1-987/1

1-987/1

Sénat de Belgique

SESSION DE 1997-1998

15 MAI 1998


Proposition de loi relative à la responsabilité civile et pénale des bourgmestres et échevins

(Déposée par M. Busquin et consorts)


DÉVELOPPEMENTS


Le « Groupe de concertation Langendries » (Assises de la démocratie) qui a mené ses travaux de décembre 1996 à juin 1997 a dégagé un certain nombre de pistes visant à garantir la qualité de la démocratie politique ainsi que l'égalité d'accès et de traitement du citoyen dans ses rapports avec les institutions.

Dans ce cadre, le groupe de travail présidé par M. Busquin s'est accordé sur la nécessité de résoudre le problème de la responsabilité civile et pénale des bourgmestres et échevins.

Force est de constater, qu'à l'heure actuelle, la responsabilité, et particulièrement la responsabilité pénale, des mandataires locaux est devenue une question très sensible.

En effet, les mises en cause de plus en plus fréquentes de la responsabilité des bourgmestres et/ou échevins ont suscité chez ces derniers un réel émoi et une interrogation sur la portée et les limites de leurs fonctions.

Face à une multiplication croissante des missions attribuées non seulement aux communes, mais aux bourgmestres eux-mêmes, à un moment où les contraintes budgétaires imposent des choix, ces derniers se retrouvent de plus en plus souvent tiraillés entre la volonté d'entreprendre et la crainte de fauter, l'obligation d'agir et le risque d'omettre.

Le problème de la responsabilité personnelle des bourgmestres, à cause des inquiétudes qu'elle suscite légitimement auprès de ceux-ci, peut représenter un frein important à l'initiative et l'innovation dans la gestion communale, ainsi qu'un découragement des élus locaux pouvant conduire à une diminution des candidatures.

L'étendue de la responsabilité des bourgmestres et échevins s'élargit d'autant plus que les cours et tribunaux interprètent avec plus de sévérité à leur égard la notion de responsabilité, alors que dans la majorité des cas, l'objectif premier poursuivi par les personnes lésées, même au pénal, reste la réparation civile du dommage subi par l'obtention de dommages et intérêts.

En France, une loi relative « à la responsabilité pénale pour des faits d'imprudence ou de négligence » et concernant en premier chef les élus locaux a été adoptée le 13 mai 1996 (loi nº 96.393, Journal officiel , 14 mai 1996, p. 7211).

Elle spécifie le principe de l'appréciation « in concreto » de la faute d'imprudence ou de négligence de l'élu local et prévoit que la condamnation de celui-ci sera subordonnée à la preuve de son manque de diligence compte tenu des conditions dans lesquelles il exerce sa mission. La loi institue donc un régime d'exception pour les élus locaux.

Le problème de la mise en cause de la responsabilité personnelle des bourgmestres doit être replacé dans le contexte général des missions des pouvoirs publics et du statut de l'administré face à ceux-ci.

Toute la difficulté est de concilier liberté d'action collective des pouvoirs publics et protection individuelle des administrés face à l'éventuel arbitraire de ceux-ci.

Les auteurs de la présente proposition privilégient pour leur part le maintien du régime de la responsabilité du droit commun pour le bourgmestre ou l'échevin en tant qu'organe, tout en préconisant l'aménagement de mécanismes de garanties visant à soulager ces mandataires locaux dont la responsabilité est mise en cause.

Trois pistes ont été suivies :

1. Un aménagement procédural visant à garantir l'intervention de la commune en cas de mise en cause de la responsabilité civile ou pénale du mandataire local (article 2).

Différentes conséquences aggravantes de la mise en cause d'un bourgmestre et/ou d'un échevin devant une juridiction pénale peuvent être aisément relevées comme, par exemple, le caractère infamant du procès pénal, le risque des conséquences d'une condamnation pénale sur le mandat de l'élu local (amende pénale, casier judiciaire...).

La présente proposition vise à résoudre un aspect particulièrement négatif d'une telle procédure.

Notre droit ne connaissant pas la responsabilité pénale des personnes morales, aucune responsabilité pénale ne se conçoit à l'heure actuelle dans le chef des pouvoirs publics.

Cette règle engendre des conséquences pratiques importantes en matière répressive sur la mise en cause de la responsabilité des bourgmestres ou échevins.

En effet, une jurisprudence constante tire de cette règle la conclusion que le juge répressif est incompétent pour examiner une action civile contre les pouvoirs publics.

Par conséquent, dès qu'une faute constitutive d'infraction est commise par un organe de la commune, la personne lésée se trouve dans l'impossibilité de mettre en cause le pouvoir public devant le juge pénal.

Cette situation engendre des effets négatifs non seulement pour la personne lésée qui devra entamer une nouvelle procédure devant le juge civil pour obtenir la réparation de la commune, mais également pour les bourgmestres et échevins qui se trouveront isolés au procès pénal et qui devront supporter personnellement la totalité des condamnations pénales mais parfois également civiles.

Une certaine doctrine conteste régulièrement cette jurisprudence et estime qu'il est tout à fait concevable que des personnes morales, en l'espèce le pouvoir local, aient à répondre d'une action civile devant le juge pénal (P. Lewalle « La responsabilité délictuelle de l'administration et la responsabilité personnelle de ses agents : un système ? » APT , 1989, p. 17; C. Dressen, A. Durviaux et P. Lewalle « La responsabilité délictuelle des communes », R. Dr. Com. , 1994/4-5, p. 274-300).

En outre, étant donné qu'en vertu d'un revirement récent de la jurisprudence, le principe de l'autorité absolue de la chose jugée au pénal sur le civil est désormais atténué, le bourgmestre ou l'échevin condamné à indemniser la victime d'une faute qui lui est imputable, risque (dans des cas encore exceptionnels) de devoir supporter seul les condamnations civiles infligées à son encontre.

En effet, dans deux arrêts récents (Cass., 15 février 1991, RCJB , 1992 p. 5; Cass., 14 avril 1994, JLMB , 1994, p. 1132), la Cour de cassation a décidé que le jugement rendu au pénal n'aura plus d'autorité de chose jugée à l'égard des tiers à ce procès que jusqu'à preuve du contraire.

En d'autres termes, il serait désormais possible que la commune assignée ensuite en responsabilité devant la juridiction civile conteste les éléments de fait et de droit déjà appréciés par le juge pénal.

Il convient dès lors pour remédier à cette situation de fait, de prévoir la possibilité pour la commune d'intervenir volontairement ou d'être appelée en intervention forcée devant le juge pénal pour répondre de l'action civile.

De ce fait, la commune serait obligée à prendre part au procès aux côtés du bourgmestre qui ne se trouverait plus isolé face à son juge.

Cette possibilité a été prévue par la loi du 5 août 1992 sur la fonction de police en son article 50, qui prévoit l'intervention volontaire ou forcée de l'État ou de la commune devant la juridiction civile ou répressive, en vue d'éviter qu'à l'avenir un fonctionnaire de police se retrouve seul face à un juge pénal.

L'intervention volontaire et forcée n'est réglée dans notre droit que par le Code judiciaire aux articles 811 à 814.

Aucun article du Code d'instruction criminelle ne règle expressément l'intervention volontaire ou forcée d'un tiers.

La jurisprudence en a déduit que l'intervention volontaire et forcée n'était pas admise en procédure pénale sauf dans les cas formellement prévus par la loi (article 89 de la loi du 25 juin 1992 sur les assurances terrestres; article 47 de la loi du 10 avril 1971 sur les accidents de travail; article 11 de la loi du 15 mars 1874 sur les extraditions...).

Il convient dès lors de prévoir spécifiquement la possibilité de l'intervention volontaire ou forcée de la commune ou de l'État devant la juridiction civile ou répressive dans une loi, par une modification de la loi communale.

2. La deuxième piste (article 3) consiste à créer un système de responsabilité civile des amendes.

À l'heure actuelle, la pratique démontre que la commune supporte régulièrement et de manière volontaire les frais de justice et les amendes encourues par ses organes pour un acte posé dans l'exercice de leurs fonctions.

Les communes agissent par modifications budgétaires pour imputer cette dépense à leur budget. La tutelle n'annule généralement pas ces décisions lorsqu'il apparaît que l'agent a bien agi dans le cadre de ses fonctions.

Le mécanisme de responsabilité civile des amendes n'est pas neuf, plusieurs législations l'ayant adopté en droit positif (l'article 67 des lois coordonnées du 16 mars 1968 sur la police de roulage; l'article 18, § 1er , de la loi du 1er juillet 1956 sur l'assurance obligatoire de la responsabilité civile en matière de véhicule automoteur; l'article 57 de la loi du 16 mars 1971 sur le travail; l'article 37 de la loi du 27 juin 1969 revisant l'arrêté-loi du 28 décembre 1944 concernant la sécurité sociale des travailleurs; l'article 55 du décret du 7 octobre 1985 relatif à la protection des eaux de surface contre la pollution...).

La commune répondrait donc des amendes encourues par ses organes (non-récidivistes), pour des infractions commises dans l'exercice de leurs fonctions et à concurrence d'un certain montant.

Sur ce dernier point, certains montants d'amendes pouvant être très élevés (environnement, urbanisme...), il convient de prévoir un plafond général calculé en fonction des recettes ordinaires de la commune réalisées au cours de l'exercice précédent le jour de l'infraction et limité à 0,0001 % (hors décimes additionnels) de celles-ci.

Il convient de limiter la possibilité pour la commune d'intenter une action récursoire à l'encontre de l'agent fautif, aux cas de dol, de faute lourde ou de faute légère habituelle (règle similaire à l'article 18 de la loi sur le contrat de travail).

3. La troisième piste suivie par les auteurs de la proposition (art. 4) vise à prévoir l'obligation pour les pouvoirs locaux de souscrire une assurance qui couvrirait la responsabilité civile des bourgmestres et échevins pour des fautes commises dans l'exercice de leurs fonctions.

Une telle assurance présenterait l'avantage de conférer à la victime la garantie d'indemnisation et d'assurer que la responsabilité civile personnelle de l'auteur de l'acte soit couverte.

Philippe BUSQUIN.

PROPOSITION DE LOI


Article premier

La présente loi règle une matière visée à l'article 78 de la Constitution.

Art. 2

Un article 271bis , rédigé comme suit, est inséré dans le titre VIII « Des actions judiciaires » de la nouvelle loi communale :

« Art. 271bis. ­ L'organe d'une commune, qui fait l'objet d'une action en dommages et intérêts devant la juridiction civile ou répressive, peut appeler à la cause l'État ou la commune.

Ceux-ci peuvent intervenir volontairement. »

Art. 3

Un article 271ter est inséré dans le même titre de la même loi :

« Art. 271ter. ­ La commune est civilement responsable du paiement des amendes auxquelles sont condamnés ses organes, à la suite de l'infraction commise dans l'exercice de leur fonction, sauf en cas de récidive.

Le montant de l'amende prise en charge par la commune est limité à 0,0001 % de ses recettes ordinaires réalisées au cours de l'exercice précédant le jour de l'infraction.

L'action récursoire de la commune à l'encontre de son organe condamné est limitée au dol, à la faute lourde ou à la faute légère présentant un caractère habituel. »

Art. 4

La même loi est complété par un titre XVI, comportant un article 330, et libellé comme suit :

« Titre XVI : De l'assurance en responsabilité civile des villes et communes.

Art. 330. ­ La ville ou la commune est tenue de contracter une assurance visant à couvrir la responsabilité civile qui incombe personnellement à ses organes dans l'exercice de leurs mandats.

Le Roi arrête les modalités d'exécution de la présente disposition. »

Philippe BUSQUIN.
Hugo VANDENBERGHE.
Fred ERDMAN.
Michel FORET.
Magdeleine WILLAME-BOONEN.
Roger LALLEMAND.
Joëlle MILQUET.
Jean-François ISTASSE.