2-657/2

2-657/2

Belgische Senaat

ZITTING 2000-2001

13 MAART 2001


HERZIENING VAN DE GRONDWET


Herziening van artikel 184 van de Grondwet

(Verklaring van de wetgevende macht,
zie « Belgisch Staatsblad » nr. 88
van 5 mei 1999)


AMENDEMENTEN


Nr. 1 VAN MEVROUW NYSSENS

Enig artikel

Het voorgestelde artikel 184 vervangen als volgt :

« De organisatie, de bevoegdheid en het statuut van het personeel van de geïntegreerde federale en lokale politie worden door een wet geregeld. »

Verantwoording

Dit amendement strekt ertoe de twee niveaus van de geïntegreerde politiediensten in de Grondwet vast te leggen om te vermijden dat men in de toekomst deze twee niveaus door twee andere niveaus zou kunnen vervangen.

Het strekt er tevens toe het gebruik van het concept « rechtspositieregeling » te vermijden en dit te vervangen door het woord « statuut », dat veel duidelijker en gangbaarder is. Wij weten niet precies wat de term « rechtspositieregeling » inhoudt.

Ten slotte strekt het ertoe de huidige toestand te bestendigen met betrekking tot de respectieve rollen van de wet en de Koning aangaande het statuut van het politiepersoneel.

Nr. 2 VAN MEVROUW NYSSENS

Enig artikel

In het voorgestelde artikel 184, de woorden « geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus » vervangen door de woorden « geïntegreerde federale politie en lokale politie » en de woorden « door of krachtens een wet » vervangen door de woorden « door een wet ».

Verantwoording

Dit amendement beoogt de twee niveaus van de geïntegreerde politiedienst grondwettelijk te bekrachtigen om te voorkomen dat men deze twee niveaus in de toekomst door twee andere niveaus kan vervangen.

De te nemen maatregelen inzake de politiediensten kunnen verdeeld worden tussen de wetgevende en de uitvoerende macht. Een evenwicht moet evenwel worden gevonden tussen enerzijds de efficiëntie en snelheid die de maatregelen van de uitvoerende macht kunnen bieden, en anderzijds de democratische waarborgen die de wettelijke normen bieden. Volgens het advies van de Raad van State over het wetsvoorstel tot organisatie van een geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus, sluit artikel 184 van de Grondwet weliswaar niet uit dat op een aantal punten machtiging wordt verleend aan de Koning maar staat het toch aan de federale wetgever de hoofdregels op het vlak vast te stellen.

Wegens het feit dat de politie over bevoegdheden beschikt die de vrijheidsrechten kunnen aantasten, moet zij onder nauw toezicht van het Parlement worden geplaatst. De verkozenen van de natie moeten ervoor zorgen elk misbruik vanwege de regering te voorkomen wanneer deze de organisatie van de politiediensten op zich neemt.

Nr. 3 VAN MEVROUW NYSSENS

Enig artikel

In het voorgestelde artikel 184 in de tweede volzin de woorden « of krachtens » doen vervallen.

Verantwoording

Onze Grondwet heeft steeds bepaald dat de organisatie en de bevoegdheden van de openbare macht door de wetgever worden geregeld. Onze Grondwet behoudt die aangelegenheden immers aan de wetgever voor, teneinde machtsmisbruik van de uitvoerende macht te voorkomen. In de rechtspraak van zowel de Raad van State als het Arbitragehof wordt er herhaaldelijk aan herinnerd dat deze bevoegdheid is voorbehouden aan de wetgever.

In haar advies 28.080/1/V-2/VV van 20 en 31 augustus 1998 over het voorstel, dat inmiddels de wet van 7 december 1998 is geworden, had de afdeling wetgeving van de Raad van State opgemerkt dat het de wetgever toekomt zelf de aangelegenheden te regelen bedoeld in artikel 184 van de Grondwet, namelijk de « organisatie » en de « opdrachten » van de geïntegreerde politiedienst. Hoewel volgens de Raad van State artikel 184 van de Grondwet niet uitsluit dat aan de Koning bepaalde delegaties worden verleend, behoudt het de federale wetgever de bevoegdheid voor om de « essentiële regelen » in die aangelegenheden vast te stellen. Zo een essentiële regel waarvan de vaststelling wordt voorbehouden aan de wetgever, is volgens het advies van de Raad van State vervat in artikel 50 van de wet tot organisatie van een geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus.

Artikel 50 van de wet van 7 december 1998 luidt als volgt : « De Koning bepaalt de voorwaarden waaraan de kandidaten voor de aanstelling tot korpschef van de lokale politie moeten beantwoorden en stelt de aanstellingsprocedure vast evenals de evaluatieprocedure van de korpschefs van de lokale politie ». Wij vernemen dat een voorontwerp van koninklijk besluit tot regeling van het statuut van de personeelsleden van de geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus, de voorwaarden bepaalt waaraan de kandidaten voor de aanstelling tot korpschef van de lokale politie moeten voldoen. Dat voorontwerp stelt eveneens de procedure voor de aanstelling van de korpschefs van de lokale politie vast alsmede de procedure voor de evaluatie van de korpschefs van de lokale politie. Volgens de Raad van State dienen die aangelegenheden beschouwd te worden als « essentiële regelen » en behoren zij derhalve tot de bevoegdheid van de wetgever. De bevoegdheden die aan de Koning worden toegekend, zijn dus te ruim.

Hetzelfde geldt voor de bepalingen betreffende de regeling inzake loopbaanonderbreking en het vervroegd halftijds uittreden waarin het ontwerp van koninklijk besluit tot regeling van het statuut van de personeelsleden van de geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus, voorziet. Het arrest van het Arbitragehof nr. 52/99 van 26 mei 1999 volgt dezelfde gedachtegang en stelt dat een zo ruime bevoegdheidsdelegatie niet verenigbaar is met het huidige artikel 184 van de Grondwet.

Het is derhalve wenselijk de geest van artikel 184 van de Grondwet te respecteren wat betreft het evenwicht tussen de wetgevende en de uitvoerende macht inzake politieaangelegenheden. Het gaat hier om een uiterst gevoelige aangelegenheid waarbij geraakt kan worden aan de fundamentele vrijheden. Artikel 184 is overigens voor herziening vatbaar verklaard met de uitsluitende bedoeling het woord « rijkswacht » te wijzigen, niet om te raken aan het evenwicht tussen de machten.

Wij kunnen geen grondwetswijziging aanvaarden die tot doel heeft een koninklijk besluit dat wordt voorbereid te « wettigen ». Zoals wij al hebben gezegd, vernemen wij dat een koninklijk besluit over het statuut van de politie thans voor advies aan de Raad van State is voorgelegd. Het zou wenselijk zijn dit advies af te wachten om voor elk punt te kunnen uitmaken waarvoor in ons grondwettelijk bestel de wetgever bevoegd is en over welke aangelegenheden de uitvoerende macht een beslissing kan nemen.

Ons lijkt immers dat wat het statuut van de ambtenaren betreft, enkel de wet de regels kan vaststellen betreffende de fundamentele waarborgen die daaraan verbonden zijn. In dit verband ontbreekt het de voorgestelde tekst op zijn minst aan grenzen of uitzonderingen waarvoor de wetgever bevoegd is teneinde ontsporingen te voorkomen : dat zou bijvoorbeeld het geval kunnen zijn in aangelegenheden als onverenigbaarheden, onwettige bevelen, tuchtstatuut en kwalificatieniveau.

Clotilde NYSSENS.

Nr. 4 VAN MEVROUW de T' SERCLAES C.S.

Enig artikel

In de Franse tekst van de eerste volzin van het voorgestelde artikel 184, de woorden « sont réglés par la » vervangen door de woorden « font l'objet d'une loi ».

Verantwoording

Neemt de termen over die momenteel in artikel 184 van de Grondwet gebruikt worden.

Nr. 5 VAN MEVROUW de T' SERCLAES C.S.

Enig artikel

In de tweede volzin van het voorgestelde artikel 184, de woorden « De rechtspositieregeling » vervangen door de woorden « Het statuut ».

Verantwoording

De notie « rechtpositieregeling » is ongebruikelijk in het recht en zou zonder twijfel een curiosum zijn in onze Grondwet. Omwille van de duidelijkheid is het woord « statuut » te verkiezen aangezien het de rechtstoestand in zijn geheel waarin de personeelsleden van de geïntegreerde politiediensten zich kunnen bevinden, omvat. Artikel 121 van de wet van 7 december 1998 definieert het « statuut van het personeel van het operationeel kader en van het administratief en logistiek kader ». Het is dus aangewezen om het woord « statuut » te gebruiken in plaats van « rechtspositieregeling ».

Nathalie de T' SERCLAES.
Martine TAELMAN.
Frans LOZIE.

Nr. 6 VAN DE HEER VANDENBERGHE C.S.

Enig artikel

A. In het voorgestelde artikel 184, de zin « De rechtspositieregeling van de personeelsleden van de geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus, wordt door of krachtens een wet geregeld » doen vervallen.

B. Een overgangsbepaling toevoegen aan het voorgestelde artikel 184, luidend als volgt : « De Koning kan echter de rechtspositieregeling van de personeelsleden van de geïntegreerde politiediensten gestructureerd op twee niveaus vaststellen, in de mate het besluit bekrachtigd wordt door de wet aangenomen voor 31 december 2001. »

Verantwoording

1. De openbare macht in het algemeen en de rijkswacht werden door de Grondwet ingesteld.

Daaruit volgt dat de incorporatie van de rijkswacht in de nieuwe geïntegreerde politiediensten een wijziging van het artikel 184 van de gecoördineerde Grondwet vergt. De preconstituante wetgever verklaarde dan ook zeer terecht dat de term « rijkswacht » die in artikel 184 van de gecoördineerde Grondwet wordt gehanteerd voorbijgestreefd is en vervangen dient te worden door de term « geïntegreerde politiediensten gestructureerd op twee niveaus ».

Het eerste lid van het voorgestelde artikel 184 beantwoordt aan deze vereiste.

2. Evenwel is het niet zo dat de preconstituante wetgever zou gemeend hebben dat door de invoegetreding van de wet van 7 december 1998, artikel 184 van de Grondwet ­ en de daarin vastgelegde democratische waarborgen ­ voorbijgestreefd zouden zijn.

Bovendien dient niet alleen de organisatie en de bevoegdheid van de geïntegreerde politiedienst door de wet worden vastgelegd, maar tevens de rechtspositieregeling van hun personeelsleden.

Het Nationaal Congres van 1830 ­ waarvan de constitutionele wijsheid op het gebied van de bescherming van de openbare vrijheden unaniem wordt erkend ­ had derhalve besloten de volledige organisatie van de openbare macht aan de bevoegdheid van de uitvoerende macht te onttrekken (x, « Motifs de la Constitution belge », Brussel, 1864, blz. 663; Professor doctor Marc Verdussen, « Contours et enjeux du droit constitutionnel pénal », 1995, Bruylant, blz. 355). Hij maakt er bewust een voorbehouden bevoegdheid van (Velaers J., De Grondwet en de Raad van State, Maklu, blz. 637).

De grondwetgever van 1831 had zich ­ uit ervaring ­ de mening eigen gemaakt dat de rijkswacht ten dienste van de natie diende te zijn en niet van de regering.

De organisatie ervan moest dan ook aan de volksvertegenwoordiging worden overgelaten.

3. Deze gedachtegang werd in het bijzonder door twee algemene rechtsbeginselen onderbouwd, die uiteraard ook op heden moeten worden bijgetreden.

Het eerste heeft betrekking tot de scheiding der machten (F. Delpérée, « Gendarmerie et ordre public », in « Annales de Droit de Louvain », 1963, blz. 200-201).

De openbare macht ­ en dit geldt zeker wanneer deze geconcentreerd is in één korps ­ mag niet worden toevertrouwd aan de uitvoerende macht, zonder dat de afbakening ervan door de wetgever a priori is vastgelegd. De scheiding der machten kan immers slechts een realiteit zijn wanneer het nodige evenwicht tussen de verschillende machten wordt gewaarborgd.

Hiertoe dient ook het statuut van de geïntegreerde politiediensten aan de uitsluitende bevoegdheid van de wetgever te worden overgelaten (advies van de Raad van State, doc. Kamer, nr. 1618-1, 1997-1998). Het statuut, dat onder meer het disciplinair stelsel omvat, garandeert immers de noodzakelijke onafhankelijkheid waarvan de politiediensten genieten in de uitvoering van hun gerechtelijke taken.

In dit opzicht past het niet dat de uitvoerende macht de wijze waarop beslissingen die door een andere macht ­ in casu de gerechtelijke macht ­ worden genomen, zou bepalen.

Het tweede heeft betrekking tot de taken die de geïntegreerde politiedienst vervult.

Congreslid Flosseu, verslaggever van de centrale sectie van het Nationaal Congres, merkte namelijk op dat « Cette partie de la force publique (de rijkswacht) est particulièrement destinée à maintenir l'ordre public, à rechercher les délits et à livrer les coupables à la justice, ainsi qu'à assurer l'exécution des lois et des décisions judiciaires » waaruit de centrale sectie besloot « donc l'organisation et les attributions de la gendarmerie doivent faire l'objet d'une loi » (Dor, « Le Droit constitutionnel de la Belgique », Liège, tome II, 1911, nr. 134).

Het spreekt voor zich dat de wijze waarop het bevoegd politiepersoneel die democratisch overwogen en aangenomen rechtsnormen zal uitvoeren, slechts kan worden bepaald aan de hand van een rechtsnorm van equivalente rang, namelijk door middel van een wet.

4. Tenslotte kan de voorgestelde tekst ­ in zijn huidige versie ­ geen soelaas verschaffen voor de ongrondwettelijkheid van het zogenaamde « mammouthbesluit » dat het statuut van de politiediensten zou bepalen. De Koning kan namelijk, wanneer hij handelt in de uitvoering van een wet, slechts detailkwesties of vragen van ondergeschikt belang regelen. Dit is de constante rechtspraak van zowel het Arbitragehof (arrest nr. 23/96 van 27 maart 1996, Belgisch Staatsblad van 13 april 1996 en arrest nr. 81/95 van 14 december 1995, Belgisch Staatsblad van 3 januari 1996) als van de Raad van State (advies van de Raad van State, doc. Kamer, nr. 208-1, G, 1995-1996, en advies van de Raad van State, doc. Kamer, nr. 1676-5, 1997-1998; advies van de Raad van State, doc. Senaat, nr. 1428/1, G, 1990-1991). Dit betekent dat de Koning ­ zelfs aan de hand van de huidige versie van de voorgestelde bepaling ­ niet het hele statuut van de personeelsleden van de geïntegreerde politiediensten mag regelen.

Nr. 7 VAN DE HEER VANDENBERGHE C.S.

Enig artikel

Aan het voorgestelde artikel 184 een nieuw lid toevoegen, luidend als volgt :

« Ter uitvoering van een wet, aangenomen met de in artikel 4, laatste lid, bepaalde meerderheid, kan de bestuurlijke politie, geheel of gedeeltelijk, geregeld worden door het decreet of door een in artikel 134 bedoelde regel. »

Verantwoording

Vermits het hier gaat om een nieuwe tekst voor artikel 184 van de gecoördineerde Grondwet, zou kunnen geïnterpreteerd worden dat met de term « wet » enkel de federale wet bedoeld wordt. Om blokkeringen te vermijden tussen de federale Staat en de deelstaten, moet de mogelijkheid open gehouden worden om deze bevoegdheid geheel of gedeeltelijk over te dragen aan de gewesten.

Nr. 8 VAN DE HEER VANDENBERGHE C.S.

Enig artikel

Aan het voorgestelde artikel 184 een nieuw lid toevoegen, luidend als volgt :

« Een wet aangenomen met de in artikel 4, laatste lid, bepaalde meerderheid regelt de minimale aanwezigheid van Nederlandstaligen en Franstaligen in de politieraden die de lokale politie regelen in het Brusselse Hoofdstedelijk Gewest. »

Verantwoording

Omdat de lokale politie zeer nauw contact moet onderhouden met de bevolking, is het van belang dat in het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest zowel Nederlandstaligen als Franstaligen vertrouwen hebben in de lokale politie. De verantwoordelijkheid voor de lokale politie berust bij de lokale politieraden. Om het vertrouwen in de politie bij beide bevolkingsgroepen te kunnen verhogen, moeten vertegenwoordigers van beide groepen gewaarborgd deel uitmaken van deze politieraden.

Hugo VANDENBERGHE.
Patrik VANKRUNKELSVEN.
Ludwig CALUWÉ.

Nr. 9 VAN MEVROUW NYSSENS

Enig artikel

In het voorgestelde artikel 184, de tweede volzin vervangen als volgt :

« De hoofdregels van het statuut van de personeelsleden van de geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus, worden door een wet geregeld. »

Verantwoording

Het is niet aangewezen de Koning bevoegdheid te verlenen voor de materies in het politiestatuut die betrekking hebben op de fundamentele waarborgen van het politiepersoneel zoals tucht, gedragsregels, loopbaan, graden, enz.

Clotilde NYSSENS.

Nr. 10 VAN DE REGERING

Enig artikel

A. De tweede volzin van het voorgestelde artikel 184 vervangen als volgt :

« De belangrijkste onderdelen van het statuut van de personeelsleden van de geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus, worden bij de wet geregeld. »

B. Het voorgestelde artikel 184 aanvullen met een overgangsbepaling, luidende :

« Overgangsbepalingen. ­ De Koning kan echter de belangrijkste onderdelen van het statuut van de personeelsleden van de geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus, vaststellen, voor zover het besluit voor die onderdelen bekrachtigd wordt door een wet aangenomen vóór 31 december 2001. »

Verantwoording

We nemen aan dat de artikelen 119 tot 140 van de wet van 7 december 1998, die al een heel aantal bepalingen van statutaire aard bevatten, kunnen worden aangevuld met een aantal essentiële elementen van het statuut.

De volgende punten kunnen we beschouwen als essentiële elementen :

­ de algemene toetredingsvoorwaarden tot de politie;

­ de aanduiding van de overheden met recht van benoeming;

­ de graden en het principe dat er één of meer loonschalen bestaan per graad;

­ de algemene voorwaarden voor bevordering inzake barema's en graad;

­ de uitoefeningsvoorwaarden van de vrijheid van meningsuiting door de personeelsleden;

­ de verplichting zich te onderwerpen aan een deontologische code;

­ de basisregels van de evaluatie;

­ de basisregels betreffende de definitieve ambtsontheffing en de stopzetting van de functies;

­ het medisch beschermingsprincipe;

­ de principes van het recht op salaris en een gewaarborgde bezoldiging.

Bovendien komt het de Koning toe de uitvoeringsmaatregelen van deze essentiële elementen te bepalen.

Intussen, met andere woorden vóór dat de wet gestemd is, is het belangrijk dat de personeelsleden kunnen genieten van het nieuwe statuut dat in werking treedt op 1 april 2001 gezien de artikelen 55 en 56 van de wet van 27 december 2000 houdende diverse bepalingen betreffende de rechtspositie van het personeel van de politiediensten.

Dit statuut wordt in zijn geheel gedragen door een ontwerp van koninklijk besluit dat dus ook uit de hierboven bedoelde essentiële elementen bestaat. Opdat dit statuut kan toegepast worden zonder dat er een discontinuïteit is en rekening houdend met het principe dat de essentiële statutaire regels bij wet zijn vastgesteld, is het noodzakelijk om een overgangsbepaling te voorzien die de Koning bevoegd verklaart om dit statuut onmiddellijk aan te nemen, terwijl de verplichting wordt aangegaan dat er een wet tot stand zal komen om de essentiële principes ervan te bekrachtigen.

Deze ratificatiewet zal tegelijkertijd de bepalingen gewijd aan de hierboven bedoelde essentiële elementen omvatten.

Nr. 11 VAN DE REGERING

(Subamendement op amendement nr. 10 van de regering)

Enig artikel

In de overgangsbepaling bij het voorgestelde artikel 184 de woorden « 31 december 2001 » vervangen door de woorden « 30 april 2002 ».

Nr. 12 VAN DE REGERING

(Subamendement op amendement nr. 10 van de regering)

Enig artikel

In de overgangsbepaling, in het voorgestelde artikel 184, het woord « vaststellen » vervangen door de woorden « vaststellen en uitvoeren ».

Nr. 13 VAN DE REGERING

(Subamendement op amendement nr. 10 van de regering)

Enig artikel

In de tweede volzin van het voorgestelde artikel 184 en in de overgangsbepaling bij dit artikel, de woorden « belangrijkste onderdelen » vervangen door de woorden « essentiële elementen ».

De minister van Binnenlandse Zaken,

Antoine DUQUESNE.