2-657/2

2-657/2

Sénat de Belgique

SESSION DE 2000-2001

13 MARS 2001


RÉVISION DE LA CONSTITUTION


Révision de l'article 184 de la Constitution

(Déclaration du pouvoir législatif,
voir le « Moniteur belge » n º 88
du 5 mai 1999)


AMENDEMENTS


Nº 1 DE MME NYSSENS

Article unique

Remplacer l'article 184 proposé par la disposition suitvante :

« L'organisation, les attributions et le statut du personnel de la police fédérale et locale intégrée sont réglés par la loi. »

Justification

Cet amendement vise à consacrer au niveau constitutionnel les deux niveaux de police intégrée afin d'éviter qu'à l'avenir on puisse remplacer ces deux niveaux par deux autres niveaux.

Il vise également à éviter l'utilisation du concept « position juridique » en le remplaçant par celui de « statut », terme bien plus clair et bien connu. Nous ne savons pas ce que recouvrent très précisément les mots « position juridique ».

Il vise enfin à maintenir la situation actuelle en ce qui concerne les rôles respectifs de la loi et du Roi pour ce qui concerne le statut des policiers.

Nº 2 DE MME NYSSENS

Article unique

À l'article 184 proposé, remplacer les mots « du service de police intégré, structuré à deux niveaux » par les mots « de la police fédérale et police locale intégrée » et remplacer les mots « par ou en vertu de la loi » par les mots « par la loi ».

Justification

Cet amendement vise à consacrer au niveau constitutionnel les deux niveaux de police intégrée afin d'éviter qu'à l'avenir on puisse remplacer ces deux niveaux par deux autres niveaux.

Les mesures à prendre en matière de police peuvent être réparties entre les pouvoirs législatif et exécutif. Cependant, un équilibre doit être trouvé entre, d'une part, l'efficacité et la rapidité que peuvent offrir les mesures prises par l'exécutif et, d'autre part, les garanties démocratiques offertes par les normes législatives. D'après l'avis du Conseil d'État sur la proposition de loi organisant un service de police intégré à deux niveaux, si l'article 184 de la Constitution n'exclut pas que certaines délégations soient conférées au Roi, il réserve au législateur fédéral d'établir les règles essentielles en ces matières.

En raison des prérogatives potentiellement attentoires aux libertés publiques, la police doit être placée sous surveillance étroite du Parlement. Les élus de la nation doivent veiller à prévenir tout abus dans le chef du gouvernement lorsque celui-ci tente d'organiser les services de police.

Nº 3 DE MME NYSSENS

Article unique

À l'article 184 proposé, supprimer, à la fin de la deuxième phrase, les mots « ou en vertu de ».

Justification

Notre Constitution a toujours réservé à la loi les règles concernant l'organisation et les attributions de la force publique. En effet, notre charte fondamentale réserve ces matières à la loi dans le souci de prévenir les dérives contre les abus du pouvoir exécutif. Ce domaine réservé à la loi a maintes fois été rappelé par la jurisprudence tant du Conseil d'État que de la Cour d'arbitrage.

Dans son avis 28.080/1/V-2/VV, donné les 20 et 31 août 1998, sur la proposition devenue la loi du 7 décembre 1998, la section législation du Conseil d'État avait observé qu'il convient au législateur de régler lui-même les matières visées à l'article 184 de la Constitution, relevant de « l'organisation » et des « attributions » de la police intégrée. Le Conseil d'État estimait que, si l'article 184 de la Constitution n'exclut pas que certaines délégations soient conférées au Roi, il réserve au législateur fédéral la compétence d'établir les « règles essentielles » en ces matières. En matière de règles essentielles réservées à la loi, l'avis du Conseil d'État mentionne, à titre d'exemple, l'article 50 de la loi sur la police intégrée, structurée à deux niveaux.

L'article 50 de la loi du 7 décembre 1998 stipule que « le Roi fixe les conditions auxquelles doivent répondre les candidats à la désignation en qualité de chef de corps de police locale et arrête la procédure de désignation à cet effet ainsi que la procédure d'évaluation des chefs des corps de police locale ». Il nous revient qu'un avant-projet d'arrêté royal réglant le statut des membres du personnel du service de police intégré, structuré à deux niveaux, fixe les conditions auxquelles doivent répondre les candidats à la désignation en qualité de chef de corps de police locale et fixe également la procédure de désignation des chefs des corps de police locale ainsi que la procédure d'évaluation des chefs des corps de police locale. Selon le Conseil d'État, ces matières sont considérées comme des règles essentielles et relèvent donc des compétences du législateur. Les compétences conférées au Roi sont dès lors trop larges.

Il en est de même pour les dispositions relatives aux régimes d'interruption de carrière et de départ anticipé à mi-temps prévues par le projet d'arrêté royal réglant le statut des membres du personnel du service de police intégré, structuré à deux niveaux. L'arrêt de la Cour d'arbitrage nº 52/99 du 26 mai 1999, va dans le même sens en estimant que des délégations aussi larges ne sont pas compatibles avec l'article 184 actuel de la Constitution.

Il convient dès lors de ne pas modifier la philosophie actuelle de l'article 184 de la Constitution quant à l'équilibre entre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif en matière de police, matière extrêmement sensible car elle peut toucher aux libertés fondamentales. D'ailleurs, l'article 184 a été ouvert à révision dans le seul but de modifier le mot « gendarmerie » et non pas pour modifier cet équilibre entre les pouvoirs.

Nous ne pouvons accepter une réforme constitutionnelle ayant pour objet de « valider » un arrêté royal en préparation. Comme nous l'avons mentionné plus haut, il nous revient qu'un arrêté royal concernant le statut de la police est actuellement pour avis au Conseil d'État. Il serait opportun d'attendre cet avis en vue d'examiner point par point ce qui dans notre ordre constitutionnel doit relever de la loi et ce qui peut être décidé par le pouvoir exécutif.

Il nous apparaît en effet qu'en matière de statut des fonctionnaires, seule la loi peut fixer les règles concernant les garanties fondamentales attachées à celui-ci. À ce sujet, le texte proposé manque à tout le moins de balises ou d'exceptions à réserver au domaine de la loi afin d'éviter des dérives : ce qui pourrait par exemple être le cas en matière d'incompatibilités, d'ordres illégaux, de statut disciplinaire et de niveau de qualification, par exemple.

Clotilde NYSSENS.

Nº 4 DE MME de T' SERCLAES ET CONSORTS

Article unique

Dans la première phrase de l'article 184 proposé, remplacer les mots sont réglées par la loi » par les mots « font l'objet d'une loi ».

Justification

Reprend les termes actuellement utilisés dans l'article 184 de la Constitution.

Nº 5 DE MME de T' SERCLAES ET CONSORTS

Article unique

Dans la seconde phrase de l'article 184 proposé, remplacer les mots « La position juridique » par les mots « Le statut ».

Justification

La notion de position juridique est inhabituelle en droit et constituerait sans nul doute une curiosité dans notre Constitution. Il faut lui préférer le mot « statut » qui est plus clair dans la mesure où il couvre l'ensemble des situations juridiques dans lesquelles peuvent se trouver les membres du personnel des services de police intégrée. La loi du 7 décembre 1998 en son article 121 définit ce qu'il faut entendre par « le statut du cadre opérationnel et du cadre administratif et logistique ». Il est dès lors préférable de retenir la notion de « statut » plutôt que celle de « position juridique ».

Nathalie de T' SERCLAES.
Martine TAELMAN.
Frans LOZIE.

Nr. 6 VAN DE HEER VANDENBERGHE ET CONSORTS

Article unique

A. À l'article 184 proposé, supprimer la phrase : « La position juridique des membres du personnel du service de police intégré, structuré à deux niveaux, est réglée par ou en vertu de la loi. »

B. Compléter l'article 184 proposé par une disposition transitoire rédigée comme suit : « Le Roi peut toutefois arrêter la position juridique des membres du personnel des services de police intégrés, structurés à deux niveaux, pour autant que l'arrêté soit confirmé par une loi adoptée avant le 31 décembre 2001. »

Justification

1. La force publique en général et la gendarmerie en particulier ont été instituées par la Constitution.

Il s'ensuit que l'incorporation de la gendarmerie dans les nouveaux services de police intégrés requiert une modification de l'article 184 de la Constitution. C'est donc très justement que la préconstituante a déclaré que le terme « gendarmerie » utilisé à l'article 184 de la Constitution coordonnée était dépassé et qu'il y avait lieu de le remplacer par l'expression « les services de police intégrés, structurés à deux niveaux ».

L'alinéa 1er de l'article 184 proposé répond à cette nécessité.

2. Cela ne veut cependant pas dire pour autant que la préconstituante a estimé que l'article 184 de la Constitution coordonnée ­ et les garanties démocratiques qu'il contient ­ deviendraient obsolètes du fait de l'entrée en vigueur de la loi du 7 décembre 1998.

De plus, il n'y a pas que l'organisation et les compétences du service de police intégré qui doivent être fixés par la loi. Le statut des membres de son personnel doit l'être également.

Le Congrès national de 1830 ­ dont la sagesse constitutionnelle sur le plan de la protection des libertés publiques est unanimement reconnue ­ avait donc décidé de soustraire toute l'organisation de la force publique à la compétence du pouvoir exécutif (x, Motifs de la Constitution belge, Bruxelles, 1864, p. 663; Professeur docteur Marc Verdussen, Contours et enjeux du droit constitutionnel pénal, 1995, Bruylant, p. 355). Il en a délibérément fait une compétence réservée (Velaers J., De Grondwet en de Raad van State, Maklu, p. 637).

Sur la base de son expérience, le constituant de 1831 était d'avis que la gendarmerie devait être au service de la nation et non pas au service du gouvernement.

L'organisation de la gendarmerie devait dès lors être laissée aux soins de la représentation nationale.

3. Ce raisonnement s'arc-boutait en particulier sur deux principes généraux du droit, qui doivent bien sûr encore emporter l'adhésion de nos jours.

Le premier concerne la séparation des pouvoirs (F. Delpérée, « Gendarmerie et ordre public », dans les Annales de Droit de Louvain, 1963, p. 200-201).

La force publique ­ a fortiori si elle est concentrée au sein d'un même corps ­ ne peut être confiée au pouvoir exécutif sans que le législateur n'en ait préalablement fixé les limites. Pour que la séparation des pouvoirs puisse être une réalité, il faut que l'équilibre nécessaire entre les différents pouvoirs soit garanti.

À cet effet, il convient que le statut des services de police intégrés relève aussi de la compétence exclusive du législateur (avis du Conseil d'État, doc. Chambre, nº 1618-1, 1997-1998). Le statut, qui englobe notamment le régime disciplinaire, garantit en effet l'indépendance nécessaire dont les services de police bénéficient dans l'exécution de leurs missions judiciaires.

À cet égard, il n'est pas indiqué que le pouvoir exécutif détermine le mode de décision d'un autre pouvoir, en l'espèce le pouvoir judiciaire.

Le deuxième principe a trait aux missions remplies par le service de police intégré.

M. Flosseu, rapporteur de la section centrale du Congrès national, a fait notamment l'observation suivante : « Cette partie de la force publique (la gendarmerie) est particulièrement destinée à maintenir l'ordre public, à rechercher les délits et à livrer les coupables à la justice, ainsi qu'à assurer l'exécution des lois et des décisions judiciaires. » Et la section centrale d'en conclure : « Donc l'organisation et les attributions de la gendarmerie doivent faire l'objet d'une loi » (Dor, Le Droit constitutionnel de la Belgique, Liège, tome II, 1911, nº 134).

Il va de soi que les modalités selon lesquelles les membres du personnel de police compétent mettront en oeuvre ces normes juridiques conçues et adoptées de manière démocratique, ne peuvent être fixées que par une norme juridique de rang équivalent, c'est-à-dire par une loi.

4. Enfin, le texte proposé n'est d'aucun secours ­ dans sa version actuelle ­ pour pallier l'inconstitutionnalité de l'arrêté « mammouth » qui fixerait le statut des services de police. Lorsqu'Il agit en exécution d'une loi, le Roi ne peut en effet régler que des questions de détail ou d'importance secondaire. Ce principe est consacré par la jurisprudence constante aussi bien de la Cour d'arbitrage (arrêt nº 23/96 du 27 mars 1996, Moniteur belge du 13 avril 1996 et arrêt nº 81/95 du 14 décembre 1995, Moniteur belge du 3 janvier 1996) que du Conseil d'État (avis du Conseil d'État, doc. Chambre, nº 208-1, G, 1995-1996, et avis du Conseil d'État, doc. Chambre, nº 1676-5, 1997-1998; avis du Conseil d'État, doc. Sénat, nº 1428/1, G, 1990-1991). Cela signifie que, même en vertu de la version actuelle de la disposition proposée, le Roi ne peut pas régler dans son intégralité le statut des membres du personnel des services de police intégrés.

Nº 7 DE M. VANDENBERGHE ET CONSORTS

Article unique

À l'article 184 proposé insérer un alinéa nouveau, rédigé comme suit :

« En exécution d'une loi, adoptée à la majorité prévue à l'article 4, dernier alinéa, la police administrative peut, en tout ou en partie, être réglée par le décret ou par la règle visée à l'article 134. »

Justification

Comme il s'agit en l'occurrence d'un nouveau texte de l'article 184 de la Constitution coordonnée, on pourrait l'interpréter en ce sens que le mot « loi » ne vise que la seule loi fédérale. Afin d'éviter les blocages entre l'État fédéral et les entités fédérées, il faut laisser ouverte la possibilité de transférer cette compétence en tout ou en partie aux régions.

Nº 8 DE M. VANDENBERGHE ET CONSORTS

Article unique

À l'article 184 proposé, insérer un alinéa nouveau, rédigé comme suit :

« Une loi adoptée à la majorité prévue à l'article 4, dernier alinéa, règle la présence minimale des francophones et des néerlandophones au sein des conseils de police qui règlent la police locale dans la Région de Bruxelles-Capitale. »

Justification

Comme la police locale doit entretenir des liens très étroits avec la population, il importe que, dans la Région de Bruxelles-Capitale, les francophones comme les néerlandophones puissent avoir confiance dans la police locale. Ce sont les conseils de police locaux qui sont responsables de la police locale. Afin de renforcer la confiance des deux groupes de la population dans la police, il y a lieu de garantir la présence de représentants de ces deux groupes dans les conseils de police.

Hugo VANDENBERGHE.
Patrik VANKRUNKELSVEN.
Ludwig CALUWÉ.

Nº 9 DE MME NYSSENS

Article unique

À l'article 184 proposé, remplacer la deuxième phrase par ce qui suit :

« Les règles essentielles du statut des membres du personnel du service de police intégré, structuré à deux niveaux, sont réglées par la loi. »

Justification

Il convient de ne pas déléguer au Roi les matières relevant du statut de la police qui touchent aux garanties fondamentales du personnel de la police, telles la discipline, la déontologie, la carrière, les grades, etc.

Clotilde NYSSENS.

Nº 10 DU GOUVERNEMENT

Article unique

A. À l'article 184 proposé remplacer la deuxième phrase par ce qui suit :

« Les éléments essentiels du statut des membres du personnel du service de police intégré, structuré à deux niveaux, sont réglés par la loi. »

B. Compléter l'article 184 proposé par une disposition transitoire rédigée comme suit :

« Disposition transitoire. ­ Le Roi peut toutefois arrêter les éléments essentiels du statut des membres du personnel du service de police intégré, structuré à deux niveaux, pour autant que cet arrêté soit confirmé, quant à ces éléments, par une loi adoptée avant le 31 décembre 2001. »

Justification

On peut admettre que les articles 119 à 140 de la loi du 7 décembre 1998 qui contiennent déjà bon nombre de dispositions de nature statutaire puissent être complétés par un certain nombre d'éléments essentiels du statut.

À titre d'éléments essentiels, on peut retenir les points suivants :

­ les conditions générales d'admission à la police;

­ la désignation des autorités de nomination;

­ les grades et le principe de l'existence d'une ou plusieurs échelles barémiques par grade;

­ les conditions générales d'avancement barémique et de grade;

­ les conditions d'exercice de la liberté d'expression par les membres du personnel;

­ l'obligation de se conformer à un code de déontologie;

­ les règles de base de l'évaluation;

­ les règles de base relatives au retrait définitif d'emploi et à la cessation des fonctions;

­ le principe de la protection médicale;

­ les principes du droit au traitement et à la rétribution garantie.

Pour le surplus, il appartiendrait au Roi d'arrêter les mesures d'exécution de ces éléments essentiels.

Dans l'intervalle, c'est-à-dire avant que cette loi ne soit votée, il importe que les membres du personnel puissent bénéficier du nouveau statut qui doit entrer en vigueur le 1er avril 2001 eu égard aux articles 55 et 56 de la loi du 27 décembre 2000 portant diverses dispositions relatives à la position juridique du personnel des services de police.

Ce statut est intégralement porté par un projet d'arrêté royal qui comporte donc également les éléments essentiels visés ci-dessus. Afin de permettre à ce statut d'être appliqué sans qu'il n'y ait de discontinuité mais tout en respectant le principe selon lequel les règles statutaires essentielles seraient fixées par la loi, il y a lieu de prévoir une disposition transitoire qui habilite le Roi à prendre ce statut immédiatement tout en prenant l'engagement qu'une loi interviendra qui en ratifiera les principes essentiels.

Cette loi de ratification comprendra en même temps les dispositions consacrées aux éléments essentiels visés ci-dessus.

Nº 11 DU GOUVERNEMENT

(Sous-amendement à l'amendement nº 10 du gouvernement)

Article unique

Dans la disposition transitoire de l'article 184 proposé, remplacer les mots « 31 décembre 2001 » par les mots « 30 avril 2002 ».

Nº 12 DU GOUVERNEMENT

(Sous-amendement à l'amendement nº 10 du gouvernement)

Article unique

Dans la disposition transitoire de l'article 184 proposé, remplacer le mot « arrêter » par les mots « fixer et exécuter ».

Nº 13 DU GOUVERNEMENT

(Sous-amendement à l'amendement nº 10 du gouvernement)

Article unique

Dans le texte néerlandais de la deuxième phrase de l'article 184 proposé et dans celui de la disposition transitoire de cet article, remplacer les mots « belangrijkste onderdelen » par les mots « essentiële elementen ».

Le ministre de l'Intérieur,

Antoine DUQUESNE.