op zaken te stellen in de bepalingen van de Grondwet. Er moet echter eerst worden nagegaan of dit mogelijk is en zo ja, onder welke voorwaarden.
De minister bevestigt vervolgens zijn gehechtheid aan de democratie en zijn streven om toe te zien op het behoud van de vrijheden. Hypocrisie is hier uit den boze. De hervorming treedt binnenkort in werking en de Grondwet moet dringend worden aangepast. De minister herhaalt dat zijn standpunt niet veranderd is. Hij heeft zich gebaseerd op de bevindingen van een officiële werkgroep voor de politiehervorming, die tijdens de vorige legislatuur aan de eerste minister overhandigd werden. Volgens deze bevindingen gaat dit voorstel niet voorbij aan artikel 184. Integendeel, het past eenvoudigweg toe wat de Raad van State suggereerde, namelijk het harmoniseren van de werking en het optreden van de rijkswacht, in dit verband federale politie genoemd, met andere diensten die samengebracht zullen worden in een geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus.
Het advies van de Raad van State over het ontwerpbesluit betreffende de statuten is nog niet beschikbaar. Aangezien de minister hiervan reeds een en ander heeft opgevangen, heeft hij dit ontwerp ingediend om deze controverse voorgoed te beëindigen.
Artikel 184 roept geen bijzondere vragen op. In het voorstel wordt de terminologie aangepast. Ook wordt de principiële vereiste van een tweeledige politie erin bevestigd. De vraag is of de grondwetgever zich op een gegeven ogenblik moet blijven houden aan een welomschreven terminologie. De minister is een andere mening toegedaan. De regels van de geïntegreerde politie, gestructureerd op twee niveaus, kunnen evolueren.
Wat meer bepaald de vragen over het statuut betreft, wordt verwezen naar de wet van 7 december 1998. Hierin wordt duidelijk bepaald dat het tuchtstatuut bij wet wordt geregeld. Dit tuchtstatuut is tijdens de vorige zittingsperiode aangenomen en wekte bij velen ontevredenheid op omdat het geen voldoende waarborgen kon bieden voor de uitoefening van de rechten. Daarom zullen voorstellen tot wijziging in het Parlement worden ingediend.
De reglementaire bepalingen zullen onder een wet ressorteren. In die geest is in de wet van 7 december 1998 een hoofdstuk uitgewerkt met betrekking tot de statuten. De toelichting bij artikel 121 van de wet, op grond waarvan de Koning wordt gemachtigd de statuten te bepalen, luidt als volgt : « De Koning beschikt niet over een onbeperkte bevoegdheid. De artikelen 122 tot 140 sommen immers een aantal essentiële beginselen op die voornamelijk de discretionaire bevoegdheid van de Koning inperken. »
In die bepalingen wordt vastgelegd hoe het gezag binnen de politie wordt uitgeoefend, waarbij de voorkeur wordt gegeven aan de functionele hiërarchie boven de hiërarchie volgens graad. De benoemingen, bevorderingen en wervingen moeten op een volstrekt objectieve wijze verlopen. Er wordt uitdrukkelijk vermeld dat de politieambtenaren dezelfde rechten als de burgers genieten en dat zij ermee belast zijn de rechten van de mens in acht te nemen en te doen naleven. Beschikbaarheid en uitoefening van het stakingsrecht worden eveneens geregeld.
De onpartijdigheid, waarvan de politiemensen blijk moeten geven, wordt erin gedefinieerd. De mogelijkheid van mobiliteit wordt erin bekrachtigd, evenals de gelijke kansen voor mannen en vrouwen, met voorbehoud van de bepalingen inzake moederschapsbescherming. De verplichting van integriteit is erin opgenomen. Ten slotte wordt ook de kwestie geregeld van de professionele onverenigbaarheden, dat wil zeggen, de cumulatie tussen het politieambt en andere professionele activiteiten.
Dit voorstel van wijziging van artikel 184 van de Grondwet heeft niet tot doel reeds goedgekeurde wetten te rechtvaardigen. Omdat de hele problematiek reeds is aangepakt, heeft de preconstituant besloten artikel 184 voor herziening vatbaar te verklaren teneinde alle verwarring weg te werken.
Een lid benadrukt dat in het begin van de zittingsperiode de nadruk lag op de herwaardering van de Senaat in zijn nieuwe rol als reflectiekamer. De voorliggende tekst en de opgelegde werkwijze vormen hier niet bepaald een voorbeeld van. Pas nu krijgen de leden officieel de tekst onder ogen, terwijl het toch gaat om een herziening van de Grondwet. Artikel 184 is tijdens de vorige zittingsperiode voor herziening vatbaar verklaard, onder andere met het oog op de afschaffing van de rijkswacht. De wet is goedgekeurd, dus de rijkswacht is in feite al verdwenen. De regering stoot echter op moeilijkheden bij de uitwerking van de statuten en de Raad van State herinnert de regering aan artikel 184 van de Grondwet. De regering dient dan snel een voorstel tot herziening van de Grondwet in om alle problemen te voorkomen. De regering wist al anderhalf jaar dat die aanpassing nodig was en de tekst was niet bepaald moeilijk om op te stellen. Deze werkwijze is niet correct en komt erop neer dat de Senaat en de Kamer de regering uit de brand moeten helpen.
Voorts deelt het lid de vrees van de vorige spreekster : de woorden « krachtens de wet » zetten de deur wijd open voor een aanzienlijke machtsverschuiving van de wetgevende naar de uitvoerende macht.
Een lid geeft toe dat de Grondwet al lang herzien had moeten worden, maar het is belangrijker dat er nu eindelijk een tekst op tafel ligt en dat de wijziging correct verloopt. De discussies tijdens de vorige zittingsperiode werden afgesloten met de bereidheid om een geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus, op te richten. De hervorming moet zo snel mogelijk worden doorgevoerd en een herziening van de Grondwet is noodzakelijk om ervoor te zorgen dat niets deze hervorming nog in gevaar kan brengen. De burger moet eindelijk beschikken over een efficiënte politie. Artikel 121 van de wet van 7 december 1998 laat geen twijfel bestaan. De wetgever heeft duidelijk aangegeven welke grenzen hij wilde stellen aan de handelingen van de regering. De richting van deze bepaling moet verder worden gevolgd.
De wil om een geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus, op te richten, moet duidelijk verwoord worden in de Grondwet. Het lid vraagt zich echter af of de gebruikte terminologie wel voldoet. Kan het wel dat de Nederlandse tekst het heeft over « de rechtspositieregeling ( ... ) wordt geregeld » ? In het Frans is de term « position juridique » niet erg duidelijk. Kunnen we niet teruggrijpen naar de formulering van artikel 121 van de wet van 7 december 1998, waarbij we rekening moeten houden met de verschillende rechtsposities binnen de statuten.
De minister zal de technische en juridische opmerkingen bestuderen. Op beleidsvlak legt hij uit dat de moeilijkheden voor het personeel meteen bij het begin van de politiehervorming zijn gebleken. Het personeel behoorde immers tot verschillende politiediensten met elk hun eigen cultuur en statuten. Om alle misnoegen te voorkomen, moest het geheel geharmoniseerd worden. Na vruchtbare onderhandelingen met de vakbonden is er een breed akkoord tot stand gekomen over een ontwerpstatuut. De bepalingen over het statuut zullen duidelijker zijn en een verbetering inhouden, in het bijzonder op financieel gebied. De minister ijvert er dan ook voor de bepalingen zo snel mogelijk in werking te laten treden.
Een volgend lid brengt in herinnering dat de regering een voorstel tot wijziging van de Grondwet heeft neergelegd waarbij enerzijds de vermelding van de rijkswacht wordt geschrapt en anderzijds de rechtspositie wordt geregeld van de personeelsleden van de geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus door of krachtens een wet. De fractie van het lid kan zich in elk geval niet akkoord verklaren met de woorden « krachtens een wet ». Het lid dient, tesamen met twee andere senatoren een amendement in (amendement nr. 6 van de heer Vandenberghe c.s.) om aan de regering toe te laten het statuut van de politie binnen de gestelde termijnen te realiseren, zonder dat het beginsel van de wettelijke basis van de organisatie van de politie en het statuut van het personeel in het gedrang zouden worden gebracht.
Het is volgens de spreker niet toevallig dat de wet in de Grondwet wordt vermeld. In de oorspronkelijke tekst van artikel 122 van de Grondwet van 1831 stond er letterlijk : « Il y a une garde civique. L'organisation en est réglée par la loi. » Het toenmalige artikel 123 van de Grondwet bepaalde : « La mobilisation de la garde civique ne peut avoir lieu qu'en vertu d'une loi. » Dit zijn belangrijke bepalingen waarvan men de nadere betekenis moet onderzoeken.
De preconstituante van de vorige legislatuur was niet van oordeel dat door de in voege treding van de wet van 7 december 1998 tot organisatie van een geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus, artikel 184 van de Grondwet en de daarin vastgelegde democratische waarborgen voorbijgestreefd zouden zijn. Bovendien dienen niet alleen de organisatie en de bevoegdheid van de geïntegreerde politiedienst door de wet te worden geregeld maar in beginsel ook de rechtspositieregeling van het personeel. Het is nuttig de teksten van het Nationaal Congres van 1830 opnieuw onder ogen te nemen. De constitutionele wijsheid van dit congres op het gebied van de bescherming van de openbare vrijheden wordt unaniem erkend. België had de meest liberale Grondwet van de negentiende eeuw in 1830. De volledige organisatie van de openbare macht werd aan de bevoegdheid van de uitvoerende macht onttrokken en wel om de volgende redenen die men beschreven vindt in de publicatie van professor doctor Marc Verdussen « Contours et enjeux du Droit constitutionnel pénal », 1995, Bruylant, blz. 355 : « Ainsi que l'a observé Francis Delpérée, la spécificité constitutionnelle de la gendarmerie comme force de police repose sur deux éléments. Tout d'abord l'existence même de la gendarmerie est reconnue par la Constitution. Ensuite, l'organisation et les attributions de la gendarmerie sont rangées parmi les matières réservées au seul législateur. Ceci se justifie par la volonté d'éviter dans le cadre de la séparation des pouvoirs que la force publique qu'est la gendarmerie soit entre les mains du gouvernement. Il y va ainsi d'une dérogation à l'article 107, alinéa 2, de la Constitution ancien qui permet au Roi d'adopter à l'exclusion du législateur les règles d'organisation de l'administration générale de l'État. Ces deux éléments témoignent d'une double préoccupation du Constituant qui a entendu (1830), d'une part, garantir la souveraineté nationale vis-à-vis des menaces intérieures en instituant une force capable d'assurer la protection de l'État et ses habitants et, d'autre part, se prémunir contre les dangers que peut représenter une force publique dont la puissance serait utilisée pour remettre en question l'ordre légal. »
Dit uitgangspunt wordt volgens de spreker ook bevestigd door andere bronnen. Zo schrijft professor doctor Jan Velaers in De Grondwet en de Raad van State, afdeling Wetgeving, 1999, Maklu, blz. 637 : « De organisatie van de politie (vroeger de rijkswacht) is voorbehouden aan de wetgever. » Dit steunt op rechtshistorische en rechtstheoretische overwegingen, aldus het lid, die van belang zijn : De rijkswacht was georganiseerd volgens de beginselen van de strakke scheiding der machten. Met de oprichting van het Verenigd Koninkrijk der Nederlanden en het daarop volgend decreet van de Prins van Oranje van 26 oktober 1814 werd de « gendarmerie nationale » opgeheven en vervangen door de « maréchaussée ». Deze benoeming is een expliciete verwijzing naar het korps van het Ancien Régime, van een openbare macht ten dienste van de constitutionele machten, hetgeen ipso facto impliceert dat de openbare macht niet ten dienste zou staan van één bepaalde macht. Men ging bewust terug naar een regaliaanse conceptie van de openbare macht onder het Nederlands bewind, waarbij deze uitsluitend onder het bevel van en ten dienste van de vorst zou moeten handelen. De Belgische revolutie heeft komaf willen maken met deze verfoeilijke opvatting dat de politie in handen zou kunnen zijn van de regering en daarom heeft de grondwetgever duidelijk gemaakt dat het een wettelijke bevoegdheid moet zijn. Met andere woorden : artikel 184 van de Grondwet bevat de historische wil van de stichters van ons land die nog levendig voor ogen hadden de mogelijke misbruiken die zouden kunnen bestaan wanneer de politie enkel en alleen in handen is van de uitvoerende macht. Vandaar dat de politie ter beschiking diende te zijn van de drie machten. De onafhankelijkheid en de mogelijkheid van controle van de wetgever is noodzakelijk en het statuut van de geïntegreerde politiediensten dient aan de uitsluitende bevoegdheid van de wetgever te worden overgelaten.
Ook andere rechtsauteurs onderschrijven deze stelling, aldus de spreker, zoals bijvoorbeeld Dor, « Le droit constitutionnel de la Belgique, Liège, » deel II, blz. 1911, nr. 134 en professor doctor Senelle, Commentaar op de Belgische Grondwet : « Dat het staatshoofd, volgens artikel 68 van de Belgische Grondwet, het bevel over de strijdkrachten voert, staat niet in de weg dat de wijze van aanwerving en bevordering, alsmede de rechten en de plichten van de militairen door de wetgever worden bepaald. Dit is voor de belanghebbenden een kostbare waarborg. » Er is met andere woorden enerzijds het evenwicht van de machten en het probleem van de democratische waarborgen van het uitoefenen van die machten en anderzijds vormt het feit dat het statuut bepaald wordt door de wet, ook een waarborg voor de betrokken personeelsleden omdat zij weten dat hun statuut niet om de haverklap zou kunnen worden gewijzigd door coalities die komen en gaan.
Er zijn volgens de spreker goede redenen om niet lichtzinnig de bevoegdheid van de wetgever af te staan aan de uitvoerende macht.
Bij de Verklaring tot herziening van de Grondwet van 20 april 1999 is in de besprekingen in de Kamer van volksvertegenwoordigers (Stuk Kamer, 1998-1999, nr. 2150/1-3) gezegd dat artikel 184 van de Grondwet moet herzien worden ten gevolge van de politiehervorming om de term « rijkswacht » te vervangen door « de geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus ». Tijdens de vorige legislatuur dacht niemand eraan om de wetgever de bevoegdheid te ontnemen om het politiestatuut te bepalen. Bij de zogenaamde « Octopuswet » van 7 december 1998 tot organisatie van een geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus, stelde de Raad van State, afdeling Wetgeving, in zijn advies (Stuk Kamer, 1997-1998, nr. 1676-5, blz. 2) dat de Octopuswet veel te ver ging met de delegatie aan de regering : « Hoewel artikel 184 van de Grondwet niet uitsluit dat aan de Koning bepaalde delegaties worden verleend, behoudt de federale wetgever de bevoegdheid om de essentiële regelen in die aangelegenheid vast te stellen. » De Raad van State verwees naar een aantal artikelen waar dit inderdaad het geval was zoals bijvoorbeeld artikel 121 van de wet van 7 december 1998. Bovendien was de Raad van State in zijn advies van oordeel dat de delegatie van de wetgever aan de Koning te ruim was. De minister van Binnenlandse Zaken deelde echter de opvatting van de Raad van State over de draagwijdte van artikel 184 van de Grondwet niet. Doch het lid stelt nu vast dat de regering een voorstel tot herziening van artikel 184 van de Grondwet heeft ingediend.
Het lid verwijst ter staving van zijn stelling nog naar de publicatie van professor doctor A. Alen, « Compendium van het Belgisch Staatsrecht », I, blz. 296-297. Bovendien is er volgens de spreker niet alleen het advies van de Raad van State, afdeling Wetgeving, maar zijn er ook nog arresten van het Arbitragehof die dezelfde opvatting vertolken : het betreft het arrest nr. 23/96 van 27 maart 1996 dat betrekking heeft op de interpretatie van artikel 182 van de Grondwet, wat een grondwetsartikel is dat gelijklopend is aan artikel 184 van de Grondwet, het arrest nr. 81/95 van 14 december 1995 en het arrest nr. 134/99 van 22 december 1999. Dit laatste arrest is van fundamenteel belang : het betreft immers de draagwijdte van artikel 184 zelf van de Grondwet. Het lid citeert het volgende uit het arrest : « B.5. Volgens de verzoekende partijen laten de artikelen 3 en 4 van de wet van 10 februari 1998 op verscheidene punten aan de Koning en aan de minister van Landsverdediging een te ruime beoordelingsbevoegdheid, die onverenigbaar is met het voorschrift van artikel 184 van de Grondwet. B.6.1. Door aan de wetgevende macht de bevoegdheid te verlenen om de organisatie en de bevoegdheden van de rijkswacht te regelen, garandeert artikel 184 van de Grondwet dat die aangelegenheid het voorwerp zal uitmaken van beslissingen die door een democratisch verkozen beraadslagende vergadering zijn genomen. Ofschoon die bepaling aldus, in die aangelegenheid, de normatieve bevoegdheid voorbehoudt aan de federale wetgever die zelf de essentiële elementen ervan moet regelen , sluit zij evenwel niet uit dat aan de Koning een beperkte uitvoeringsbevoegdheid wordt gelaten. » In het voorgelegde geval werd de beperkte uitvoeringsbevoegdheid van de Koning aanvaard. Maar het belang van dit arrest is, volgens het lid, dat het Arbitragehof letterlijk de motieven van de adviezen van de Raad van State bij de Octopuswet van 7 december 1998 en bij de zogenaamde Reparatiewet van 27 december 2000 houdende diverse bepalingen met betrekking tot de rechtspositie van het personeel van de politiediensten herneemt. Bovendien heeft de wet van 13 mei 1999 het tuchtstatuut van de personeelsleden van de politiediensten geregeld. Voor deze aangelegenheid heeft men dus wel de huidige bepaling van artikel 184 van de Grondwet gevolgd. Er zijn volgens de fractie van het lid geen redenen om de wettelijke waarborg als zodanig in de Grondwet te schrappen. In ieder geval kan de fractie waarvan het lid deel uitmaakt niet instemmen met de memorie zoals deze is neergelegd door de regering. De regering wenst immers een grondwetsherziening waarvan het effect met terugwerkende kracht gebeurt. De redenering van de regering is dat artikel 121 van de wet van 7 december 1998 aan de Koning toelaat het statuut van het personeel van de politiediensten te regelen. De Raad van State, afdeling Wetgeving, oordeelde dat dit ongrondwettelijk is en het Arbitragehof was van oordeel dat de delegatie van de wetgever aan de Koning veel te verregaand was. Gevolg : de regering wenst artikel 184 van de Grondwet zodanig aan te passen dat de rechtspositieregeling het voorwerp kan uitmaken van een regeling krachtens de wet (dit wil zeggen een delegatie aan de Koning). Dit betekent dat men een grondwetsherziening stemt met terugwerkende kracht.
De werkelijke draagwijdte van de voorgestelde grondwetsherziening is aan de wet van 7 december 1998 en de reparatiewet van 27 december 2000, een grondwettelijk karakter te geven en aldus de uitvoeringsbesluiten van de vermelde wetten niet voor betwisting vatbaar te maken. De verantwoording heeft tot gevolg dat verzocht wordt om een grondwetsherziening met terugwerkende kracht te stemmen om de mogelijke nietigheid van de uitvoeringsbesluiten van de ongrondwettelijke wet van 7 december 1998 en de reparatiewet van 27 december 2000 te valideren. Het lid wijst er echter op dat zowel de Raad van State als het Arbitragehof het validerend optreden van de wetgever om bepaalde handelingen die onregelmatig waren te wettigen en rechtsgeldig te maken door een wet te stemmen met terugwerkende kracht, als problematisch ervaren. Dit kan immers een inbreuk inhouden op het gelijkheidsbeginsel of op het beginsel van de scheiding der machten en een aantal andere rechtsbeginselen waarbij de rechtspraak een onderscheid heeft gemaakt naargelang het geval of er reeds procesvoering is over het besluit of de wet die het voorwerp uitmaakt van een validering of niet. Maar zelfs indien er geen contentieux is op het ogenblik van de validering van handelingen die potentieel onwettig zouden zijn, is het volgens verschillende gerechtelijke uitspraken niet evident dat men zomaar een validering met terugwerkende kracht aanvaardt. De Raad van State, afdeling Wetgeving, heeft dit zeer kritisch beoordeeld in zijn adviezen en enkel aanvaard voor de rechtsgevolgen voor de toekomst, niet met terugwerkende kracht. Het lid brengt bij wijze van voorbeeld de zogenaamde « Loodswet van 30 augustus 1988 » in herinnering waarbij de overheid een dergelijke validering met terugwerkende kracht bij wet heeft geregeld. De Belgische Staat is hiervoor veroordeeld door het Hof van de rechten van de mens van Straatsburg met miljardenclaims tegen de Belgische Staat tot gevolg. (EHRM, 20 november 1995, Pressos Compania Naviera SA en andere versus België). Het voorliggende vraagstuk met name of een Grondwet met terugwerkende kracht kan worden herzien is volgens het lid dan ook belangrijk. Men mag hierbij niet uit het oog verliezen dat men een precedent creëert waardoor slecht geïntentioneerde lieden waarvan de democratische geestesgesteldheid betwistbaar zou zijn andere voorstellen zouden kunnen doen. De fractie waarvan het lid deel uitmaakt is echter bereid om tezamen met de regering naar een oplossing te zoeken om de aan de gang zijnde politiehervorming niet op de helling te zetten. Vandaar dat het lid, tezamen met twee andere senatoren, een amendement nr. 6 indient waarbij de eerste zin van de tekst van het voorstel van de regering behouden blijft, maar de tweede zin vervangen wordt door een overgangsbepaling, luidend als volgt : « De Koning kan echter de rechtspositieregeling van de personeelsleden van de geïntegreerde politiediensten gestructureerd op twee niveaus, vaststellen in de mate het besluit bekrachtigd wordt door de wet aangenomen voor 31 december 2001. »
Op deze wijze wordt de politiehervorming niet op de helling gezet maar wordt er ook niet afgeweken van het basisbeginsel dat de wet in beginsel het statuut van de politie regelt. De fractie waarvan het lid deel uitmaakt is bereid hiervoor een tweederde meerderheid te leveren mits de regering een aantal garanties zou kunnen geven (een tiental) met betrekking tot de inhoud van het uitvoeringsbesluit van de wet van 7 december 1998 :
1º de budgettaire neutraliteit voor de gemeenten bij de uitvoering van de politiehervorming mag geen beloning inhouden voor die gemeenten die in het verleden te weinig in de politie hebben geïnvesteerd, de verdeling van de federale rijkswachtmiddelen moet gebeuren in functie van de gewestelijke verdeelsleutels, er mag geen degressief model worden gehanteerd anders verliezen de gemeenten op termijn, er moeten middelen voorzien worden om het Gesco-burgerpersoneel dat instaat voor de administratieve ondersteuning van de lokale politie in dienst te houden, voor de vaststelling van de personeelsformaties moet er een realistisch financieringskader zijn dat de lokale politie over voldoende manschappen kan beschikken, de financiering van de pensioenen voor de lokale politie dient georganiseerd te worden binnen het RSZ/PPO, de wedden van de lokale politie moeten lokaal bijbetaald worden;
2º er worden garanties gevraagd voor het behoorlijk functioneren van de adviesraad van burgemeesters (het is onaanvaardbaar dat deze raad de afgelopen 2,5 maand niet bijeen werd geroepen waardoor de raad bij gebreke van een advies geacht wordt een gunstig advies te hebben uitgebracht);
3º van de directeurs wordt minstens een functionele tweetaligheid verwacht, er wordt een volledig Nederlandstalig Dirco en Dirju gevraagd voor het administratief arrondissement Halle-Vilvoorde en in ieder geval een gewaarborgde vertegenwoordiging van de Vlamingen in de politieraden in de Brusselse gemeenten;
4º een faire kans bij de assessmentproeven : er dienen passende conclusies getrokken te worden uit het controleverslag met betrekking tot het georganiseerd assessment voor de directeurs;
5º er moet prioriteit worden gegeven aan het op punt stellen van het informatiebeheer en de informatieuitwisseling;
6º behoud van de bevoegdheden van de minister van Justitie met betrekking tot de aanwending van de bevoegdheden van de federale politie;
7º het onmiddellijk vastleggen van een minimale norm van de capaciteit voor gerechtelijke opdrachten;
8º de oprichting van de federale politieraad, zoals wettelijk voorzien;
9º het behoorlijk organiseren van de opleiding en vorming;
10º een voldoende tijdige en ondubbelzinnige informatie aan de burgemeesters.
Samengevat komt het standpunt van de fractie waarvan het lid de woordvoerder is, hierop neer :
De wettelijke bevoegdheid inzake het statuut van het personeel van de politie moet blijven. Wél kan worden aanvaard dat een besluit de politiehervorming verder regelt onder voorbehoud van wettelijke bekrachtiging. Er moeten een aantal garanties gegeven worden wat de inhoud van het ontwerpbesluit betreft.
De minister van Binnenlandse Zaken deelt de bekommernis van de vorige spreker en dankt het lid voor zijn verantwoordelijkheidszin. De politiehervorming is zeer belangrijk maar zeer moeilijk om uitvoerbaar te maken en moet, om te kunnen slagen, kunnen beschikken over de hulp en de beschikbaarheid van het gehele politiepersoneel. Om tot een eenheidsstatuut te komen, is er uitvoerig en langdurig overleg gepleegd met de vertegenwoordigers van het politiepersoneel. Nu deze moeilijke oefening geslaagd is, wacht het politiepersoneel vol ongeduld op het nieuwe statuut. De hervorming van de structuren, de statuten en de financieringsproblemen zijn belangrijk maar zijn niet het belangrijkste. Het komt er op aan een mentaliteitswijziging tot stand te brengen en de beschikbaarheid van het personeel voor de veiligheid groter te maken en de efficiëntie van de politiediensten te verhogen. Daarvoor is echter een bereidwillig personeel vereist dat zich in alle rust van zijn taken kan kwijten. De minister dankt het lid voor zijn voorstel van amendement waardoor wordt vermeden dat de hele politiehervorming op de helling wordt gezet. Uit de rechtshistorische overwegingen, geschetst door het lid, blijkt duidelijk dat de grondwetgever de constante bekommernis had een politiedienst niet als een gewone overheidsdienst te beschouwen. Deze dienst raakt aan de democratische functioneringsregels van de Staat omdat zij raken aan de uitoefening van de rechten en vrijheden. Men moet het risico vrezen van een pervers gebruik door de uitvoerende macht van machtige diensten. Wat het antwoord van de regering op de adviezen van de Raad van State, afdeling Wetgeving, betreft, verwijst de minister naar de toelichting bij het voorstel tot herziening van artikel 184 van de Grondwet (Stuk Senaat, 2000-2001, nr. 2-657/1). Wat de verwijzingen van het lid naar de bovenvermelde arresten van het Arbitragehof betreft, is de minister van oordeel dat het lid een buitensporige interpretatie geeft aan deze arresten. Het is inderdaad zo dat het Arbitragehof heeft geoordeeld dat er geen overdreven delegatie van bevoegdheid mocht gegeven worden vanwege de wetgever aan de uitvoerende macht maar het Arbitragehof heeft niet gesteld dat elke delegatie uitgesloten zou zijn. Bovendien was de wetgever van 1998 op de hoogte van het probleem : in de wet van 7 december 1998 zelf werden immers een aantal bepalingen opgenomen die exclusief aan de wetgever werden toevertrouwd.
Het betreft de volgende aangelegenheden :
de tuchtregeling;
de regeling betreffende de vakbonden;
de rechten en plichten van het personeel;
de beperkingen van rechten en vrijheden die voortvloeien uit de functie;
de onverenigbaarheden;
de uitoefening van het stakingsrecht;
de aanwijzing voor bepaalde leidinggevende functies;
de eed;
de toekenning van de titel van officier van gerechtelijke politie;
de uitoefening van het gezag;
de gelijke kansen voor mannen en vrouwen;
het beroepsgeheim;
de mobiliteit.
De wetgever van 1998 heeft zelf uitdrukkelijk verboden dat de uitvoerende macht hierover regelend zou tussenkomen. Zo bepaalt artikel 139 van de wet van 7 december 1998 dat het tuchtstatuut bij wet moet worden geregeld.
De minister is van oordeel dat er in een hervorming van dergelijke omvang zoals de politiehervorming, twee zaken moeten gebeuren : men moet een zo breed mogelijke consensus proberen te bereiken en men moet een einde stellen aan de juridische controverse omwille van de rechtszekerheid. De minister is er niet van overtuigd dat het voorstel tot herziening van de Grondwet een grondwetsherziening met terugwerkende kracht is. Hij deelt bijgevolg ook niet de mening van de heer P. Tant, volksvertegenwoordiger, die tijdens de parlementaire behandeling van de wet van 7 december 1998, de mening was toegedaan dat de wet van 7 december 1998 impliciet de Grondwet wijzigde. Maar de minister meent dat, indien men via de herziening van artikel 184 van de Grondwet deze controverse zou kunnen beëindigen, men niet mag nalaten meer rechtszekerheid te creëren. Het Arbitragehof heeft een formule aangereikt die belangrijk is : men moet in de wet de « essentiële elementen » terugvinden. De minister is van mening dat de bovenvermelde inventaris van de essentiële elementen die bij wet gegarandeerd worden, volstaat, maar om verdere controverses te vermijden, is de minister bereid verder te gaan en nog andere elementen aan de lijst van « essentiële elementen » toe te voegen.
Het betreft, bij wijze van voorbeeld, de volgende aangelegenheden :
een moraliteitsonderzoek voor kandidaat-recruten voor gevechtseenheden;
de andere toelatingsvoorwaarden voor de politie;
de aanwijzing van de andere benoemende overheden, dan degene die al in de wet op de geïntegreerde politie zijn opgenomen;
de graden en principes voor de schalen die eraan gekoppeld zijn;
de voorwaarden gekoppeld aan de baremische loopbaan, aan de bevordering naar een hogere graad en aan de bevordering door overgang naar een hoger kader;
de voorwaarden voor vrije meningsuiting door de personeelsleden;
de verplichting voor het personeel om een deontologische code na te leven;
de basisregels voor de beoordeling van het personeel;
de basisregels voor de definitieve ambtsontheffing of ambtsneerlegging;
het principe van medische bescherming;
de principes voor het recht op wedde en het gewaarborgd loon.
Al deze bepalingen staan in het voorontwerp van het « Mammoet »-koninklijk besluit dat momenteel voor advies bij de Raad van State ligt en kunnen worden bekrachtigd door een wet. De minister meent dat hij hiermee heeft geantwoord op de huidige bekommernissen.
De minister is dan ook bereid het voorstel van amendement nr. 6 dat het lid in deze zin indient, te onderzoeken. De minister wijst er echter wel op dat men de uitvoerende macht niet volledig van zijn regelende bevoegdheid terzake mag beroven. Dit is ten andere ook niet de bedoeling geweest van de wetgever van 1998. Voor het regelen van statutaire aangelegenheden, zelfs die van de politie, moet men een zekere soepelheid bewaren.
De andere voorwaarden die het lid in zijn uiteenzetting heeft geformuleerd zijn volgens de minister niet rechtstreeks verbonden aan de herziening van artikel 184 van de Grondwet. Maar dit neemt niet weg dat de minister hierop een antwoord zal formuleren :
1º Er wordt gewaakt over de globale budgettaire neutraliteit inzake de lokale politie met de bekommernis meer rechtvaardigheid te bewerkstelligen tussen de verschillende gemeenten, enerzijds, om de gemeenten de kans te geven de kost van het nieuwe statuut te dragen en, anderzijds, de belangrijke politieke oefening verder te zetten die een uitvoering is van de veiligheidscontracten. Maar tevens moet er over gewaakt worden dat de gemeenten die in het verleden te weinig inspanning gedaan hebben voor de veiligheid niet door de hervorming zouden worden beloond ten nadele van de andere gemeenten. Vandaar de piste om een bonus toe te kennen aan de gemeenten die in het verleden geïnvesteerd hebben in veiligheid.
2º De minister is van oordeel dat men een betere logistieke ondersteuning moet geven aan de adviesraad van burgemeesters : de minister onderhandelt hierover met de minister van Begroting om de juiste technische formule te vinden. Hij heeft steeds de volgende stelling verdedigd : de Vereniging van steden en gemeenten, die zeer goed omkaderd is, zou kunnen deelnemen aan het secretariaat van de adviesraad van burgemeesters. Bovendien heeft de eerste minister aan de burgemeesters de garantie gegeven dat er een oplossing voor dit probleem zou worden gevonden.
3º Wat de derde voorwaarde van het lid betreft, is het voor de minister duidelijk dat de taalwetten moeten worden gerespecteerd. Voor de federale politie zullen taalkaders worden opgericht zoals wettelijk voorzien is, namelijk wanneer de persoonlijke tweetaligheid niet is voorzien zal een adjunct van de andere taalrol worden aangesteld. De wet zal met andere woorden worden toegepast. Wat Halle-Vilvoorde betreft, werden door de regering beslissingen genomen in de zin van hetgeen door het lid werd gevraagd.
4º Wat het assessment betreft, deelt de minister de mening van het lid. Voor de toekomst moet men lessen trekken uit hetgeen gebeurd is. Men moet de procedures niet opheffen. Er worden immers objectiverende elementen voorzien voor de aanwervingsprocedures en bijkomende garanties wat de kwaliteit betreft van het personeel. Maar er is wellicht nood aan heroriëntering en nuancering van een aantal zaken. Zo vindt de minister dat moet uitgeklaard worden of het assessment selecterend is dan wel of het een beoordelingselement is dat aan de benoemende overheid wordt gegeven.
5º Het essentiële probleem van het beheer en het uitwisselen van informatie is zeer belangrijk : het is de minister van Justitie die terzake bevoegd is. Ook op dit vlak is er volgens de minister vooruitgang geboekt dat op korte tijd tot resultaat zal leiden.
6º Wat de rol van de minister van Justitie betreft inzake de budgettaire middelen die voor de gerechtelijke politie zijn voorzien, is het duidelijk dat de minister van Justitie terzake zijn bevoegdheid behoudt. Er werd hiertoe een protocolakkoord ondertekend tussen de minister van Justitie en de minister van Binnenlandse Zaken.
7º Voor het vastleggen van de minimumnorm en de omvang van de gerechtelijke opdrachten werden volgens de minister ook de nodige stappen gezet : na het bekomen van de begrotingsbeslissing terzake, kan de minister dit verder uitvoeren. Meer nog, er zullen garanties worden ingebouwd om overdaad vanwege de gerechtelijke overheden tegen te gaan in die zin dat er geen bovenmatige opdrachten aan de lokale politie mogen worden opgedragen die tegen de geest van de wet van 7 december 1998 zouden ingaan. Maar er moet arrondissement per arrondissement worden nagegaan of er zich geen problemen voordoen die het toekennen van bijkomende financiële middelen zouden rechtvaardigen. Deze oefening wordt momenteel gemaakt en zal in de loop van de maand april 2001 worden afgerond. Andere problemen zijn de overbrengingen van gevangenen (hiervoor worden in België 400-500 manschappen gemobiliseerd) en de bewaking van bepaalde gebouwen, zoals de justitiepaleizen : er moet naar oplossingen voor deze problemen worden gezocht. De eerste minister heeft hiervoor ook toezeggingen gedaan.
8º Wat de installatie van de federale politieraad betreft, is er ten minste één korpschef van de lokale politie vereist. De procedures om deze persoon aan te duiden, lopen. In de loop van de volgende weken zal deze persoon worden verkozen en zal deze raad zijn werkzaamheden kunnen starten.
9º De organisatie van de opleiding en vorming staat in de stijgers : alle teksten zijn klaar. Daarom heeft de federale politie gisteren haar eerste recruterings- en selectiecampagne gestart. De kandidaturen zouden ongeveer 1 300 manschappen betreffen. De nieuwe procedures zullen in werking treden vanaf 1 april 2001. Deze hervorming loopt met andere woorden op schema. De politiescholen zullen echter niet voor verrassingen komen te staan want zij werden betrokken bij het totstandkomen van de nieuwe reglementaire bepalingen ter zake.
10º De minister verklaart een beetje uitgeput te zijn in het verzinnen van ideeën om de burgemeesters te informeren. Tot tweemaal toe heeft de minister de ronde van België gedaan, er werd documentatie verstuurd, er is een call-center opgericht, et werden verschillende soorten informatiemateriaal ter beschikking gesteld. Ook werd er een ontwerp van ministeriële omzendbrief opgesteld voor de burgemeesters waarin een « op pedagogische wijze » opgestelde samenvatting van de hele hervorming terug te vinden is. Deze omzendbrief zal op zeer korte termijn naar alle burgemeesters worden verstuurd.
Samenvattend verklaart de minister zich akkoord om een amendement te aanvaarden om tegemoet te komen aan de bekommernissen die door de vorige spreker werden geuit.
Het lid dankt de minister voor zijn positief antwoord en verklaart zich bereid om te zoeken naar een consensustekst voor artikel 184 van de Grondwet.
Wat de antwoorden van de minister betreft op de tien bijkomende punten, houdt het lid zijn antwood in beraad. Hij stelt voor hiervoor een overleg tussen bepaalde oppositiepartijen en de eerste minister en de minister van Binnenlandse Zaken te organiseren.
Eén van de vorige leden wenst ter verduidelijking van de minister te vernemen of voor de toekomst los van de voorziene overgangsbepaling waarbij het zogenaamde Mammoetbesluit bij wet zal worden bekrachtigd het principe dat het statuut van de geïntegreerde politie bij wet moet worden geregeld, gevrijwaard blijft. Zij vraagt of het niet mogelijk is om in het nieuwe artikel 184 van de Grondwet de zogenaamde « essentiële elementen » en de fundamentele garanties van het statuut explicieter op te nemen voor de toekomst. Men zou een opsomming kunnen inschrijven over wat bij wet moet worden geregeld en wat krachtens de wet zou kunnen worden geregeld. Zij wenst dat hierover grondig zou worden nagedacht. Het advies van de Raad van State, afdeling Wetgeving, zou hierbij nuttig kunnen zijn om dit duidelijk af te bakenen.
De minister antwoordt dat men niet mag stellen dat het begrip « essentiële elementen » nietszeggend is na als argument de arresten van het Arbitragehof te hebben gebruikt. Het Arbitragehof maakt juist gewag van de notie « essentiële elementen ».
Het vorige lid wijst er echter op dat het Arbitragehof duidelijk heeft gesteld dat men slechts een beperkte delegatiebevoegdheid kan geven aan de Koning. Het Arbitragehof stelt dat principieel de wetgever bevoegd is en dat de Koning een beperkte delegatiebevoegdheid kan krijgen. Hij is dan ook geen voorstander van het opsommen van een limitatieve lijst van punten in de Grondwet.
De minister sluit zich hierbij aan en is van oordeel dat de notie « essentiële elementen » zoals supra uitvoerig werd uiteengezet een precieze juridische betekenis heeft. Bovendien is hij van oordeel dat een tekst van een grondwetsartikel voldoende ruim moet zijn om evoluties in de tijd mogelijk te maken.
De heren H. Vandenberghe c.s. dienen een amendement nr. 7 (Stuk Senaat, 2000-2001, nr. 2-657/2) in dat ertoe strekt te remediëren aan het volgende probleem dat zou kunnen ontstaan indien artikel 184 van de Grondwet zou worden gewijzigd in de zin zoals door de regering voorgesteld. Het nieuwe artikel 184 van de Grondwet zal immers niet alleen betrekking hebben op de federale politie maar ook op de lokale politie. Artikel 135, § 2, van de nieuwe gemeentewet bepaalt echter het volgende : « De gemeenten hebben ook tot taak het voorzien, ten behoeve van de inwoners, in een goede politie, met name over de zindelijkheid, de gezondheid, de veiligheid en de rust op openbare wegen en plaatsen en in openbare gebouwen ... » Het begrip « politie » is met andere woorden ruimer dan de wijze waarop ze in de wet van 7 december 1998 werd gedefinieerd. Men moet er zich dan ook voor hoeden dat bijvoorbeeld de administratieve politie niet wordt onderworpen aan de federale wetgever. De burgemeesters hebben immers terzake ook hun bevoegdheid.
Een mede-indiener van het amendement nr. 7 wenst van de minister te vernemen in welke mate de gewesten kunnen optreden ten aanzien van de lokale politie, bijvoorbeeld in het kader van het uitoefenen van de voogdij indien het voorstel tot herziening van de Grondwet van de regering zou worden aangenomen. Hij verwijst naar de Octopusakkoorden waarin uitdrukkelijk werd gesteld dat de gewesten terzake een bevoegdheid zouden hebben. Slaat het woord « wet », zoals opgenomen in het voorstel tot herziening van artikel 184 van de regering, enkel op « federale wet » of ook op decreet en ordonnantie ? De senator vreest dat er hierover betwisting mogelijk is en dit moet vermeden worden. De senator is persoonlijk van oordeel dat een in een nieuw artikel 184 van de Grondwet opgenomen woord « wet » enkel slaat op « federale wet ». Het kan volgens hem niet dat de bevoegdheid van de gewesten in dit verband zou worden ingeperkt. Hij wenst hierover het standpunt van de regering te kennen.
De minister van Binnenlandse Zaken erkent de aard van het probleem en verduidelijkt dat deze problemen in het kader van de uitvoering van de Lambertmontakkoorden in elk geval moeten worden opgelost. Het lijkt hem echter niet aangewezen dit overhaast te regelen. Dit onderwerp maakt bovendien het voorwerp uit van besprekingen in het Overlegcomité federale regering gemeenschaps- en gewestregeringen. Volgens de minister bestaat er een gevaar van bevoegdheidsconflict tussen de bevoegdheid van de gewesten (algemene voogdij inzake begroting) en de bevoegdheid van de federale minister van Binnenlandse Zaken (specifieke voogdij, met name inzake begroting wat de verplichte uitgaven betreft). Er werden interministeriële werkgroepen opgericht om deze problemen te bestuderen en op te lossen. Er wordt gezocht naar een oplossing door het sluiten van een samenwerkingsakkoord.
Een volgend lid kan er niet mee akkoord gaan het door hem gestelde probleem op een later tijdstip te regelen. Het probleem moet geregeld worden vooraleer het nieuwe artikel 184 van de Grondwet wordt aangenomen. Het vereist volgens hem immers een amendering van het voorgestelde artikel 184 van de Grondwet.
De minister verduidelijkt dat er op het niveau van de regering wel degelijk wordt nagedacht over een nieuwe herziening van artikel 184 van de Grondwet. Het artikel is voor herziening vatbaar en kan bijgevolg meer dan éénmaal worden herzien door de Grondwetgever tijdens de huidige legislatuur.
Het lid vindt deze werkwijze zeer delicaat en is er voorstander van om artikel 184 van de Grondwet snel te herzien maar grondig en niet gefaseerd te werk te gaan. Het voorbeeld dat de minister aanhaalt, illustreert volgens de spreker juist perfect waarom een oplossing via het nieuwe artikel 184 van de Grondwet moet worden gegeven. Conflicten tussen de federale regering en de gewestregeringen terzake zijn immers verre van denkbeeldig. Er is volgens de spreker nood aan een Grondwet die openstaat voor evoluties in de tijd en er zijn nu reeds sluimerende bevoegdheidsconflicten die hun beslag moeten krijgen. Het gevaar met het voorstel tot herziening van artikel 184 van de Grondwet van de regering is dat er enkel nog een specifieke voogdij mogelijk zou zijn vanwege de minister van Binnenlandse Zaken en dat de algemene voogdij terzake van de gewesten zou komen te vervallen. Dit moet worden vermeden. Er moet volgens het lid dan ook grondig nagedacht worden over het voorstel van amendement nr. 7.
De hoofindieners van het amendement nr. 7 is van mening dat bovendien moet worden onderzocht in welke mate de bijzondere wet bevoegdheden kan toekennen aan de gewesten zonder dat het decreet en de ordonnantie in artikel 184 van de Grondwet zouden worden vermeld bij de hypothese dat « wet » in het nieuwe artikel 184 van de Grondwet op de klassieke wijze moet geïnterpreteerd worden, met name dat « wet » slaat op de federale wet. Het tekstvoorstel van het amendement nr. 7 legt geen verplichting op aan de gewesten om terzake op te treden maar laat de mogelijkheid open. In functie van de politieke omstandigheden laat dit aan de bijzondere wetgever toe al of niet gevolg te geven aan deze grondwettelijke mogelijkheid.
De heer Vandenberghe c.s. dienen een amendement nr. 8 (Stuk Senaat, nr. 2-657/2) in dat ertoe strekt een nieuw lid toe te voegen aan het voorgestelde artikel 184 van de Grondwet om het regelen bij bijzondere wet van een minimale aanwezigheid van Nederlandstaligen en Franstaligen in de politieraden in het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest, mogelijk te maken. Eén van de mede-indieners verduidelijkt dat, omwille van het systeem van getrapte verkiezingen in de politieraden, één taalgroep op dit moment in sommige politieraden in het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest niet vertegenwoordigd is. Dit kan nooit de bedoeling geweest zijn van de wetgever.
Een lid deelt de bekommernis van de indieners van het amendement nr. 8. Hij betreurt de huidige toestand in sommige politieraden in het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest maar volgens hem moet dit probleem bekeken worden in het geheel van de aan de gang zijnde communautaire besprekingen binnen het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest.
Het is niet mogelijk dit probleem vandaag reeds bij amendement op artikel 184 van de Grondwet te regelen.
Mevrouw Nyssens dient een amendement nr. 9 (Stuk Senaat, nr. 2-657/2) in dat ertoe strekt het tweede lid van het voorgestelde artikel 184 van de Grondwet te vervangen als volgt : « De hoofdregels van het statuut van de personeelsleden van de geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus, worden door een wet geregeld. » De indienster verduidelijkt dat zij bereid is om mee te werken aan een gezamenlijke oefening om een goed evenwicht te vinden tussen de bevoegdheden van de wetgever en de bevoegdheden van de uitvoerende macht. Het amendement nr. 9 is een poging om hieraan tegemoet te komen. Dit amendement is ingegeven vanuit de enige bekommernis dat de fundamentele garanties en de essentiële elementen van het statuut van de politiediensten door een wet zouden worden geregeld en niet krachtens een wet. Woorden als « essentiële elementen » opnemen in de Grondwet, kan misschien interpretatieproblemen veroorzaken maar daar staat dan weer tegenover dat deze begrippen ook gebruikt worden in de arresten van het Arbitragehof en in de adviezen van de Raad van State, afdeling Wetgeving.
De minister verklaart dat het een goed idee zou zijn om een combinatie te maken van bepaalde elementen van het amendement nr. 6 en van het amendement nr. 9. De minister zal een tekstvoorstel formuleren dat tijdens de vergadering van de commissie van deze namiddag zal worden besproken.
Mevrouw Nyssens verduidelijkt dat zij ook de amendementen nrs. 1-3 (Stuk Senaat, nr. 2-657/2) heeft ingediend die een vertaling zijn van dezelfde bekommernis als haar amendement nr. 9. Het betreft andere formules om het voorgestelde artikel 184 van de Grondwet te wijzigen.
Zij verwijst naar haar uiteenzetting tijdens de algemene bespreking om de drie amendementen te duiden (zie supra blz. 4 en volgende).
De minister verduidelijkt dat hij akkoord kan gaan om het woord « rechtspositieregeling » te vervangen door het woord « statuut ». Omwille van het ingediende amendement nr. 9 door het lid, heeft het amendement nr. 1 volgens de minister geen zin meer. Wat het amendement nr. 2 betreft, verduidelijkt de minister dat het voorgestelde artikel 184 van de Grondwet de terminologie herneemt van de wet van 7 december 1998, namelijk de geïntegreerde politie, gestructureerd op twee niveaus. Er kan volgens de minister dan ook geen gevaar bestaan dat men zou evolueren naar een eenheidspolitie.
De door mevrouw de T' Serclaes c.s. ingediende amendementen nrs. 4 en 5 (Stuk Senaat, nr. 2-657/2) betreffen tekstcorrecties : het amendement nr. 4 strekt ertoe in de Franse tekst de woorden « sont réglées par la loi » te vervangen door de woorden « font l'objet d'une loi ». Het amendement nr. 5 van mevrouw de T' Serclaes c.s. strekt ertoe het woord « rechtspositieregeling » te vervangen door het woord « statuut ». De minister herhaalt dat hij akkoord kan gaan om het woord « rechtspositieregeling » te vervangen door het woord « statuut ».
De commissie beslist om de verdere bespreking van de amendementen nr. 7 en 8 uit te stellen tot een latere vergadering.
1. Bespreking
Ingevolge de bespreking van amendement nr. 6 van de heer Vandenberghe c.s. (Stuk Senaat, nr. 2-657/2), dient de minister amendement nr. 10 (Stuk Senaat, nr. 2-657/2) in dat er in de eerste plaats toe strekt de tweede zin van het voorgestelde artikel 184 te vervangen door de volgende bepaling : « De belangrijkste onderdelen van het statuut van de personeelsleden van de geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus, worden bij de wet geregeld. » In de tweede plaats strekt het amendement ertoe het voorgestelde artikel 184 aan te vullen met een overgangsbepaling, luidend als volgt : « De Koning kan echter de belangrijkste onderdelen van het statuut van de personeelsleden van de geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus, vaststellen, voor zover het besluit voor die onderdelen bekrachtigd wordt door een wet aangenomen vóór 31 december 2001 » (amendement nr. 10, Stuk Senaat, nr. 2-657/2).
De minister merkt op dat de termen « les éléments essentiels du statut » overgenomen werden uit arrest nr. 134/99 van het Arbitragehof van 22 december 1999 (considerans B.6.1.).
Het nadeel van de formulering van amendement nr. 6 van de heren Vandenberghe c.s. is, dat de voorgestelde overgangsmaatregel voorziet in de goedkeuring van het koninklijk besluit in zijn geheel. Een groot deel van de bepalingen van dit besluit, dat meer dan 1 700 artikelen zal tellen, zijn echter bepalingen van ondergeschikt belang die, gesteld dat men amendement nr. 6 aanneemt, in de toekomst alleen nog door een wet gewijzigd kunnen worden. Zulk een voorwaarde is overdreven.
De hoofdindiener van amendement nr. 6 acht de door de minister verstrekte verantwoording voor zijn amendement nr. 10 niet verhelderend.
Met betrekking tot artikel 184 van de Grondwet heeft het Arbitragehof in zijn arrest nr. 134/99 twee elementen beklemtoond. Ten eerste, zo stelt het Hof, « garandeert artikel 184 van de Grondwet door aan de wetgevende macht de bevoegdheid te verlenen om de organisatie en de bevoegdheden van de rijkswacht te regelen, dat die aangelegenheid het voorwerp zal uitmaken van beslissingen die door een democratisch verkozen beraadslagende vergadering zijn genomen ». En het Hof vervolgt : « Ofschoon die bepaling aldus, in die aangelegenheid, de normatieve bevoegdheid voorbehoudt aan de federale wetgever die zelf de essentiële elementen ervan moet regelen , sluit zij evenwel niet uit dat aan de Koning een beperkte uitvoeringsbevoegdheid wordt gelaten » (overweging B.6.1.).
De normale uitvoeringsbevoegdheid waarover de Koning krachtens de artikelen 105 en 108 van de Grondwet beschikt, geldt dus niet ten aanzien van de toepassing van artikel 184 van de Grondwet.
De vraag rijst dus in welke mate amendement nr. 10 van de regering aan de tweede opmerking van het Arbitragehof tegemoet komt.
De minister antwoordt dat het nog van kracht zijnde statuut van het rijkswachtpersoneel krachtens artikel 182 van de Grondwet bij wet moest worden vastgesteld omdat de rijkswacht deel uitmaakte van de Krijgsmacht. Dit statuut ligt vervat in twee wetten over het administratief en het pecuniair statuut, die ten hoogste een tachtigtal artikelen tellen, maar die hun uitvoering hebben gekregen in honderden artikelen in koninklijke en ministeriële besluiten. De Raad van State heeft daar nooit bezwaar tegen gemaakt. Het feit dat de essentiële elementen van het statuut van het rijkswachtpersoneel in de twee voormelde wetten verankerd zijn, volstaat derhalve om te voldoen aan het vereiste van artikel 182 van de Grondwet.
Op verzoek van de hoofdindiener van amendement nr. 6 bevestigt de minister dat, wanneer de commissie het regeringsamendement nr. 10 zou goedkeuren, de tekst ervan onmiddellijk aan de afdeling wetgeving van de Raad van State zal worden medegedeeld zodat zij bij het onderzoek van het ontwerp van koninklijk besluit dat haar voor advies is toegezonden, kan nagaan of de door de commissie aangenomen overgangsbepaling tegemoet komt aan haar bezorgdheid. De Raad wenst dit advies trouwens pas uit te brengen als zij de intenties van ten minste één van beide Kamers kent.
De Raad zal deze oefening trouwens moeten overdoen voor het voorontwerp van wet houdende de essentiële elementen van het statuut en alle ontwerpen van uitvoeringsbesluiten die hem voor advies zullen worden voorgelegd.
Voorts verklaart de minister dat de in de verantwoording van amendement nr. 10 opgenomen lijst van essentiële elementen niet exhaustief is. Indien dat de bedoeling was, dan zou hij hierin alleszins de reeds eerder opgesomde elementen hebben moeten opnemen die verankerd zijn in de artikelen 119 tot 140 van de wet van 7 december 1998.
Het betreft de volgende punten :
de tuchtregeling;
de regeling betreffende de vakbonden;
de rechten en plichten van het personeel;
de beperkingen van rechten en vrijheden die voortvloeien uit de functie;
de onverenigbaarheden;
de uitoefening van het stakingsrecht;
de aanwijzing voor bepaalde leidinggevende functies;
de eed;
de toekenning van de titel van officier van gerechtelijke politie;
de uitoefening van het gezag;
de gelijke kansen voor mannen en vrouwen;
het beroepsgeheim;
de mobiliteit.
Een lid verklaart inhoudelijk geen bezwaren te hebben tegen de overgangsbepaling. Vanuit formeel oogpunt baart de formulering ervan hem echter zorgen. Daarom stelt hij voor te bepalen dat de Koning de essentiële elementen van het statuut van de personeelsleden van de geïntegreerde politie, gestructureerd op twee niveaus, kan vaststellen tot 31 december 2001, voor zover deze besluiten door een wet worden bekrachtigd binnen zes maanden na hun publicatie in het Belgisch Staatsblad.
De minister heeft namelijk de intentie om op korte termijn een koninklijk besluit uit te vaardigen met de essentiële elementen van het statuut.
Volgens amendement nr. 10 zou dat besluit vóór 31 december 2001 door een wet moeten worden bekrachtigd. Quid wanneer de regering eind december 2001 nog een nieuw koninklijk besluit wil uitvaardigen met correcties op het eerste besluit ? Gelet op de complexiteit van de materie is dat geen louter hypothetisch scenario. Spreker is van oordeel dat zijn voorstel inhoudelijk niet veel aan het amendement van de regering wijzigt, maar vanuit praktisch oogpunt adequater is omdat het de regering meer manoeuvreerruimte biedt waardoor ze tot 31 december 2001 eventueel nieuwe besluiten kan nemen. Bijgevolg zal het eerste besluit dat binnenkort wordt uitgevaardigd, binnen zes maanden na zijn publicatie door een wet worden bekrachtigd. Stelt men later lacunes of inconsistenties vast of dringen zich ingevolge nieuwe onderhandelingen andere wijzigingen op, dan kunnen die vóór 31 december 2001 door een nieuw besluit worden verholpen of hierin worden opgenomen, met dien verstande dat ook dit besluit binnen zes maanden moet worden bekrachtigd.
De minister beaamt dat het zogenaamde mammoetbesluit dat nu voor advies bij de Raad van State ligt, enorm complex is en ingevolge de onderhandelingen met de vakbonden al verschillende keren is bijgestuurd. De minister sluit derhalve niet uit dat het besluit achteraf zal moeten worden gecorrigeerd. Hij zal in elk geval niet talmen om bij het Parlement een wetsontwerp in te dienen houdende de essentiële elementen van het statuut van het personeel van de politiediensten. Tot eind 2001 kan het mammoetbesluit dan nog door een tweede besluit op technisch-juridisch vlak worden bijgeschaafd.
De vorige spreker werpt op dat, wanneer de regering in december 2001 nog een koninklijk besluit uitvaardigt tot wijziging van het mammoetbesluit, ze er niet meer in zal slagen om dit tweede besluit, voor zover het essentiële elementen van het statuut betreft, door het Parlement te laten bekrachtigen.
Een ander lid merkt op dat de door de laatste spreker voorgestelde formule erop neerkomt dat het Parlement een uitvoeringswet moet aannemen, met de essentiële elementen van het statuut, die, ingevolge de overgangsbepaling, terzelfder tijd het koninklijk besluit zal moeten bekrachtigen wat de essentiële elementen betreft. Indien de aan het mammoetbesluit voorgestelde wijzigingen tot de verordeningsbevoegdheid van de Koning behoren, rijst er natuurlijk geen probleem.
Indien de wijzigingen essentiële elementen van het statuut betreffen die door een wet moeten worden bekrachtigd, moet worden nagegaan of het vanuit praktische overwegingen niet de voorkeur verdient om de in amendement nr. 10 vastgestelde einddatum voor de bekrachtiging, te weten 31 december 2001, op te schuiven, bijvoorbeeld tot 31 maart 2002.
Spreker ziet echter niet goed in hoe de Koning de in het mammoetbesluit opgenomen opsomming van de essentiële elementen van het statuut zou wijzigen.
De minister merkt op dat er een louter juridisch-technisch probleem kan rijzen in een bepaling betreffende een essentieel element van het statuut, hetwelk tot een herformulering noopt zonder enige inhoudelijke weerslag.
Hij antwoordt ontkennend op de vraag of de regering naast het mammoetbesluit nog een tweede besluit zal nemen waarin de essentiële elementen van het statuut zullen worden opgesomd.
Een vorige spreker beschouwt dit als een argument ten gunste van de door hem voorgestelde herformulering van de in amendement nr. 10 vervatte overgangsbepaling. Het Parlement zal dus een wetsontwerp aannemen waarbij in artikel 2 het koninklijk besluit wordt bekrachtigd.
De minister antwoordt dat dit onvoldoende is. De wet zal de artikelen uit het mammoetbesluit betreffende de essentiële elementen van het statuut overnemen. Vanuit wetgevingstechnisch oogpunt rijst dan de vraag of dit besluit op zijn beurt moet worden aangepast.
Een lid wenst verduidelijking over de vraag hoe de door amendement nr. 10 voorgestelde operaties zullen verlopen. De eerste operatie wordt beschreven in de overgangsbepaling, de tweede in het voorgestelde artikel 184, tweede volzin.
a) Gelet op het spoedeisend karakter van de herziening de wettelijke bepalingen in verband met het statuut treden in werking op 1 april 2001 , heeft een lid voorgesteld de in amendement nr. 10 vervatte overgangsbepaling te herformuleren zodat de regering bij koninklijk besluit tot 31 december 2001 de essentiële elementen van het statuut kan regelen voor zover het in voorbereiding zijnde mammoetbesluit en eventuele wijzigingsbesluiten, voor die elementen, binnen zes maanden na hun publicatie door een wet worden bekrachtigd.
b) De tweede operatie geeft uitvoering aan het eigenlijke grondwetsartikel volgens hetwelk de essentiële elementen van het statuut bij de wet worden geregeld.
Vraag is of de bekrachtigingswet en de in artikel 184, tweede volzin, van de Grondwet bedoelde wet dezelfde hoeven te zijn. Het schijnt hem toe dat de twee operaties in een enkele wet hun beslag moeten krijgen.
Een ander lid acht het van primordiaal belang dat het Parlement de gelegenheid krijgt om te bepalen welke de essentiële elementen van het statuut van de personeelsleden van de politiediensten zijn, die in een wet zullen worden opgenomen. Dat betekent dat de in het mammoetbesluit vervatte opsomming moet kunnen worden uitgebreid.
De minister acht het vanzelfsprekend dat het Parlement naar aanleiding van de bespreking van het ontwerp van bekrachtigingswet de lijst van essentiële elementen van het statuut kan uitbreiden.
Met betrekking tot de vraag of de bekrachtigingswet en de in artikel 184, tweede volzin, bedoelde wet dezelfde kunnen zijn en of de bekrachtigingswet het mammoetbesluit in zijn geheel moet betreffen, merkt de vorige spreekster op dat dit besluit tal van bepalingen zal bevatten die geen essentiële elementen van het statuut zullen betreffen. Het is immers de bedoeling om de uitvoerende macht voor bepaalde aangelegenheden toe te staan zijn verordeningsbevoegdheid uit te oefenen.
Zij wenst dan ook te weten of het Parlement bij de bespreking van het krachtens de overgangsbepaling in te dienen wetsontwerp de in het aangekondigde mammoetbesluit opgenomen opsomming van de essentiële elementen mag bevestigen en eventueel uitbreiden dan wel of het de bevoegdheid heeft dit besluit in zijn geheel te bekrachtigen.
De minister stelt voor de in de overgangsbepaling bedoelde bekrachtiging en de in artikel 184, tweede lid, bedoelde vaststelling van de essentiële elementen van het statuut in een en dezelfde wet op te nemen. De formele bekrachtiging van de in het mammoetbesluit vervatte opsomming van de essentiële elementen moet de aanleiding vormen om terzelfder tijd een debat ten gronde te voeren over de essentiële elementen van het statuut. De constituante heeft daartoe een klare en duidelijke aanwijzing gegeven. Daarom zullen de in de artikelen 119 tot 140 van de wet van 7 december 1998 vervatte essentiële elementen, alsook die welke in de verantwoording van amendement nr. 10 zijn opgesomd, in die wet worden opgenomen. Dat kan zover gaan dat hierin bepalingen uit het mammoetbesluit worden opgenomen. Het Parlement krijgt in ieder geval de kans om bij die gelegenheid de lijst van essentiële elementen van het statuut te bespreken.
Om tegemoet te komen aan de bezorgdheid van een vorige spreker die heeft voorgesteld de in amendement nr. 10 voorgestelde overgangsbepaling anders te formuleren, stelt de minister voor de termijn binnen welke de bekrachtigingswet moet worden aangenomen, te verlengen van 31 december 2001 tot 30 april 2002.
Een lid sluit zich aan bij de stelling dat het voorgestelde artikel 184, zoals de regering het wenst te amenderen, twee operaties vraagt, te weten een uitvoeringswet met de opsomming van de essentiële elementen van het statuut, en een bekrachtigingswet voor het koninklijk besluit dat die elementen bevat. Deze procedure moet het mogelijk maken dat dit besluit op 1 april 2001 van kracht wordt.
Spreker is voorstander van de formule waarbij de uitvoeringswet terzelfder tijd het koninklijk besluit bekrachtigt. Indien men gefaseerd te werk zou gaan, zal men met zware juridische problemen te kampen krijgen. Neemt de wetgever in de uitvoeringswet andere essentiële elementen op dan die welke in het door een wet bekrachtigde koninklijk besluit voorkomen, dan bestaat het gevaar dat dit besluit een aantal bepalingen bevat die niet zijn bekrachtigd, maar in de uitvoeringswet wel als essentieel worden beschouwd. Daarom dient er een uitvoeringswet te worden aangenomen met een bepaling die bevestigt dat het koninklijk besluit, wat de essentiële elementen betreft, aan die wet beantwoordt.
De minister herinnert eraan dat de regering deze zienswijze heeft verdedigd in de laatste zin van de verantwoording van haar amendement nr. 10.
Een volgende spreker steunt deze werkwijze voor zover de essentiële elementen van het statuut inhoudelijk door een wet worden geregeld. Een loutere opsomming volstaat niet.
Gelet op de vorige discussie dient de minister namens de regering twee subamendementen in op de door amendement nr. 10 voorgestelde overgangsbepaling.
Het eerste strekt ertoe de woorden « 31 december 2001 » te vervangen door de woorden « 30 april 2002 » (amendement nr. 11, Stuk Senaat, nr. 2-657/2).
Het tweede strekt ertoe het woord « vaststellen » te vervangen door de woorden « vaststellen en uitvoeren » (amendement nr. 12, Stuk Senaat, nr. 2-657/2).
Met betrekking tot dit laatste subamendement is een lid van oordeel dat, wanneer de essentiële elementen van het statuut door een wet zijn vastgesteld, de Koning zijn uitvoeringsbevoegdheid krachtens artikel 108 van de Grondwet kan uitoefenen.
Een ander lid antwoordt dat het gebruik van het woord wet in artikel 184 van de Grondwet de wetgever een ruimere bevoegdheid verleent dan het woord wet in andere grondwetsartikelen. Volgens de klassieke leer is artikel 108 van de Grondwet niet van toepassing op artikel 184 van de Grondwet. De uitvoeringsbevoegdheid van de Koning met betrekking tot dit artikel is dus beperkt. Met subamendement nr. 12 wordt deze interpretatie bevestigd op voorwaarde echter dat in de door amendement nr. 10 voorgestelde bepalingen de woorden « de belangrijkste onderdelen » worden vervangen door de woorden « de essentiële elementen » conform de terminologie van het Arbitragehof in zijn arrest nr. 134/99 van 22 december 1999.
Daartoe dient de minister namens de regering subamendement nr. 13 in (Stuk Senaat, nr. 2-657/2).
Een lid is van oordeel dat men zich niet moet blijven vastklampen aan de oude benadering van artikel 184 volgens welke de regeling van het politieambt steeds door legislatieve akten dient te gebeuren. Volgens hem dient de verordeningsbevoegdheid van de Koning overeenkomstig artikel 108 van de Grondwet ook hier te gelden met dien verstande natuurlijk dat de essentiële elementen van het statuut bij de wet worden bepaald.
De minister is het hiermee eens. Nochtans moet men met het Arbitragehof erkennen dat de uitvoeringsbevoegdheid van de Koning met betrekking tot artikel 184 beperkter is (Arbitragehof, arrest nr. 134/99 van 22 december 1999, overweging B.6.1. hiervoor geciteerd, blz. 25).
Op verzoek van een lid bevestigt de minister dat zowel de niet-essentiële elementen van het statuut, als de uitvoering van de wet houdende de essentiële elementen, bij koninklijk besluit kunnen worden geregeld.
Alvorens tot de stemming over te gaan vraagt een lid de minister of hij ertoe bereid is om met bepaalde oppositiepartijen verdere gesprekken te voeren over de tien punten die hij heeft opgeworpen met betrekking tot de uitvoering van de politiehervorming. Een tegemoetkoming van de minister hieromtrent zal voor hem een essentieel element zijn bij het bepalen van zijn standpunt ten aanzien van het voorstel tot herziening van artikel 184 van de Grondwet.
De minister bevestigt de antwoorden die hij op de voormelde opmerkingen heeft geformuleerd. Hij houdt zich graag ter beschikking om op korte termijn van gedachten te wisselen over het verder verloop van de politiehervorming.
De amendementen nrs. 1 tot 6 en 9 worden ingetrokken.
De subamendementen nrs. 11, 12 en 13 worden elk aangenomen bij eenparigheid van de 8 aanwezige leden.
Het aldus gesubamendeerde amendement nr. 10 wordt eveneens aangenomen bij eenparigheid van de 8 aanwezige leden.
Gelet op het politiek delicaat karakter van de amendementen nrs. 7 en 8 beslist de commissie de bespreking ervan uit te stellen tot een latere vergadering.
De vice-eerste minister en minister van Begroting, Maatschappelijke Integratie en Sociale Economie dient ter zitting een nota in met het standpunt van de regering ten aanzien van het amendement nr. 7 van de heer Vandenberghe c.s., luidende :
« Nota van de regering met betrekking tot amendement nr. 7 bij het voorgestelde artikel 184 van de Grondwet, ingediend door de heren H. Vandenberghe, L. Caluwé en P. Vankrunkelsven
Het amendement strekt ertoe om aan artikel 184 van de gecoördineerde Grondwet een nieuw lid toe te voegen dat bepaalt dat de bestuurlijke of administratieve politie, ter uitvoering van een bijzondere wet, geheel of gedeeltelijk geregeld kan worden door een decreet of door een in artikel 134 van de Grondwet bedoelde regeling.
Overeenkomstig artikel 184 van de Grondwet wordt de organisatie en de bevoegdheid van de rijkswacht immers « door een wet » geregeld. De indieners van het amendement wensen te vermijden dat de woorden « door een wet » zo geïnterpreteerd zouden worden dat daarmee enkel de federale wet bedoeld wordt.
Het is evenwel de mening van de regering dat een amendement dat met die bedoeling ingediend wordt overbodig is. De verwijzing naar de « wet » in de huidige formulering van artikel 184 van de Grondwet heeft immers als functie de rijkswacht onder de hoede van de wetgevende macht te stellen. Daaruit wordt ondermeer afgeleid dat de essentiële kenmerken van het statuut van het personeel van de rijkswacht en, bij afleiding, ook van de federale politie bij wet geregeld moeten worden.
De huidige formulering van artikel 184 van de Grondwet verhindert niet dat de bijzondere wetgever de bevoegdheid om welbepaalde aspecten van bestuurlijke politie te regelen nu reeds aan de gemeenschappen of gewesten kan toevertrouwen.
De grondslag van het verbod voor de decreetgever om zich bepaalde bevoegdheden toe te eigenen die aan de federale wetgever voorbehouden werden de zogenaamde voorbehouden bevoegdheden vloeit immers niet voort uit de artikelen in de Grondwet die, zoals artikel 184, bepalen dat een bepaalde aangelegenheid « bij » of « door » de wet geregeld worden maar uit artikel 19 van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen. Dit artikel stelt dat de bevoegdheden van de decreetgever dienen te worden uitgeoefend « onverminderd de bevoegdheden die door de Grondwet aan de wet zijn voorbehouden ».
Aangezien van een bijzondere wet afgeweken kan worden door een andere bijzondere wet moet het voorzien van de mogelijkheid voor de gemeenschappen en gewesten om bepaalde aspecten van de bestuurlijke politie te regelen niet het voorwerp uitmaken van een grondwetsherziening. Integendeel volstaat het dat de bijzondere wetgever machtiging verleent aan de gemeenschappen en gewesten om deze bevoegdheid te regelen.
De Regering wenst in dit verband wel op te merken dat de afdeling Wetgeving van de Raad van State in zijn advies bij het voorontwerp van bijzondere wet « houdende overdracht van diverse bevoegdheden aan de gewesten en gemeenschappen » dit standpunt slechts ten dele gevolgd heeft. De Raad heeft in zijn advies immers een onderscheid gemaakt tussen materiële en instrumentele bevoegdheden.
Wat betreft instrumentele bevoegdheden lijkt de Raad het standpunt te aanvaarden dat het verbod voor de decreetgever om zich bevoegdheden toe te eigenen die door de Grondwet aan « de wet » voorbehouden zijn niet voortvloeit uit de Grondwet zelf maar uit artikel 19 van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen.
Wat betreft materiële bevoegdheden hanteert de afdeling Wetgeving van de Raad van State evenwel een restrictievere visie. Weliswaar erkent de Raad dat het Arbitragehof, onder meer in zijn arresten 5/91 en 56/92 van 26 maart 1991 en van 9 juli 1992, ook inzake materiële bevoegdheden aanvaard heeft dat een bijzondere wet aan de gemeenschappen en gewesten de machtiging kan verlenen om deze bevoegdheden te regelen (de geciteerde rechtspraak van het Hof betrof artikel 162, vierde lid, van de Grondwet dat betrekking heeft op intergemeentelijke samenwerking). De Raad merkt evenwel op dat de grondwetgever er, ondanks deze rechtspraak van het Hof, toch voor gekozen heeft om de regeling van deze bevoegdheden uitdrukkelijk in de Grondwet vast te leggen. De Raad lijkt, wat betreft materiële bevoegdheden, om die reden moeilijk te kunnen aanvaarden dat ook de bijzondere wetgever aan de gemeenschappen en de gewesten de machtiging kan verlenen om deze bevoegdheden te regelen.
De redenering van de Raad kan evenwel niet bijgetreden worden. Uiteraard kan de grondwetgever, indien hij dat wenst, aan de gemeenschappen en gewesten uitdrukkelijk de machtiging verlenen om bepaalde bevoegdheden te regelen. De mogelijkheid voor de grondwetgever om een dergelijke machtiging uitdrukkelijk in de Grondwet vast te leggen doet evenwel in geen enkel opzicht afbreuk aan de mogelijkheid om, zoals hierboven uiteengezet is en zoals door het Arbitragehof erkend werd, deze machtiging ook bij bijzondere wet te verlenen.
Er moet dan ook besloten worden dat het amendement, inzoverre het tot doel heeft dat de bijzondere wetgever de regeling van welbepaalde aspecten van bestuurlijke politie aan de gemeenschappen en gewesten zou kunnen toevertrouwen, niets toevoegt aan de reeds bestaande situatie. Het amendement strekt, integendeel, ertoe mogelijk te maken wat reeds mogelijk is. De leden van de commissie worden, om die reden, uitgenodigd het amendement niet te aanvaarden. »
Een lid is van oordeel dat het standpunt van de regering volgens hem is opgebouwd op de tekst van het huidige artikel 184 van de Grondwet (met andere woorden niet de nieuwe versie). Er moet achterhaald worden wat de bedoeling is van de grondwetgever met het gebruik van het woord « wet ». Wat de grondwetgever van 1831 betreft, is dit eenvoudig : de betekenis van « wet » was bedoeld in de meest ruime betekenis van het woord, namelijk een wetgevende norm. Maar sedert de staatshervorming van 1980 werden er nieuwe normen gecreëerd, namelijk decreten en ordonnanties. Wanneer de grondwetgever na 1980 spreekt over « wet » wordt dan ook uitdrukkelijk « federale wet » bedoeld. Nochtans zou men op vandaag volgens het lid de stelling kunnen verdedigen dat « wet » bedoeld wordt in de meest ruime betekenis van het woord, namelijk in de materiële betekenis. Men had dit probleem kunnen oplossen door, vanaf het tot stand komen van de decreten en ordonnanties, expliciet het begrip « federale wet » in de Grondwet in te schrijven wanneer men de federale wetgever exclusief bevoegd wilde maken.
Het lid vindt de nota van de regering in deze niet overtuigend. Nochtans zal de fractie waarvan het lid deel uitmaakt de amendementen nrs. 7 en 8 van de heer Vandenberghe c.s. verwerpen omdat zij deze niet opportuun acht.
De vice-eerste minister en minister van Begroting, Maatschappelijke Integratie en Sociale Economie verduidelijkt dat de wijziging aan het huidige artikel 184 van de Grondwet erin bestaat de organisatie en de bevoegdheden van de geïntegreerde politie te regelen bij wet. Het amendement nr. 7 van de heer Vandenberghe c.s. heeft echter betrekking op de bestuurlijke politie. Het betreft de politie in functionele zin en niet in organieke zin. Het is belangrijk voor ogen te houden dat het begrip « politie » zowel een organieke als een functionele betekenis kan hebben.
Door het voorstel tot herziening van artikel 184 van de Grondwet, worden de organisatie en de bevoegdheden van de geïntegreerde politie toevertrouwd aan de federale wetgever. Het overige, dat niet uitdrukkelijk voor de federale wetgever wordt gereserveerd, kan bij bijzondere wet worden overgedragen aan de decreetgever met dien verstande dat men een onderscheid moet maken tussen de politiedienst in organieke zin (gereserveerd voor de federale wetgever) en politiedienst in bestuurlijke zin (gedeelde bevoegdheid).
Het lid is van oordeel dat de bijkomende toelichting van de minister hem veel overtuigender voorkomt dan de nota van de regering. Maar men moet de gevolgen van deze interpretatie goed voor ogen houden : op basis van de tekst van de eerste zin van het voorstel tot herziening van van artikel 184 van de Grondwet, wordt ook de organisatie van de lokale politie exclusief toevertrouwd aan de federale wetgever. Alles wat betrekking heeft op de structuur, de organisatie en de bevoegdheden van de lokale politie wordt exclusief voorbehouden aan de federale wetgever. Dit is nieuw ten opzichte van de huidige tekst van artikel 184 van de Grondwet die enkel spreekt over de rijkswacht. Wat de politie in bestuurlijke zin betreft, begrijpt het lid dat het status quo gehandhaafd blijft. Deze interpretatie kan het lid volledig onderschrijven.
De vice-eerste minister en minister van Begroting, Maatschappelijke Integratie en Sociale Economie beaamt de interpretatie die door het lid wordt gegeven. Het toewijzen van extra bevoegdheden aan de burgemeester om opdrachten aan de lokale politie te geven in het kader van bevoegdheden van gerechtelijke politie, moet door een federale wet gebeuren. Dat zijn bevoegdheden van de geïntegreerde politie. Een ander voorbeeld is het toewijzen van de bevoegdheid om processen-verbaal op te stellen, ... De bevoegdheid van de burgemeesters inzake bestuurlijke politie wordt niet aan de federale wetgever voorbehouden door het voorgestelde artikel 184 van de Grondwet.
Zo is de burgemeester op dit ogenblik bevoegd voor onder meer de openbare orde, de volksgezondheid en de overlast : indien de gewesten in deze aangelegenheden decretaal wensen op te treden, kan men dit oplossen door bij bijzondere wet de politionele bevoegdheden van de burgemeester over te dragen aan de gewesten.
Het lid voegt toe dat dit enkel kan op voorwaarde dat niet geraakt wordt aan de organisatie en de bevoegdheden van de geïntegreerde politiedienst. De vice-eerste minister beaamt deze toevoeging.
Het lid begrijpt hieruit dat de marge van de bijzondere wetgever om bevoegdheden terzake over te dragen aan de gewesten vrij beperkt is.
Een volgend lid is van oordeel dat de nota van de regering vrij summier is in de behandeling van een probleem dat toch vrij ingewikkeld is. Dit betekent niet dat het standpunt van de minister niet verdedigbaar zou zijn maar het lid is van oordeel dat dit standpunt toch gepreciseerd moet worden. Volgens de spreker is de politieke betekenis van de nota van de regering het formuleren van een antwoord op opmerkingen in een advies van de Raad van State, afdeling Wetgeving, die betrekking hebben op artikel 162 van de Grondwet. Het lid onderzoekt vooreerst de draagwijdte van artikel 19, § 1, eerste lid, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen (1). Het lid herinnert eraan dat deze bepaling werd gewijzigd bij artikel 7 van de bijzondere wet van 16 juli 1993 ter vervollediging van de federale staatsstructuur.
Dit is van belang voor de evolutie in de rechtspraak terzake van het Arbitragehof. Het is juist dat de Grondwet voor een aantal aangelegenheden bepaalt dat deze bij of door de wet moeten worden geregeld. Dit betreft de klassieke theorie van de voorbehouden aangelegenheden. Wanneer de grondwetgever van 1831 een aangelegenheid voorbehield voor de wet, had hij geen onderscheid tussen de federale wetgever en de decreet- en ordonnantiegever voor ogen. De bedoeling was een aangelegenheid aan de federale wetgever voor te behouden en geen delegatie aan de Koning toe te laten. De vraag die zich na de staatshervorming van 1980 stelde, was of, wanneer de Grondwet zegt « geregeld door de wet », dit betekent dat, zonder grondwetsherziening, de decreet- of ordonnantiegever niet in aanmerking komt om deze materie te regelen, of men het begrip « wet » ruim moet interpreteren zodat in alle omstandigheden de « wet » ook zou slaan op « decreet en ordonnantie ». Deze vraag is niet in de Grondwet zelf opgelost. De tweede interpretatie geeft aan « wet » de betekenis van « elke wetskrachtige norm ».
Bovendien zegt het Arbitragehof zelf in de arresten die in de nota van de regering worden geciteerd dat men zelfs bij gewone wet een bevoegdheid aan de decreet- en ordonnantiegever zou kunnen overdragen. Het lid zou graag de mening van de vice-eerste minister over deze interpretatie kennen.
De minister repliceert dat het lid in deze verwijst naar de gewone wet van 9 augustus 1980 tot hervorming der instellingen.
Het lid vervolgt dat er vanaf 1980 ook heel wat adviezen van de Raad van State, afdeling Wetgeving, zijn geweest. De discussie heeft uiteindelijk zijn beslag gekregen in het arrest nr. 44 van het Arbitragehof van 23 december 1987 waar de notie « voorbehouden bevoegdheden », zoals bedoeld in de Grondwet, een andere wending heeft gekregen : « Overweging B4. Niet de artikelen in de Grondwet zelf die bepalen dat een aangelegenheid bij of door de wet moet worden geregeld zijn aan zich de grondslag van de voorbehouden materie, doch wel artikel 19, § 1, van de bijzondere wet tot hervorming der instellingen dat stelt dat de bevoegdheden van de decreetgevers dienen te worden uitgeoefend onverminderd de bevoegdheden die door de Grondwet aan de wet zijn voorbehouden. Daaruit vloeit voort dat, behoudens de gevallen waarin een bijzondere en uitdrukkelijke machtiging is gegeven door de bijzondere wet of de gewone wet tot hervorming der instellingen, een decreetgever de hem toegewezen bevoegdheden slechts kan regelen mits hij op generlei wijze inbreuk maakt op de bij de Grondwet voor de wet gereserveerde bevoegdheden. »
Het lid begrijpt hieruit dat de verwijzing van de vice-eerste minister naar de uitsluitende toepassing van artikel 19, § 1, van de bijzondere wet tot hervorming der instellingen, in deze niet volledig opgaat, want het Arbitragehof heeft in het verleden ook reeds de gewone wetgever bevoegd verklaard om aangelegenheden aan de gemeenschappen en de gewesten over te dragen.
Bovendien stelt het lid dat artikel 19, § 1, van de bijzondere wet tot hervorming der instellingen op geen enkele wijze een bevoegdheidsverdelende bepaling is waaraan de grondwetgever zich zou moeten houden. De grondwetgever is niet gebonden door bovenvermeld artikel. De grondwetgever heeft sinds 1980 de mogelijkheid om in het grondwetsartikel te bepalen dat een aangelegenheid aan de decreet- en de ordonnantiegever wordt toebedeeld.
De vice-eerste minister betwist deze stelling niet.
Het lid is dan ook van oordeel dat het amendement nr. 7 van de heer Vandenberghe c.s. zeker zin heeft. Het maakt immers duidelijk onder welke voorwaarden en ten aanzien van welke aangelegenheden de bijzondere wetgever als hij dit nodig acht zou kunnen optreden.
Het lid onderlijnt nogmaals het belang van een genuanceerde oplossing : men moet zich volgens hem hoeden voor de redenering dat, zodra de Grondwet spreekt van « wet », men via artikel 19, § 1, van de bijzondere wet tot hervorming der instellingen bedoeld heeft dat de bijzondere wetgever altijd een deel van deze wettelijke materie aan de gemeenschappen en de gewesten kan overdragen. Dit kan volgens het lid niet de interpretatie zijn van artikel 19, § 1, van de bijzondere wet tot hervorming der instellingen, zoals bedoeld bij de hervorming in 1993. De toenmalige leden van de oppositie nu de leden van de meerderheid hebben zich daar in 1993 in de Kamer van volksvertegenwoordigers in elk geval tegen verzet.
In tweede orde onderzoekt het lid de draagwijdte van het voorstel van artikel 184 van de Grondwet : hij herinnert eraan dat alle ernstige commentaren uit de rechtsleer het huidige artikel 184 van de Grondwet zo interpreteerden dat het een voorbehouden federale materie betrof. Overeenkomstig de verklaring tot herziening van de Grondwet van 5 mei 1999 moet artikel 184 van de Grondwet worden herzien om « rijkswacht » te vervangen door « geïntegreerde politie ». In elk geval bleef de idee weerhouden dat het statuut van de politie uitsluitend bij wet moest worden geregeld. Via het invoeren van een overgangsbepaling werd bovendien tegemoet gekomen aan de bekommernis van de regering om aanvullend bij koninklijk besluit te kunnen optreden.
In elk geval wenst het lid nog meer verduidelijking vanwege de vice-eerste minister over de door de regering ingediende nota.
Spreker wijst erop dat het antwoord op de vraag naar de betekenis van het begrip « wet » in de artikelen 162 en 184 van de Grondwet in juridisch verschillende termen moet worden geformuleerd. Artikel 162, derde en vierde lid, maakt immers gewag van « een wet, aangenomen met de in artikel 4, laatste lid, bepaalde meerderheid », terwijl het voorgestelde artikel 184 het heeft over « de wet ».
Een volgende spreker haakt in op de verklaring van de vice-eerste minister dat amendement nr. 7 deels buiten het kader van het voorgestelde artikel 184 valt. Hij leidt hieruit af dat de bestuurlijke politie buiten de inhoud van artikel 184 valt. Vraag is waarom de regering dat standpunt dan niet op die wijze in haar nota heeft verwoord.
Nochtans zijn daarmee nog niet alle twijfels weggenomen. Artikel 184, zoals voorlopig aangenomen door de commissie, bepaalt immers dat niet alleen de organisatie, maar ook de bevoegdheden van de geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus, bij de wet worden geregeld.
Kunnen er echter geen conflicten ontstaan als een burgemeester, op grond van een gemeentelijk politiereglement inzake taken van bestuurlijke politie, een beroep wenst te doen op de lokale politie om de naleving van dat reglement af te dwingen ? Dat reglement kan bijvoorbeeld het toezicht op de hygiëne van woningen en het beheer van verloren voorwerpen betreffen, met andere woorden aangelegenheden die stricto sensu niet zoveel met politie te maken hebben. De vraag rijst of de federale wetgever kan bepalen dat dergelijke aangelegenheden niet tot de bevoegdheid van de lokale politie behoren. De wetgever zou de lijst van bevoegdheden krachtens artikel 184 van de Grondwet dus strikt kunnen omschrijven, hetgeen het risico op conflicten met de lokale overheid inhoudt wanneer die de lokale politie wenst in te zetten om de door haar bepaalde taken van bestuurlijke politie uit te voeren.
Voorts wenst hij te weten of de door artikel 135, § 2, van de nieuwe gemeentewet aan de gemeenten opgedragen taak om ook te voorzien in een goede politie, met name over de zindelijkheid, de gezondheid, de veiligheid en de rust op openbare wegen en plaatsen en in openbare gebouwen, welke zijns inziens een taak van bestuurlijke politie is, verder bij decreet kan worden geregeld, in zoverre aan de bevoegdheden van de geïntegreerde politie, zoals bepaald in de Octopuswet van 7 december 1998, geen afbreuk wordt gedaan.
De vorige spreker herinnert eraan dat artikel 135 van de nieuwe gemeentewet eigenlijk geïnspireerd is op de revolutionaire decreten van 1789 en 1790. Moet de vraag van de vorige spreker in die zin worden geïnterpreteerd dat de in het voormelde artikel verankerde bevoegdheid volledig is geregionaliseerd of dat zal worden ?
De vice-eerste minister wenst in de eerste plaats de regeringsnota en zijn toelichting daarbij enigszins te corrigeren. Wanneer de grondwetgever na de hervorming der instellingen in 1980 heeft bepaald dat een materie bij de wet moet worden geregeld, dan behoort die kwestie tot de bevoegdheid van de federale Staat. Als in het gewijzigde artikel 184 dus de term wet wordt gebruikt, dan betekent dat dat de organisatie en de bevoegdheden van de geïntegreerde politiedienst niet bij decreet kunnen worden geregeld. Enkel de federale wetgever is daartoe bevoegd.
Het lijdt dus geen enkele twijfel dat de organisatie en de bevoegdheden van de geïntegreerde politiedienst het voorbehouden domein zijn van zowel de federale wetgever als de federale overheid.
Ten tweede houdt artikel 19 van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen geen beperking in van de bevoegdheid van de grondwetgever. Het doet dat wel ten aanzien van de bevoegdheden van de gemeenschappen en de gewesten, tenzij de bijzondere wet zelf in een uitzondering hierop voorziet. Artikel 19 is een algemene regel waarvan door specifieke bepalingen van een bijzondere wet kan worden afgeweken.
De vice-eerste minister beaamt dat het Arbitragehof ook over een gewone wet heeft gesproken en dat deze werkwijze in de praktijk ook wordt toegepast. Zo is de bevoegdheid van de gemeenschappen en de gewesten om aan de gemeenten verplichtingen op te leggen, verankerd in de gewone wet van 9 augustus 1980 tot hervorming der instellingen. Dat is strijdig met alle theorieën die hierover worden verkondigd, maar toch blijkt die formule in de praktijk doorlopend te worden toegepast zonder dat hieromtrent discussie is gevoerd. In 1980 is men over deze kwestie heen gegaan met de stelling dat een gewone wet volstond. Pas later heeft men hierin problemen onderkend.
Met betrekking tot artikel 135, § 2, van de nieuwe gemeentewet rijst de vraag of bij bijzondere wet aan de gemeenschappen, bijvoorbeeld inzake monumenten en landschappen, en aan de gewesten, bijvoorbeeld inzake leefmilieu, de bevoegdheid kan worden toegewezen om de in het voormelde artikel bepaalde bevoegdheden van de gemeenten uit te breiden. Het antwoord is ondubbelzinnig ja, voor zover daar natuurlijk een politiek akkoord over bestaat en de bijzondere wet deze bevoegdheid duidelijk definieert. Wat echter niet kan worden overgeheveld, is de aan de federale wetgever voorbehouden bevoegdheid, vervat in de wet van 5 augustus 1992 op het politieambt, met betrekking tot bijvoorbeeld de voorwaarden waaronder handboeien mogen worden gebruikt of iemand mag worden aangehouden. De decreetgever mag zich dus niet op deze bevoegdheid baseren om inzake overtredingen van de regelgeving inzake monumenten en landschappen zelf het gebruik van handboeien door de politie te regelen.
Deze laatste aangelegenheid valt immers onder de notie « bevoegdheden van de geïntegreerde politiedienst » die krachtens het voorgestelde artikel 184 van de Grondwet door de federale wetgever dienen te worden geregeld. De politiebevoegdheden van de burgemeester in de functionele zin van het woord zullen echter bij decreet kunnen worden gewijzigd. Dat is reeds gebeurd gedeeltelijk op grond van de impliciete bevoegdheden van de gemeenschappen inzake leefmilieu.
Slotconclusie is dat, binnen de hiervoor afgebakende grenzen, bij bijzondere wet aan de gemeenschappen en de gewesten de bevoegdheid kan worden toegewezen om de burgemeester extramogelijkheden toe te kennen met betrekking tot de hem verleende bevoegdheden van bestuurlijke politie, bijvoorbeeld inzake monumenten en landschappen en leefmilieu.
Een lid repliceert dat het hiervoor door de vice-eerste minister geschetste voorbeeld toch van een andere aard is dan de principiële vraag over de rechtstreekse bevoegdheidsoverdracht. Het door hem gegeven voorbeeld schept inderdaad geen enkel probleem. Het Arbitragehof heeft deze zienswijze immers gevolgd bij de interpretatie van artikel 16 van de Grondwet over de voorwaarden waaronder onteigend kan worden. Het Hof heeft daarbij een onderscheid gemaakt tussen de instrumentele en materiële bevoegdheden.
Spreker wenst te weten of bij een regionalisering van de nieuwe gemeentewet de decreetgever het statuut van de burgemeester zal kunnen regelen alsook de invulling van artikel 135, § 2.
De vice-eerste minister antwoordt dat het aan de bijzondere wetgever staat dat te bepalen.
De vorige spreker herinnert eraan dat de veiligheidsverplichting ten aanzien van de openbare weg en de aansprakelijkheid van de overheid daarvoor geregeld waren in de revolutionaire decreten van 1789 die in 1935 opnieuw zijn bevestigd. Indien de nieuwe gemeentewet en dus ook artikel 135, § 2, worden geregionaliseerd, rijst de vraag of de hiervoor vermelde verplichtingen mee worden geregionaliseerd dan wel een federale bevoegdheid blijven.
De vice-eerste minister antwoordt dat in het voorontwerp van bijzondere wet houdende overdracht van diverse bevoegdheden aan de Gewesten en de Gemeenschappen hieromtrent in een uitzondering is voorzien. Het komt echter aan de bijzondere wetgever toe te beslissen hoever hij wenst te gaan. Redenen van politieke aard zullen daarbij een hoofdrol spelen. Eenzelfde discussie kan worden gevoerd over de regionalisering door de bijzondere wetgever van het verkeersreglement en de aansprakelijkheidsregeling. Daartegen bestaan geen grondwettelijke bezwaren, wel politieke. Idem dito ten aanzien van artikel 135 van de nieuwe gemeentewet. De bijzondere wetgever zal moeten afwegen hoever hij wenst te gaan bij de uitsplitsing van de in dat artikel vervatte bevoegdheden die hij aan de regelingsbevoegdheid van de gewesten wenst toe te wijzen. Dat is geen juridisch, maar een politiek debat.
De vorige spreker is het daar niet volledig mee eens. Er moet immers worden gewaakt voor de juridische consistentie van de regeling met andere grondwetsartikelen. Hij komt terug op zijn voorbeeld van de veiligheidsverplichting ten aanzien van de openbare weg. De aansprakelijkheid van de burgemeester daarvoor is daarvan een aspect. Het gaat echter om een gemengde bevoegdheid, hetgeen betekent dat zowel de federale als de regionale overheid verplichtingen hebben, bijvoorbeeld inzake verkeersbeleid. De samenloop van deze elementen maakt dat het vraagstuk complexer is dan de verklaring dat de regionalisering van de gemeentewet eigenlijk een louter politieke beslissing is.
Een volgende spreekster wenst de bevestiging van de regering dat met de goedkeuring van het voorgestelde artikel 184 niet wordt geraakt aan de organisatie en de bevoegdheden van de geïntegreerde politiedienst zoals die op dit ogenblik zijn bepaald. Het debat over de regionalisering van de provincie- en de gemeentewet, over het politiebeleid en over het onderscheid tussen de materiële en de instrumentele bevoegdheden waarover de bijzondere wetgever moet beschikken om de gemeenschappen in staat te stellen de gemeentewet te wijzigen en aan de burgemeester nieuwe bevoegdheden toe te kennen, moet natuurlijk nog worden gevoerd, maar dat staat los van de herziening van artikel 184. De regering zou daarom moeten verklaren dat amendement nr. 7 niet alleen overbodig is, maar op dit ogenblik ook niet aan de orde is in het debat over de herziening van artikel 184 waarbij niet wordt geraakt aan het onderscheid tussen bestuurlijke en gerechtelijke politie.
Een ander lid wenst nadere uitleg over de eventuele gevolgen van artikel 184 op de uitoefening van het toezicht op de politiediensten. Op dit ogenblik bestaat een systeem van specifiek toezicht dat krachtens de wet wordt uitgeoefend. In de regeling die nu op het punt staat te verdwijnen, is het de minister van Binnenlandse Zaken die de hoofdcommissaris van politie benoemt. Aangezien er voor de benoeming in hiërarchisch lagere functies echter niet in een specifiek toezicht was voorzien, gold er een gewestelijk toezicht. Met betrekking tot de structurering van de politie komt men evenwel op glad ijs terecht. Bijvoorbeeld, er wordt beslist om in een politiekorps een aantal hulpagenten in dienst te nemen. Op dit ogenblik zal het gewest als toezichthoudende overheid deze maatregel moeten goedkeuren. De uitbreiding van het korps met hulpagenten valt echter onder de notie « organisatie van de politiedienst ». Hoe verhoudt de bevoegdheid van het gewest als toezichthoudende overheid zich ten opzichte van de organisatie van de lokale politie ? Zal het nieuwe artikel 184 van de Grondwet er niet toe leiden dat het gewest zijn huidige bevoegdheid als toezichthoudende overheid ten aanzien van de organisatie van de politie zal verliezen ?
De vice-eerste minister antwoordt dat de wet van 7 december 1998 deze bevoegdheid reeds aan de gewesten heeft ontnomen. Zij heeft een specifiek toezicht ingesteld op alles wat de politie betreft. De Raad van State heeft dienaangaande verklaard dat, aangezien de geïntegreerde politiedienst, volgens de regering, in haar totaliteit en eenheid een federale materie is en geen gemeentelijke, er een specifiek toezicht kon worden ingesteld.
Het lid wenst te weten of er zich geen probleem kan voordoen wanneer een gewestminister om budgettaire redenen een gemeente verbiedt nog verder uitgaven te doen, terwijl een federale minister haar dwingt in een bepaald budget voor de lokale politie te voorzien. Hij acht het daarom raadzaam dat er samenwerkingsakkoorden tussen de verschillende bevoegdheidsniveaus worden gesloten teneinde hun onderlinge bevoegdheden in de praktijk op elkaar af te stemmen.
De vice-eerste minister antwoordt dat de wet van 7 december 1998 de gemeenten verplicht een begroting voor het lokaal politiekorps goed te keuren volgens de door de Koning bij een in Ministerraad overlegd besluit vastgestelde minimale begrotingsnormen. Naast de gemeentelijke component is er ook een federale bijdrage (artikel 39 en volgende).
Voorts merkt hij op dat met het voorliggende artikel 184 de bevoegdheid van de federale wetgever betreffende de in de wet van 7 december 1998 vervatte regeling van de geïntegreerde politiedienst in de Grondwet wordt verankerd. Indien er zich moeilijkheden zouden voordoen bij de uitoefening van de bevoegdheden in het kader van het algemeen toezicht op de gemeentelijke financiën, enerzijds, en het specifiek toezicht op de begroting van het lokaal politiekorps, anderzijds, dan dienen de onderscheiden overheden, aldus het Arbitragehof en de Raad van State, zelfs wanneer zij elk binnen hun eigen bevoegdheidsdomein optreden, hun bevoegdheden uit te oefenen volgens het evenredigheidsbeginsel, dat in dat geval een principe van bevoegdheidsverdeling wordt.
Op grond hiervan kan, in geval van bevoegdheidsconflict, een beslissing worden vernietigd.
In het Octopus-akkoord is tevens bepaald dat de verschillende toezichthoudende overheden een samenwerkingsakkoord moeten afsluiten om het hierboven geschetste probleem te voorkomen.
De minister van Binnenlandse Zaken beaamt de stelling van de vice-eerste minister dat de organisatie en de bevoegdheden van de geïntegreerde politiedienst, alsook de essentiële elementen van het statuut van zijn personeelsleden door de federale wetgever moeten worden vastgesteld.
Met de organisatie wordt bedoeld de structuur, het toezicht op de politiedienst waarbij de lokale overheden nauw betrokken zijn, zijn werking en zijn financiering.
De bevoegdheden omvatten de gevallen waarin en de voorwaarden waaronder verschillende overheden een beroep kunnen doen op de federale en de lokale politie, zowel voor opdrachten van bestuurlijke als van gerechtelijke politie. De politiediensten hebben daarbij de bevoegdheid overtredingen van de verschillende rechtsnormen vast te stellen.
De geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus, zal van verschillende overheden afhangen, maar het personeel zal aan een eenheidsstatuut onderworpen zijn dat hun mobiliteit tussen het ene en het andere niveau garandeert.
De minister bevestigt dat bij bijzondere wet een aantal bevoegdheden aan de gemeentelijke en gewestelijke overheden zijn onttrokken ten gunste van de federale overheid, bijvoorbeeld inzake tucht.
Wat de burgemeesters betreft, merkt de minister op dat zij niet alleen nauw betrokken zijn bij de organisatie van de lokale politie en het toezicht erop. Zij beschikken eveneens over een aantal politiebevoegdheden die hun rechtstreeks door de wet zijn toegekend of door de federale overheid of de gemeenschaps- of gewestoverheid zijn overgedragen.
Impliciet wordt aangenomen dat deze overheden over de macht moeten beschikken om de politiebevoegdheid uit te oefenen in de domeinen welke tot hun bevoegdheid behoren. Deze kwestie verdient echter nader te worden onderzocht. Met betrekking tot de vraag of hierin verder moet worden gegaan, is het debat geopend. Indien de burgemeester een politiebevoegdheid uitoefent, dan dient hij dat te doen binnen het kader vastgesteld door de federale wetgever en de revolutionaire decreten. Indien men van oordeel is dat aan de burgemeesters specifieke of bijkomende mogelijkheden moeten worden geboden om een beroep te doen op de politie voor aangelegenheden die tot de bevoegdheden van de gemeenschappen en de gewesten behoren, dan bestaat daartoe juridisch de mogelijkheid, namelijk bij bijzondere wet, zoals de vice-eerste minister hiervoor heeft verklaard.
Met de herziening van artikel 184 wordt de bestaande bevoegdheidsverdeling tussen de federale Staat en de deelgebieden niet gewijzigd. Dat sluit evenwel niet uit dat zich hierin later verschuivingen kunnen voordoen.
Wat het toezicht op de politiediensten betreft, verklaart spreker dat de minister van Binnenlandse Zaken krachtens de wet van 7 december 1998 een specifiek toezicht uitoefent, niet alleen inzake financiering, maar ook inzake benoemingen. Met betrekking tot het probleem van een eventueel conflict tussen een gewestminister die een gemeente een saneringsplan oplegt en de federale minister van Binnenlandse Zaken die de naleving van de begroting voor het lokaal politiekorps eist, voorziet de wet in samenwerkingsakkoorden waarover momenteel onderhandelingen worden gevoerd. Dat is echter geen gemakkelijke opdracht.
Een lid wenst te weten of de gewesten nog een decreet of een ordonnantie kunnen aannemen houdende de organisatie van het gewestelijk toezicht op de politiezones. Verschillende ontwerpen zijn daartoe opgesteld.
De minister van Binnenlandse Zaken antwoordt negatief. Een advies van de Raad van State in die zin is onderweg.
Hetzelfde lid vraagt aan welke toezichthoudende overheid de samenstelling van de politieraad en het politiecollege van de politiezone waarvan gemeenten van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest deel uitmaken, moet worden meegedeeld. Spreker heeft als burgemeester beslist om dit voorzichtigheidshalve en als gebaar van hoffelijkheid zowel aan de gouverneur van het administratief arrondissement van Brussel-Hoofdstad mee te delen als aan de minister-president van de Brusselse Hoofdstedelijke Regering. Bestaat er echter een wettelijke verplichting om ook deze laatste daarvan in kennis te stellen ?
De vice-eerste minister antwoordt negatief omdat het toezicht in deze materie federaal is.
Een lid verklaart zich bij de eindstemming te zullen onthouden omdat er nog over bepaalde punten van de politiehervorming gesprekken aan de gang zijn. Inhoudelijk heeft hij echter geen bezwaar tegen het geamendeerde artikel 184.
2. Stemmingen
Amendement nr. 7 wordt verworpen met 10 tegen 2 stemmen.
Amendement nr. 8 wordt ingetrokken.
Om juridisch-technische redenen beslist de commissie in de overgangsbepaling het zinsdeel « voor zover het besluit voor die elementen bekrachtigd wordt door een wet aangenomen vóór 30 april 2002 » te vervangen als volgt : « voor zover het besluit, met betrekking tot die elementen, bekrachtigd wordt bij de wet vóór 30 april 2002 ».
Het enig artikel, zoals geamendeerd en gewijzigd, wordt aangenomen met 9 stemmen bij 3 onthoudingen.
Dit verslag werd goedgekeurd bij eenparigheid van de 8 aanwezige leden.
| De rapporteurs, Clotilde NYSSENS. Frans LOZIE. |
De voorzitter, Armand DE DECKER. |
(1) Behoudens toepassing van artikel 10, regelt het decreet de aangelegenheden bedoeld in de artikelen 4 tot 9, onverminderd de bevoegdheden die door de Grondwet aan de wet zijn voorbehouden.