Belgische Senaat

ZITTING 1998-1999

26 FEBRUARI 1999

HERZIENING VAN DE GRONDWET

Herziening van artikel 41 van de Grondwet

VERSLAG

NAMENS DE COMMISSIE VOOR DE INSTITUTIONELE AANGELEGENHEDEN UITGEBRACHT DOOR DE HEER DESMEDT

De commissie heeft het ontwerp en het voorstel tot herziening van artikel 41 van de Grondwet besproken tijdens haar vergaderingen van 17 december 1998 en 5, 11 en 26 februari 1999.

I. INLEIDENDE UITEENZETTING DOOR DE HOOFDINDIENER VAN HET VOORSTEL TOT HERZIENING VAN ARTIKEL 41 VAN DE GRONDWET (NR. 1-595/1)

Het voorliggende voorstel spruit voort uit het gezamenlijke streven van een aantal partijen om het Belgische politieke bestel te democratiseren en te moderniseren.

Het debat over de volksraadpleging en het referendum woedt reeds geruime tijd, maar blijft tevens actueel. Daarvoor zorgen niet het minst de volksraadplegingen die steden en gemeenten organiseren.

De representatieve democratie lost niet langer alle verwachtingen in. Zij slaagt er onvoldoende in de bevolking bij het beleid te betrekken. Door de burger slechts weinig inspraak te gunnen, wekt zij de politieke apathie op.

Wenst men de burger opnieuw bij het beleid te betrekken, dan dient de representatieve democratie te worden verrijkt met bepaalde vormen van directe democratie. De invoering van het referendum vormt daarvan een logische exponent. Het geeft ons besluitvormingsproces een democratische injectie én kan het vertrouwen in de instellingen helpen herstellen.

Men mag zich echter niet beperken tot loutere « window-dressing ». Het referendum moet een bindende rechtskracht hebben. Anders dreigt het een ongeloofwaardig instrument te blijven.

Een herziening van artikel 41 van de Grondwet is nodig, aangezien luidens de geldende tekst de aangelegenheden van gemeentelijk en provinciaal belang alleen door de gemeenten, respectievelijk de provincies kunnen worden geregeld.

II. INLEIDENDE UITEENZETTING OVER HET ONTWERP VAN HERZIENING VAN ARTIKEL 41 VAN DE GRONDWET (NR. 1-1068/1)

Een lid verklaart dat het ontwerp tot herziening van artikel 41 van de Grondwet de vrucht is van de politieke gesprekken die gemeenzaam bekend staan als de « assisen van de democratie ». Volgens de ontworpen tekst kan in de betrokken gemeente of provincie een volksraadpleging worden gehouden. De nadere uitwerking en de organisatie van de volksraadpleging wordt overgelaten aan de wetgever.

III. BESPREKING

1. Inleidende beschouwingen

Een lid wijst erop dat de ontwerptekst het standpunt overneemt dat zijn fractie, de PSC, in juni 1997 heeft ingenomen.

Door de ontworpen bepalingen op te nemen in artikel 41 kan men de gemeenten en de provincies dwingen een volksraadpleging te houden wanneer een bepaald percentage van de inwoners daarom verzoekt. Bij de huidige stand van de wetgeving geldt daartoe geen enkele verplichting. Dat is een eerste stap in de richting van een ruimere deelname van de burger in de politieke besluitvorming.

De volksraadpleging vormt een aanvulling bij de representative democratie, waaraan de fractie van spreker zeer gehecht is. We stellen vast dat men in ons land de volksraadpleging mondjesmaat gebruikt op het lokale vlak. Spreker verklaart dat positief te vinden.

Een lid verklaart dat volksraadplegingen weinig zin hebben om de eenvoudige reden dat het resultaat niet bindend is voor de betrokken overheid. Men wekt hooguit de indruk dat men de burger wenst te betrekken bij het beleid.

De ontworpen tekst stelt de gemeenten en provincies enkel in staat volksraadplegingen te organiseren over aangelegenheden van gemeentelijk, respectievelijk provinciaal belang. In de tekst is geen sprake van een nationaal referendum over aangelegenheden die het hele land aanbelangen. De oorzaak van deze lacune is genoegzaam bekend. Het referendum van 1950 over de Koningskwestie leidde tot een communautaire tweespalt. Tijdens de vorige zittingsperiode werden een aantal voorstellen met betrekking tot de invoering van het nationaal referendum ingediend. Steeds stuitte men op de bedenking dat daardoor de beslissingsmacht aan een meerderheid zou worden toegekend, hetgeen blijkbaar niet hoort. De ingediende voorstellen schreven dan ook steeds een dubbele meerderheid voor : een meerderheid voor het geheel én een meerderheid in de beide grote taalgemeenschappen.

De organisatie van een nationaal referendum zou des te meer geboden zijn wanneer een gedeelte van de nationale soevereiniteit wordt afgestaan, bijvoorbeeld in het kader van een verdrag. Daardoor zou de burger overigens nauwer bij de totstandkoming van dergelijke verdragen worden betrokken.

Het ware in dat licht wenselijk geweest een referendum te organiseren over het Verdrag van Maastricht. Dat verdrag bracht immers een aanzienlijke bevoegdheidsoverdracht met zich. Bovendien heeft het grote gevolgen voor het dagelijkse leven van de burgers. Het debat over de inhoud van dat verdrag én over de goedkeuring ervan door België werd echter ver boven de hoofden van de burgers gevoerd. Mocht de goedkeuring ervan het onderwerp van een referendum hebben uitgemaakt, dan was de politieke klasse verplicht geweest dat verdrag aan de bevolking uit te leggen. In Frankrijk werd in september 1992 wel een referendum over het Verdrag van Maastricht georganiseerd. Welnu, dit heeft een waar maatschappelijk debat uitgelokt.

Kortom, de voorliggende tekst kent twee grote gebreken : een volksraadpleging heeft geen bindende kracht en er wordt geen gewag gemaakt van een nationaal referendum.

Een senator verklaart zich voorstander van de invoering van het referendum op alle gezagsniveaus, met uitzondering van de gemeenschappen. Het valt immers moeilijk om voor de gemeenschappen het kiezerskorps te omschrijven.

Het referendum is het uitgelezen middel om het politieke en het maatschappelijke debat zo dicht mogelijk bij de bevolking te brengen. Politiek stuit vaak op onverschilligheid of ­ erger nog ­ roept aversie op. De interesse van de bevolking wordt echter wel gewekt indien zij rechtstreeks wordt betrokken bij de beleidskwesties die haar aanbelangen. Dan ontstaat een bereidheid om kennis te nemen van de feitelijke gegevens en de argumentatie. Dit zou het politieke debat zonder twijfel verrijken. Bovendien zou de gevoeligheid van de politici voor de eigenlijke zorgen van de bevolking weer worden aangescherpt.

Referenda kunnen niet voorbijgaan aan de hiërarchie der normen. Er kan bijgevolg op gemeentelijk niveau geen referendum worden gehouden over aangelegenheden die tot de bevoegdheid van de provincie, het gewest, de gemeenschap of de Staat behoren. Bovendien moeten referenda de Grondwet en de internationale verdragen naleven. Men hoeft dan ook niet te vrezen dat referenda zullen worden aangewend om juridisch betwistbare beslissingen af te dwingen. De doodstraf zal niet middels een referendum kunnen worden ingevoerd.

Het is wellicht nuttig dat de vraag die aan de bevolking zal worden voorgelegd, vooraf door een rechtscollege wordt getoetst op haar juridische deugdelijkheid.

Een referendum heeft slechts zin wanneer het wordt voorafgegaan door een degelijke informatiecampagne en een grondig debat. Het komt de overheid toe dit te organiseren. De uitvoeringswetten moeten hiervoor de nadere regels bepalen.

Indien een referendum aan deze voorwaarden voldoet, vormt het een belangrijke aanvulling op de representatieve democratie. Het initiatief voor het referendum moet kunnen uitgaan van de bevolking, maar ook van de beraadslagende vergaderingen zelf.

Het referendum moet beslissend zijn. Hoe kan men immers de burger vragen een aantal handtekeningen te verzamelen, zich te informeren, deel te nemen aan een maatschappelijke debat en ten slotte zijn stem uit te brengen, zonder aan het referendum bindende kracht toe te kennen ? Hoe kan men zoveel inspanningen van de burger vragen en dan toch nog het laatste woord aan de politiek laten ? Zo zet men de burger voor schut, maar maakt men tevens de politiek het leven moeilijk. Consultatieve volksraadplegingen kunnen een beleidsorgaan immers in een lastig parket brengen. Indien de uitslag van het referendum niet strookt met het programma van de bewindsman, wacht deze laatste een heus dilemma : ofwel negeert hij de volkswil, ofwel « verraadt » hij zijn programma en dus zijn achterban.

Een lid acht de volksraadpleging een nuttig instrument ter verfijning van de democratie. De enkele experimenten die tot hiertoe werden gehouden, waren weliswaar geen onverdeeld succes, maar hadden alvast de verdienste dat het debat over een aantal beleidskwesties werd verruimd. Zonder de waarde van de volksraadpleging te overschatten, verdient het een plaats in de democratie.

Toch is de ervaring met volksraadplegingen heden nog te gering om er reeds een bindende kracht aan toe te kennen. De eigenlijke beslissing hoort bij de verkozen vertegenwoordigers. Het is immers steeds een hachelijke onderneming om een complexe maatschappelijke problematiek te vertalen in één vraag waarop met « ja » of « neen » kan worden geantwoord. Bovendien kan die maatschappelijke problematiek spoedig wijzigen. Is men dan ertoe gehouden ieder voorstel tot wijziging van de regelgeving die daarop betrekking heeft, middels een volksraadpleging aan de bevolking voor te leggen ?

Men kan in dat opzicht overigens nuttige lessen trekken uit het referendum van 1950 over de Koningskwestie. De bevolking kreeg de kans om een ingewikkelde politieke knoop te ontwarren door te antwoorden op een eenvoudige « ja » of « neen »-vraag. Een kleine meerderheid koos voor de terugkeer van de Koning. Daarmee was het dossier echter niet ontmijnd. Uiteindelijk werd via onderhandelingen een andere oplossing uitgewerkt, die voor velen wellicht slechts een tweede keuze was maar waarover niettemin een veel ruimere consensus bestond. Om die redenen is enige behoedzaamheid geboden. Het lijkt nuttig om de volksraadpleging op lokaal en eventueel ook op gewestelijk vlak enige tijd te laten proefdraaien. Nadien kan men evalueren of verdere stappen nodig zijn.

Voorts rijzen er een aantal technische vragen. Luidens de ontworpen tekst regelt een wet de nadere uitwerking en de organisatie van de volksraadpleging. Moet deze wet volgens de verplicht dan wel de optioneel bicamerale procedure totstandkomen ?

De wet op de gemeentelijk en de provinciale volksraadpleging ressorteert onder de organieke wetgeving op de gemeenten en de provincies. Houdt de eventuele regionalisering van de gemeente- en de provinciewet ook de regionalisering van deze wet in ?

Ook wat het gewestelijk referendum betreft, blijven sommige vragen onopgelost. Kan een volksraadpleging alleen worden georganiseerd over de gewestbevoegdheden stricto sensu , of ook over de bevoegdheden waarvan de uitoefening door de Franse Gemeenschap is overgedragen aan het Waalse Gewest en de Franse Gemeenschapscommissie ?

Een ander lid is van oordeel dat de ontworpen teksten fundamentele vragen oproepen. Kan een gewest een volksraadpleging organiseren met betrekking tot de uitbreiding van haar bevoegdheden ?

Een senator antwoordt dat dit niet mogelijk is. Zulks zou immers indruisen tegen de bijzondere wet van 8 augustus 1980.

Een lid merkt op dat luidens het voorstel tot herziening van artikel 41 van de Grondwet van de heer Loones c.s. de legaliteit van de volksraadpleging wordt getoetst door de Raad van State. Het voorstel tot herziening van titel III van de Grondwet van de heer Boutmans c.s. kent die rol dan weer toe aan het Arbitragehof. Hierover moet duidelijk nog grondig van gedachten worden gewisseld.

Sommigen houden voor dat de volksraadpleging een correctie op de representatieve democratie zal vormen. De beleidsorganen zouden meer aandacht besteden aan de eigenlijke maatschappelijke problemen. In wezen is dit een loutere hypothese. Of middels volksraadplegingen werkelijk de meest prangende beleidskwesties zullen worden aangesneden én opgelost, blijft nog maar de vraag. Eén punt lijkt wel vast te staan : via een volksraadpleging krijgt men een principieel antwoord op een principiële vraag. Volksraadplegingen plegen weinig ruimte te bieden aan nuances. Een niet onbelangrijjke nuance bij de uitstippeling van het beleid betreft bijvoorbeeld de budgettaire implicaties van de voorgestelde maatregel. Een volksraadpleging bekommert zich daar echter niet om.

De beide voorliggende teksten betreffen de invoering van de gemeentelijke en de provinciale volksraadpleging. Bovendien ligt een ontwerp ter discussie dat de invoering van het gewestelijk referendum mogelijk maakt. De invoering van een volksraadpleging over gemeenschapsbevoegdheden stuit op institutionele bezwaren.

De invoering van het bindend referendum stuit op heel wat meer bezwaren. De complexiteit van de beleidsvragen maakt het zelden mogelijk de vraag zo te formuleren dat zij met ja of neen kan worden beantwoord. Hoe kan men zich over het Verdrag van Maastricht op een dergelijk summiere wijze uitspreken ? Men kan zich eventueel voor- of tegenstander betonen van de soevereniteitsoverdracht over een specifieke bevoegdheid, of van een bepaald artikel. In zijn geheel is dat verdrag evenwel zo omvattend en complex dat het zich eenvoudig niet leent voor een dergelijk rudimentaire vraagstelling. Trouwens, het Franse referendum over het Verdrag van Maastricht leverde weliswaar een (kleine) meerderheid van ja-stemmen op maar de beweegredenen om « ja » te stemmen waren echter van zo'n uiteenlopende aard dat de waarde van de uitslag wel bijzonder betwistbaar werd.

Een senator is van oordeel dat de grondwetgever zich niet hoeft uit te spreken over het bindende karakter van de volksraadpleging. Dit kan aan de wetgever worden overgelaten. Daartoe volstaat het dat de Grondwet bepaalt dat de gemeentelijke of provinciale belangen op de wettelijk bepaalde voorwaarden en wijze door het gemeentelijke, respectievelijk provinciale kiezerskorps worden geregeld. Er werd in die zin overigens een amendement in de Kamer ingediend (Stuk Kamer, nr. 1177/2 - 96/97, amendement nr. 1). De voorliggende tekst laat echter alleen een volksraadpleging toe, zodat de invoering van het referendum een nieuwe grondwetsherziening zal vergen.

Een lid vraagt zich af of de gemeentelijke autonomie het niet mogelijk maakt dat gemeenten volksraadplegingen organiseren ? Mocht dit het geval zijn, dan lijkt een herziening van artikel 41 niet noodzakelijk.

Anderzijds rijst de vraag of de invoering van de gewestelijke volksraadplegingen niet behoort tot de constitutieve autonomie die aan de Vlaamse en de Waalse Gewestraad werd toegekend ? Is het opnemen van de gewestelijke volksraadpleging in de Grondwet wel nodig ?

Een senator is van oordeel dat een herziening van artikel 41 inderdaad noodzakelijk is. Dit artikel bepaalt momenteel immers dat de uitsluitend gemeentelijke of provinciale belangen door de gemeente- of provincieraden worden geregeld. Wanneer een gemeente of een provincie echter kan worden verplicht een volksraadpleging te organiseren, wordt van deze algemene regel afgeweken. Die afwijking vereist een grondwettelijke basis.

2. De dubbele herziening van artikel 41

Een lid verklaart dat artikel 41 van de Grondwet opgenomen werd in de Verklaring tot herziening van de Grondwet zoals die op 12 april 1995 in het Belgisch Staatsblad werd bekendgemaakt. Door de grondwetsherziening van 11 maart 1997 werd artikel 41 reeds aangevuld met drie leden betreffende de binnengemeentelijke territoriale organen (Belgisch Staatsblad , 2 april 1997). Kan artikel 41 tijdens deze zittingsperiode nogmaals worden herzien ? De twee wijzigingen hebben weliswaar betrekking op verschillende in dat artikel vervatte bepalingen, maar toch is een grotere juridische klaarheid hierover wenselijk.

Een lid erkent dat artikel 41 van de Grondwet voor herziening vatbaar verklaard is. Het is evenwel zo dat het tijdens deze zittingsperiode reeds werd herzien. Sluit die eerste herziening dan geen volgende herziening uit ?

De commissie verzoekt de diensten van de Senaat een nota op te stellen waarin de mogelijkheid van een dubbele herziening binnen eenzelfde zittingsperiode wordt onderzocht.

Uit de nota, die als bijlage bij dit verslag is opgenomen, blijkt dat eenzelfde grondwetsbepaling kan worden herzien met betrekking tot één bepaald onderwerp en nadien, gedurende dezelfde zittingsperiode, opnieuw kan worden herzien met betrekking tot een ander onderwerp, voor zover men uiteraard voor beide onderwerpen steun vindt in de herzieningsverklaring.

3. Is een herziening van artikel 41 nodig ?

Een lid vraagt zich af of de voorgenomen grondwetsherziening wel nodig is. Sedert de inwerkingtreding van de wet van 10 april 1995 tot aanvulling van de nieuwe gemeentewet met bepalingen betreffende de gemeentelijke volksraadpleging kunnen gemeenten volksraadplegingen organiseren. Die wet heeft echter geen uitdrukkelijke grondwettelijke basis. Waarom is het dan nu wel nodig de grondwet te herzien ? Geeft men daardoor niet impliciet aan dat de huidige wet ongrondwettig is ?

Een lid antwoordt dat het openen van het gemeentelijk en het provinciaal referendum in de Grondwet nodig is om de gemeente- en provincieraden te verplichten een volksraadpleging te organiseren wanneer een bepaald aantal inwoners hierom verzoekt.

Ook een ander lid gaat in op de vraag of een herziening van artikel 41 van de Grondwet nodig is om de volksraadplegingen op gemeentelijk en provinciaal niveau te voeren. In het verslag van de Kamercommissie voor de Binnenlandse Zaken, de Algemene Zaken en het Openbaar Ambt over het wetsvoorstel tot wijziging van de artikelen 318 tot 323 van de nieuwe gemeentewet betreffende de gemeentelijke volksraadpleging (Stuk Kamer, nr. 1174/8, 96/97) wordt verklaard dat de wijziging een noodzakelijke voorwaarde is om de wetsvoorstellen op de gemeentelijke en de provinciale volksraadpleging in werking te doen treden. Op verzoek van een bepaald percentage van de inwoners zullen de provincies en de gemeenten voortaan verplicht zijn een volksraadpleging te organiseren. Dat is momenteel niet het geval.

Het lijkt inderdaad gerechtvaardigd artikel 41 van de Grondwet aan te vullen. Een Grondwet mag zich immers niet beperken tot de opsomming van enkele basisregels waarop de overige wetgeving steunt. De Grondwet dient ook de hoofdkenmerken van de staatsinrichting te bevatten en de grondregels voor de werking van de democratie vast te stellen.

De commissie besluit over deze aangelegenheid de professoren André Alen en Jean-Claude Scholsem om een advies te vragen. Hun wordt de vraag voorgelegd of de herziening van artikel 41 noodzakelijk is om de voorgenomen wijziging van de wetgeving op de gemeentelijke en de provinciale volksraadpleging door te voeren. Mocht de herziening niet noodzakelijk zijn, is zij dan niettemin nuttig ? Is de herziening noodzakelijk doordat de voorgenomen wijzigingen van de gemeentewet en de provinciewet de gemeenteraad en de provincieraad in bepaalde gevallen verplichten een volksraadpleging te organiseren ?

Beide professoren achten het in hun adviezen inderdaad aangewezen om artikel 41 van de Grondwet te herzien. De adviezen zijn opgenomen als bijlage bij dit verslag.

4. De toepasselijkheid van artikel 41 op de binnengemeentelijke territoriale organen

In punt 12 van zijn advies wijst professor Alen op de volgende onduidelijkheid : « De door de Kamer van volksvertegenwoordigers aangenomen tekst tot herziening van artikel 41 van de Grondwet laat twijfel bestaan of de volksraadpleging al dan niet toepassing is op de binnengemeentelijke territoriale organen. De tekst spreekt wel van een volksraadpleging « in de betrokken gemeente of provincie », hetgeen de binnengemeentelijke territoriale organen lijkt uit te sluiten. Maar men kan ook argumenteren dat deze organen « in de betrokken gemeente » zijn gelegen. (...) Ons inziens verdient het aanbeveling om, minstens tijdens de parlementaire behandeling, duidelijkheid te verschaffen omtrent het opgeworpen probleem. »

Een lid wijst op het feit, dat in het ontwerp van uitvoeringswet met betrekking tot de binnengemeentelijke territoriale organen, de bepalingen in de nieuwe gemeentewet met betrekking tot de gemeentelijke volksraadpleging van overeenkomstige toepassing worden verklaard op de binnengemeentelijke organen. Het is dus wel degelijk de bedoeling dat de ontworpen grondwetsbepaling ook toepassing zou kunnen vinden op deze organen.

5. Aangelegenheden van provinciaal of gemeentelijke belang

Professor Scholsem, van zijn kant, stelt op het einde van zijn advies de volgende vraag : « Het voorliggende ontwerp tot herziening van artikel 41 heeft het alleen over « aangelegenheden van provinciaal of gemeentelijk belang ». Men kan zich afvragen hoe dit concept in de praktijk zal worden gehanteerd om in de wet te bepalen over welke onderwerpen een provinciale of gemeentelijke volksraadpleging kan worden georganiseerd. »

Quid indien de wet een bepaalde materie opneemt in de lijst van aangelegenheden waarover een gemeente of een provincie een volksraadpleging kan organiseren ? Gaat het dan per definitie om een aangelegenheid van provinciaal of gemeentelijk belang ?

Een lid is van mening dat het probleem niet rijst, mocht blijken dat de artikelen 117 en volgende van de nieuwe gemeentewet, waar de huidige wetgeving op de gemeentelijke volksraadpleging naar verwijst, aangelegenheden van zuiver gemeentelijk belang zijn. In dat geval heeft de wetgever enkel aangelegenheden van gemeentelijk belang aangeduid, waarover een volksraadpleging kan worden georganiseerd. In het andere geval daarentegen, doet de ontworpen grondwestbepaling een probleem rijzen.

Een ander lid stelt dat, indien de wet bepaalt dat over een bepaalde aangelegenheid een gemeentelijke of provinciale volksraadpleging kan worden gehouden, de wet deze materie heeft gekwalificeerd als zijnde van gemeentelijk, respectievelijk van provinciaal belang. Het is immers de wetgever die bepaalt wat van gemeentelijk en provinciaal belang is. In de thans vigerende wetgeving met betrekking tot de volksraadpleging, wordt deze mogelijk gemaakt, zowel over « aangelegenheden van gemeentelijk belang » als over aangelegenheden die uitdrukkelijk worden opgesomd.

Volgens een ander lid gaat het hier om een veeleer theoretische vraag. Hij verklaart niet te begrijpen in welke aangelegenheden het streven van professor Scholsem tot moeilijkheden kan leiden. Volgens de geldende wetgeving nemen de provincies en de gemeenten het initiatief om een volksraadpleging te organiseren. Ook somt de wet de aangelegenheden op waarover een volksraadpleging gehouden kan worden. Spreker wijst erop dat de wijziging van de Grondwet er alleen naar streeft de volksraadpleging verplicht te maken op voorwaarde dat ze wordt aangevraagd. De door de Kamer aangenomen tekst roept geen problemen op.

Een senator wijst op het feit dat niet alles wat de wet opdraagt aan de gemeenten, ook van gemeentelijk belang is. Voorzichtigheid is hier geboden. Het kan ook gaan om puur administratieve verplichtingen, die het belang van de gemeente ver overschrijden. Het zou niet logisch zijn daarover volksraadplegingen te organiseren op het niveau van de gemeente. Het gevaar bestaat dat de gemeenten het begrip « gemeentelijk belang » extensief zullen interpreteren en over alles een volksraadpleging willen organiseren. Dit zou enkel maar frustraties creëren.

Een lid verwijst naar de parlementaire voorbereiding in de Kamer, waar men de aangelegenheden bedoelde waarvoor de gemeente bevoegd is : « Het voorstel tot herzienning van artikel 41 van de Grondwet beoogt de invoering van volksraadplegingen op gemeentelijk en provinciaal vlak. De provinciale en gemeentelijke aangelegenheden lenen zich bijzonder goed tot deze vorm van directe democratie » (1). Die zienswijze wijkt af van de ontwerptekst.

Een ander lid vraagt waar de woorden « van gemeentelijk of provinciaal belang » vandaan komen. Volgens hem biedt het begrip « gemeentelijke bevoegdheid » meer klaarheid.

Een lid antwoordt dat dit de gebruikelijke uitdrukking is in wetteksten. Het gaat om een vaag begrip, dat door de vaste rechtspraak evenwel steeds zeer strikt werd geïnterpreteerd. Hij wijst op het feit dat de definitie van het begrip « gemeentelijk belang » niet het onderwerp is van de werkzaamheden van deze commissie.

Een vorige spreker verklaart het daarmee eens te zijn. Hij stelt voor niet te raken aan de tekst van de Kamer op voorwaarde evenwel dat men duidelijk stelt dat het begrip « gemeentelijk of provinciaal belang » beperkend wordt geïnterpreteerd, wat erop neerkomt te zeggen dat het verwijst naar gemeentelijke of provinciale bevoegdheden.

Een lid vraagt zich af of in de huidige wetgeving met betrekking tot de volksraadpleging, de aangelegenheden moeten worden geschrapt die wel betrekking hebben op gemeentelijke bevoegdheden, maar niet op het gemeentelijk belang, zoals bijvoorbeeld « de bijkomende regelen met betrekking tot de prostitutie ». De wet van 10 april 1995 heeft in de nieuwe gemeentewet bepaalde aangelegenheden opgesomd die verder gaan dan het louter gemeentelijk belang.

Een senator merkt op dat wanneer de wet tot uitvoering van artikel 41 van de Grondwet bepaalt welke aangelegenheden in aanmerking komen voor een volksraadpleging, de inhoud van het begrip « gemeentelijk belang » beperkt wordt. Alleen voor een paar deelaspecten van het gemeentelijk belang kan er een volksraadpleging komen. De artikelen 117 en volgende, die opgesomd werden in de wet van 10 april 1995, handelen niet over de gemeentelijke bevoegdheden doch veeleer over de werkwijze in of de inrichting van de gemeente. Spreker stelt voor het begrip « gemeentelijk of provinciaal belang » in artikel 41 te behouden.

Een wet die een volksraadpleging oplegt in aangelegenheden die niet tot het gemeentelijk belang behoren, zou tegen de Grondwet ingaan. Een ander gevolg zou zijn dat zelfs wanneer 10 000 personen een volksraadpleging aanvragen over een aangelegenheid die niet tot het gemeentelijk belang behoort, de betrokken gemeente die raadpleging niet zou moeten houden. In dat geval staat het de gemeente vrij dat al dan niet te doen.

Een lid verklaart het ermee eens te zijn en voegt eraan toe dat, indien de gemeente een volksraadpleging houdt over een aspect dat niet tot het gemeentelijk belang behoort, er nog altijd een mogelijkheid van beroep tegen die beslissing openstaat op basis van het gemeen recht.

Een lid herhaalt dat het de wet, en enkel de wet is die bepaalt wat van gemeentelijk belang is. Wanneer dus een bepaalde materie volgens de wet in aanmerking kan komen voor het organiseren van een gemeentelijke volksraadpleging, is deze aangelegenheid een zaak van gemeentelijk belang. Overigens kan enkel de gemeente zelf, op eigen initiatief of op initiatief van een bepaald percentage van de bevolking, overgaan tot het organiseren van een volksraadpleging; de wet zélf kan een gemeente niet verplichten om een volksraadpleging te organiseren.

De commissie besluit verduidelijking te vragen over de precieze draagwijdte van de vraag die door professor Scholsem werd opgeworpen in zijn advies.

Professor Scholsem heeft verduidelijkt dat het zijn bedoeling was de aandacht te vestigen op het feit dat, wanneer het ontworpen artikel 41 van de Grondwet zich beperkt tot « de aangelegenheden van provinciaal of gemeentelijk belang », men ook automatisch de draagwijdte beperkt van de wet die de uitvoering van deze bepaling verzekert (thans de wet van 10 april 1995). Op dit ogenblik bestaat in de rechtsleer immers onduidelijkheid over de exacte draagwijdte van de materies die in de wet van 10 april 1995 worden opgesomd. Deze onduidelijkheid zal blijven bestaan wanneer de ontworpen grondwetsbepaling wordt aangenomen. Zijn bezorgdheid heeft dus betrekking op de omschrijving, in de wet, van de aangelegenheden waarover een volksraadpleging kàn worden gehouden op initiatief van de gemeente of provincie, of van de inwoners. Vanzelfsprekend kan een volksraadpleging niet door de wet zelf worden georganiseerd.

Wanneer in de wet een aangelegenheid zou worden opgenomen, die niet onmiddellijk betrekking heeft op « het gemeentelijk of provinciaal belang » (bijvoorbeeld arbeidsomstandigheden van een bepaalde groep van werknemers), staan, volgens professor Scholsem, verschillende mogelijkheden open. Ofwel beschouwt men een dergelijke wet als strijdig met de Grondwet; hierop is evenwel geen sanctie mogelijk. Ofwel beschouwt men een dergelijke aangelegenheid als van « provinciaal of gemeentelijk belang » aangezien de wetgever deze materie als dusdanig catalogeert, door haar op te nemen in de wet.

Houdt een gemeente of een provincie een volksraadpleging over een aangelegenheid, waarvan het karakter van « provinciaal of gemeentelijk belang » wordt gecontesteerd, dan moet de toezichthoudende overheid oordelen of zij al dan niet moet optreden in het kader van het administratief toezicht op de provincies en de gemeenten, aldus professor Scholsem.

6. Bespreking ten gronde

Een senator wijst erop dat hij er fundamenteel niet van overtuigd is dat een volksraadpleging ook maar enig nut heeft. Ze is een aanfluiting van de gemeentelijke autonomie en maakt de zaken voor de gemeenteraden alleen maar ingewikkelder. De gemeenteraadsleden willen vlot tot beslissingen komen zonder dat daar al te veel raadplegingen aan voorafgaan. Spreker merkt op dat de wet de drempel voor het houden van een volksraadpleging kan verlagen tot 5 % of 1 %. In dat geval blijft er van de gemeentelijke autonomie niets meer over. Alle middelen die dat gevaar kunnen bezweren, komen van pas.

Een lid merkt op dat heel wat leden van de wetgevende macht burgemeester zijn. De drempels zullen niet te veel verlaagd worden.

Een ander lid onderstreept dat gemeentelijke volksraadplegingen georganiseerd worden door de gemeenten en dat provinciale volksraadplegingen door de provincies worden georganiseerd. De ontwerptekst van de Grondwet rept daarover met geen woord.

Een vorige spreker verklaart het daarmee eens te zijn. Op dat punt moet men meer klaarheid brengen in de tekst. Hij verwijst naar het ontworpen artikel 39bis over de volksraadplegingen bij de gewesten (2), dat voorstelt dat de gewesten zelf de toepassingsvoorwaarden van die raadpleging bepalen. Hij verkiest dat er een gelijklopende formulering komt voor de volksraadplegingen bij de gemeenten. De huidige tekst bepaalt dat de wet de nadere uitwerking en de organisatie van de volksraadpleging regelt. In feite is het zo dat de gemeente daarvoor zorgt. Hij verkiest in de Grondwet te laten opnemen dat de organisatie van een volksraadpleging wordt geregeld door de betrokken overheid.

Daar komt nog bij dat het aanbeveling verdient het bepaalde over de volksraadpleging op te nemen in de vorm van een tweede lid of een tweede paragraaf, naar het voorstel van professor Alen, van artikel 41 van de Grondwet en ze niet toe te voegen aan het slot van dat artikel zoals de door de Kamer aangenomen tekst voorstelt. Het gaat eveneens om een algemeen onderdeel, zoals in het eerste lid, terwijl het huidige tweede lid over de binnengemeentelijke organen handelt.

Volgens een senator behoort men in de Grondwet een aantal beperkingen in te bouwen om te voorkomen dat de gemeentelijke bevoegdheden niet nog meer worden beknot.

Belangrijk is erop te wijzen dat, wanneer er op verzoek van de inwoners een volksraadpleging komt, deze door de betrokken overheid wordt georganiseerd, dat wil zeggen door de gemeente of door de provincie. Weigert de gemeente of de provincie daartoe over te gaan ofschoon er een ontvankelijk verzoek bestaat, dan krijgen de regels van het gemeen recht inzake het administratief toezicht toepassing. In voorkomend geval kan het gewest een regeringscommissaris sturen of de plaats innemen van de gemeente.

Het is evenwel uitgesloten dat een gewest het initiatief neemt om een volksraadpleging te houden over aangelegenheden van gemeentelijk of provinciaal belang wanneer de betrokken gemeente of provincie daarmee niet akkoord gaat.

Het lid verklaart het niet eens te kunnen zijn met de zienswijze van een vorige spreker, waar ook de commissie het mee eens is. Volgens hem hoeft men die aspecten in de tekst zelf van de Grondwet niet toe te lichten. Hij zegt evenwel zich niet te zullen verzetten tegen een dergelijk amendement.

Een ander lid verklaart het met hem eens te zijn.

De heer Nothomb herhaalt dat men die aspecten het best wel in de Grondwet kan toelichten om de tekst te verduidelijken. Hij dient een amendement in luidende (Stuk Senaat, nr. 1-1068/2, 1998-1999, amendement nr. 1) :

« Enig artikel

Het enig artikel vervangen als volgt :

« Enig artikel. ­ Artikel 41 van de Grondwet wordt aangevuld met het volgende lid :

« Over de aangelegenheden van zuiver gemeentelijk of provinciaal belang kan door de gemeente, het binnengemeentelijk territoriaal orgaan of de betrokken provincie een volksraadpleging worden gehouden op de bij de wet vastgestelde wijze. »

Volgens de indiener streeft dit amendement een drievoudig oogmerk na : in de eerste plaats moet duidelijk worden bepaald dat er alleen over aangelegenheden van zuiver gemeentelijk of provinciaal belang volksraadplegingen kunnen worden gehouden en niet over gedeconcentreerde aangelegenheden, dat wil zeggen aangelegenheden waarmee gemeenten en provincies door een andere overheid worden belast.

Voorts behoort er duidelijk te worden gesteld dat alleen plaatselijke overheden en geen andere instellingen volksraadplegingen kunnen houden.

Tot slot dient de tekst duidelijk te bepalen dat ook binnengemeentelijke territoriale organen volksraadplegingen kunnen houden.

De vorige spreker herhaalt te verkiezen dat de bedoeling van het amendement wordt opgenomen in het commissieverslag. Hij verwijst naar de tekst van het wetsontwerp op de volksraadpleging georganiseerd door een gemeente of een provincie zoals de commissie voor de Administratieve en de Binnenlandse Aangelegenheden die heeft goedgekeurd en die op dat punt elke dubbelzinnigheid uitsluit. Uit de huidige lezing van het ontworpen artikel 41 en van het ontworpen artikel 39bis blijkt dat het gewest zich moet inlaten met gewestelijke aangelegenheden en dat de provincies en de gemeenten alleen over aangelegenheden van provinciaal of gemeentelijk belang volksraadplegingen kunnen houden. Daar komt nog bij dat het amendement de mogelijkheid biedt dat een provincie een volksraadpleging organiseert over een aangelegenheid van gemeentelijk belang.

Een senator verklaart het daarmee eens te zijn. Het amendement is niet onontbeerlijk om de beginselen waarover de commissie het eens is, te doen naleven. Het amendement zou er alleen kunnen toe leiden dat de tekst over en weer gaat tussen Kamer en Senaat. Gesteld bovendien dat de Kamer het amendement verwerpt, dan zou zij de mogelijkheid om de tekst te interpreteren beperken, met een averechts effect.

De indiener van het amendement antwoordt dat de kritiek als zou het amendement de provincie de mogelijkheid bieden volksraadplegingen te organiseren over gemeentelijke aangelegenheden, eveneens van toepassing is op artikel 41 zoals geodgekeurd door de Kamer.

De vorige spreker brengt hiertegen in dat het amendement dit nadeel niet wegwerkt en dus van geen nut is.

De indiener van het amendement gaat ervan uit dat juristen in de toekomst de tekst van de Grondwet zullen lezen en indien die duidelijk genoeg is, de parlementaire voorbereiding niet hoeven in te kijken. Het verdient dus aanbeveling vanaf het begin een duidelijke bepaling op te stellen in plaats van een tekst goed te keuren die mogelijkheden tot interpretatie biedt.

Daar komt nog bij dat het argument als zou men het tegengesteld effect bereiken wanneer de Kamer de tekst van de Senaat niet overneemt, gevaren inhoudt voor de Senaat zelf. Dat betekent dat de Senaat in alle omstandigheden verplicht is de Kamer slaafs te volgen. Nu hebben Kamer en Senaat in grondwettelijke aangelegenheden een gelijkwaardige opdracht.

Een lid merkt op dat de ontworpen grondwetsbepaling enkel nodig is om de wil van de meerderheid mogelijk te maken, zijnde dat een gemeente of een provincie verplicht is een volksraadpleging te organiseren wanneer een bepaald percentage van de bevolking dat vraagt. De tekst van het amendement legt die verplichting evenmin op. Het amendement lost het bezwaar dus niet op. De tekst moet zo worden aangepast dat de verplichting voor de gemeente daadwerkelijk in de wet wordt opgenomen.

De indiener van het amendement antwoordt dat de door de Kamer goedgekeurde tekst niet rept over de verplichting van de gemeente een volksraadpleging te houden, doch de wetgever de kans biedt de nadere regels uit te werken. Het amendement raakt daaraan niet.

7. Stemmingen

Het amendement nr. 1, dat het enig artikel vervangt, wordt aangenomen met 2 stemmen tegen 1 stem bij 5 onthoudingen. Het komt dan ook in de plaats van de voorgestelde tekst.

Als gevolg van de stemming vervalt het voorstel tot herziening van artikel 41 van de Grondwet van de heer Jan Loones c.s. (Stuk Senaat, nr. 1-595/1).

Dit verslag is eenparig aangenomen door de 8 aanwezige leden.

ANNEXE 1

Advies over de noodzaak om artikel 41 van de Grondwet te herzien teneinde de wetgeving over de provinciale en gemeentelijke volksraadpleging te kunnen wijzigen

A. ALEN

gewoon hoogleraar staatsrecht aan de KULeuven

De commissie voor de Institutionele Aangelegenheden van de Senaat stelt de vraag of de herziening van artikel 41 van de Grondwet noodzakelijk is om de voorgenomen wijziging van de wetgeving op de gemeentelijke en de proviciale volksraadpleging door te voeren. In bijkomende orde stelt zij de vraag of, indien de herziening niet noodzakelijk zou zijn, zij dan misschien toch wel nuttig is.

I. De grondwettelijke beginselen inzake de gemeentelijke en de provinciale volksraadpleging overeenkomstig de adviespraktijk van de afdeling wetgeving van de Raad van State

1. Overeenkomstig de vaste adviespraktijk van de afdeling wetgeving van de Raad van State is een raadpleging van de inwoners door het gemeente- of provinciebestuur mogelijk op grond van de door de Grondwet aan de gemeente- of provincieraad opgedragen bevoegdheid om alles te regelen wat van gemeentelijk of provinciaal belang is, zonder dat hiervoor zelfs een wet nodig is (3).

2. Daartoe dienen evenwel, volgens het basisadvies van de algemene vergadering van de afdeling wetgeving van de Raad van State van 15 mei 1985, de volgende beperkingen in acht te worden genomen (4) :

1º Alleen de gemeente- of provincieraad, bevoegd om krachtens de artikelen 41, eerste lid, en 162, tweede lid, 2º, van de Grondwet alles te regelen wat van gemeentelijk of provinciaal belang is, kan vrij beslissen een volksraadpleging te organiseren (5).

2º De vragen mogen enkel betrekking hebben op aangelegenheden waarvoor de gemeente- of provincieraad bevoegd is.

3º Het antwoord van de inwoners mag het gemeente- of provinciebestuur niet binden. Anders zou het gaan om een beslissingsreferendum, waarvoor een herziening van de Grondwet is vereist (6).

De Raad van State voegt er met betrekking tot de raadpleging van de inwoners door de gemeenteraad nog het volgende aan toe : « Zelfs binnen deze grenzen, kan die praktijk alleen dan bestaanbaar met de Grondwet en met het representatief karakter van de gemeentelijke instellingen worden geacht als de raadpleging van de inwoners er niet toe strekt hen een kwestie te laten beslechten die behoort tot het gemeentelijk beleid, namelijk tot de beoordeling van hetgeen opportuun is uit het oogpunt van het gemeentelijk belang. (...) Er is daarentegen geen bezwaar dat de gemeenteraad zich op de hoogte stelt van bepaalde bekommernissen, verlangens of smaken van de inwoners van de gemeente, (...) (7). »

3. Het in nr. 2 vermelde basisadvies van de Raad van State is daarna door latere adviezen van de afdeling wetgeving van de Raad van State zowel bevestigd als op bepaalde punten aangevuld.

Zo werd terecht door de Raad van State aangenomen dat vreemdelingen, zonder dat artikel 8 van de Grondwet wordt geschonden, kunnen deelnemen aan gemeentelijke volksraadplegingen, die immers niets uitstaande hebben met de verkiezing van politieke gezagsdragers (8).

Van meer belang voor de ons voorgelegde vraag is een ander advies van de afdeling wetgeving van de Raad van State, dat de « conclusies » van het in nr. 2 vermelde basisadvies samenvat. Deze « conclusies » zijn dezelfde als die welke hiervoren reeds zijn vermeld, met dien verstande dat hierin ook letterlijk het volgende wordt gesteld : « dat de gemeenteraad nooit verplicht kan worden een adviserend referendum te organiseren : hij moet zelf het initiatief daartoe nemen (9) ». Omdat de desbetreffende wetsvoorstellen het initiatief om de inwoners te raadplegen niet aan de gemeenteraad overlieten, maar voorzagen in de verplichting voor de gemeente om een raadpleging te houden, wanneer om die raadpleging wordt verzocht door een percentage van de inwoners of van de burgers, werden zij in strijd geacht met de artikelen 34 en 108 (thans de artikelen 41 en 162) van de Grondwet (10).

Dit laatste advies kan terecht steunen op het in nr. 2 vermelde basisadvies, dat een wetsvoorstel niet in overeenstemming met de Grondwet achtte, « want het (...) bepaalt zelfs dat een beperkt aantal kiezers (...) kan eisen dat een adviserend referendum wordt gehouden (11) ». Hetzelfde grondwettigheidsbezwaar vindt men nog in een ander advies van de Raad van State over een voorstel van wet, omdat dit het initiatief tot raadpleging van de inwoners niet uitsluitend aan de gemeentelijke overheid toekent; het zou slechts anders zijn wanneer de gemeenteraad meester blijft over de regeling van zijn werkzaamheden (12).

Volgens deze vrije eensluidende adviespraktijk van de afdeling wetgeving van de Raad van State kan, om in overeenstemming te zijn met de Grondwet, de gemeenteraad nooit verplicht worden een volksraadpleging te orangiseren en kan een initiatief tot het houden van een volksraadpleging slechts uitgaan van een beperkt aantal kiezers of inwoners, wanneer de gemeenteraad hierover het laatste woord heeft (13).

II. De wetten op de gemeentelijke en de provinciale volksraadpleging

4. Tot zover ging het over de adviespraktijk van de afdeling wetgeving van de Raad van State. De adviezen van dit hoge rechtscollege, hoe gezagsvol ze ook mogen zijn, hebben evenwel bindende waarde.

In casu blijkt dat de wetgever, bij het invoeren van de gemeentelijke (14) en de provinciale (15) volksraadpleging, nauwgezet de adviezen van de afdeling wetgeving van de Raad van State heeft gevolgd. In haar adviezen over de wetgevende initiatieven die tot voornoemde wetgeving hebben geleid, refereert de afdeling wetgeving van de Raad van State overigens naar het in nr. 2 vermelde basisadvies om de grenzen aan te geven waarbinnen een volksraadpleging op gemeentelijk en provinciaal niveau kan worden ingesteld en georganiseerd, zonder de Grondwet te schenden (16).

5. Ook wat het initiatief tot het houden van een volksraadpleging betreft, blijkt dat de wetgever de adviespraktijk van de afdeling wetgeving van de Raad van State ­ zoals samengevat in nr. 3 in fine ­ heeft willen volgen.

Zulks komt tot uiting in de onderscheiden fasen van de parlementaire behandeling (17).

Bij het voorontwerp van wet betreffende de gemeentelijke volksraadpleging merkte de afdeling wetgeving van de Raad van State op dat de memorie van toelichting bij het ontworpen artikel 324 van de nieuwe gemeentewet een voorschrift van essentieel belang was, « in die zin dat het de gemeenteraad in zekere zin bevoegd maakt om het laatste woord te hebben over een verzoek tot het houden van een volksraadpleging » (18). Nadien werd de toelichting uitdrukkelijk opgenomen in de tekst zelf van het ontworpen artikel 324 (19), dat uitendelijk artikel 324 van de nieuwe gemeentewet is geworden.

De memorie van toelichting bij het ontwerp van wet betreffende de gemeentelijke volksraadpleging is duidelijk : « Het volksinitiatief is evewel niet bindend voor de gemeenteraad (...). Dit betekent dat de uiteindelijke beslissing over het al dan niet organiseren van de raadpleging exclusief toekomt aan de gemeenteraad (...) » (20)

In zijn inleidende uiteenzetting voor de Senaatscommissie beklemtoonde de minister van Binnenlandse Zaken dat « als 10 % van de (gemeenteraadskiezers) dat wil een volksraadpleging kan worden gehouden, al blijft ook die beslissing berusten bij de gemeenteraad (...) ». Nadien vervolgde hij : « Er moet immers worden op gewezen dat zulks de enige mogelijkheid was om het volksinitiatief te organiseren binnen het huidig grondwettelijk kader. Dat is dan ook de reden waarom de Raad van State ditmaal geen bezwaren formuleerde, (...) » (21) In de Kamercommissie voegde hij hieraan nog nadrukkelijk toe : « Gelet op artikel 41 van de Grondwet kan men de gemeenteraad immers niet verplichten een volksraadpleging te organiseren, indien een bepaald gedeelte van de bevolking erom verzoekt. » (22) Deze laatste motiviering, die zoals gezegd aansluit bij de in nr. 3 vermelde adviespraktijk van de Raad van State, vindt men eveneens terug in de antwoorden van de minister in de Senaatscommissie (23), alsook en vooral ter verwerping van amendementen, zowel in de Senaat (24) als in de Kamer (25), om de gemeentelijke volksraadpleging verplicht te maken indien 10 % van de gemeenteraadskiezers om die raadpleging vraagt.

6. In de relevante juridische commentaren bij de wet over de gemeentelijke volksraadpleging wordt eveneens benadrukt dat de beslissing om al dan niet een dergelijke raadpleging te houden alleen aan de gemeenteraad kan toekomen (26).

III. Het voorstel tot hierziening van artikel 41 van de Grondwet

7. Het ontwerp van tekst overgezonden door de Kamer van volksvertegenwoordigers, strekt ertoe artikel 41 van de Grondwet aan te vullen met het volgende lid :

« Over de aangelegenheden van gemeentelijk of provinciaal belang kan in de betrokken gemeente of provincie een volksraadpleging worden gehouden. De wet regelt de nadere uitwerking en de organisatie van de volksraadpleging. » (27)

8. In de parlementaire voorbereiding met betrekking tot deze door de Kamer van volksvertegenwoordigers aangenomen tekst vindt men geen reden waarom die tekst in de Grondwet moet worden ingeschreven.

Deze reden vindt men wel terug in de parlementaire voorbereiding met betrekking tot de door de Kamer van volksvertegenwoordigers aangenomen teksten houdende wijziging van de wetgeving betreffende de gemeentelijke en de provinciale volksraadpleging. Zo leest men in het wetsvoorstel tot wijziging van de artikelen 318 tot 323 van de nieuwe gemeentewet betreffende de gemeentelijke volksraadpleging :

« Tijdens de parlementaire voorbereiding van de wet van 10 april 1995 is (...) gebleken dat onze Grondwet stelt dat een wet de gemeentelijke overheid niet mag verplichten een volksraadpleging te organiseren op verzoek van een bepaald percentage van kiezers. » (28)

En in het verslag van de Kamercommissie over de wetsvoorstellen tot wijziging van de nieuwe gemeentewet en van de provinciewet over de gemeentelijke en de provinciale volksraadpleging wordt, namens de auteurs van de wetsvoorstellen, als volgt geantwoord op de vraag of de voorafgaande goedkeuring van een grondwetswijziging geen noodzakelijke voorwaarde is om in deze materie verder wetgevend werk te verrichten :

« De wijziging van artikel 41 van de Grondwet is inderdaad een noodzakelijke voorwaarde om de onderhavige wetsvoorstellen in werking te doen treden, aangezien de provincies en de gemeenten voortaan verplicht zouden zijn een volksraadpleging te organiseren op verzoek van een bepaald percentage van de inwoners. Dit laatste is momenteel niet het geval (29).

9. Volgens de Kamer van volksvertegenwoordigers is de herziening van artikel 41 van de Grondwet noodzakelijk omdat, volgens de door haar aangenomen wetswijzigingen betreffende de gemeentelijke (30) en de provinciale (31) volksraadpleging, de gemeente- of de provincieraad verplicht is een volksraadpleging te organiseren op verzoek van een aantal inwoners van de gemeente of van de provincie. Dit standpunt ligt in het verlengde van de adviespraktijk van de afdeling wetgeving van de Raad van State (nr. 3), die door de wetgever zelf werd gevolgd (nr. 5) en werd bijgetreden in de rechtsleer (nr. 6). Gelet op het wezenlijk representatief karakter van de gemeentelijke en de provinciale instellingen, durven wij dit standpunt bij te treden, zelfs al is een volksraadpleging niet bindend. Ter staving van het zuiver representatieve stelsel, zoals het door de Grondwet is ingesteld, moge worden verwezen naar het in nr. 2 vermelde basisadvies van de afdeling wetgeving van de Raad van State, waarin met talrijke verwijzingen naar de rechtsleer, onder meer de theorie van de nationale soevereiniteit en haar gevolgen worden beschreven (32).

IV. Enkele slotbedenkingen

10. In de door de Kamer van volksvertegenwoordigers aangenomen tekst tot herziening van artikel 41 van de Grondwet is er sprake van « volksraadpleging ». Het onderscheid met het eigenlijke « referendum », « dat aan de burgers of aan sommigen van hen rechtstreeks de bevoegdheid verleent om in de plaats van de gestelde machten beslissingen te nemen » (33), is zeer goed gekend, zoals overigens uit de besprekingen in de Kamer van volksvertegenwoordigers blijkt (34).

Alhoewel het de eerste maal is dat de term « volksraadpleging » in de Grondwet zou voorkomen, lijkt het om die reden wellicht niet nodig die term nader te omschrijven om te doen uitkomen dat de volksraadpleging het gemeente- of provinciebestuur niet bindt.

11. Daar de reden waarom de herziening van artikel 41 van de Grondwet noodzakelijk wordt geacht (nrs. 8-9) in de herziene tekst zelf niet voorkomt, brengt de aanneming ervan mede dat ook voor de organisatie van volksraadplegingen op deelstatelijk of federaal niveau ­ en a fortiori van referenda op alle niveaus ­ een voorafgaande grondwetsherziening is vereist. Aldus zou aangesloten worden bij het in nr. 2 vermelde basisadvies van de afdeling wetgeving van de Raad van State en zou er, voor zover als nodig, hieromtrent rechtszekerheid ontstaan.

12. De door de Kamer van volksvertegenwoordigers aangenomen tekst tot herziening van artikel 41 van de Grondwet laat twijfel bestaan of de volksraadpleging al dan niet van toepassing is op de binnengemeentelijke territoriale organen. De tekst spreekt wel van een volksraadpleging « in de betrokken gemeente of provincie », hetgeen de binnengemeentelijke territoriale organen lijkt uit te sluiten. Maar men kan ook argumenteren dat deze organen « in de betrokken gemeente » zijn gelegen. Daarenboven kunnen deze organen, overeenkomstig artikel 41, tweede lid, van de Grondwet, « aangelegenheden van gemeentelijk belang » regelen, en precies over deze aangelegenheden kan een volksraadpleging worden gehouden. Ten slotte is er de plaats van de aangenomen tekst, die het laatste lid van artikel 41 van de Grondwet zou vormen; hieruit zou kunnen worden afgeleid dat het om een algemene bepaling gaat die eveneens betrekking heeft op binnengemeentelijke territoriale organen. Ons inziens verdient het aanbeveling om, minstens tijdens de parlementaire behandeling, duidelijkheid te verschaffen omtrent het opgeworpen probleem. Zou een indeling van artikel 41 van de Grondwet in paragrafen ook niet bijdragen tot een grotere leesbaarheid van zijn bepalingen ?

13. Volgens de door de Kamer van volksvertegenwoordigers aangenomen tekst tot herziening van artikel 41 van de Grondwet regelt « de wet » de nadere uitwerking en de organisatie van de volksraadpleging. Thans zijn dit de nieuwe gemeentewet en de provinciewet. Ter volledigheid zij alleen vermeld dat artikel 162 van de Grondwet voor herziening vatbaar is verklaard om « de organieke wetgeving inzake provincies en gemeenten te regionaliseren ».

Prof. Dr. André ALEN

Gewoon Hoogleraar Staatsrecht

KULeuven

BIJLAGE 2

Advies over de noodzaak om artikel 41 van de Grondwet te herzien teneinde de wetgeving over de provinciale en gemeentelijke volksraadpleging te kunnen wijzigen

J.C. SCHOLSEM

Gewoon Hoogleraar aan de Rechtsfaculteit van Luik

1. In zijn brief van 23 december vroeg de heer G. Van der Biesen, secretaris van de Senaatscommissie voor de Institutionele Aangelegenheden, ons of de voorgenomen herziening van artikel 41 van de Grondwet nodig en/of nuttig was in het kader van de wijzigingen die de wetgevende macht wil doorvoeren met betrekking tot de volksraadpleging.

De vraag is meer bepaald of de herziening nodig is wegens de voorgestelde wijziging van de gemeente- en provinciewet die ertoe strekt de gemeente- en de provincieraad te verplichten een volksraadpleging te organiseren als de burgers het vragen en aan bepaalde voorwaarden is voldaan.

2. Er is nog een andere kwestie die eerst moet worden behandeld. Artikel 41 van de Grondwet is voor herziening vatbaar verklaard, maar is reeds herzien op 11 maart 1997 toen drie nieuwe leden zijn toegevoegd (Belgisch Staatsblad , 2 april 1997). Dat betekent echter niet dat geen nieuwe herziening kan volgen, die niets met de eerste te maken heeft en een ander doel nastreeft (35). De kaarten liggen hier dus anders dan in het betwiste geval waarin de grondwetgever een bepaling wil wijzigen die hij tijdens dezelfde zittingsperiode heeft goedgekeurd (36).

Er zijn dus geen juridische bezwaren tegen een nieuwe herziening van artikel 41 van de Grondwet.

3. Om te antwoorden op de vraag of de herziening van artikel 41 zoals voorgesteld door de Kamer van volksvertegenwoordigers (37) nodig en/of nuttig is, moeten we eerst de rechtsleer van de Raad van State hierover raadplegen.

Op 15 mei 1985 heeft de algemene vergadering van de Raad van State een principieel advies gegeven over de grondwettigheid van het referendum en van de volksraadpleging op de verschillende Belgische bestuursniveaus (38). De Raad van State oordeelt dat een beslissingsreferendum op het niveau van de provincies en de gemeenten in strijd zou zijn met de artikelen 41 en 162, tweede lid, 2º, van de Grondwet (39). Daar valt niet aan te tornen. Maar de Raad van State legt ook beperkingen op met betrekking tot volksraadplegingen op lokaal niveau.

Provinciale volksraadplegingen acht hij in strijd met de Grondwet (40).

Wat de gemeenten betreft, geeft de Raad van State toe dat er precedenten zijn gebaseerd op ministeriële besluiten. Hij aanvaardt bepaalde gemeentelijke volksraadplegingen maar binnen strikte grenzen. De vragen mogen alleen betrekking hebben op aangelegenheden waarvoor de gemeenteraad bevoegd is en het antwoord van de inwoners bindt de gemeentelijke overheid niet (41). De Raad van State voegt eraan toe : « Zelfs binnen deze grenzen, kan die praktijk alleen dan bestaanbaar met de Grondwet en met het representatief karakter van de gemeentelijke instellingen worden geacht als de raadpleging van de inwoners er niet toe strekt hen een kwestie te laten beslechten die behoort tot het gemeenteljk beleid, namelijk tot de beoordeling van hetgeen opportuun is uit het oogpunt van het gemeentelijk belang (42). »

Voor de Raad van State kan een volksraadpleging alleen als de gemeenteraad zich op de hoogte wil stellen van « bepaalde bekommernissen, verlangens of smaken van de inwoners van de gemeente » (43). Deze vorm van raadpleging is toegestaan krachtens het geldende recht en volgens de Raad van State is een wetgevend optreden hier dus niet nodig (44).

4. De Raad van State bleef in zijn volgende adviezen bij dit standpunt.

Hij lichtte dat met name toe in een advies van 4 april 1990 :

« Reeds tweemaal, in 1985 en in 1986, heeft de afdeling wetgeving de grondwettigheid onderzocht van wetsvoorstellen tot instelling en organisatie van verschillende vormen van referendum of van volksraadpleging op gemeentelijk niveau.

Ze kan alleen maar vasthouden aan de toentertijd geformuleerde conclusies, namelijk :

1º het adviserend referendum op gemeentelijk niveau is niet strijdig met de artikelen 34 en 108 van de Grondwet, in zoverre het gehouden wordt als een loutere maatregel tot voorlichting, dat wil zeggen als het niet ertoe strekt de inwoners kwesties te laten beslechten die behoren tot de beoordeling van hetgeen opportuun is uit het oogpunt van het gemeentelijk belang, want die beoordeling wordt door de genoemde grondwetsbepalingen uitsluitend toevertrouwd aan de gemeenteraad;

2º uit het vorenstaande blijkt :

a) dat de gemeenteraad nooit verplicht kan worden een adviserend referendum te organiseren : hij moet zelf het initiatief daartoe nemen;

b) dat de uitslag van de raadpleging de gemeentelijke overheden niet kan binden;

c) dat de raadpleging alleen betrekking mag hebben op zaken van gemeentelijk belang waarvoor het nuttig kan zijn de inwoners om advies te verzoeken, dat wil zeggen over aangelegenheden waar de gemeenteraad het nuttig kan oordelen zich op de hoogte te stellen van bepaalde verlangens of smaken van de inwoners van de gemeente, bijvoorbeeld op het gebied van de openbare werken, de wegen enz., maar zeker niet in aangelegenheden die een keuze inzake personen impliceren, zoals de personeelsbenoemingen, enz.;

3º er is geen wet nodig om rechtsgrond te verschaffen voor de ter zake reeds gevolgde praktijk, die een aanwending is van de aan de gemeenteraad opgedragen bevoegdheid om alles te regelen wat van gemeentelijk belang is, voor zover de zojuist aangegeven grenzen in acht genomen worden.

De voorstellen die thans worden onderzocht laten het initiatief om de inwoners te raadplegen niet aan de gemeenteraad; ze voorzien immers in de verplichting voor de gemeente om een raadpleging te houden, inzonderheid wanneer om die raadpleging wordt verzocht door een percentage van de inwoners of van de burgers (artikel 3 van het voorstel van de heren Langendries en Flagothier; artikel 2, § 1, van het voorstel van de heren Lallemand en Spitaels).

Voorts wordt het onderwerp van de raadpleging zeer ruim omschreven; het voorstel van de heren Lallemand en Spitaels beperkt zich immers ertoe, in artikel 3, § 1, te bepalen dat de raadpleging alleen betrekking mag hebben op onderwerpen van gemeentelijk belang die tot de bevoegdheid van de gemeenteraad behoren; het voorstel van de heren Langendries en Flagothier anderzijds bepaalt in artikel 2, tweede lid, dat alleen over de aangelegenheden die verband houden met de gemeenterekening, -begroting of -belasting en met de persoonlijke aangelegenheden geen raadpleging mag worden gehouden.

Ten slotte bepalen de twee voorstellen weliswaar niet dat de uitslag van de raadpleging de gemeenteoverheid zal binden, maar blijven de voorgestelde teksten dwingend in zoverre ze de gemeenteraad verplichten over de uitgebrachte adviezen te beraadslagen en te besluiten.

Uit het bovenstaande volgt dat het adviserend referendum, zoals het in de ontworpen teksten opgevat wordt, de bepalingen van de artikelen 34 en 108 van de Grondwet niet naleeft » (45).

De enige verandering in het standpunt van de Raad van State betreft de provinciale volksraadpleging. In zijn advies van 15 mei 1985 sluit de Raad van State deze mogelijkheid volledig uit, in een later advies nuanceert hij deze mening en oordeelt hij dat provinciale volksraadplegingen mogelijk zijn als zij mutatis mutandis de voorwaarden naleven die zijn vastgesteld voor de gemeentelijke raadplegingen (46).

5. Op zuiver theoretisch vlak is de doctrine van de afdeling wetgeving van de Raad van State aanvechtbaar (47), met name het idee dat de gemeenteraad krachtens de huidige wetgeving vrij beslist om al dan niet een volksraadpleging te organiseren en dat dus een herziening van de Grondwet nodig is om deze situatie te veranderen. Deze gevolgtrekking kan overdreven lijken, vooral omdat algemeen wordt aanvaard dat de resultaten van de raadpleging niet bindend zijn. De Raad van State gaat duidelijk uit van het concept dat de volksraadpleging alleen mag dienen als middel om informatie te vergaren en dat de gemeenteraad (provincieraad) altijd vrij moet kunnen beslissen of hij er gebruik van wil maken. Als de gemeente- of provincieraad verplicht wordt om een volksraadpleging te organiseren, wordt deze grens duidelijk doorbroken en wordt hen op dit punt hun vrijheid als representatief lichaam afgenomen, al zijn de resultaten in rechte niet bindend.

De wetgever heeft zich bij dit standpunt aangesloten. In de memorie van toelichting bij het ontwerp dat later de wet van 10 april 1995 werd, staat het als volgt : « Het wetsontwerp respecteert het grondwettelijk principe krachtens hetwelk de uitsluitend gemeentelijke belangen door de gemeenteraden worden geregeld (artikel 162, tweede lid, 2º, van de gecoördineerde Grondwet). De raadpleging is immers louter adviserend en tast op geen enkele manier de beslissingsbevoegdheid van de gemeenteraad aan . Hoewel het ontwerp voorziet in de mogelijkheid van het volksinitiatief, dient benadrukt te worden dat ook dit aspect geen bindend karakter vertoont . De uiteindelijke beslissing over het al dan niet organiseren van een raadpleging komt steeds toe aan de gemeenteraad of het college van burgemeester en schepenen » (48). Het verslag namens de Senaatscommissie voor de Binnenlandse Aangelegenheden van de heer Scharff is hierover heel expliciet : « Het ontwerp maakt anderzijds een opening in de richting van wat men het volksinitiatief zou kunnen noemen . Als 10 % van de bevolking dat wil, kan een volksraadpleging worden gehouden, ook al blijft die beslissing berusten bij de gemeenteraad of het college van burgemeester en schepenen, al naar gelang van het geval. Er moet immers worden op gewezen dat zulks de enige mogelijkheid was om het volksinitatief te organiseren binnen het huidig grondwettelijk kader . Dat is dan ook de reden waarom de Raad van State ditmaal geen bezwaren formuleerde, daar waar hij wel bezwaren had tegen eerdere voorstellen (49).

6. Uit de parlementaire voorbereiding van de wet van 10 april 1995 blijkt duidelijk dat de Wetgevende Kamers er in navolging van de adviezen van de Raad van State van uitgaat dat het volksinitatief grondwettelijk gezien alleen aanvaardbaar is op voorwaarde dat de gemeenteraad de uiteindelijke beslissing neemt over de organisatie van de raadpleging.

Ook de indieners van het nieuwe wetsvoorstel delen dat standpunt : teneinde de organisatie van een raadpleging verplicht te maken als een bepaald percentage handtekeningen is verzameld, verbinden ze dit voorstel aan het voorstel tot herziening van artikel 41 van de Grondwet (50). Dezelfde redenering wordt toegepast voor het wetsontwerp tot wijziging van de artikelen nrs. 140-1 tot 140-6 van de provinciewet (51).

Besluit

In deze omstandigheden lijkt het erg moeilijk in te gaan tegen de interpretatie van de Raad van State, al zijn bepaalde besluiten die de Raad van State heeft getrokken uit de representatieve organisatie van de macht op proviniciaal en gemeentelijk niveau, aanvechtbaar. Uit de interpretatie van de Raad van State kan met name worden afgeleid dat een herziening van de Grondwet nodig is om de organisatie van een provinciale of gemeentelijke volksraadpleging verplicht te maken.

Dat standpunt wordt niet alleen ingenomen in een reeks eenvormige en duidelijke adviezen van de Raad van State, maar is ook tweemaal ­ in 1995 en in het kader van de huidige voorstellen ­ bekrachtigd door de wetgever. Ook de Kamer neemt dat standpunt over in haar voorstel tot herziening van artikel 41 van de Grondwet, dat momenteel aanhangig is bij de Senaat.

Een andere vraag, die ons hier is gesteld, is of de door de Kamer goedgekeurde grondwettelijke bepaling andere problemen kan regelen die bij de inwerkingtreding van de wet van 10 april 1995 zijn gerezen. Om maar één voorbeeld te geven : in de rechtsleer is meermaals onderstreept dat de draagwijdte van deze wet wazig is met betrekking tot de vragen waarover een volksraadpleging gehouden kan worden (52). Het voorliggende ontwerp tot herziening van artikel 41 heeft het alleen over « aangelegenheden van provinciaal of gemeentelijk belang ». Men kan zich afvragen hoe dit concept in de praktijk zal worden gehanteerd om in de wet te bepalen over welke onderwerpen een provinciale of gemeentelijke volksraadpleging kan worden georganiseerd.

18 januari 1999.

BIJLAGE 3

IS DE HERZIENINGSBEVOEGDHEID VAN
DE GRONDWETGEVER BEPERKT ?

1. Algemeen

Onderhavige nota heeft als doel een antwoord te geven op de vraag of een grondwetsbepaling, die door de preconstituante voor herziening vatbaar is verklaard, meer dan één maal kan worden gewijzigd door de constituante. Is, met andere woorden, de bevoegdheid van de constituante uitgeput wanneer zij een artikel reeds heeft gewijzigd ?

2. De theorie van de « eenmalige bevoegdheid
van de constituante »

In zijn Handboek van het Belgisch Staatsrecht schrijft professor Alen :

« Het staat de constituante vrij de voor herziening aangewezen grondwetsbepalingen al dan niet te herzien. De constituante is evenmin gebonden door de bedoelingen van de preconstituante. Anderzijds is de herzieningsbevoegdheid van de Constituante zowel in de tijd als naar het voorwerp beperkt : zij kan haar bevoegdheid vanzelfsprekend slechts uitoefenen binnen de termijn waarvoor de Wetgevende Kamers verkozen werden (in principe vier jaar) en zij kan alleen de bepalingen herzien die op identieke wijze in elk van de drie verklaringen van de takken van de preconstituante zijn aangewezen. Ook wordt door de Wetgevende Kamers, ons inziens ten onrechte (53), aangenomen dat een grondwetsartikel in de loop van eenzelfde legislatuur slechts éénmaal kan worden herzien, tenzij wanneer de wijzigingen betrekking zouden hebben op verschillende in dat artikel vervatte bepalingen. (...) » Alen, A., Handboek van het Belgisch Staatsrecht , Antwerpen, Kluwer, 1995, nr. 59.

In de parlementaire praktijk kan een artikel van de Grondwet tijdens eenzelfde zittingsperiode niet twee of meerdere keren worden gewijzigd, tenzij wanneer de wijzigingen betrekking zouden hebben op verschillende bepalingen die in dat artikel vervat zijn.

Als rechtvaardiging voor deze theorie van de « eenmalige bevoegdheid van de constituante » wordt verwezen naar de formulering van artikel 195 van de Grondwet, dat bepaalt dat de Kamers, in overeenstemming met de Koning, beslissen over de punten die aan herziening zijn onderworpen. Deze beslissing zou eenmalig en definitief zijn, zodat de bevoegdheid van de grondwetgever met betrekking tot een bepaald onderdeel van de herzieningsverklaring wordt uitgeput door het nemen van een positieve beslissing over dit onderdeel.

Voor een zeer verregaande interpretatie van het beginsel van de « eenmalige bevoegdheid van de constituante » kan men verwijzen naar de discussie rond de herziening van het vroegere artikel 86 van de Grondwet (54), waarbij een lid van de Kamer van volksvertegenwoordigers de volgende redenering maakte (55) :

« Zoals professor Delpérée zegt (Delpérée, F., Précis de Droit constitutionnel , UCL, tweede uitgave, blz. 98-101), kan men met die `punten die aan herziening zijn onderworpen' twee dingen bedoelen :

­ die uitdrukking kan worden begrepen als de `nummers van artikelen' die voor herziening vatbaar zijn, `in welk geval de instantie die de herziening verricht, uiteraard het prerogatief behoudt om over dat punt anders te beslissen';

­ maar « de punten » kunnen ook worden begrepen in de zin van « materies » die in het aan herziening onderworpen artikel behandeld worden, in welk geval de instantie die de herziening verricht, enkel kan optreden indien de materie die in de oorspronkelijke tekst van de Grondwet is behandeld dezelfde blijft als die welke door middel van een nieuw amendement een oplossing zou krijgen.

Nu waren alle senatoren het erover eens dat de herziening van de Grondwet betrekking heeft op de materies die vervat zijn in de aan herziening onderworpen artikelen. Bijgevolg wordt met de `punten die aan herziening zijn onderworpen' eerder gedoeld op de `materies' dan op de `nummers van de artikelen'.

Derhalve kan men met F. Delpérée concluderen dat de bevoegdheid van de grondwetgevende macht vervalt wanneer deze een materie die vervat ligt in een grondwettelijke bepaling, grondig heeft gewijzigd, zodat het desbetreffende artikel inhoudelijk is veranderd. »

3. Gevolgen van de theorie van de « eenmalige bevoegdheid
van de constituante »

Algemeen wordt echter aangenomen dat de theorie van de « eenmalige bevoegdheid van de constituante » niet verhindert dat eenzelfde grondwetsbepaling kan worden herzien met betrekking tot één bepaald onderwerp en nadien, gedurende dezelfde zittingsperiode, opnieuw kan worden herzien met betrekking tot een ander onderwerp, voor zover men uiteraard voor beide onderwerpen steun vindt in de herzieningsverklaring (56).

Dit beginsel werd in 1980 duidelijk benadrukt in de Senaat, naar aanleiding van de bespreking van de voorstellen tot herziening van de vroegere artikelen 26, 59bis en 108. Bij de stemmingen over de betrokken voorstellen werd benadrukt dat de betrokken artikelen in de loop van de zittingsperiode opnieuw gewijzigd zouden kunnen worden voor de andere aspecten, die in deze bepalingen vervat waren (57).

In 1991 rees de vraag naar aanleiding van de herziening van het vroegere artikel 56. De Kamercommissie was aanvankelijk van oordeel dat een gedeeltelijke herziening van dit artikel elke latere herziening tijdens dezelfde zittingsperiode in de weg zou staan. De Senaat daarentegen nam dezelfde stelling in als in 1980 (58). De Kamercommissie heeft zich vervolgens bij het standpunt van de Senaat aangesloten (59).

Het probleem dook in 1991 opnieuw op bij de bespreking van twee voorstellen tot herziening van het vroegere artikel 86 met het oog op de beperking van het aantal ministers (60). In de Kamercommissie werd opgeworpen dat dit artikel niet meer herzien kon worden, omdat de bevoegdheid van de constituante terzake uitgeput zou zijn door de herziening van dit artikel (61) met het oog op de afschaffing van het onderscheid tussen de grote en kleine naturalisatie (62), waardoor reeds geheel werd tegemoetgekomen aan de bedoeling van de preconstituante. Onder meer om die reden werd besloten tot de onontvankelijkheid van de twee voorstellen. Deze beslissing staat echter haaks op het standpunt van de Kamercommissie bij de eerder aangehaalde herziening van artikel 56.

In 1993 werd het vroegere artikel 26 herzien om de wetgevende macht voor een aantal aangelegenheden te beperken tot de Kamer van volksvertegenwoordigers en de Koning. In de Senaatscommissie werd benadrukt dat deze herziening niet uitsloot dat deze bepaling in de loop van dezelfde zittingsperiode nogmaals kon worden herzien om de invoering van een wetgevend referendum mogelijk te maken (63).

4. Bedenkingen bij de theorie van de « eenmalige bevoegdheid
van de constituante »

Ook wanneer men de theorie van de « eenmalige bevoegdheid van de constituante » op een beperkende wijze zou interpreteren, door aan te nemen dat een grondwetsbepaling door de constituante toch meerdere keren kan worden gewijzigd wanneer het over een andere materie gaat, dan nog is zij volgens sommige auteurs vatbaar voor kritiek.

Net zoals de wetgever, die de wettelijke bepalingen die hij nog maar pas heeft uitgevaardigd tijdens dezelfde zittingsperiode opnieuw kan onderzoeken en eventueel kan wijzigen of opheffen, kan ook de constituante een grondwetsbepaling die zij reeds heeft herzien opnieuw onderzoeken en er eventueel wijzigingen aan toebrengen.

De constituante kan immers gedurende de hele zittingsperiode haar grondwetgevende bevoegdheid uitoefenen. Er is geen voldoende expliciete aanduiding in de tekst van artikel 195 dat de constituante door de herziening van een grondwetsbepaling de bevoegdheid zou verliezen om deze bepaling in de loop van dezelfde zittingsperiode aan een nieuw onderzoek te onderwerpen en eventueel opnieuw te wijzigen, ook indien het eenzelfde materie betreft (64).

De theorie van de « eenmalige bevoegdheid van de constituante » gaat blijkbaar uit van een idee van onfeilbaarheid (althans binnen de tijdspanne van een zittingsperiode) van de constituante of van de vrees dat de constituante gedurende de zittingsperiode opnieuw zou sleutelen aan wijzigingen die ze reeds had aangenomen (65). Beide achterliggende ideeën lijken echter weinig gegrond te zijn.

5. Conclusie

Ondanks de bedenkingen die werden geuit in de rechtsleer (66), is de theorie van de « eenmalige bevoegdheid van de constituante » aanvaard in de parlementaire praktijk. Algemeen wordt aangenomen dat deze theorie niet verhindert dat eenzelfde grondwetsbepaling kan worden herzien met betrekking tot één bepaald onderwerp en nadien, gedurende dezelfde zittingsperiode, opnieuw kan worden herzien met betrekking tot een ander onderwerp, voor zover men uiteraard voor beide onderwerpen steun vindt in de herzieningsverklaring.

(1) Zie eveneens Raad van State, Van Aelst en De Berlangeer, nr. 30.003, 5 mei 1988; Motte, nr. 30.004, 5 mei 1988, Tijdschrift voor Gemeenterecht , 1989, blz. 115, met noot van A. Vandendriessche : « uit die grondwetsbepalingen (de vroegere artikelen 31 en 108) volgt dat de wetgevende macht het treffen van bepaalde onderzoeksmaatregelen aan de gemeenteraad kan ontzeggen; maar er bestaat geen wetsbepaling die het raadplegen van de plaatselijke bevolking op initiatief van de gemeenteraad verbiedt ».

(2) Raad van State, afdeling wetgeving, algemene vergadering, advies van 15 mei 1985, Stuk Kamer, nr. 783-2, 84/85, inzonderheid blz. 21.

(3) Zie eveneens Raad van State, Van Aelst en De Berlangeer, nr. 30.003, 5 mei 1988; Motte, nr. 30.004, 5 mei 1988, Tijdschrift voor Gemeenterecht , 1989, blz. 115, met noot van A. Vandendriessche : « uit die grondwetsbepalingen (de vroegere artikelen 31 en 108) volgt dat de wetgevende macht het treffen van bepaalde onderzoeksmaatregelen aan de gemeenteraad kan ontzeggen; maar er bestaat geen wetsbepaling die het raadplegen van de plaatselijke bevolking op initiatief van de gemeenteraad verbiedt ».

(4) Raad van State, afdeling wetgeving, algemene vergadering, advies van 15 mei 1985, Stuk Kamer, nr. 783-2, 84/85, inzonderheid blz. 21.

(5) Zie nochtans het voorontwerp van wet betreffende de gemeentelijke volksraadpleging, dat eveneens voorzag in de mogelijkheid voor het college van burgemeester en schepenen om de kiezers te raadplegen zonder dat de gemeenteraad daarover vooraf hoefde te beraadslagen en waaromtrent de afdeling wetgeving van de Raad van State slechts andere dan grondwettigheidsbezwaren opperde : Raad van State, afdeling wetgeving, tweede kamer, advies van 24 februari 1995, Stuk Senaat, nr. 1338/1, 1994-1995, blz. 19.

(6) Raad van State, afdeling wetgeving, algemene vergadering, aangehaald advies van 15 mei 1985, blz. 10-11; in dezelfde zin Raad van State, afdeling wetgeving, tweede kamer, advies van 6 mei 1986, Stuk Kamer, nr. 177-3, 85/86.

(7) Raad van State, afdeling wetgeving, algemene vergadering, aangehaald advies van 15 mei 1985, blz. 21.

(8) Raad van State, afdeling wetgeving, tweede kamer, advies van 6 maart 1991, Stuk Senaat, nr. 701/4, 1988-1989.

(9) Raad van State, afdeling wetgeving, tweede kamer, advies van 4 april 1990, Stuk Senaat, nr. 311/2, BZ 1988, blz. 2.

(10) Ibidem , blz. 4 en 6.

(11) Raad van State, afdeling wetgeving, algemene vergadering, aangehaald advies van 15 mei 1985, blz. 21.

(12) Raad van State, afdeling wetgeving, tweede kamer, advies van 6 mei 1986, Stuk Kamer, nr. 177-3, 85/86, blz. 2 en 3.

(13) Hetzelfde geldt mutatis mutandis voor de provinciale volksraadplegingen. Vgl. Raad van State, afd. wetgeving, tweede kamer, advies van 15 juli 1996, Stuk Senaat, nr. 1-236/8, 1995-1996, blz. 28 : « Die grenzen (voor de gemeentelijke volksraadpleging) kunnen worden getransponeerd in de provinciale volksraadpleging. »

(14) Artikelen 318 tot 329 van de nieuwe gemeentewet, ingevoegd bij de wet van 10 april 1995.

(15) Artikelen 140-1 tot 140-12 van de provinciewet, ingevoegd bij de wet van 25 juni 1997.

(16) Raad van State, afd., wetgeving, tweede kamer, adviezen van 24 februari 1995, Stuk Senaat, nr. 1338/1, 1994-1995, blz. 17, en van 15 juli 1996, Stuk Senaat, nr. 1-236/8, 1995/1996, blz. 27-28.

(17) Het feit dat zulks in mindere mate het geval is voor de provinciale volksraadpleging, komt wellicht doordat de desbetreffende bepalingen nagenoeg een kopie waren van de gemeentelijke volksraadpleging : zie de verantwoording bij het amendement dat tot de wetgeving betreffende de provinciale volksraadpleging heeft geleid, Stuk Senaat, nr. 1-236/3, 1995-1996, blz. 23. Alleszins « moet de provincieraad (...) wel het laatste woord behouden over de organisatie van de volksraadpleging (...) « : Stuk Kamer, nr. 935-8, 96/97, blz. 23.

(18) Raad van State, afd. wetgeving, tweede kamer, advies van 24 februari 1995, Stuk Senaat, nr. 1338/1, 1994-1995, blz. 22-23.

(19) Ibidem , blz. 12

(20) Ibidem , blz. 2-3.

(21) Stuk Senaat, nr. 1338/2, 1994-1995, blz. 2.

(22) Stuk Kamer, nr. 1784-3, 94/95, blz. 10.

(23) Stuk Senaat, nr. 1338/2, 1994-1995, blz. 11.

(24) Bv. ibidem , blz. 17 : « De minister handhaaft zijn standspunt dat een dergelijke bepaling ongrondwettelijk zou zijn. »

(25) Stuk Kamer, nr. 1784/3, 94/95, blz. 12 : « De minister wijst erop dat de huidige Grondwet niet toelaat om de gemeenteoverheid te verplichten de bevolking te raadplegen. Enkel de verplichte inschrijving op de agenda van het verzoek om een raadpleging te organiseren, is grondwettelijk mogelijk. »

(26) F. Delpérée,« La consultation communale », Droit communal , 1995, blz. 291-292; L.M. Veny, « Geachte burger, uw mening graag. Omtrent de invoering van het gemeentelijk referendum », Tijdschrijft voor gemeenterecht , 1995, blz. 334.

(27) Stuk Senaat, nr. 1-1068/1, 1997-1998.

(28) Stuk Kamer, nr. 1174-1, 96/97.

(29) Stuk Kamer, nr. 1174/8, 96/97, blz. 3.

(30) Zie artikel 321, derde lid, van de nieuwe gemeentewet, als aangevuld door artikel 5 van de door de Kamer van volksvertegenwoordigers aangenomen tekst : « In dat geval organiseert de gemeenteraad een volksraadpleging » (Stuk Kamer, nr. 1174-16, 96/97).

(31) Zie artikel 140-4, derde lid, van de Provinciewet, als aangevuld door artikel 5 van de door de Kamer van volksvertegenwoordigers aangenomen tekst : « In dat geval organiseert de provincieraad een volksraadpleging » (Stuk Kamer, nr. 1175-17, 96/97).

(32) Adde A. Alen, Handboek van het Belgisch Staatsrecht, Deurne, Kluwer Rechtswetenschappen, 1995, blz. 20-21.

(33) Raad van State, afdeling wetgeving, algemene vergadering, aangehaald advies van 15 mei 1985, blz. 5.

(34) Bv. Stuk Kamer, nr. 1174-8, 96/97, blz. 3, 5, 14, 15, 20... Hier worden vaak de termen « consultatieve volksraadpleging » tegenover « bindend referendum » gebruikt.

(35) J. Velu, Droit public , deel I, Bruylant, Brussel, 1996, blz. 174 en 175 (« In 1980 is in de Senaat de vraag gerezen of één artikel tijdens dezelfde zittingsperiode verschillende wijzigingen kan ondergaan. De Senaat was van mening dat dat alleen kon als de wijzigingen op verschillende rechtsregels betrekking hadden »). Zie ook : M. Van Der Hulst en A. Vanderstichele, Is de herzieningsbevoegdheid van de grondwetgever beperkt ? TBP , 1991, blz. 8, In dezelfde zin : het voorstel tot herziening van artikel 41 van de Grondwet, Stuk Kamer, nr. 1177/1 ­ 96/97, blz. 2.

(36) J. Velu, op cit. , blz. 175.

(37) Stuk Kamer, nr. 1177/4 ­ 96/97.

(38) Advies van de Raad van State van 15 mei 1985 (algemene vergadering), Stuk Kamer, nr. 783 ­ 83/84, nr. 2.

(39) Advies van de Raad van State van 15 mei 1985, blz. 9 en 10.

(40) Op cit. , blz. 21.

(41) Loc. cit.

(42) Loc. cit.

(43) Loc. cit.

(44) Loc. cit.

(45) Advies van de Raad van State van 4 april 1990, Stuk Senaat, nr. 311-2, blz. 3 tot 7 (onderstreept door de auteur van de tekst).

(46) Advies van 15 juli 1996 over een wetsvoorstel tot wijziging van de provinciewet, Stuk Senaat, nr. 1-236/8, blz. 28.

(47) De afdeling administratie komt tot dezelfde conclusies : Raad van State, 5 mei 1988, nrs. 30-003 en 30-004, Pas ., 1988, IV, blz. 84.

(48) Stuk Senaat, nr. 1338/1, 1994-1995, blz. 2 (onderstreept door de auteur van de tekst).

(49) Stuk Senaat, nr. 1339/2, 1994-1995, blz. 2 (onderstreept door de auteur van de tekst). Zie ook de uitspraak van de minister (blz. 11) : « De 10 %-grens vindt hij niet overdreven. Die mag echter het verzoek niet verplichtend maken, omdat daarvoor een herziening van de Grondwet nodig is, meer bepaald van artikel 41 (oud artikel 31). Zie ook in hetzelfde verslag de verklaringen van de minister (blz. 15) en in het verslag van de Kamercommissie voor de Binnenlandse Zaken, de Algemene Zaken en het Openbaar Ambt (Stuk Kamer, nr. 1784/3 - 94/95, blz. 10). In tegengestelde zin, amendement nr. 1 van de heren Thiel en Cheron, Stuk Kamer, nr. 1784/2 - 94/95, blz. 2 en het antwoord van de minister (Stuk Kamer, nr. 1784/3 - 94/95, blz. 12).

(50) Wetsvoorstel tot wijziging van de artikelen 318 tot 323 van de nieuwe gemeentewet betreffende de gemeentelijke volksraadpleging, Stuk Kamer, nr. 1174/1 - 96/97, blz. 1. Zie in dezelfde zin de uitspraak van de heer Vanvelthoven in het verslag namens de Kamercommissie voor de Binnenlandse Zaken, de Algemene Zaken en het Openbaar Ambt (Stuk Kamer, nr. 1174/8 - 96/97, blz. 3).

(51) Stuk Kamer, nr. 1175/1 - 96/97, blz. 1.

(52) F. Delpérée, La consultation communale, Droit communal , 1995, blz. 296; F. Tulkens, La consultation populaire communale, JT , 1995, blz. 730.

(53) Omdat de constituante in de loop van de legislatuur, binnen de grenzen van de verklaring tot herziening van de Grondwet, haar volledige bevoegdheid behoudt.

(54) Zie verder in punt 3 van deze nota.

(55) Stuk Kamer, nr. 961-3, 89/90, blz. 21-22.

(56) Van Nieuwenhove, J., « De herziening en de coördinatie van de Grondwet, » in Van der Hulst, M. en Veny, L., Parlementair Recht ­ Commentaar en teksten , Mys & Breesch, 1998, Deel A.2.5.1.1, blz. 58.

(57) Zie het verslag Lindemans-de Stexhe, Stuk Senaat, nr. 100/28, BZ 1979, blz. 2-3, evenals Handelingen , Senaat, 25 juni 1980, 1977-1978, (herziening van artikel 26); 26 juni 1980, blz. 2005-2006 (herziening van artikel 59bis ) en 27 juni 1980, blz. 2063-2064 (herziening van artikel 108) (verklaringen van de voorzitter van de Senaat, van de minister van Binnenlandse Zaken en Institutionele Hervormingen en van de heren De Bondt, Storme en de Stexhe). Vooral senator De Bondt wierp zich op als een gedreven verdediger van deze stelling.

(58) Verslag Lallemand, Stuk Senaat, nr. 100/26-2º, BZ 1988, en Hand. , Senaat, 17 januari 1991, blz. 1017-1019.

(59) Verslag Mayeur, Stuk Kamer, nrs. 10/56-1435/2, 90/91, blz. 2.

(60) Voorstel van de heer Bourgeois, Stuk Kamer, nr. 10/86-1464/1, 90/91, en voorstel van de heren Van der Maelen en Vandenbroucke, Stuk Kamer, nr. 10-86-1555/1, 90/91.

(61) Grondwetswijziging van 1 februari 1991, Belgisch Staatsblad , 15 februari 1991.

(62) Verslag Breyne, Stuk Kamer, nr. 961/3, 89/90, blz. 16 en 27-28.

(63) Verslag Van Belle, Stuk Senaat, nr. 100/15-3º, BZ 1991-1992, blz. 40.

(64) Van Nieuwenhove, J., « De herziening en de coördinatie van de Grondwet », in Van der Hulst, M. en Veny, L. Parlementair Recht ­ Commentaar en teksten , Mys & Breesch, 1998, Deel A.2.5.1.1., blz. 60.

(65) Zo verklaarde de vice-eerste minister en minister van Institutionele Hervormingen in 1990 dat, in het andere geval, « une procédure de révision permanente serait instaurée, ce qui ne me paraît pas de nature à assurer la sécurité juridique ». (Hand. , Senaat, 28 maart 1990, blz. 1791). Het beginsel van de rechtszekerheid lijkt een veeleer zwakke basis voor een inperking van de bevoegdheid van de constituante.

(66) Zie Van der Hulst, M. en Vander Stichele, A., « Is de herzieningsbevoegdheid van de grondwetegever beperkt ? », TBP , 1993, blz. 520-523, Velu, J., Droit public , I, Le Statut des gouvernants (I) , Brussel, Bruylant, 1986, blz. 174-175.