Sénat de Belgique

SESSION DE 1998-1999

26 FÉVRIER 1999

RÉVISION DE LA CONSTITUTION

Révision de l'article 41 de la Constitution

RAPPORT

FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES INSTITUTIONNELLES PAR M. DESMEDT

La commission a discuté le projet et la proposition de révision de l'article 41 de la Constitution au cours de ses réunions des 17 décembre 1998, 5, 11 et 26 février 1999.

I. EXPOSÉ INTRODUCTIF DE L'AUTEUR PRINCIPAL DE LA PROPOSITION DE RÉVISION DE L'ARTICLE 41 DE LA CONSTITUTION (Nº 1-595/1)

La proposition en discussion est le fruit des efforts communs que déploient une série de partis en vue de démocratiser et moderniser le système politique belge.

Le débat sur la question de la consultation populaire et du référendum est engagé depuis longtemps et reste largement actuel de par l'organisation de consultations populaires par certaines villes et communes.

La démocratie représentative ne répond plus à toutes les attentes. Elle ne parvient pas à associer la population dans une mesure suffisante. En n'offrant aux citoyens que de faibles possibilités de participation, elle engendre l'apathie politique.

Pour pouvoir réassocier le citoyen à la politique, l'on doit enrichir la démocratie représentative de certaines formes de démocratie directe, dont le référendum, qui en est un des modèles logiques, qui donnerait une impulsion démocratique à notre processus décisionnel et qui pourrait contribuer à restaurer la confiance dans les institutions.

L'on ne peut toutefois pas se contenter de créer une « façade ». Le référendum doit avoir une force juridique contraignante. Il risque, sinon, de rester un instrument peu crédible.

Une révision de l'article 41 de la Constitution s'impose, puisqu'il précise les intérêts exclusivement communaux ou provinciaux sont réglés par les conseils communaux ou provinciaux.

II. EXPOSÉ INTRODUCTIF RELATIF AU PROJET DE RÉVISION DE L'ARTICLE 41 DE LA CONSTITUTION (Nº 1-1068/1)

Un commissaire déclare que le projet de révision de l'article 41 de la Constitution est l'aboutissement des discussions politiques que l'on appelle familièrement « assises de la démocratie ». Selon le texte du projet, une consultation populaire peut être organisée dans la commune ou la province concernée. Il laisse au législateur le soin de régler les modalités d'exécution et l'organisation de la consultation populaire.

III. DISCUSSION

1. Considérations liminaires

Un membre déclare que le texte projet reprend le point de vue que son groupe politique, le PSC, a adopté en juin 1997.

L'insertion des dispositions projetées dans l'article 41 permettra d'obliger les communes et les provinces d'organiser une consultation populaire lorsqu'un certain pourcentage des habitants le demandent. Pour le moment, il n'y a pas d'obligation en la matière. C'est un premier pas dans le sens d'une participation accrue du citoyen dans la décision politique.

La consultation populaire constitue un complément de la démocratie représentative à laquelle le groupe de l'orateur est fort attaché. Il faut constater que jusqu'à présent l'instrument de la consultation populaire a été utilisé au niveau local de façon très modérée dans notre pays et il faut s'en réjouir.

Un commissaire déclare que les consultations populaires n'ont guère de sens, pour la simple raison que leur résultat n'a pas force obligatoire pour l'autorité concernée. L'on donne tout au plus l'impression de vouloir associer le citoyen à la politique.

Le texte projeté permet simplement aux communces et aux provinces d'organiser des consultations populaires sur des questions d'intérêt respectivement communal et provincial. Il n'y est pas question de référendums nationaux sur des questions intéressant l'ensemble du pays. La cause de cette lacune est suffisamment connue. Le référendum de 1950 sur la question royale s'est soldée par un désaccord communautaire. Au cours de la législature passée, l'on a déposé toute une série de propositions visant à instituer le référendum national. Elles se sont toujours heurtées à l'objection selon laquelle l'on accorderait le pouvoir de décision à une majorité en recourant au référendum, ce qui serait manifestement inopportun. C'est pourquoi les propositions déposées prescrivaient toutes une double majorité : une majorité au total et une majorité dans chacune des deux grandes communautés linguistiques.

L'organisation d'un référendum national s'imposerait d'autant plus dans les cas où une partie de la souveraineté nationale a été cédée, par exemple, dans le cadre d'un traité ou d'une convention. Un référendum permettrait du reste d'associer plus étroitement le citoyen à leur mise en oeuvre.

Il eût été souhaitable, dans cette optique, d'organiser un référendum sur le traité de Maastricht, qui prévoit un très grand transfert de compétences et qui influence dans une large mesure la vie de tous les jours des citoyens. Pourtant, ceux-ci ont été tenus à l'écart du débat concernant la teneur et l'approbation de ce traité par la Belgique. Si l'approbation de ce traité avait fait l'objet d'un référendum, la classe politique se serait vue obligée de l'expliquer à la population. En France, où un référendum concernant le traité de Maastricht a effectivement été organisé en septembre 1992, il en ait résulté un véritable débat de société.

L'on peut dire en résumé, que le texte en discussion présente deux grandes lacunes du fait qu'une consultation populaire n'a aucun effet contraignant et il n'y est pas question d'un référendum national.

Un sénateur se dit partisan de l'institution du référendum à tous les niveaux de pouvoir, à l'exception de celui des communautés, dont il est effectivement difficile d'identifier le corps électoral.

Le référendum est le meilleur moyen de faire participer la population le plus étroitement possible au débat politique et social. La politique se heurte souvent à l'indifférence ou, pire, suscite l'aversion. L'on peut toutefois éveiller l'intérêt de la population en l'associant directement aux questions politiques qui la concernent. Elle est prête alors à prendre connaissance des éléments de fait et de l'argumentation. Cela permet indubitablement d'enrichir le débat politique et de rendre les hommes poliques plus sensibles aux véritables préoccupations de la population.

Les référendums ne peuvent pas se soustraire à la hiérarchie des normes. Par conséquent, aucun référendum ne peut être organisé au niveau communal sur des matières qui relèvent de la compétence de la province, de la région, de la communauté ou de l'État fédéral. De plus, les référendums doivent respecter la Constitution et les conventions internationales. Il n'y a dès lors pas lieu de craindre que l'on utilise les référendums pour imposer des décisions juridiquement contestables. L'on ne pourra pas introduire la peine de mort par le biais d'un référendum.

Il serait peut-être utile qu'une juridiction contrôle préalablement la validité juridique de la question que l'on va poser à la population.

Un référendum n'a de sens que lorsqu'il est précédé d'une campagne d'information valable et d'un débat approfondi. Il appartient au pouvoir public de les organiser. Les lois d'exécution doivent en fixer les modalités.

Un référendum qui remplit ces conditions devient un complément essentiel de la démocratie représentative. L'initiative du référendum doit pouvoir émaner de la population mais aussi des assemblées délibérantes elles-mêmes.

Le résultat du référendum doit être déterminant. Comment pourrait-on en effet demander aux citoyens de rassembler des signatures, de s'informer, de participer à un débat de société et, enfin, d'émettre un vote, sans donner au référendum une force contraignante ? Comment pourrait-on demander tant d'effort aux citoyens si c'est pour laisser en fin de compte le dernier mot aux hommes politiques ? Le faire reviendrait non seulement à se moquer du citoyen mais aussi à compliquer la vie des hommes politiques. Les référendums consultatifs populaires peuvent en effet causer beaucoup de soucis à un organe de décision. Lorsque le résultat du référendum ne correspond pas au programme du dirigeant, celui-ci est confronté à un véritable dilemme : soit il ignore la volonté populaire, soit il « trahit » son programme et donc sa base.

Un membre considère que la consultation populaire est un instrument utile à l'affinement de la démocratie. Les quelques expériences qui ont été menées à cet égard ont débouché sur un succès mitigé mais elles ont eu à tout le moins le mérite d'élargir le débat sur certaines questions politiques. L'on peut dire sans surestimer la valeur de la consultation populaire qu'il a sa place dans la démocratie.

L'on a toutefois trop peu l'expérience des consultations populaires pour pouvoir décider dès à présent qu'ils auront force contraignante. La décision finale appartient aux représentants élus. Il est en effet toujours ardu de traduire une question de société complexe en une seule question à laquelle les intéressés doivent répondre par « oui » ou par « non ». En outre, cette question de société peut subir des modifications rapides. Est-on alors tenu de soumettre à la population, sous la forme d'une consultation populaire, toute proposition de modification de la réglementation portant sur cette matière ?

L'on peut tirer à cet égard des enseignements utiles du référendum de 1950 sur la question royale. La population eut l'occasion de trancher une question politique complexe en répondant à une question par un simple oui ou un simple non. Une petite majorité vota en faveur du retour du Roi. Mais le dossier n'en était pas clos pour autant. Finalement, l'on négocia une autre solution qui n'était probablement qu'un deuxième choix pour beaucoup mais qui recueillit néanmoins un consensus beaucoup plus large. Cet exemple nous invite à la prudence. Il semble utile de faire pendant quelque temps l'expérience de la consultation populaire au niveau local et, éventuellement, aussi au niveau régional. L'on pourra évaluer ensuite s'il convient d'aller plus loin.

Il y a en outre une série de questions techniques. Aux termes du texte en projet, une loi règle les modalités et l'organisation de la consultation populaire. Une telle loi doit-elle être soumise à la procédure obligatoirement bicamérale ou à la procédure facultativement bicamérale ?

La loi sur la consultation populaire communale et provinciale ressortit à la législation organique sur les communes et les provinces. L'éventuelle régionalisation de cette législation emporterait-elle la régionalisation de la présente loi ?

Pour ce qui est du référendum régional, il y a aussi plusieurs questions qui restent sans réponse. Une consultation populaire ne peut-elle être organisée que sur des matières relevant de la compétence régionale au sens strict ou peut-elle aussi l'être sur des matières dont la Communauté française a transféré l'exercice à la Région wallonne et à la Commission de la Communauté française ?

Un autre membre estime que les textes en projet soulèvent des questions fondamentales. Une région peut-elle organiser une consultation populaire sur l'extention de ses compétences ?

Un sénateur répond que ce n'est pas possible. Un tel référendum serait en effet contraire à la loi spéciale du 8 août 1980.

Un membre fait remarquer qu'aux termes de la proposition de révision de l'article 41 de la Constitution déposée par M. Loones et consorts, il appartient au Conseil d'État de contrôler la légalité de la consultation populaire. La proposition de révision du titre III de la Constitution, déposée par M. Boutmans et consorts, confère quant à elle ce rôle à la Cour d'arbitrage. Cette question devra encore faire clairement l'objet d'un échange de vues approfondi.

D'aucuns prétendent que la consultation populaire permettra de corriger la démocratie représentative. Les organes de gestion doivent accorder une plus grande attention aux véritables problèmes de société. En réalité, l'on se trouve devant une pure hypothèse. L'on ignore si les consultations populaires permettront d'aborder et de résoudre réellement les questions politiques les plus préoccupantes. Un seul point semble acquis : une consultation populaire permet d'obtenir une réponse de principe à une question de principe. Les consultations populaires ne laissent que peu de place aux nuances. L'incidence budgétaire de la mesure proposée constitue par exemple une nuance non négligeable dans la définition de la politique. Or, il n'est pas question de ce point dans le cadre d'une consultation populaire.

Les deux textes en discussion concernent l'instauration de la consultation populaire communale et provinciale. Un projet visant à permettre l'instauration du référendum régional est également à l'examen. L'institution d'une consultation populaire sur des compétences communautaires bute sur des objections institutionnelles.

L'instauration du référendum décisionnel se heurte à beaucoup plus d'écueils. La complexité des questions politiques permet rarement de formuler la question de manière telle qu'on puisse y répondre simplement par oui ou par non. Comment pourrait-on se prononcer sur le traité de Maastricht d'une manière aussi sommaire ? On peut éventuellement se dire partisan ou adversaire du transfert de souveraineté concernant une compétence spécifique ou un article déterminé. Mais, dans son ensemble, la globalité et la complexité de ce traité sont telles qu'il ne se prête tout simplement pas à un questionnement aussi rudimentaire. D'ailleurs, le référendum français sur le traité de Maastricht a, certes, donné une (petite) majorité de votes pour, mais les raisons qui poussaient à voter « oui » étaient de nature tellement divergente qu'elles ont rendu la valeur du résultat particulièrement contestable.

Un sénateur estime que le constituant ne doit pas se prononcer sur le caractère contraignant de la consultation populaire. Il peut laisser ce soin au législateur. À cet effet, il suffit que la Constitution dispose que les intérêts communaux ou provinciaux sont réglés par le corps électoral respectivement communal ou provincial aux conditions et selon les modalités déterminées par la loi. Un amendement a d'ailleurs été déposé dans ce sens à la Chambre (doc. Chambre, 1177/2 - 96/97, amendement nº 1). Le texte en discussion n'autorise toutefois qu'une consultation populaire, si bien que l'instauration du référendum nécessitera une nouvelle révision de la Constitution.

Un commissaire se demande si l'autonomie communale ne permet pas d'organiser des consultations populaires. S'il en était ainsi, il semble qu'une révision de l'article 41 ne serait pas nécessaire.

Par ailleurs se pose la question de savoir si l'instauration de la consultation populaire régionale ne relève pas de l'autonomie constitutive qui a été attribuée aux conseils régionaux flamand et wallon. Est-il nécessaire d'inscrire la consultation populaire régionale dans la Constitution ?

Un sénateur considère qu'une révision de l'article 41 est effectivement nécessaire, car cet article dispose à l'heure actuelle que les intérêts exclusivement communaux ou provinciaux sont réglés par les conseils communaux ou provinciaux. Mais si l'on peut obliger une commune ou une province à organiser une consultation populaire, on déroge à cette règle générale. Cette dérogation nécessite une base constitutionnelle.

2. La double révision de l'article 41

Un membre déclare que l'article 41 de la Constitution a été inscrit dans la déclaration de révision de la Constitution publiée au Moniteur belge du 12 avril 1995. La révision de la Constitution du 11 mars 1997 l'a déjà complété par trois alinéas relatifs aux organes territoriaux intracommunaux (Moniteur belge , 2 avril 1997). L'article 41 peut-il encore être révisé au cours de la présente législature ? Les deux modifications portent, certes, sur différentes dispositions de cet article, mais une plus grande clarté juridique est souhaitable à ce sujet.

Un membre admet que l'article 41 de la Constitution est ouvert à révision. L'article a cependant déjà été révisé au cours de la présente législature. Cette première révision n'exclut-elle pas une nouvelle ?

La commission demande aux services du Sénat de rédiger une note examinant la possibilité d'une double révision au cours d'une même législature.

Il ressort de la note annexée au présent rapport qu'une même disposition constitutionnelle peut être révisée à propos d'un sujet bien déterminé, puis à nouveau révisée, durant la même législature, s'il s'agit d'un autre sujet, pour autant, bien entendu, que la déclaration de révision le justifie pour les deux sujets.

3. Une révision de l'article 41 s'impose-t-elle ?

Un commissaire se demande si la révision constitutionnelle projetée est bien nécessaire. Depuis l'entrée en vigueur de la loi du 10 avril 1995 complétant la loi communale par des dispositions relatives à la consultation populaire communale, les communes peuvent organiser des consultations populaires. Cette loi ne repose toutefois pas sur une base constitutionnelle explicite. Pourquoi est-il aujourd'hui nécessaire de réviser la Constitution ? Ne signale-t-on pas de la sorte implicitement que la loi actuelle est inconstitutionnelle ?

Un membre répond que l'inscription du référendum communal et du référendum provincial dans la Constitution s'impose pour obliger les conseils communaux et provinciaux à organiser une consultation populaire lorsqu'un nombre déterminé d'habitants la demandent.

Un autre membre aborde, lui aussi, la question de savoir si une révision de l'article 41 de la Constitution est nécessaire pour instituer la consultation populaire aux niveaux communal et provincial. Dans le rapport de la Commission de l'Intérieur, des Affaires générales et de la Fonction publique de la Chambre sur la proposition de loi modifiant les articles 318 à 323 de la nouvelle loi communale, relatifs à la consultation populaire communale (doc. Chambre, nº 1174/8 - 96/97), on peut lire que la modification est une condition nécessaire pour faire entrer en vigueur les propositions de loi relatives à la consultation populaire communale et provinciale. À la demande d'un pourcentage déterminé des habitants, les provinces et les communes seront dorénavant tenues d'organiser une consultation populaire. Ce n'est pas le cas actuellement.

Il semble en effet justifié de compléter l'article 41 de la Constitution, car une Constitution ne peut pas se limiter à une énumération de quelques règles fondamentales sur lesquelles se fonde le reste de la législation. La Constitution doit aussi contenir les caractéristiques principales de l'organisation de l'État et fixer les règles de base du fonctionnement de la démocratie.

La commission décide de demander aux professeurs André Alen et Jean-Claude Scholsem un avis sur cette question. Il leur est demandé si la révision de l'article 41 est nécessaire pour procéder à la modification projetée de la législation relative à la consultation populaire communale et provinciale. Au cas où la révision ne serait pas nécessaire, est-elle néanmoins utile ? La révision s'impose-t-elle du fait que les modifications projetées de la loi communale et de la loi provinciale obligent, dans certains cas, à organiser une consultation populaire ?

Dans leurs avis, les deux professeurs jugent effectivement opportun de réviser l'article 41 de la Constitution. Les avis figurent en annexe au présent rapport.

4. L'applicabilité de l'article 41 aux organes territoriaux intracommunaux

Au point 12 de son avis, le professeur Alen souligne l'imprécision suivante : « Le texte révisant l'article 41 de la Constitution qui a été adopté par la Chambre des représentants laisse planer un doute sur le point de savoir si la consultation populaire s'applique ou non aux organes territoriaux intracommunaux. Le texte parle certes d'une consultation populaire « dans la commune ou la province concernée », ce qui semble exclure les organes territoriaux intracommunaux. Mais on peut arguer également que ces organes sont localisés « dans la commune concernée ». (...) D'après nous, il seraitt indiqué de faire la clarté sur ce problème, au moins dans le cadre des travaux parlementaires. »

Un commissaire signale que dans le projet de loi d'exécution concernant les organes territoriaux intracommunaux, les dispositions de la nouvelle loi communale relatives à la consultation populaire communale sont rendues applicables, mutatis mutandis , aux organes intracommunaux. Le but poursuivi est donc bel et bien de soumettre également ces organes à la disposition constitutionnelle projetée.

5. Matières d'intérêt provincial ou communal

Le professeur Scholsem, pour sa part, pose, à la fin de son avis, la question suivante :« L'actuel projet de révision de l'article 41 ne vise quant à lui que les « matières d'intérêt communal et provincial ». La question peut être posée de savoir quel sera l'impact de cette formulation sur les questions que la loi pourra soumettre à une consultation populaire provinciale ou communale. »

Qu'en sera-t-il si la loi inscrit une matière déterminée sur la liste des matières sur lesquelles une commune ou une province peut organiser une consultation populaire ? S'agit-il alors, par définition, d'une « matière d'intérêt provincial ou communal » ?

Un membre estime que le problème ne se pose pas s'il s'avère que les articles 117 et suivants de la nouvelle loi communale, auxquels renvoie la législation actuelle sur la consultation populaire communale, concernent des matières d'intérêt purement communal. Dans ce cas, le législateur n'a désigné que des matières d'intérêt communal, sur lesquelles une consultation populaire peut être organisée. Dans l'autre cas, au contraire, la disposition constitutionnelle projetée pose un problème.

Un autre membre constate que si la loi dispose qu'une consultation populaire communale ou provinciale peut être organisée concernant une matière déterminée, elle a qualifié cette matière comme étant respectivement d'intérêt communal ou d'intérêt provincial. En effet, c'est le législateur qui détermine ce qui est d'intérêt communal ou provincial. Dans la législation en vigueur relative à la consultation populaire, celle-ci est rendue possible tant sur des « matières d'intérêt communal » que sur des matières énumérées explicitement.

Un autre membre est d'avis qu'il s'agit ici d'une question plutôt théorique. Il ne voit pas pour quelles matières le souci du professeur Scholsem peut poser un problème. La législation en vigueur prévoit que ce sont les provinces et les communes qui prennent l'initiative d'organiser une consultation populaire, et énumère les matières sur lesquelles une consultation peut être organisée. Il souligne que le seul but de la modification de la Constitution est de rendre la consultation populaire obligatoire, si elle est demandée. Le texte approuvé par la Chambre ne pose pas de problèmes.

Un sénateur souligne que tout ce que la loi réserve aux communes n'est pas d'intérêt communal. La prudence est ici de mise. Il peut également s'agir d'obligations purement administratives, qui vont bien au-delà de l'intérêt de la commune. Il ne serait pas logique d'organiser à ce sujet des consultations populaires à l'échelon de la commune. Le risque existe que les communes interprètent de manière extensive la notion d'« intérêt communal » et veuillent organiser des consultations populaires à tout propos. Cela ne ferait qu'engendrer des frustrations.

Un membre renvoie aux travaux préparatoires de la Chambre des représentants, dans lesquelles l'on visait les matières qui relèvent des compétences communales : « La proposition de révision de l'article 41 de la Constitution vise à introduire dans notre loi fondamentale la consultation populaire aux niveaux provincial et communal. Les matières qui relèvent de ces niveaux de pouvoir se prêtent particulièrement bien à cette forme de démocratie directe » (1). C'est une interprétation qui est différente de ce qui est mis dans le texte du projet.

Un autre membre demande d'où vient l'expression « intérêt provincial ou communal ». Il est d'avis que la notion « compétence communale » est plus claire.

Un commissaire répond que c'est là l'expression usuelle dans les textes de loi. Il s'agit d'une notion vague, qui a toutefois été toujours interprétée très strictement par la jurisprudence constante. L'intervenant signale que l'objet des travaux de la commission n'est pas de définir la notion d'« intérêt communal ».

Un intervenant précédent partage cette opinion. Il propose de laisser le texte approuvé par la Chambre tel quel, sous condition que l'on précise que « l'intérêt communal ou provincial » soit interprété d'une façon limitative, c'est-à-dire ayant trait aux compétences communales ou provinciales.

Un membre se demande s'il y a lieu de supprimer, dans la législation actuelle relative à la consultation populaire, les matières qui relèvent des compétences communales mais pas de l'intérêt communal, par exemple les « mesures complémentaires relatives à la prostitution ». La loi du 10 avril 1995 a inséré dans la nouvelle loi communale l'énumération d'une série de matières qui vont au-delà du simple intérêt communal.

Un sénateur remarque que, si la loi exécutant l'article 41 de la Constitution précise les matières sur lesquelles une consultation populaire peut être organisée, il s'agit d'une restriction de la notion « intérêt communal ». Seulement dans une partie de l'intérêt communal, une consultation peut être organisée. Les articles 117 et suivants, qui ont été désignés dans la loi du 10 avril 1995, ne traitent pas des compétences communales, mais plutôt des méthodes de travail ou de l'organisation de la commune. Il propose de garder la notion « intérêt communal ou provincial » dans l'article 41.

Une loi qui imposait une consultation populaire dans des domaines qui ne sont pas d'intérêt communal serait contraire à la Constitution. Cela aurait également comme conséquence que, même dans le cas ou 10 000 personnes demandent une consultation populaire sur une matière qui n'est pas d'intérêt communal, une commune ne serait pas obligée de l'organiser. Dans ce cas, la commune reste libre.

Un membre partage cette opinion et y ajoute que, si une commune organisait une consultation populaire sur un thème qui n'est pas d'intérêt communal, il y a toujours la possibilité de recours contre cette consultation selon le droit commun.

Un membre rappelle que c'est la loi et rien que la loi qui détermine quelles matières sont d'intérêts communal. Lorsqu'une matière déterminée peut, aux yeux de la loi, donner lieu à l'organisation d'une consultation populaire communale, cette matière est une matière d'intérêt communal. D'ailleurs, seule la commune peut, d'initiative ou à la demande d'un certain pourcentage de sa population, procéder à l'organisation d'une consultation populaire communale; la loi ne peut pas obliger une commune à organiser une consultation populaire.

La commission décide de demander des éclaircissements sur la portée exacte de la question soulevée par le professeur Scholsem dans son avis.

Le professeur Scholsem a précisé que son propos était d'attirer l'attention sur le fait que si l'article 41 proposé de la Constitution se limite aux « matières d'intérêt communal ou provincial », on limite automatiquement la portée de la loi qui met cette disposition à exécution (présentement la loi du 10 avril 1995). Il n'existe pas actuellement d'unanimité au sein de la doctrine sur la portée exacte des matières énumérées dans la loi du 10 avril 1995. Ce flou artistique subsistera une fois que la disposition consitutionnelle en projet aura été adoptée. Son souci est donc de définir dans la loi les matières pouvant donner lieu à l'organisation d'une consultation populaire à l'initiative soit de la commune ou de la province, soit de leurs habitants. Il va de soi qu'une consultation populaire ne peut être organisée par la loi elle-même.

Si une matière qui ne se rapporte pas directement à l'intérêt communal ou provincial (par exemple les conditions de travail d'un groupe de travailleurs) venait à figurer dans la loi, plusieurs scénarios seraient alors envisageables, selon le professeur Scholsem. Soit on considère qu'une telle loi viole la Constitution, laquelle violation ne peut cependant donner lieu à aucune sanction. Soit on considère qu'une telle matière est une matière d'intérêt communal ou provincial, dès lors que le législateur catalogue cette matière comme telle en la faisant figurer dans la loi.

Si une commune ou une province organise une consultation populaire sur une matière dont le caractère d'intérêt provincial ou communal est contesté, le professeur Scholsem estime que l'autorité de tutelle doit apprécier l'opportunité d'intervenir dans le cadre de la tutelle administrative sur les provinces et les communes.

6. Discussion sur le fond

Un sénateur ne cache pas qu'au fond, il n'est pas convaincu de l'utilité d'une consultation populaire. Cela porte atteinte à l'autonomie communale et rend la vie plus compliquée pour les conseils communaux. Les conseillers communaux veulent prendre des décisions d'une façon facile, sans avoir trop de consultations préalables. Il remarque que la loi pourra abaisser les seuils de consultation, jusqu'au 5 % ou 1 %. Dans ce cas-là, l'autonomie communale est détruite. Tout ce qui limite ce danger est utile.

Un membre remarque que beaucoup de membres du pouvoir législatif sont des bourgmestres. Les seuils ne seront pas trop abaissés.

Un autre membre insiste sur le fait que des consultations populaires communales sont organisées par les communes, tandis que les consultations provinciales sont organisées par les provinces. Le texte en projet de la Constitution reste muet sur ce point.

Un intervenant précédent se rallie à cette opinion. Le texte devrait être explicité sur ce point. Il renvoie à l'article 39bis en projet sur les consultations populaires au niveau des régions (2), dans lequel est proposé que les conditions d'application de cette consultation seront déterminées par les régions mêmes. Il préfère une formulation similaire pour les consultations populaires au niveau des communes. Le texte actuel dit que les modalités et l'organisation de la consultation populaire sont réglées par la loi, tandis qu'en réalité, l'organisation d'une consultation populaire est réglée par la commune. Il préfère inscrire dans la Constitution que l'organisation d'une consultation populaire est réglée par le pouvoir concerné.

De plus, il est souhaitable d'inscrire la disposition sur les consultations populaires comme un deuxième alinéa ­ ou comme un deuxième paragraphe, comme le propose le professeur Alen ­ de l'article 41 de la Constitution, et de ne pas le mettre à la fin, comme le propose le texte, approuvé par la Chambre des représentants. Il s'agit également d'un élément général, comme le premier alinéa, tandis que l'actuel deuxième alinéa porte sur les organes intracommunaux.

Un sénateur est d'avis qu'il s'agit ici d'inscrire dans la Constitution les délimitations pour éviter une extension des restrictions des pouvoirs communaux.

Il est important de souligner que, lorsqu'une consultation populaire est demandée par les habitants, elle sera organisée par le pouvoir concerné, c'est-à-dire par une commune ou par une province. Lorsqu'une commune ou une province refuse d'organiser une consultation populaire, bien qu'il y ait une demande recevable, les règles de droit commun en matière de tutelle administrative s'appliquent. Éventuellement, la région peut envoyer un commissaire de gouvernement ou peut se substituer à la commune.

Cependant, il est exclu qu'une région prenne l'initiative d'organiser une consultation populaire sur des matières d'intérêt communal ou provincial contre l'avis de la commune ou la province concernée.

Contrairement à l'opinion d'un intervenant précédent, puisque la commission s'accorde sur ce point, le membre est d'avis qu'il n'est pas nécessaire d'expliciter ces éléments dans le texte même de la Constitution. Cependant, il ne s'opposera pas à un tel amendement.

Un autre membre se rallie à cette opinion.

M. Nothomb répète que, selon lui, il vaut mieux expliciter ces éléments dans le texte même de la Constitution, afin de le rendre plus clair. Il dépose un amendement (doc. Sénat, 1998-1999, nº 1-1068/2, amendement nº 1), libellé comme suit :

« Article unique

Remplacer l'article unique par la disposition suivante :

« Article unique. ­ L'article 41 de la Constitution est complété par l'alinéa suivant :

« Les matières d'intérêt exclusivement communal ou provincial peuvent être soumises à une consultation populaire par la commune, l'organe territorial intracommunal ou la province concernée selon les modalités fixées par la loi. »

Il explique que cet amendement a un triple objectif : il s'agit d'abord de préciser clairement que les consultations populaires ne peuvent être organisées que dans les matières d'intérêt exclusivement communal ou provincial, et non dans les matières déconcentrées, c'est-à-dire les matières dont les communes et provinces sont chargées par une autre autorité.

Il s'agit ensuite de confirmer que les consultations populaires doivent être organisées par les autorités locales et non par d'autres collectivités.

Enfin, il s'agit de préciser que les organes territoriaux intracommunaux peuvent organiser des consultations populaires.

L'intervenant précédent répète qu'il préfère que le souci, exprimé dans l'amendement, soit repris dans le rapport de la commission. Il renvoie au texte du projet de loi sur la consultation populaire organisée par une commune ou par une province, approuvé par la commission des Affaires administratives et de l'Intérieur, qui exclut toute ambiguïté sur ce point. Le texte de l'article 41 en projet, comme il est rédigé actuellement, et le texte de l'article 39bis en projet montrent que la région doit s'occuper des affaires régionales, et que les provinces et les communes ne peuvent organiser des consultations populaires que sur des matières d'intérêt provincial ou communal. De plus, le texte de l'amendement rend possible l'organisation d'une consultation populaire par une province sur une matière d'intérêt communal.

Un sénateur se rallie à ce point de vue. L'amendement n'est pas indispensable pour que les principes, sur lesquels la commission s'accorde, soient respectés. L'amendement causerait seulement une « navette » entre le Sénat et la Chambre des représentants. De plus, si la Chambre rejetait l'amendement, elle réduisait la capacité d'interprétation du texte, avec un effet inverse.

L'auteur de l'amendement répond que la critique, que le texte de l'amendement ouvre la possibilité pour une province d'organiser des consultations populaires sur des matières communales, vaut également pour le texte de l'article 41, comme approuvé par la Chambre.

L'intervenant précédent réplique que l'amendement ne remédie pas à cet inconvénient, et qu'il est donc inutile.

L'auteur de l'amendement estime que des juristes liront, dans le futur, le texte de la Constitution et, pour autant que le texte est clair, ne consulteront pas les travaux préparatoires. Il faut donc rédiger dès le début une disposition claire, au lieu d'approuver un texte qui laisse une marge d'interprétation.

De plus, l'argument, que l'on obtiendra un résultat inverse, si la Chambre ne suivait pas le Sénat, est un argument dangereux pour le Sénat lui-même. Cela impliquerait que le Sénat est toujours obligé de suivre la Chambre des représentants. En matière de droit constitutionnel, le Sénat a une mission égale que celle de la Chambre.

Un membre observe que la disposition constitutionnelle en projet n'est nécessaire que pour permettre de traduire dans les faits la volonté de la majorité, c'est-à-dire qu'une commune ou une province est tenue d'organiser une consultation populaire lorsqu'un certain pourcentage de sa population en fait la demande. Le texte de l'amendement n'impose pas davantage cette obligation. L'amendement ne répond donc pas à l'objection formulée. Le texte doit être adapté de manière à ce que l'obligation incombant à la commune soit effectivement inscrite dans la loi.

L'auteur de l'amendement répond que le texte, approuvé par la Chambre, reste muet sur l'obligation d'une commune d'organiser une consultation populaire, mais autorise la loi de fixer les modalités. C'est la loi qui rend obligatoire d'organiser une consultation populaire. L'amendement ne change rien à cette autorisation.

7. Votes

L'amendement nº 1, qui remplace l'article unique, est adopté par 2 voix contre 1 et 5 abstentions. Il se substitue donc au texte proposé.

Ce vote rend caduque la proposition de révision de l'article 41 de la Constitution de MM. Jan Loones et consorts (doc. Sénat, nº 1-595/1).

Le présent rapport a été approuvé à l'unanimité des 8 membres présents.

ANNEXE 1

Avis sur la nécessité de réviser l'article 41 de la Constitution en vue de permettre certaines modifications à la législation sur la consultation populaire communale et provinciale

A. ALEN

professeur ordinaire de droit constitutionnel à KULeuven

La commission des Affaires institutionnelles du Sénat pose la question de savoir si la modification envisagée de la législation relative à la consultation populaire communale et provinciale passe nécessairement par la révision de l'article 41 de la Constitution. Elle demande subsidiairement si, dans l'hypothèse où la révision ne serait pas nécessaire, elle pourrait néanmoins s'avérer utile.

I. Les principes constitutionnels en matière de consultation populaire communale et provinciale dans les avis de la section de législation du Conseil d'État

1. Conformément à la jurisprudence constante de la section de législation du Conseil d'État en matière d'avis, le recours à la consultation des habitants par l'administration communale ou provinciale est possible en vertu du pouvoir conféré par la Constitution au conseil communal ou provincial de régler tout ce qui est d'intérêt communal ou provincial, sans même qu'il soit nécessaire de légiférer à cet effet (3).

2. Toutefois, selon l'avis de base rendu par l'assemblée générale de la section de législation du Conseil d'État le 15 mai 1985, il y a lieu d'observer à cet égard les restrictions suivantes (4) :

1º Seul le conseil communal ou provincial, compétent pour régler tout ce qui est d'intérêt communal ou provincial en vertu des articles 41, alinéa 1^er , et 162, alinéa 2, 2º, de la Constitution, peut décider librement d'organiser une consultation populaire (5).

2º Les questions ne peuvent se rapporter qu'à des objets de la compétence du conseil communal ou provincial.

3º La réponse des habitants ne peut lier l'autorité communale ou provinciale. Sinon, il s'agirait d'un référendum de décision, ce qui nécessiterait une révision de la Constitution (6).

S'agissant de la consultation des habitants par le conseil communal, le Conseil d'État ajoute encore ce qui suit : « Même dans ces limites, cette pratique ne peut être considérée comme compatible avec la Constitution et avec le caractère représentatif des institutions communales qu'à la condition que la consultation des habitants ne tende pas à faire trancher par ceux-ci une question qui relève de la politique communale, c'est-à-dire de l'appréciation de ce qui est opportun du point de vue de l'intérêt communal. Par contre, il n'existe pas d'objection à ce que le conseil communal s'informe de certaines préoccupations, de certaines aspirations ou de certains goûts des habitants de la commune (7). »

3. L'avis de base du Conseil d'État visé au point 2 a par la suite été confirmé et complété sur plusieurs points par des avis ultérieurs de la section de législation du Conseil d'État.

Ainsi le Conseil d'État a-t-il admis, à juste titre, que les étrangers peuvent, sans que soit enfreint l'article 8 de la Constitution, participer aux consultations populaires communales, puisqu'elles ne sont en rien liées à l'élection de mandataires politiques (8).

Plus important pour la question qui nous est soumise est un autre avis de la section de législation du Conseil d'État résumant les « conclusions » de l'avis de base visé au point 2. Ces « conclusions » sont identiques à celles déjà mentionnées ci-dessus, si ce n'est qu'y figure aussi littéralement ce qui suit : « le conseil communal ne peut jamais être tenu d'organiser un référendum d'avis. Il doit en avoir l'initiative (9) ». Comme les propositions de loi en question ne laissaient pas au conseil communal l'initiative de consulter les habitants, mais imposaient à la commune d'organiser une consultation lorsque celle-ci serait demandée par un certain pourcentage des habitants ou des citoyens, elles ont été jugées contraires aux articles 34 et 108 (actuellement 41 et 162) de la Constitution (10).

Ce dernier avis peut se fonder avec raison sur l'avis de base mentionné au point 2, qui a estimé une proposition de loi non conforme à la Constitution « parce qu'elle (...) prévoyait même qu'un nombre réduit d'électeurs (...) pourrait exiger l'organisation d'un référendum d'avis (11) ». On retrouve encore la même objection constitutionnelle dans un autre avis rendu par le Conseil d'État sur une proposition de loi, parce qu'elle ne réservait pas aux autorités communales l'initiative de la consultation des habitants; il n'en irait autrement que si le conseil communal restait maître de l'ordre de ses travaux (12).

Selon ces avis passablement concordants de la section de législation du Conseil d'État, si on ne veut ne pas enfreindre la Constitution, on ne peut jamais obliger le conseil communal à organiser une consultation populaire, et l'initiative d'organiser pareille consultation ne peut émaner d'un nombre limité d'électeurs ou d'habitants que si le conseil communal a le dernier mot à cet égard (13).

II. Les lois sur les consultations populaires communales et provinciale

4. Jusqu'à présent, il n'a été question que des avis de la section de législation du Conseil d'État. Mais les avis de cette haute juridiction, si prestigieux soient-ils, n'ont pas de valeur contraignante.

In casu , il s'avère que quand il a créé la consultation populaire communale (14) et provinciale (15), le législateur a suivi exactement les avis de la section de législation du Conseil d'État. Dans ses avis relatifs aux initiatives législatives qui ont abouti à la législation précitée, la section de législation du Conseil d'État se réfère d'ailleurs à l'avis de base mentionné au point 2 pour indiquer les limites dans lesquelles on peut instituer et organiser une consultation populaire au niveau communal et provincial sans enfreindre la Constitution (16).

5. En ce qui concerne l'initiative d'organiser une consultation populaire également, il s'avère que le législateur a tenu à suivre les avis constants de la section de législation du Conseil d'État ­ tels que résumés in fine du point 3.

Cette volonté transparaît dans les différentes phases des travaux parlementaires (17).

À propos de l'avant-projet de loi relatif à la consultation populaire communale, la section de législation du Conseil d'État a fait observer que l'exposé des motifs relatif à l'article 324 en projet de la nouvelle loi communale était une règle fondamentale « en ce sens qu'elle donne une sorte de pouvoir du dernier mot au conseil communal par rapport à une demande d'organisation d'une consultation populaire » (18). Par la suite, on a consacré expressément ce commentaire dans le texte de l'article 324 en projet (19), devenu finalement l'article 324 de la nouvelle loi communale.

L'exposé des motifs du projet de loi relatif à la consultation populaire communale est clair : « Le conseil communal ou le collège des bourgmestre et échevins n'est toutefois pas lié par l'initiative populaire. Cela signifie que la décision finale sur l'organisation ou non de la consultation est de la compétence exclusive du conseil communal (...) » (20)

Dans son exposé introductif devant la commission du Sénat, le ministre de l'Intérieur a souligné que « si 10 % des électeurs communaux le souhaitent, une consultation populaire peut être organisée, même si cette décision appartient toujours elle aussi au conseil communal (...) ». Il a poursuivi comme suit : « Il convient de noter, en effet, que c'était là la seule possibilité d'organiser l'initiative populaire dans le cadre constitutionnel actuel. C'est ce qui explique aussi que le Conseil d'État n'ait pas formulé d'objection cette fois-ci (...) » (21) En commission de la Chambre, il a ajouté avec insistance ce qui suit : « Eu égard à l'article 41 de la Constitution, l'on ne peut en effet pas obliger le conseil communal à organiser une consultation populaire si une certaine partie de la population le demande. » (22) L'on retrouve également cette motivation qui, comme on l'a dit, correspond aux avis du Conseil d'État visés au point 3, dans les réponses que le ministre a fournies au sein de la commission du Sénat (23), et, surtout, dans les argumentations visant au rejet, tant au Sénat (24) qu'à la Chambre (25), d'amendements visant à rendre la consultation populaire obligatoire à la demande de 10 % des électeurs communaux.

6. Dans les commentaires juridiques pertinents concernant la loi sur la consultation populaire communale, l'on souligne également que la décision d'organiser ou non pareille consultation ne peut appartenir qu'au conseil communal (26).

III. La proposition de révision de l'article 41 de la Constitution

7. Le projet de texte transmis par la Chambre des représentants vise à compléter l'article 41 de la Constitution par l'alinéa suivant :

« Les matières d'intérêt communal ou provincial peuvent faire l'objet d'une consultation populaire dans la commune ou la province concernée. La loi règle les modalités et l'organisation de la consultation populaire. » (27)

8. Les travaux préparatoires relatifs à ce texte adopté par la Chambre des représentants ne font état d'aucune raison justifiant la nécessité de l'insérer dans la Constitution.

Cette raison se retrouve par contre dans les travaux préparatoires relatifs aux textes adoptés par la Chambre des représentants, modifiant la législation concernant la consultation populaire communale et provinciale. On peut lire ainsi, à propos de la consultation populaire communale, dans la proposition de loi modifiant les articles 318 à 323 de la nouvelle loi communale, que :

« Il est (...) apparu au cours des travaux préparatoires de la loi du 10 avril 1995 que notre Constitution ne permettait pas à une loi d'imposer au pouvoir communal l'organisation d'une consultation populaire demandée par un certain pourcentage d'électeurs. » (28)

Et dans le rapport de la commission de la Chambre sur les propositions de loi modifiant la nouvelle loi communale et la loi provinciale en ce qui concerne la consultation populaire communale et provinciale, les réponses suivantes ont été fournies, au nom des auteurs, à la question de savoir si une modification de la Constitution ne constituait pas un préalable nécessaire pour pouvoir légiférer en la matière :

« La modification de l'article 41 de la Constitution constitue en effet une condition sine qua non pour l'entrée en vigueur des propositions de loi à l'examen, étant donné que les provinces et les communes seraient désormais tenues d'organiser une consultation populaire si un pourcentage déterminé des habitants en faisait la demande. À l'heure actuelle, il n'y a aucune obligation en la matière » (29).

9. La Chambre des représentants juge une révision de l'article 41 de la Constitution nécessaire parce que les modifications de la législation qu'elle a adoptées en ce qui concerne la consultation populaire communale (30) et la consultation populaire provinciale (31) obligent le conseil communal ou le conseil provincial à organiser une consultation populaire à la requête d'un certain nombre d'habitants de la commune ou de la province. Ce point de vue s'inscrit dans le prolongement des avis rendus par le Conseil d'État (point 3), avis auxquels le législateur lui-même s'est conformé (point 5), et qui ont été adoptés par la doctrine (point 6). Eu égard au caractère essentiellement représentatif des institutions communales et provinciales, nous pensons devoir nous rallier à ce point de vue, même si une consultation populaire n'a pas d'effet contraignant. À l'appui du régime purement représentatif, tel qu'il est institué par la Constitution, nous renvoyons à l'avis de base de la section de législation du Conseil d'État visé au point 2, qui expose notamment, avec de multiples références à la doctrine, la théorie de la souveraineté nationale et ses conséquences (32).

IV. Considérations finales

10. Le texte révisant l'article 41 de la Constitution qui a été adopté par la Chambre des représentants parle de « consultation populaire ». La distinction entre cette notion et celle du « référendum » proprement dit, « c'est-à-dire un système qui confère directement aux citoyens ou à certains d'entre eux, le pouvoir de prendre des décisions en lieu et place des pouvoirs constitués » (33), est très bien connue, comme le montrent d'ailleurs les débats à la Chambre des représentants (34).

Bien que ce soit la première fois que l'expression « consultation populaire » figurerait dans la Constitution, il ne paraît donc sans doute pas nécessaire de la définir pour faire ressortir que le résultat de cette consultation ne lie pas l'administration communale ou provinciale.

11. Étant donné que la raison pour laquelle la révision de l'article 41 de la Constitution est jugée nécessaire (points 8-9) n'apparaît pas dans le texte révisé lui-même, son adoption implique qu'il faudra aussi réviser préalablement la Constitution pour pouvoir organiser des consultations populaires au niveau fédéral ou au niveau des entités fédérées et, à fortiori, des référendums à quelque niveau que ce soit. On rejoindrait ainsi l'avis de base de la section de législation du Conseil d'État mentionné au point 2 et on assurerait, pour autant que de besoin, la sécurité juridique en la matière.

12. Le texte révisant l'article 41 de la Constitution qui a été adopté par la Chambre des représentants laisse planer un doute sur le point de savoir si la consultation populaire s'applique ou non aux organes territoriaux intracommunaux. Le texte parle certes d'une consultation populaire « dans la commune ou la province concernée », ce qui semble exclure les organes territoriaux intracommunaux. Mais on peut arguer également que ces organes sont localisés « dans la commune concernée ». De plus, conformément à l'article 41, deuxième alinéa, de la Constitution, ces organes peuvent régler des « matières d'intérêt communal », et c'est précisément sur ces matières qu'une consultation populaire peut être organisée. Enfin, il y a la place du texte adopté, qui formerait le dernier alinéa de l'article 41 de la Constitution; on pourrait en déduire qu'il s'agit d'une disposition générale portant également sur les organes territoriaux intracommunaux. D'après nous, il serait indiqué de faire la clarté sur ce problème, au moins dans le cadre des travaux parlementaires. Une subdivision de l'article 41 de la Constitution en paragraphes ne contribuerait-elle pas aussi à améliorer la lisibilité de ses dispositions ?

13. D'après le texte révisé de l'article 41 de la Constitution adopté par la Chambre des représentants, « la loi » règle les modalités et l'organisation de la consultation populaire. Il s'agit actuellement de la nouvelle loi communale et de la loi provinciale. Mentionnons simplement, pour être complet, que l'article 162 de la Constitution a été soumis à révision en vue de « régionaliser la législation organique relative aux provinces et aux communes ».

André ALEN

Professeur ordinaire de droit constitutionnel

KULeuven

ANNEXE 2

Avis sur la nécessité de réviser l'article 41 de la Constitution en vue de permettre certaines modifications à la législation sur la consultation populaire communale et provinciale

J.C. SCHOLSEM

Professeur ordinaire à la Faculté de Droit de Liège

1. Par courrier du 23 décembre, M. G. Van der Biesen, secrétaire de la commission des Affaires institutionnelles du Sénat nous a interrogé sur le point de savoir si la révision projetée de l'article 41 de la Constitution était nécessaire ou utile dans le cadre des modifications que le pouvoir législatif se propose d'apporter en matière de consultation populaire.

De manière plus précise, la question est posée de savoir si la révision est nécessaire en raison de la modification projetée des lois provinciale et communale obligeant le conseil provincial et le conseil communal à organiser une telle consultation si une initiative populaire rencontrant certaines conditions le demande.

2. Une question préalable doit être débattue. L'article 41 de la Constitution est certes ouvert à révision, mais il a déjà été révisé, par l'adjonction de trois alinéas nouveaux, le 11 mars 1997 (Moniteur belge , 2 avril 1997). Cette première révision n'exclut cependant pas une nouvelle qui ne touche en rien à la précédente et a un tout autre objet (35). Ce cas est donc tout différent de celui controversé où le constituant souhaiterait modifier une disposition qu'il a adoptée au cours de la même législature (36).

Une nouvelle révision de l'article 41 de la Constitution ne semble dès lors se heurter à aucune objection juridique.

3. En vue de répondre à la question de savoir si la révision de l'article 41 dans le sens suggéré par la Chambre des représentants (37) est nécessaire ou utile, il convient d'analyser la doctrine élaborée progressivement par le Conseil d'État en ce domaine.

Dans un avis de principe, rendu en assemblée générale, du 15 mai 1985, le Conseil d'État a envisagé de manière globale la constitutionnalité du référendum et de la consultation populaire aux divers niveaux de pouvoir en Belgique (38). En ce qui concerne les provinces et les communes, le Conseil d'État estime que le référendum de décision est exclu par les articles 41 et 162, alinéa 2, 2º de la Constitution (39). Ceci n'est guère contestable. Mais même en ce qui concerne les consultations populaires au niveau local, le Conseil d'État adopte une attitude restrictive.

D'une part, il considère comme contraire à la Constitution la consultation populaire provinciale (40).

D'autre part, en ce qui concerne les communes, le Conseil d'État reconnaît l'existence d'une certaine pratique antérieure fondée sur des décisions ministérielles. Il admet la licéité de certaines consultations populaires communales, mais dans d'étroites limites. Il faut notamment que les questions ne se rapportent qu'à des objets de la compétence du conseil communal et que la réponse des habitants ne lie pas l'autorité communale (41). Le Conseil d'État précise : « Même dans ces limites, cette pratique ne peut être considérée comme compatible avec la Constitution et avec le caractère représentatif des institutions communales qu'à la condition que la consultation des habitants ne tende pas à faire trancher par ceux-ci une question qui relève de la politique communale, c'est-à-dire de ce qui est opportun du point de vue de l'intérêt communal. » (42)

Bref, pour le Conseil d'État, la consultation des habitants n'est admissible que s'il s'agit d'un simple moyen d'information du conseil communal au sujet de « certaines préoccupations, de certaines aspirations ou de certains goûts des habitants de la commune » (43). Cette consultation est licite selon le droit en vigueur et, aux yeux du Conseil d'État, il n'est pas nécessaire de légiférer en la matière (44).

4. Le Conseil d'État ne s'est jamais départi de cette position, qu'il a rappelée dans plusieurs avis.

Notamment, un avis du 4 avril 1990 précise ce qui suit :

« À deux reprises, en 1985 et en 1986, la section de législation a examiné la constitutionnalité de propositions de loi tendant à l'instauration et à l'organisation de diverses formes de référendum ou de consultation populaire au niveau communal.

Elle ne peut que confirmer les conclusions qu'à ces occasions elle avait formulées, à savoir :

1º que le référendum d'avis, au niveau communal, n'est pas contraire aux articles 34 et 108 de la Constitution, dans la mesure où il est organisé à titre de simple mesure d'instruction , c'est-à-dire s'il ne tend pas à faire trancher par les habitants des questions qui relèvent de l'appréciation de ce qui est opportun du point de vue de l'intérêt communal, car cette appréciation est exclusivement confiée par les dites dispositions constitutionnelles au conseil communal;

2º qu'il résulte de ce qui précède :

a) que le conseil communal ne peut jamais être tenu d'organiser un référendum d'avis : il doit en avoir l'initiative ;

b) que les résultats de la consultation ne peuvent pas lier les autorités communales;

c) que la consultation ne peut porter que sur des objets d'intérêt communal sur lesquels les habitants peuvent utilement être appelés à donner un avis, c'est-à-dire sur des matières où le conseil communal peut juger utile de s'informer de certaines aspirations ou de certains goûts des habitants de la commune, par exemple dans le domaine des travaux publics, de la voirie, etc., mais assurément pas dans des matières tendant au choix de personnes comme les nominations de personnel, etc.;

3º qu'il n'est pas nécessaire de légiférer pour donner un fondement légal à la pratique déjà suivie en cette matière, qui met en oeuvre le pouvoir du conseil communal de régler tout ce qui est d'intérêt communal, pour autant que soient respectées les limites qui viennent d'être indiquées.

Les propositions présentement examinées ne réservent pas au conseil communal l'initiative de la consultation des habitants : en effet, elles prévoient l'obligation pour la commune d'organiser une consultation lorsque celle-ci est, notamment, demandée par un pourcentage d'habitants ou de citoyens (article 3 de la proposition de MM. Langendries et Flagothier; article 2, § 1^er , de la proposition de MM. Lallemand et Spitaels).

Par ailleurs, l'objet de la consultation est défini de manière très large; en effet, la proposition de MM. Lallemand et Spitaels se borne, en son article 3, § 1^er , à indiquer que la consultation ne peut porter que sur des objets d'intérêt communal et relevant de la compétence du conseil communal; quant à la proposition de MM. Langendries et Flagothier, elle n'exclut de la consultation, en son article 2, alinéa 2, que les matières relatives aux comptes, au budget, aux taxes et aux questions de personnes.

Enfin, si les deux propositions ne prévoient pas que les résultats de la consultation engageront le pouvoir communal, les textes proposés demeurent contraignants dans la mesure où ils imposent au conseil communal de délibérer sur les avis émis.

Il suit de ce qui précède que, tel qu'il est conçu dans les textes en projet référendum d'avis ne respecte pas les dispositions des articles 34 et 108 de la Constitution » (45).

La seule nuance que l'on aperçoit dans la position du Conseil d'État concerne la consultation provinciale. Alors que dans son avis du 15 mai 1985, il exclut toute possibilité de consultation populaire, dans un avis ultérieur, il nuance le propos et estime que de telles consultations au niveau provincial sont possibles pourvu qu'elles respectent, mutatis mutandis , les conditions fixées pour la licéité des consultations communales (46).

5. Sur le plan purement théorique, la doctrine élaborée par la section de législation du Conseil d'État (47) pourrait être contestée, notamment l'idée que le conseil communal doit toujours, dans l'état actuel du droit, être maître de la décision d'organiser ou non la consultation populaire et que, donc, tout modification sur ce point exigerait une révision de la Constitution. Cette conséquence peut paraître excessive, alors qu'il est acquis que les résultats eux-mêmes de la consultation ne lient pas. Toutefois, elle s'inscrit visiblement dans une conception d'ensemble selon laquelle une consultation populaire n'est admissible que s'il ne s'agit que d'un simple moyen d'information dont le conseil communal (provincial) doit toujours pouvoir apprécier l'opportunité en toute liberté. Lorsque obligation est faite au conseil communal (provincial) d'organiser la consultation, cette borne est manifestement franchie et la liberté du corps représentatif anéantie sur ce point, même si les résultats de la consultation n'obligent pas en droit.

En outre, force est de constater que le législateur s'est rallié à cette opinion. Ainsi l'exposé des motisf du projet qui allait devenir la loi du 10 avril 1995 s'exprime dans les termes suivants : « Le projet de loi respecte le principe constitutionnel en vertu duquel seules les matières relevant de l'intérêt communal sont réglées par les conseils communaux (article 162, alinéa 2, 2º, de la Constitution coordonnée. En effet, la consultation est purement consultative (sic ) et ne porte nullement atteinte au pouvoir de décision du conseil communal . Bien que le projet de loi prévoie la possibilité d'une initiative populaire, il faut souligner que cet aspect ne présente pas non plus un aspect contraignant . Il appartient toujours au conseil communal ou au collège des bourgmestre et échevins de prendre la décision finale sur l'organisation ou non d'une consultation » (48). Le rapport fait au nom de la Commission de l'Intérieur du Sénat par M. Scharff est très explicite à ce sujet lorsqu'il énonce : « Le projet fait par ailleurs une ouverture en direction de ce que l'on pourrait appeler l'initiative populaire . Si 10 % de la population le souhaite, une consultation populaire peut être organisée, même si cette décision appartient toujours elle aussi, au conseil communal ou au collège des bourgmestre et échevins, selon le cas. Il convient de noter, en effet, que c'était là la seule possibilité d'organiser l'initiative populaire dans le cadre constitutionnel actuel . C'est ce qui explique aussi que le Conseil d'État n'ait pas formulé d'objection cette fois-ci, comme il l'avait fait à l'encontre de propositions antérieures » (49).

6. Il semble donc acquis, à la lecture des travaux préparatoires de la loi du 10 avril 1995, qu'aux yeux des chambres législatives, suivant en cela les divers avis du Conseil d'État, l'initiative populaire n'était constitutionnellement admissible qu'à la condition expresse que le conseil communal garde le pouvoir de décision quant à l'organisation même de la consultation.

C'est d'ailleurs l'optique qu'adoptent d'emblée les auteurs de la nouvelle proposition de loi qui, en vue de rendre l'organisation de la consultation obligatoire si un certain pourcentage de signatures est réuni, lient directement cette proposition à celle visant à réviser en parallèle l'article 41 de la Constitution (50). Le raisonnement est tout à fait parallèle en ce qui concerne la proposition de loi modifiant les articles 140-1 à 140-6 de la loi provinciale (51).

Conclusions

7. Dans ces conditions, et même si rétrospectivement l'on peut estimer ouvertes à discussion certaines des conséquences que le Conseil d'État a tirées du caractère représentatif de l'organisation du pouvoir au niveau provincial et communal, il paraît très difficile sinon impossible de revenir sur cette interprétation. On peut en déduire, notamment, que la volonté de rendre obligatoire l'organisation d'une consultation exigerait une révision de la Constitution.

En effet, cette position a non seulement fait l'objet d'une suite ininterrompue d'avis concordants et précis du Conseil d'État. Elle a aussi été avalisée par deux fois, en 1995 et dans le cadre des propositions actuelles, par le législateur. Elle a été à nouveau suivie par la Chambre dans sa proposition, actuellement pendante devant le Sénat, de révision de l'article 41 de la Constitution.

Autre est la question ­ mais elle ne nous est pas posée dans le cadre du présent avis ­ de savoir si le texte constitutionnel adopté par la Chambre est susceptible de régler d'autres problèmes soulevés par la mise en oeuvre de la loi du 10 avril 1995. Pour ne prendre qu'un exemple, la doctrine a maintes fois souligné combien le champ d'application de cette loi était flou, quant aux questions qui pouvaient faire l'objet d'une consultation populaire (52). L'actuel projet de révision de l'article 41 ne vise quant à lui que les « matières d'intérêt communal ou provincial ». La question peut être posée de savoir que sera l'impact de cette formulation sur les questions que la loi pourra soumettre à consultation populaire provinciale ou communale.

Le 18 janvier 1999.

ANNEXE 3

LE POUVOIR DE RÉVISION DU CONSTITUANT
EST-IL LIMITÉ ?

1. Généralités

La présente note a pour objet de répondre à la question de savoir si une disposition de la Constitution qui été déclarée soumise à révision par la préconstituante peut être modifié plus d'une fois par la constituante ? En d'autre termes, le pouvoir de la constituante est-il épuisé dès l'instant où elle a modifié un article de la Constitution ?

2. La théorie de « L'épuisement de la saisine
de la constituante »

Dans son manuel de droit constitutionnel belge, le professeur Alen écrit (traduction) :

« La constituante n'est pas tenue de revoir les dispositions constitutionnelles déclarées soumises à révision. La constituante n'est pas non plus tenue par les intentions de la préconstituante. Par ailleurs, le pouvoir de révision de la constituante est limité à la fois dans le temps et quant à son objet : elle ne peut évidemment exercer sa compétence que durant le délai pour lequel les Chambres législatives sont élues (en principe quatre ans) et elle peut uniquement revoir les dispositions qui ont été désignées de manière identique dans chacune des trois déclarations des branches de la préconstituante. Les Chambres législatives considèrent également, selon nous à tort (53), qu'un article de la Constitution ne peut être revu qu'une seule fois au cours d'une même législature, sauf si les modifications ont trait à des dispositions différentes au sein de cet article. (...) » Alen, A., Handboek van het Belgisch Staatsrecht , Anvers, Kluwer, 1995, nº 59.

Dans la pratique parlementaire, un article de la Constitution ne peut pas être modifié deux fois ou plus au cours d'une même législature, sauf si ces modifications portent sur des dispositions différentes contenues dans cet article.

Pour justifier la théorie de « l'épuisement de la saisine de la constituante », ses défenseurs font référence au libellé de l'article 195 de la Constitution, qui dispose que les Chambres statuent, d'un commun accord avec le Roi, sur les points soumis à la révision. Cette décision serait unique et définitive, de telle sorte que le pouvoir du constituant concernant un élément précis de la déclaration de révision est épuisé dès qu'il a pris une décision positive sur cet élément.

Pour une interprétation très large du principe de « l'épuisement de la saisine de la constitutante », l'on se référera à la discussion sur la révision de l'ancien article 86 de la Constitution (54) au cours de laquelle un membre de la Chambre des représentants a tenu le raisonnement suivant (55) :

« Comme le dit le professeur Delpérée (Delpérée, F., Précis de Droit constitutionnel , UCL, deuxième édition, p. 98-101), les `points soumis à la révision' peuvent signifier deux choses :

­ d'une part, cette expression peut viser les `numéros d'articles' à reviser, `auquel cas l'autorité révisionniste garde évidemment la prérogative de statuer autrement sur ce point';

­ d'auter part, « les points peuvent aussi être compris au sens des `matières' traitées dans l'article soumis à la révision, auquel cas l'autorité révisionniste ne peut intervenir que si la question qui était évoqué dans la Constitution initiale reste la même que celle qui pourrait être résolue à la faveur d'un nouvel amendement'.

Or, les sénateurs unanimes ont reconnu que la révision de la Constitution portait sur les matières contenues dans les articles soumis à la révision. Par conséquent, `les point soumis à la révision' visent plutot les matières que les `numéros d'articles'.

On peut dès lors conclure avec F. Delpérée que le pouvoir constituant est désaissi si, en altérant profondément une matière que vise une disposition constitutionnelle, il a donné ­à l'article qui lui sert de siège un autre objet. »

3. Conséquences de la théorie de « l'épuisement de la saisine
de la constituante »

Il est toutefois généralement admis que la théorie de « l'épuisement de la saisine de la constituante » n'empêche pas qu'une même disposition constitutionnelle puisse être revue d'abord sur un aspect déterminé, pour l'être ensuite à nouveau, durant la même législature, concernant un autre aspect, à condition évidemment que l'on puisse s'appuyer pour les deux aspects sur la déclaration de révision (56).

Ce principe a été consacré en 1980 au Sénat, lors de la discussion des propositions de révision des anciens articles 26, 59bis et 108 de la Constitution. Lors des votes sur ces propositions, on a souligné que les articles concernés pourraient être modifiés une nouvelle fois dans le courant de la législature pour ce qui est des autres aspects contenus dans ces dispositions (57).

En 1991, la question s'est posée à l'occasion de la révision de l'ancien article 56. La Commission de la Chambre avait estimé au départ qu'une révision partielle de cet article ferait obstacle à toute révision ultérieure au cours de la même législature. Le Sénat adopta par contre la même position qu'en 1980 (58). Et la Commission de la Chambre se rallia ensuite au point de vue du Sénat (59).

Le problème a refait surface en 1991, lors de la discussion de deux propositions de révision de l'ancien article 86 en vue de limiter le nombre de ministres (60). La Commission de la Chambre objecta que cet article ne pouvait plus être revu, parce que la saisine de la constituante en la matière était épuisée après la révision de cet article (61) visant à supprimer la distinction entre la grande et la petite naturalisation (62), qui avait déjà pleinement mis en oeuvre les intentions de la préconstituante. C'est notamment pour cette raison qu'il fut conclu à l'irrecevabilité des deux propositions. Cette décision est cependant contraire au point de vue que la Commission de la Chambre avait adopté à propos de la révision précitée de l'article 56.

En 1993, l'ancien article 26 de la Constitution a été revu afin de réserver le pouvoir législatif, dans certaines matières, à la Chambre des représentants et au Roi. La Commission du Sénat souligna que cette révision n'excluait pas que la disposition puisse encore être revue durant la même législature afin de permettre l'instauration d'un référendum législatif (63).

4. Observations relatives à la théorie de « l'épuisement
de la saisine de la constituante »

Même si l'on interprète la théorie de l'épuisement de la saisine de la constitutante de manière restrictive en considérant qu'une disposition constitutionnelle peut quand même être modifiée à plusieurs reprises par la constituante lorsque la modifcation porte sur une autre matière, certains auteurs considèrent que cette interprétation n'est pas exemple de toute critique pour autant.

À l'instar du législateur qui peut, au cours de la même législature, réexaminer et, au besoin, modifier ou abroger les dispositions légales qu'il vient d'édicter, la constituante peut également réexaminer une disposition constitutionnelle qu'elle vient de revoir et, éventuellement, y apporter des modifications.

La constituante peut, en effet, exercer son pouvoir constituant pendant toute la durée de la législature. Le texte de l'article 195 ne contient aucune indication suffisamment explicite comme quoi la révision d'une disposition constitutionnelle ferait perdre à la constituante le pouvoir de réexaminer cette disposition durant la même législature et, au besoin, de la modifier une nouvelle fois, quant bien même la modification porterait sur la même matière (64).

La théorie de « l'épuisement de la saisine de la constituante » se fonde apparemment sur l'idée que la constituante serait infaillible (du moins l'espace d'une législature) ou sur la crainte que la constituante ne revienne, durant une même législature, sur des modifications qu'elle avait déjà adoptées (65). Les deux idées sous-jacentes ne paraissent cependant guère fondées.

5. Conclusion

En dépit des observations formulées par la doctrine (66), la théorie de « l'épuisement de la saisine de la constituante » est consacrée par la pratique parlementaire. Il est généralement admis que cette théorie n'empêche pas qu'une même disposition constitutionnelle puisse être modifiée sur un projet déterminé, puis modifiée à nouveau par la suite, durant la même législature, sur un autre sujet, à condition bien sûr de pouvoir se fonder sur la déclaration de révision pour les deux sujets.

(1) Voir également Conseil d'État, Van Aelst et De Berlangeer, nº 30.003, 5 mai 1988; Motte, nº 30.004, 5 mai 1988, Tijdschrift voor gemeenterecht , 1989, p. 115, avec note de A. Vandendriessche : « il résulte de ces dispositions constitutionnelles (les anciens articles 31 et 108) que le pouvoir législatif peut interdire aux communes d'avoir recours à certaines mesures d'enquête; mais il n'existe aucune disposition légale interdisant la consultation de la population locale à l'initiative du conseil communal » (traduction).

(2) Conseil d'État, section législation, assemblée générale, avis du 15 mai 1985, doc. Chambre, nº 783-2, 84/85, en particulier p. 21.

(3) Voir également Conseil d'État, Van Aelst et De Berlangeer, nº 30.003, 5 mai 1988; Motte, nº 30.004, 5 mai 1988, Tijdschrift voor gemeenterecht , 1989, p. 115, avec note de A. Vandendriessche : « il résulte de ces dispositions constitutionnelles (les anciens articles 31 et 108) que le pouvoir législatif peut interdire aux communes d'avoir recours à certaines mesures d'enquête; mais il n'existe aucune disposition légale interdisant la consultation de la population locale à l'initiative du conseil communal » (traduction).

(4) Conseil d'État, section législation, assemblée générale, avis du 15 mai 1985, doc. Chambre, nº 783-2, 84/85, en particulier p. 21.

(5) Voir néanmoins l'avant-projet de loi relative à la consultation populaire communale, qui prévoyait également la possibilité pour le collège des bourgmestre et échevins de consulter les électeurs sans que le conseil communal doive en délibérer au préalable, sur lequel la section de législation du Conseil d'État n'a émis que des objections qui n'étaient pas d'ordre constitutionnel : Conseil d'État, section de législation, deuxième chambre, avis du 24 février 1995, doc. Sénat, nº 1338/1, 1994-1995, p. 19.

(6) Conseil d'État, section législation, assemblée générale, avis cité du 15 mai 1985, pp. 10-11; dans le même sens, Conseil d'État, section législation, deuxième chambre, avis du 6 mai 1986, doc. Chambre, nº 177-3, 85/86.

(7) Conseil d'État, section législation, assemblée générale, avis cité du 15 mai 1985, p. 21.

(8) Conseil d'État, section législation, deuxième chambre, avis du 6 mars 1991, doc. Sénat, nº 701/4, 1988-1989.

(9) Conseil d'État, section législation, deuxième chambre, avis du 4 avril 1990, doc. Sénat, nº 311/2, SE 1988, p. 3.

(10) Ibidem , pp. 5 et 7.

(11) Conseil d'État, section législation, assemblée générale, avis cité du 15 mai 1985, p. 21.

(12) Conseil d'État, section législation, deuxième chambre, avis du 6 mai 1986, doc. Chambre, nº 177-3, 85/86, pp. 2 et 3.

(13) Il en va de même, mutatis mutandis , pour les consultations populaires provinciales. Voir Conseil d'État, section de législation, deuxième Chambre, avis du 15 juillet 1996, doc. Sénat, nº 1-236/8, 1995-1996, p. 28 : « Ces limites peuvent être transposées à la consultation populaire provinciale. »

(14) Articles 318 à 329 de la nouvelle loi communale, insérés par la loi du 10 avril 1995.

(15) Articles 140-1 à 140-12 de la loi provinciale, insérés par la loi du 25 juin 1997.

(16) Conseil d'État, section de législation, deuxième chambre, avis du 24 février 1995, doc. Sénat, 1994-1995, nº 1338/1, p. 17, et du 15 juillet 1996, doc. Sénat, nº 1-236/8, 1995/1996, pp. 27-28.

(17) Le fait que tel est moins le cas pour la consultation populaire provinciale est sans doute dû au fait que les dispositions la concernant étaient pratiquement calquées sur celles de la consultation populaire communale : voir la justification de l'amendement qui a abouti à la législation concernant la consultation populaire provinciale, doc. Sénat, nº 1-236/3, 1995-1996, p. 23. En tout cas, « le conseil provincial doit néanmoins conserver le dernier mot en ce qui concerne l'organisation de la consultation populaire » : doc. Chambre, nº 935-8, 96/97, p. 13.

(18) Conseil d'État, section de législation, deuxième chambre, avis du 24 février 1995, doc. Sénat, nº 1338/1, 1994-1995, pp. 22-23.

(19) Ibidem , pp. 12.

(20) Ibidem , pp. 2-3.

(21) Doc. Sénat, nº 1338/2, 1994-1995, p. 2.

(22) Doc. Chambre, nº 1784-3, 94/95, p. 10.

(23) Doc. Sénat, nº 1338/2, 1994-1995, p. 11.

(24) Par exemple, ibidem , p. 17 : « Le ministre maintient qu'une telle disposition serait inconstitutionnelle. »

(25) Doc. Chambre, nº 1784-3, 94/95, p. 12 : « Le ministre fait observer que la Constitution actuelle ne permet pas que l'on oblige le pouvoir communal à consulter la population. Seule l'inscription obligatoire à l'ordre du jour de la demande visant à organiser une consultation est constitutionnellement possible. »

(26) F. Delpérée, « La consultation communale », Droit communal , 1995, pp. 291-292; L.M. Veny, « Geachte burger, uw mening graag. Omtrent de invoering van het gemeentelijk referendum », Tijdschrijft voor gemeenterecht , 1995, p. 334.

(27) Doc. Sénat, nº 1-1068/1, 1997-1998.

(28) Doc. Chambre, nº 1174-1, 96/97.

(29) Doc. Chambre, nº 1174/8, 96/97, p. 3.

(30) Cf. l'article 321, troisième alinéa, de la nouvelle loi communale, tel qu'il a été complété par l'article 5 du texte adopté par la Chambre des représentants : « Dans ce cas, le conseil communal organise une consultation populaire » (doc. Chambre, nº 1174-16, 96/97).

(31) Cf. l'article 140-4, troisième alinéa, de la loi provinciale, tel qu'il a été complété par l'article 5 du texte adopté par la Chambre des représentants : « Dans ce cas, le conseil provincial organise une consultation populaire » (doc. Chambre, nº 1175-17, 96/97).

(32) Adde A. Alen, Handboek van het Belgisch Staatsrecht, Deurne, Kluwer Rechtswetenschappen, 1995, pp. 20-21.

(33) Conseil d'État, section de législation, assemblée générale, avis cité du 15 mai 1985, p. 5.

(34) Par exemple, doc. Chambre, nº 1174-8, 96/97, pp. 3, 5, 14, 15, 20... Les expressions « consultation populaire » et « référendum décisionnel » y sont fréquemment opposées.

(35) J. Velu, Droit public , t. I, Bruylant, Bruxelles, 1996, pp. 174 et 175 (« On s'est demandé en 1980 au Sénat si un même article pouvait faire l'objet de plusieurs modifications consécutives au cours d'une même législation. Le Sénat a considéré que cela n'était admissible que si les modifications portaient sur des règles de droit différentes »). Voy. aussi : M. Van der Hulst et A. Vanderstichele, Is de herzieningsbevoegdheid van de grondwetgever beperkt ? TBF , 1991, p. 8. Dans le même sens : Proposition de révision de l'article 41 de la Constitution, doc. Parl., Chambre, nº 1177/1 ­ 96/97, p. 2.

(36) J. Velu, op. cit. , p. 175.

(37) Doc. Parl., Chambre, nº 1177/4 ­ 96/97.

(38) Avis du Conseil d'État du 15 mai 1985 (assemblée générale), doc. Parl., Chambre, nº 783 ­ 83/84, nº 2.

(39) Avis du Conseil d'État du 15 mai 1985, pp. 9 et 10.

(40) Op. cit. , p. 21.

(41) Loc. cit.

(42) Loc. cit.

(43) Loc. cit.

(44) Loc. cit.

(45) Avis du Conseil d'État du 4 avril 1990, doc. Sénat, nº 311-2, pp. 3 à 7 (c'est nous qui soulignons).

(46) Avis du 15 juillet 1996 sur une proposition de loi modifiant la loi provinciale, doc. Sénat, nº 1-236/8, p. 28.

(47) La section d'administration va dans le même sens : Conseil d'État, 5 mai 1988, nº^s 30-003 et 30-004, Pas., 1988, IV, p. 84.

(48) Doc. Sénat, nº 1338/1 ­ 1994-1995, p. 2 (c'est nous qui soulignons).

(49) Doc. Sénat, nº 1339/2 - 1994-1995, p. 2 (c'est nous qui soulignons). Voy. aussi la déclaration du ministre (p. 11) : « En ce qui concerne la barrière de 10 %, il ne la trouve pas excessive. Il ne pourrait en outre rendre la demande obligatoire, étant donné qu'il faudrait pour cela une révision de la Constition, et plus particulièrement de son article 41 (31 ancien). Voy. également, dans le même rapport, les déclarations du ministre (p. 15) ainsi que les déclarations reprises dans le rapport de la Commission de l'Intérieur, des Affaires générales et de la Fonction publique de la Chambre (Doc. Chambre, nº 1784/3 - 94/95, p. 10). En sens contraire, voy. l'amendement nº 1 de MM. Thiel et Cheron, doc. Chambre, nº 1784/2 - 94/95, p. 2 et la réponse du ministre (doc. Chambre, nº 1784/3 - 94/95, p. 12).

(50) Proposition de loi modifiant les articles 318 à 323 de la nouvelle loi communale, relatifs à la consultation populaire communal, doc. Chambre, nº 1174/1 - 96-97, p. 1 Voy., dans le même sens, la déclaration de M. Vanvelthoven, dans le rapport fait au nom de la Commission de l'Intérieur, des Affaires générales et de la Fonction publique de la Chambre (doc. Chambre, nº 1174/8 - 96/97, p. 3).

(51) Doc. Chambre, nº 1174/1 - 96/97, p. 1.

(52) F. Delpérée, La consultation communale, Droit communal , 1995, p. 296; F. Tulkens, La consultation populaire communale, JT , 1995, p. 730.

(53) Parce que la constituante conserve la plénitude de ses pouvoirs tout au long de la législature, dans les limites de la déclaration de révision de la Constitution.

(54) Voir ci-dessous au point 3 de la présente note.

(55) Doc. Chambre, nº 961-3, 89/90, pp. 21-22.

(56) Van Nieuwenhove, J., « De herziening en de coördinatie van de Gondwet » dans Van Der Hulst, M. et Veny, L., Parlementair Recht ­ Commentaar en teksten , Mys en Breesch, 1998, Partie A.2.5.1.1., p. 58.

(57) Voir le rapport Lindemans-de Stexhe, doc. Sénat, nº 100/28, SE 1979, p. 2-3, ainsi que Annales , Sénat, 25 juin 1980, 1977-1978, (révision de l'article 26); 26 juin 1980, 2005-2006 (révision de l'article 59bis ) et 27 juin 1980, 2063-2064 (révision de l'article 108) (déclarations du président du Sénat, du ministre de l'Intérieur et des Réformes institutionnelles et de MM. De Bondt, Storme et de Stexhe). Le sénateur De Bondt, en particulier, fut un ardent défenseur de cette thèse.

(58) Rapport Lallemand, doc. Sénat, nº 100/26-2º, SE 1988, en Annales Sénat, 17 janvier 1991, pp. 1017-1019.

(59) Rapport Mayeur, doc. Chambre, nº^s 10/56-1435/2, 90/91, p. 2.

(60) Proposition de M. Bourgeois, doc. Chambre, nº 10/86-1464/1, 90/91 et proposition de MM. Van der Maelen et Vandenbroucke, doc. Chambre, nº 10-86-1555/1, 90/91.

(61) Modification de la Constitution du 1^er février 1991, Moniteur belge , 15 février 1991.

(62) Rapport Breyne, doc. Chambre, nº 961/3, 89/90, pp. 16 et 27-28.

(63) Rapport Van Belle, doc. Sénat, nº 100/15-3º, SE 1991-1992, p. 40.

(64) Van Nieuwenhove, J., « De herziening en de coördinatie van de Grondwet » dans Van Der Hulst, M. et Veny, L., Parlementair Recht ­ Commentaar en teksten , Mys & Breesch, 1998, Partie A.2.5.1.1., p. 60.

(65) C'est ainsi que le vice-premier ministre et ministre des Réformes institutionnelles a déclaré en 1990 qu'autrement « une procédure de révision permanente serait instaurée, ce qui ne me paraît pas de nature à assurer la sécurité juridique ». (Annales , Sénat, 28 mars 1990, p. 1791). Le principe de la sécurité juridique paraît une base assez faible pour justifier une limitation du pouvoir de la constituante.

(66) Voir Van der Hulst, M. et Vander Stichele, A., « Is de herzieningsbevoegdheid van de Grondwetgever beperkt ? » TBP , 1993, p. 520-523; Velu, J., Droit public , I, Le statut des gouvernants (I) , Bruxelles, Bruylant, 1986, pp. 174-175.