1-984/4 | 1-984/4 |
14 JUILLET 1998
Proposition de loi spéciale visant à limiter le cumul du mandat de membre du Conseil de la Commuanuté française, du Conseil régional wallon, du Conseil flamand, du Conseil régional bruxellois et du Conseil de la Communauté germanophone avec d'autres fonctions
Proposition de loi limitant le cumul du mandat de parlementaire fédéral et de parlementaire européen avec d'autres fonctions
Proposition de loi modifiant la loi du 6 août 1931 établissant des incompatibilités et interdictions concernant les ministres, anciens ministres et ministres d'État, ainsi que les membres et anciens membres des Chambres législatives en vue d'établir de nouvelles incompatibilités et interdictions, ainsi que de nouvelles obligations en matière de dépôt de liste de mandats, fonctions et professions
Proposition de loi visant à limiter le cumul de la fonction de député permanent avec d'autres fonctions et à harmoniser le statut financier et fiscal des députés permanents
Proposition de loi relative à la responsabilité civile et pénale des bourgmestres et échevins
Proposition de loi visant à améliorer les congés politiques en faveur des conseillers communaux, provinciaux, bourgmestres et échevins dans le secteur public et privé
Proposition de loi adaptant à la réforme des institutions la loi du 18 septembre 1986 instituant le congé politique pour les membres du personnel des services publics
Proposition de loi visant à améliorer le statut pécuniaire et social des mandataires locaux
Ont participé aux travaux de la commission :
1. Membres effectifs : MM. Happart, président; Buelens, Caluwé, Mmes Cornet d'Elzius, de Bethune, MM. De Decker, Istasse, Mmes Leduc, Thijs, Van der Wildt, M. Vergote, Mme Jeanmoye et M. Pinoie, rapporteurs.
2. Membre suppléant : Mme Merchiers.
3. Autres sénateurs : MM. Boutmans, Busquin et Daras.
L'auteur principal des propositions de loi expose que ces propositions font partie d'un ensemble qui vise à limiter le cumul des mandats parlementaires et à permettre l'égalité d'accès de traitement du citoyen dans ses rapports avec les institutions.
Ces propositions sont le résultat d'un consensus large qui s'est dégagé des discussions au sein du « Groupe de concertation Langendries » (Assises de la démocratie).
L'ensemble des propositions à l'examen forme un tout : les propositions limitant le cumul des mandats des assemblées parlementaires, qu'elles soient au niveau fédéral ou au niveau des Régions ou des Communautés. Il y a une extension vis-à-vis des députés permanents dont le statut est assimilé à celui des sénateurs au niveau pécuniaire. Plus largement, le problème du cumul d'un mandat parlementaire et d'un mandat local est également réglé. D'une part, on prévoit des mesures pour adapter la responsabilité pénale pour les fonctions politiques au niveau local. D'autre part, la revalorisation de la fonction locale est indispensable non seulement dans son statut pécuniaire mais aussi en prévoyant de meilleures conditions pour le congé politique pour que l'accessibilité des citoyens aux institutions soit la plus large possible.
Toutes ces propositions sont indissociables et devraient être adoptées au même moment.
Enfin, une proposition de loi qui vient d'être déposée vise à limiter les cumuls au niveau des fonctions locales. Cette proposition devra être examinée ultérieurement mais s'inscrit dans la philosophie générale des propositions examinées actuellement.
En ce qui concerne la mise en application, les différentes dispositions relatives aux mandats parlementaires devraient entrer en vigueur à partir de la prochaine législature. En ce qui concerne les mandats locaux, les dispositions entreraient en vigueur après les nouvelles élections communales. À cet égard, un problème de transition pourrait se poser puisque les élections législatives se tiennent en juin 1999 et les élections communales n'auront lieu qu'en octobre 2000. Il faut assurer la transition parce que l'entrée en vigueur différenciée peut avoir des effets lorsque les deux mandats se cumulent.
L'esprit général au sein du « groupe de concertation Langendries » a été de donner à la fonction parlementaire une place prépondérante.
Pour les parlementaires, il doit s'agir du mandat principal et s'ils gardent des mandats locaux, il y a lieu d'appliquer un écrèlage. À cette fin, la rémunération pour le cumul des mandats ne peut pas dépasser un plafond qui est fixé à une fois et demie l'indemnité parlementaire.
Dans les deux premières propositions, on a clarifié ce qui était possible en ce qui concerne le cumul avec un mandat local. Il a été précisé que, dans l'exerice de certaines fonctions, il faut pouvoir continuer à exercer des responsabilités d'administrateur mais seulement si la rémunération ne dépasse pas les 20 000 francs par mois, ce qui exclut les fonctions exécutives dans le sens financier du terme.
Dans la philosophie générale du projet, on ne peut exercer que deux mandats. La première proposition de loi spéciale traduit ces principes vis-à-vis des membres de la Communauté française, du Conseil régional wallon, du Conseil flamand, du Conseil régional bruxellois et du Conseil de la Communauté germanophone.
La deuxième proposition applique le principe aux parlementaires fédéraux et européens.
Une troisième proposition limite le cumul de la fonction de député permanent et harmonise le statut financier et fiscal des députés.
Une quatrième proposition règle la responsabilité civile et pénale des bourgmestres et échevins.
Une cinquième proposition améliore les congés politiques des conseillers communaux, des conseillers provinciaux, des bourgmestres et des échevins dans le secteur public et dans le secteur privé.
La sixième proposition améliore le statut pécuniaire et social des mandataires locaux.
Quelques amendements seront déposés afin d'apporter des modifications techniques aux propositions.
Les auteurs des propositions sont partis de l'idée de base que les indemnités proposées aux mandats politiques de parlementaire, de bourgmestre et échevin ou de président de CPAS ne doivent pas être couplées aux revenus venant d'une situation professionnelle (indépendant, secteur privé, secteur public). Ce qu'on a voulu éviter, c'est uniquement le cumul d'indemnités lié à des fonctions politiques.
Ainsi, les revenus d'un professeur d'université ne sont pas liés à son activité politique.
La même philosophie vaut également pour le cumul de mandats locaux : les revenus de fonctions non politiques ne sont pas pris en considération pour le calcul de l'indemnité liée à un mandat politique.
Plusieurs membres demandent que l'on recueille l'avis du Conseil d'État sur ces propositions de loi. C'est particulièrement au sujet des propositions nºs 1-984/1 et 1-987/1 qu'ils estiment qu'un avis est indiqué.
La proposition de recueillir cet avis est rejetée par 7 voix contre 3 et 1 abstention.
Les propositions de loi de MM. Hostekint et Pinoie [proposition de loi modifiant la loi du 19 juillet 1976 instituant un congé pour l'exercice d'un mandat politique (doc. 1-15/1)] et de M. D'Hooghe [proposition de loi modifiant la loi du 18 septembre 1986 instituant le congé politique pour les membres du personnel des services publics (doc. 1-956/1)], de même que l'amendement nº 4 de Mme Thijs et M. Caluwé seront à nouveau soumis au groupe de travail « Langendries » en vue d'amender éventuellement la proposition de loi nº 1-988/1 à la Chambre des représentants.
Un membre souligne que la discussion des propositions à l'examen doit répondre à une question qui se pose, d'une manière globale, par le citoyen. Ce débat porte aussi sur la responsabilité des hommes politiques.
Les différentes propositions doivent redéfinir le rôle, la responsabilité et la disponibilité des mandataires politiques.
La délégation du pouvoir politique par la population aux mandataires politiques, à des niveaux différents, nécessite une transparence et implique un devoir d'information. Cela implique aussi que les mandataires osent et peuvent prendre leurs responsabilités.
En ce qui concerne les propositions visant à limiter le cumul des mandats quelques questions doivent encore être résolues, entre autres, celle de la limite entre les mandats qui sont inhérents à une fonction politique (bourgmestre, échevin) et les mandats qui ne sont pas liés directement à cette fonction.
Comme l'a soulevé un sénateur, le cumul de mandats n'est pas un cumul de revenus mais plutôt un cumul de pouvoirs. L'on doit constater aussi qu'un excès de cumuls rend impossible une exécution correcte des mandats, peut-être faudrait-il être plus attentif à cet aspect lors de l'examen des différentes propositions.
L'intervenant estime qu'il ne faut pas limiter cette analyse aux mandats parlementaires uniquement. Il y a bien d'autres mandats dont le cumul mérite d'être limité.
Un autre membre partage partiellement ce point de vue. Il aimerait savoir plus précisément où se situe la limite pour les différentes possibilités de cumul. Un certain nombre de fonctions sont inhérentes à la qualité de bourgmestre. Or, le bourgmestre siège parfois au conseil de direction ou au conseil d'administration d'une intercommunale, alors que cela ne découle pas nécessairement de sa fonction. C'est précisément contre ce cumul de fonctions politiques et de mandats qu'il faut intervenir.
À partir de quel moment la limitation du cumul joue-t-elle si le bourgmestre est également parlementaire ? Une fonction dans une intercommunale est-elle considérée comme un mandat politique distinct ou comme faisant partie intégrante de la fonction de bourgmestre ?
L'intervenant constate également que les propositions n'instaurent une limitation des cumuls que pour les mandats politiques et non pour certaines activités professionnelles. La limitation du revenu ne jouet-elle pas dans ce cas-là ?
L'auteur principal des propositions de loi souligne qu'il est important que le parlement reste composé de personnes qui ont aussi un lien avec la réalité journalière ou avec la situation locale soit de par sa profession, soit de par l'exercice d'un mandat politique local.
Le « Groupe de concertation Langendries » n'a pas voulu éliminer la possibilité pour un parlementaire de jouer un rôle dans un exécutif local. Cette réalité politique locale se répercute parfois dans des discussions au Parlement (par exemple, dans le débat sur la réforme de la police). Il est donc évident que cette expérience en tant que bourgmestre ou échevin sur le plan local peut être utile pour les discussions au Parlement.
On ne doit pas réduire le débat au problème de concentration de pouvoir mais il faut rester attentif à la connaissance et à l'expérience des mandataires locaux. Il est incontestablement utile qu'un certain nombre de parlementaires exercent un mandat local.
Un intervenant accueille favorablement l'idée de la proposition de loi nº 1-864/1 de donner publicité à des mandats dans le secteur privé. Il est vrai qu'il peut exister un conflit direct ou indirect entre le mandat parlementaire et une fonction dans le secteur privé. La transparence exige que cette situation soit connue par le citoyen. L'idée ne serait donc pas de défendre ce cumul mais de le rendre public. Il estime qu'il faut intégrer cette proposition dans la discussion.
À la question du préopinant, l'auteur principal répond que la proposition stipule clairement qu'un parlementaire qui exerce une fonction politique au niveau local ne peut pas siéger dans un comité de direction d'une intercommunale, la règle étant qu'on ne peut pas exercer ce type de fonction lorsqu'on exerce déjà une fonction de bourgmestre ou d'échevin.
Or, les propositions de loi nº 984 et nº 985 prévoient une double interdiction :
« 2º tout mandat exercé au sein d'un organisme public ou privé, en tant que représentant de l'État, d'une communauté, d'une région, d'une province ou d'une commune, pour autant que ce mandat confère davantage de pouvoir que la simple qualité de membre de l'assemblée générale ou du conseil d'administration de cet organisme et quel que soit le revenu y afférent;
3º tout mandat exercé au sein d'un organisme public ou privé, en tant que représentant de l'État, d'une communauté, d'une région, d'une province ou d'une commune, pour autant que le revenu mensuel brut imposable y afférent atteigne un montant de 20 000 francs au moins (montant adapté annuellement à l'évolution de l'indice des prix à la consommation). »
Les propositions de loi prévoient donc une interdiction de cumul en utilisant deux critères :
1. pouvoir exécutif;
2. une rémunération qui dépasse un montant de 20 000 francs par mois.
De cette façon, on a évité l'interdiction de siéger dans un conseil d'administration puisqu'il y a des fonctions que le bourgmestre est obligé d'exercer par une disposition légale (par exemple, les bourgmestres devront siéger dans le collège de bourgmestres des zones interpolices).
En ce qui concerne les mandats privés, il a été difficile d'établir une règle précise. Pour cette raison, les activités professionnelles, en dehors du secteur public, ne sont pas visées par les présentes propositions de loi. Les revenus de ces activités ne sont pas pris en compte pour la limitation des indemnités liés à un mandat politique.
Un membre demande si le critère financier implique que l'on puisse exercer malgré tout un mandat conférant un pouvoir de décision au sens du 2º, pour autant que la rémunération de ce mandat ne dépasse pas 20 000 francs par mois. Le parlementaire-bourgmestre peut-il par exemple continuer à siéger en tant que commissaire dans une intercommunale ?
L'auteur principal des propositions de loi rappelle la philosophie générale des propositions de loi qui était d'interdire de siéger dans l'organe exécutif d'un organisme public ou privé. Pour répondre à la question précise, il rappelle qu'un commissaire exerce une fonction de contrôle et pas une fonction exécutive. À son avis, il n'y a pas d'objection à ce que l'on continue à exercer cette fonction.
L'exercice d'une fonction exécutive (Comité de direction) est par contre exclu, même si le montant de l'indemnité ne dépasse pas les 20 000 francs par mois. Le 2º et le 3º imposent donc deux critères distincts et le 3º ne doit pas être considéré comme une exception à la règle prévue au 2º.
Un autre membre voudrait savoir si, pour l'indemnité parlementaire, c'est l'indemnité brute ou nette qui est prise en considération.
L'auteur principal des propositions se réfère à la précision dans la proposition de loi nº 1-985/1 (p. 4, note de bas de page nº 1) : « Par indemnité parlementaire, il y a lieu d'entendre l'indemnité (de base) visée à l'article 27, alinéa 2, 5º, du Code des impôts sur les revenus 1992, à l'exception des indemnités pour l'exercice de fonctions spéciales au sein des assemblées parlementaires et des remboursements pour frais exposés accordés par ces assemblées. »
Il a déjà été précisé que la limitation du cumul ne s'applique pas au collège de bourgmestres des zones interpolices, à créer. Un membre souhaiterait savoir si l'interdiction de cumul s'applique à la présidence de ce collège.
L'auteur principal des propositions de loi répond que, à cet égard, il faut toujours se référer aux principes énoncés dans les points 2º et 3º des propositions de loi nºs 984 et 985.
Il est tout à fait impossible de dresser un inventaire exhaustif de tous les cumuls qui restent admis. Toute une série d'activités sont inhérentes aux fonctions de bourgmestre ou d'échevin (associations culturelles, associations sociales).
Un membre en conclut que l'interdiction de cumul ne s'applique pas aux fonctions qui résultent directement de l'exercice de la fonction de bourgmestre ou d'échevin.
L'auteur principal des propositions marque son accord avec cette conclusion à condition que cela ne mène pas à une interprétation extensive. Cela ne signifie pas, comme il est de coutume dans certaines communes, que le bourgmestre soit d'office au comité de direction des hôpitaux. Pour l'interprétation de l'interdiction du cumul, on ne peut donc pas se référer à un règlement communal.
Il conclut que l'on peut seulement se baser sur les termes des propositions pour donner une interprétation correcte des règles applicables. Il rappelle que les propositions de loi sont le fruit d'un compromis où il fallait, d'un côté, limiter la présence des mandataires locaux qui seront donc obligés de faire des choix et, d'autre part, exclure toute possibilité d'exercice de fonctions qui sont inhérentes à la fonction de bourgmestre.
Le membre en conclut que le cumul sera certainement admis lorsqu'une loi ou un décret impose au bourgmestre d'exercer une fonction donnée.
L'auteur principal des propositions confirme cette interprétation : de telles fonctions font partie de la fonction de bourgmestre.
Un autre membre demande s'il n'y a pas de risque de détournement du 3º de la loi en accordant une voiture avec chauffeur ou d'autres avantages matériels tout en restant en dessous du montant de 20 000 francs du revenu mensuel.
À propos du 2º, l'intervenante voudrait savoir ce que signifie exactement « pour autant que ce mandat confère davantage de pouvoir ».
Une personne qui est nommée président d'un conseil d'administration en fonction d'une répartition politique n'a pas nécessairement plus de pouvoir qu'un autre membre du conseil d'administration.
L'auteur principal des propositions de loi répond que les avantages matériels accordés (frais de déplacement, etc.) sont contrôlés par l'administration fiscale.
On ne peut pas détourner la loi par le biais des frais de déplacement. Tous les avantages matériels doivent être déclarés et c'est à l'administration fiscale de décider si un avantage matériel doit être considéré comme un revenu. Si cela est le cas et si le seuil de 20 000 francs est dépassé, l'interdiction prévue au 3º s'appliquera et le mandataire sera obligé de faire un choix.
En ce qui concerne la notion de « pouvoir », l'auteur répond qu'elle est indéfinissable. Il est important de tenir en vue la philosophie de base des propositions qui consiste à interdire un cumul excessif de pouvoir.
Un membre cite l'exemple d'une intercommunale de sa région qui n'a pas de comité de direction mais seulement un conseil d'administration. Le président de ce conseil d'administration tombe-t-il sous le coup de cette interdiction de cumul ?
Par ailleurs, il est d'usage que les membres du conseil d'administration perçoivent un jeton de présence. Dans ce cas, il n'y aura aucune difficulté à vérifier si la rémunération prévue de 20 000 francs est dépassée ou non. Dans d'autres cas, les membres du conseil d'administration se voient parfois offrir un voyage gratuit. Comment va-t-on imputer cet avantage ?
L'auteur principal des propositions de loi répond qu'il est impossible de prévoir toutes les possibilités dans un texte de loi. La loi définit les priorités, sinon on pourrait imaginer une multitude d'exceptions. Ces propositions essayent de définir de façon claire le lien normal entre le travail d'un parlementaire et son travail local.
Il ne faut pas entrer dans des discussions sur tous les détails de l'exercice des fonctions locales.
Pour un membre, la créativité qui permet de trouver des exceptions aux règles ne connaît pas de bornes. Si l'administration fiscale considère que de tels voyages constituent une rémunération en nature et qu'il y a dès lors lieu de les inclure dans le revenu imposable, on leur appliquera le 3º.
Au terme de la discussion, il peut être conclu que la notion de « mandat exécutif rémunéré » telle qu'elle a été reprise dans les propositions de loi nos 984, 985 et 986 ne concerne pas :
les mandats dérivés de la fonction,
les mandats dans les organes consultatifs,
les mandats dans des organismes dépourvus de la personnalité juridique,
les mandats à titre gratuit.
Selon un membre, le législateur spécial outrepasse ses compétences en proposant une réglementation pour le Conseil flamand et pour le Conseil régional wallon (proposition de loi nº 1-984/1).
En vertu de l'article 118, § 2, de la Constitution, la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles (LSRI) confère certaines compétences constitutives au Conseil flamand, au Conseil régional wallon et, dans certains cas, au Conseil de la Communauté française, en ce qui concerne leur élection, leur composition et leur fonctionnement.
Les décrets exerçant ces compétences constitutives doivent être adoptés à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés, à condition que la majorité des membres du Conseil concerné soit présente (art. 35, § 3, LSRI).
Aux termes de l'article 24bis , § 3, LSRI, le Conseil régional wallon et le Conseil flamand peuvent, chacun pour ce qui le concerne, déterminer par décret des incompatibilités supplémentaires.
Par conséquent, il ne convient pas que le législateur spécial règle une matière qu'il a confiée, en l'occurrence au Conseil régional wallon et au Conseil flamand, chacun pour ce qui le concerne.
Le champ d'application de la proposition doit donc se limiter au Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale, au Conseil de la Communauté germanophone et au Conseil de la Communauté française.
Vu la composition de ce dernier Conseil, à savoir les 75 membres du Conseil régional wallon et les 19 membres du groupe linguistique français du Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale, il y a lieu de veiller à ce que la fixation des incompatibilités pour ce Conseil ne limite pas en l'espèce la liberté de manoeuvre du Conseil régional wallon.
L'auteur principal des propositions de loi fait remarquer qu'il n'y a point de doute sur la compétence du législateur spécial en cette matière. L'autonomie constitutive ne concerne pas cette problématique.
Le membre souligne que l'article 24, § 3, de la loi spéciale de réformes institutionnelles a habilité le Conseil flamand et le Conseil régional wallon à prévoir, chacun pour ce qui le concerne, des incompatibilités supplémentaires.
Un autre membre estime que la proposition de loi spéciale nº 1-984/1 doit se lire dans le cadre actuel de l'article 24bis où sont déjà précisées un certain nombre de conditions, notamment d'incompatibilités entre les fonctions parlementaires.
Il lui semble donc que cette proposition s'insère parfaitement dans la loi spéciale et qu'elle relève de la compétence du législateur spécial.
Un troisième membre souligne que les deux niveaux législatifs sont compétents.
Tant le législateur spécial que les conseils régionaux peuvent imposer des incompatibilités. Le législateur spécial peut édicter une réglementation générale. Quant aux conseils régionaux, ils peuvent du fait de leur autonomie constitutive s'imposer des incompatibilités supplémentaires.
Tant le législateur spécial que le Conseil flamand et le Conseil régional wallon peuvent imposer des incompatibilités. Le législateur spécial y est habilité par l'article 139 de la Constitution.
Le Conseil flamand et le Conseil régional wallon peuvent, chacun pour ce qui le concerne, instituer des incompatibilités supplémentaires sur la base de la compétence que le législateur spécial leur a conférée à l'article 24bis , § 3.
Ce qui les différencie, c'est que le législateur spécial tient sa compétence de la Constitution, alors que la compétence du Conseil flamand et du Conseil régional wallon se fonde sur l'« autonomie constitutive » que leur a accordé le législateur spécial.
En théorie, il est même possible que le législateur spécial abroge l'article 24bis , § 3.
Il ne fait donc aucun doute que le législateur spécial est habilité à étendre les incompatibilités déjà prévues par la loi du 8 août 1980.
Le dénier reviendrait à dire que le législateur spécial n'est pas habilité à modifier la loi spéciale.
Cela ne change d'ailleurs rien au pouvoir qu'a le Conseil flamand ou le Conseil régional wallon de s'imposer des incompatibilités.
L'auteur principal des propositions partage entièrement ce dernier point de vue. Le Parlement wallon a voté un nouveau décret sur les intercommunales qui limite la présence de tout mandataire local à trois intercommunales.
La majorité des commissaires se rallient également à ce point de vue.
En ce qui concerne le statut financier des députés, une membre constate que l'on harmonise le statut du député permanent avec celui des sénateurs.
Actuellement, les députés permanents bénéficient d'une voiture de fonction avec chauffeur. Est-ce que cette gratification leur sera supprimée à l'avenir ?
L'auteur principal de la proposition rappelle que la proposition de loi les aligne sur tout ce qui a trait au cumul des mandats. La manière dont les frais sont calculés dans les provinces est un problème d'organisation interne au niveau des provinces. Ce sera un des avantages fiscaux qui sera imputé au revenu imposable.
L'intervenante fait remarquer que les sénateurs sont remboursés de leurs frais de déplacement mais, dans les provinces, les députés permanents jouissent d'un avantage matériel considérable.
L'auteur principal de la proposition rappelle qu'il s'agit d'une matière que les provinces règlent elles-mêmes.
Un membre souligne que le parlementaire qui est bourgmestre d'une grande ville dispose lui aussi d'une voiture avec chauffeur. Ce problème n'est donc pas l'apanage des membres de la députation permanente.
Un membre se demande s'il sera possible en pratique de limiter le cumul du député permanent. La plupart d'entre eux siègent en effet dans plusieurs comités de direction ou sont président d'ASBL.
L'auteur principal des propositions fait remarquer qu'il est difficile d'avoir connaissance des pratiques des provinces à cet égard. Parfois, les députés permanents sont président d'ASBL parce que c'est inhérent à leur fonction. Si, par contre, cette fonction de direction n'est pas inhérente à leur fonction de député, l'interdiction de cumul s'appliquera.
Un membre rappelle que la rémunération des députés permanents est alignée sur celle des sénateurs. Il estime dès lors que les fonctions de direction (président d'ASBL), inhérentes à la fonction occupée, devraient être exercées à titre gratuit. Ainsi, le problème serait résolu de façon générale.
4.1. La compétence du législateur fédéral
La proposition de loi visant à améliorer les congés politiques (nº 1-988/1), prévoit un régime pour les hommes politiques occupés dans le secteur public.
Une membre doute que le législateur fédéral soit compétent pour régler les congés politiques des fonctionnaires des communautés et des régions.
L'auteur principal de la proposition de loi rappelle que la proposition à l'examen règle le congé politique pour les mandataires pour lesquels le législateur fédéral est compétent (conseillers communaux, conseillers provinciaux, bourgmestres et échevins).
De la même manière, les régions et les communautés pourront régler par décret le congé politique auquel leurs mandataires ont droit (par exemple les enseignants).
L'intervenante précedente souligne que la loi du 18 septembre 1986 date d'avant la dernière révision constitutionnelle et elle estime que le législateur fédéral n'est plus habilité à modifier cette loi pour les fonctionnaires des communautés et des régions
Elle demande que, sur ce point au moins, on prenne l'avis du Conseil d'État.
Un membre fait remarquer que la modification proposée de la loi du 18 septembre 1986 instituant le congé politique pour les membres du personnel des services publics ne s'applique bien entendu qu'à ceux des services pour lesquels le législateur fédéral est toujours compétent.
Par cette proposition, le législateur fédéral n'outrepasse en rien ses compétences. La compétence des communautés et des régions à régler elles-mêmes le congé politique de leur propre personnel, est incontestable. La pratique législative révèle d'ailleurs que toutes les assemblées ont fait usage de cette compétence pour régler cette matière [cf. la liste imposante de décrets, ordonnances et arrêtés énumérés dans la proposition de loi modifiant la loi du 18 septembre 1986 instituant le congé politique pour les membres du personnel des services publics, qu'a déposée le sénateur D'Hooghe (doc. Sénat, nº 1-956/1)].
Il reste toutefois que la loi du 18 septembre 1986 demeure la loi de base du congé politique et qu'elle s'applique aussi aux régions et aux communautés dans la mesure où celles-ci n'en ont pas encore décidé autrement.
Par ailleurs, il est clair aussi que les modifications proposées aujourd'hui ne valent que pour les services publics pour lesquels le législateur fédéral est compétent.
La commission partage ce point de vue.
4.2. Le congé politique des conseillers communaux
En ce qui concerne le congé politique des conseillers communaux, un membre souligne que les bourgmestres et les échevins se voient accorder un congé politique en fonction de la taille de la commune.
Ce n'est pas le cas des conseillers communaux, bien que le volumee de travail puisse varier sensiblement selon qu'il s'agit d'une grande ou d'une petite commune. Ne devrait-on pas envisager d'introduire une certaine gradation ?
En ce qui concerne le congé politique des conseillers communaux, un membre fait remarquer que la proposition nº 988/1 ajoute un jour au jour de congé politique prévu initialement et deux jours de congé facultatifs et permet de fractionner ce congé politique.
L'auteur principal de la proposition estime que, lorsque la majorité de la commission veut augmenter davantage le congé politique pour les conseillers communaux, un amendement devrait être déposé dans ce sens. Un tel amendement n'est pas incompatible avec l'esprit de la proposition.
Néanmoins, il fait remarquer que la proposition prévoit déjà une différenciation entre les différents conseils en fonction de la taille des communes.
En ce qui concerne la proposition de loi relative à la responsabilité civile et pénale des bourgmestres et échevins (nº 1-987/1), une membre a appris que le gouvernement prépare également un projet de loi à ce sujet.
N'est-il pas indiqué d'examiner les deux textes ensembles ?
L'auteur principal de la proposition répond que le gouvernement s'est engagé à déposer un projet qui n'est pas lié avec la proposition à l'examen. Il ne faut donc pas examiner les deux ensemble.
Un membre demande pourquoi le montant des amendes est limité à 0,01 % des recettes ordinaires. Est-ce que cette mesure ne risque pas de porter gravement atteinte au budget des petites communes ?
Un membre précise que la limitation du montant de l'amende prise en charge par la commune à un dix millième des recettes ordinaires vise à protéger les petites communes dont les budgets sont limités.
À la question portant sur la désignation de celui qui devra payer la différence entre le montant de l'amende et la partie de l'amende due par la commune, l'auteur principal de la proposition répond que c'est le mandataire condamné qui devra acquitter la différence.
Un sénateur souscrit au principe retenu dans la proposition concernant la responsabilité civile et pénale des bourgmestres et échevins, mais estime qu'il est particulièrement mal mis en oeuvre.
On confond deux techniques. D'une part, les communes ont une responsabilité limitée pour ce qui est des amendes et, d'autre part, on impose une assurance obligatoire.
Pour résoudre le problème de la limitation de la charge budgétaire pour les communes, il suffit d'imposer une assurance obligatoire. Ce sont en effet précisément les bourgmestres des petites communes qui, en raison d'une formation lacunaire, commettent parfois des erreurs.
Une assurance obligatoire permet à la commune de savoir exactement ce qu'elle doit payer, c'est-à-dire la prime d'assurance. En outre, le bourgmestre sait ainsi sa responsabilité civile couverte.
Un commissaire signale que les développements de la proposition de loi précisent que le plafond fixé pour la commune ne comprend pas les décimes additionnels. Pour quelle raison exclut-on du montant déjà restreint les décimes additionnels ? Ce sont souvent les principales recettes d'une commune.
L'auteur principal de la proposition répond que l'on a voulu éviter de surcharger le budget communal étant donné que les décimes additionnels constituent une ressource importante pour les communes.
Un membre estime que cette disposition risque de créer une discrimination vis-à-vis des petites communes. Les amendes sont les mêmes pour les responsables d'une petite commune que pour ceux d'une grande.
L'auteur de la proposition rappelle que la disposition vise à protéger le budget communal en fixant un plafond. Si on ne fixe pas de plafond, la commune risque de devoir payer beaucoup plus.
Un commissaire se demande s'il ne serait pas préférable de proposer comme plafond un forfait plutôt qu'un pourcentage des recettes. La proposition de loi entraîne une différence de traitement des mandataires. Le mandataire d'une petite commune risque de devoir payer lui-même une part beaucoup plus grande de l'amende.
Un membre déclare que sa commune a déjà conclu l'assurance visée à l'article 4 de la proposition de loi. Le montant assuré est toutefois limité à 10 millions. Qui paiera la différence si l'indemnisation imposée est plus élevée ? Il craint que ce ne soit en définitive toujours le bourgmestre ou l'échevin lui-même.
Cet article est adopté à l'unanimité des huits membres présents.
MM. Boutmans et Daras déposent un premier amendement sur cet article visant à interdire complètement aux membres du Conseil de la Communauté française, du Conseil de la Région wallonne et du Conseil flamand le cumul avec un mandat exécutif rémunéré.
Un des auteurs de l'amendement déclare que l'interdiction de cumul doit être totale.
Un membre rappelle que l'esprit de la proposition vise à limiter le cumul de mandats parlementaires avec des mandats exécutifs. Il n'est pas opportun d'interdire complètement le cumul avec un mandat d'administrateur pour autant que l'on reste dans les limites fixées à l'article 2 de la proposition.
L'amendement est rejeté à l'unanimité des huits membres présents.
Mme Leduc et M. Vergote déposent un amendement (nº 15) visant également à renforcer l'interdiction de cumul en interdisant le cumul tant avec un autre mandat électif qu'avec un mandat exécutif rémunéré.
Les mêmes sénateurs déposent un amendement subsidiaire (nº 18) à leur amendement, visant à n'interdire que le cumul avec un mandat exécutif rémunéré.
Tant l'amendement nº 15 que l'amendement subsidiaire nº 18 sont rejetés chacun à l'unanimité des huit membres présents.
M. Boutmans dépose un amendement (nº 2) visant à supprimer, au 2º du deuxième alinéa du § 2ter proposé, la référence au conseil d'administration et à supprimer tout à fait le 3º.
L'auteur de l'amendement estime qu'il faut étendre l'interdiction de cumul de façon à ce qu'elle s'applique aux membres du conseil d'administration.
Un membre rappelle que le projet d'accord du groupe de travail « Langendries », qui a été transcrit en différentes propositions de loi, est un compromis qui permet d'aller en avant avec un projet concret sur lequel un grand nombre de partis ont marqué leur accord. Ceci est un premier pas et il est toujours possible d'essayer d'aller plus loin. Néanmoins, ce qui est proposé aujourd'hui est un ensemble de propositions équilibré dont les éléments ne peuvent être modifiés sans mettre en danger l'accord conclu. Pour cette raison, il demande que l'amendement soit rejeté.
L'amendement nº 2 est rejeté à l'unanimité des huits membres présents.
Une membre fait remarquer qu'il faut lire le 2º de l'article proposé à la lumière de la phrase introductive (« Sont considérés comme mandats exécutifs rémunérés au sens de l'alinéa précédent »). Cela veut dire que les mandats visés au 2º supposent une certaine rémunération.
Cela exclut tous les mandats qui sont exercés à titre gratuit.
Elle demande également s'il n'y a pas une incohérence entre le 2º et le 3º : on pourrait être membre du conseil d'administration avec une rémunération de 15 000 francs par mois (en application du 3º). Par contre, on ne pourrait pas être vice-président avec une rémunération de 2 000 francs par mois (en application du 2º).
Un membre fait remarquer que l'on fait une distinction de principe, à cet article, entre un mandat qui confère un certain pouvoir exécutif (conseil de direction, ...) et un mandat auquel n'est attaché aucun pouvoir exécutif.
Dans le cas d'un mandat conférant un plus grand pouvoir exécutif, le cumul est de toute façon limité.
Dans le cas d'un mandat ordinaire, le cumul est limité uniquement si la rémunération mensuelle dépasse les 20 000 francs.
C'est là un choix de principe et équilibré, qui a été fait par le « groupe de travail Langendries ».
M. Boutmans et Daras déposent un amendement (nº 3) visant à ajouter un nouvel alinéa au § 2ter proposé, aux termes duquel l'on instaure, pour les mandats visés au premier alinéa du § 2ter , une incompatibilité avec un mandat dans un organe consultatif.
Selon un des auteurs de l'amendement, celui-ci cadre parfaitement avec la philosophie qui sous-tend la proposition de loi, parce qu'il est illogique que l'on se donne un avis à soi-même. Certains élus qui siègent au Parlement flamand sont membres de la commission régionale pour l'aménagement du territoire. C'est là une situation pour le moins étrange, parce que ces membres interviendront également au niveau parlementaire dans des matières de cette nature.
Une membre peut comprendre les arguments avancés par les auteurs de l'amendement à l'examen. Elle pense qu'il n'a pas sa place dans la proposition à l'examen. Elle estime qu'il faudrait plutôt couler les dispositions de l'amendement dans un code de déontologie. La proposition à l'examen vise surtout à limiter le nombre de mandats.
Un autre membre partage cet avis. Il lui paraît très délicat de légiférer en quelques phrases sur un autre problème.
À la demande d'un membre, un des cosignataires de la proposition affirme que cet article ne vise que les organes qui ont un pouvoir décisionnel et qu'il ne vise donc pas les organismes consultatifs tels que l'Union des villes et des communes wallonnes.
L'amendement nº 3 est rejeté à l'unanimité des 8 membres présents.
MM. Boutmans et Daras déposent un amendement (nº 4) tendant également à ajouter un nouvel alinéa au § 2ter proposé.
Cet amendement insère dans le texte de la proposition une liste de fonctions qui ne peuvent pas être cumulées avec un mandat parlementaire.
L'objectif poursuivi est de préserver l'indépendance des parlementaires.
Un membre rappelle que la proposition ne porte pas sur les professions exercées dans le secteur privé. Il lui paraît également dangereux d'intégrer une liste dans un texte légal puisqu'il suffit d'oublier une catégorie pour déforcer l'effet attendu de la proposition.
L'amendement nº 4 est rejeté à l'unanimité des huit membres présents.
Cet article est adopté à l'unanimité des huit membres présents.
Six amendements sont déposés sur cet article, à savoir :
les amendements nºs 5, 6, 7 et 8 de MM. Boutmans et Daras;
l'amendement nº 14 et un amendement subsidiaire sur cet amendement (nº 19) de Mme Leduc et M. Vergote.
Un membre observe que la loi du 31 septembre 1983 de réformes institutionnelles pour la Communauté germanophone est une loi ordinaire. Or, il est proposé ici, par le biais d'une loi spéciale, d'insérer un alinéa 2 et un alinéa 3 à l'article 10bis de cette loi.
Outre le fait qu'il s'agit là d'une absurdité juridique, on ne pourrait plus modifier à l'avenir les alinéas 2 et 3 de l'article 10bis de la loi du 31 décembre 1983, qu'à une majorité spéciale.
Ce n'est d'ailleurs pas le seul problème. L'article 78 de la même loi dispose que le Conseil de la Communauté germanophone doit être consulté préalablement sur toute modification de cette loi. L'intervenant se réfère en l'espèce au rapport du 20 juillet 1996 de M. Chantraine relatif au projet de loi modifiant la loi du 31 décembre 1983 de réformes institutionnelles pour la Communauté germanophone (doc. Sénat 1-307/4) qui, en page 2, relate en détail la procédure de consultation qui a précédé le vote.
La majorité de la commission se rallie à cette analyse.
C'est pour cette raison, que M. Istasse avait déposé un amendement (nº 17) proposant de supprimer cet article.
Cet amendement est adopté avec sept voix et deux abstentions.
Par l'adoption de cet amendement, les amendements nºs 5, 6, 7, 8, 14 et 19 sont devenus sans objet.
À l'intitulé de la proposition de loi seront supprimés les mots « et du Conseil de la Communauté germanophone ».
M. Istasse dépose un amendement (nº 11) visant à compléter l'article 14 de la loi du 31 décembre 1983 par un nouvel alinéa.
L'amendement vise à prendre en considération le montant de l'indemnité parlementaire de la Chambre des représentants afin de ne pas pénaliser les membres de la Communauté germanophone. Sans cet amendement, les membres de ce Conseil seraient contraints de limiter leurs activités en dehors de leur mandat parlementaire à la moitié du montant réduit de leur propre indeminité.
Suite à la discussion lors de l'examen de l'article 3, cet amendement est retiré.
Deux amendements visant à supprimer cet article sont déposés par MM. Boutmans et Daras (amendement nº 9), d'une part, et par Mme Leduc et M. Vergote (amendement nº 16), d'autre part.
Tant MM. Boutmans et Daras que Mme Leduc et M. Vergote se réfèrent dans leur justification aux amendements qu'ils ont déposés à l'article 2 et qui proposent une interdiction générale de cumul entre la qualité de membre d'un conseil de communauté et de région, d'une part, et un mandat exécutif rémunéré, d'autre part.
Ces deux amendements sont rejetés à l'unanimité des 9 membres présents.
Un membre demande si, pour le calcul de la pension, on se base sur le montant écrêté ou sur la somme des divers revenus antérieurs de la personne concernée.
Un membre rappelle que le calcul de la pension parlementaire est basée sur la durée du mandat et non pas sur le traitement parlementaire.
Le maximum de la pension auquel on a droit est la pension parlementaire. C'est seulement lorsque le maximum n'est pas atteint que les cotisations de retraite sont cumulables.
M. Istasse dépose un amendement nº 12 qui vise à remplacer l'alinéa 2 du 1bis proposé par une disposition qui traduit plus exactement l'interdiction de prendre uniquement en considération, pour la limitation financière, les revenus perçus en raison de mandat ou de fonction de nature politique.
Cet amendement est adopté à l'unanimité des neuf membres présents.
M. Istasse dépose un amendement nº 13 visant à supprimer le mot « débours » aux alinéas 1er et 3 du § 1er bis proposé.
Cet amendement est adopté avec sept voix contre deux.
L'article, tel qu'amendé, est adopté à l'unanimité des neuf membres présents.
Cet article est adopté à l'unanimité des 9 membres présents.
MM. Boutmans et Daras déposent un amendement (nº 10) visant à supprimer cet article. Ils se réfèrent à cet égard à la justification de l'amendement nº 9 à l'article 4.
Cet amendement est rejeté à l'unanimité des neuf membres présents.
L'article est adopté à l'unanimité des neuf membres présents.
Cet article est adopté à l'unanumité des neuf membres présents.
L'ensemble de la proposition de loi, telle qu'amendée, est adopté à l'unanimité des neuf membres présents.
La commission a décidé de joindre la proposition de loi nº 1-864/1 à l'examen de la proposition de loi n 1-985/1, étant donné que les deux propsotions visent à élargir les incompatibilités pour les parlementaires fédéraux en modifiant la loi du 6 août 1981. Elle invite un des auteurs de la proposition de loi nº 864 à donner un exposé introductif.
M. Boutmans souligne que la proposition de loi qu'il a déposée conjointement avec M. Daras vise aussi à revaloriser le mandat parlementaire.
Contrairement à ce qui est le cas dans la proposition de loi nº 1-985 déposée par le sénateur Busquin et consorts, l'on ne propose pas d'atteindre ce résultat en limitant le montant de l'indemnité pour les mandats cumulés mais en limitant les possibilités de cumul. Voilà pourquoi l'on propose de prévoir plusieurs incompatibilités supplémentaires dans la loi du 6 août 1931 établissant des incompatibilités et interdictions.
Le principe de base veut que l'on empêche les cumuls de pouvoirs. Deuxièmement, il faut, par ailleurs, que celui qui est investi d'un mandat puisse l'exercer convenablement. Il doit pouvoir y consacrer le temps nécessaire.
L'on propose dès lors de disposer qu'un mandat de parlementaire ne peut plus être exercé conjointement avec un autre mandat politique exécutif (bourgmestre ou échevin). L'on dresse également une liste de mandats et de fonctions à caractère public qui sont également incompatibles avec le mandat parlementaire.
Si l'on a choisi d'allonger la liste des fonctions incompatibles avec un mandat parlementaire plutôt que de limiter l'avantage financier, c'est surtout pour mettre fin à la concentration de pouvoirs : le parlementaire qui occupe plusieurs postes impliquant l'exercice d'un pouvoir dispose d'un pouvoir de fait supérieur à celui des autres parlementaires. De plus, le cumul de plusieurs mandats entraîne une diminution de la qualité du travail accompli.
M. Boutmans reprendra les diverses dispositions de sa proposition de loi dans des amendements de la proposition de loi de M. Busquin qu'il déposera.
Cet article est adopté à l'unanimité des 9 membres présents.
M. Istasse dépose un amendement (nº 7) visant à remplacer le point 11 de la disposition proposée par : « 11. Membre de la Cour des comptes ». Le but est d'aligner la disposition proposée sur l'article 24bis , § 2, de la loi spéciale du 8 août 1980 qui vient d'être modifié de la manière proposée par le Sénat.
Un membre demande si le but est de permettre à un parlementaire d'être auditeur ou greffier à la Cour des comptes.
L'auteur de l'amendement répond que par « membre de la Cour des comptes », on entend aussi le greffier.
Un membre demande s'il ne serait pas plus indiqué d'ajouter les mots « et membres » à la disposition actuelle.
Le représentant du ministre rappelle que selon l'article 1er de la loi du 29 octobre 1846 relative à l'organisation de la Cour des comptes, le greffier est membre de la Cour des comptes, l'auditeur par contre n'en est pas membre.
La préopinante estime qu'il suffit alors de supprimer les mots « conseiller » et « ou greffier » et d'insérer les mots « et membres ».
L'auteur de l'amendement constate que le nouvel article 24bis , § 2, 9º, exclut les membres du cadre des auditeurs de la Cour des comptes de la liste des fonctions incompatibles avec le mandat parlementaire. Dans le commentaire des articles (doc. Sénat, nº 1-670/1) de la proposition de loi spéciale de M. Olivier et consorts modifiant l'article 24bis de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles est clairement stipulé qu'il existe suffisamment de raisons « de ne pas assimiler les membres du cadre des auditeurs de la Cour des comptes aux greffiers et membres de l'auditorat du bureau de coordination du Conseil d'État, ni aux référendaires de la Cour d'arbitrage ».
L'auteur de l'amendement propose de ne pas rouvrir le débat qui a eu lieu lors de l'examen de la proposition de M. Olivier et consorts au sein de la commission des Affaires institutionnelles et d'assurer uniquement la compatibilité avec le texte que le Sénat a déjà voté récemment.
Un sénateur estime que ce n'est pas parce qu'une telle disposition a été inscrite dans une autre loi que l'on peut prévoir, dans le cadre de la proposition à l'examen qu'un auditeur à la Cour des comptes peut-être en même temps parlementaire. Il y a, selon lui une incompatibilité évidente entre les deux fonctions en question. L'adoption de l'amendement permet de lever cette incompatibilité.
L'auteur de l'amendement souligne une fois de plus que la décision d'assouplir cette incompatibilité a déjà été prise au cours de l'examen de la proposition de loi précitée de M. Olivier.
La proposition de loi ne crée pas de nouvelles incompatiblités et l'article proposé est plutôt un inventaire de toutes les incompatibilités existantes. L'amendement nº 7 ne vise qu'une harmonisation du point 11 à ce qui a été décidé récemment par le Sénat.
L'amendement nº 7 est adopté à l'unanimité des 9 membres présents.
Mme Jeanmoye et consorts déposent un amendement (nº 10) visant à limiter la portée des incompatibilités prévues à l'article proposé aux administrations publiques (point 3) et aux entreprises publiques autonomes (point 13) dépendant des autorités fédérales.
Un membre fait remarquer que, en ce qui concerne les avocats, la loi du 6 août 1931 instaure une incompatibilité générale (« avocats en titre des administrations publiques ») et pas seulement pour les administrations publiques de l'État.
Cette incompatibilité vaut donc aussi pour les provinces et les communes ainsi que pour les organes de celles-ci. En acceptant l'amendement proposé, la commission revient sur l'incompatibilité instaurée depuis 1931.
La signataire principale fait remarquer que déjà maintenant des parlementaires défendent des communes.
Il est important que l'avocat soit indépendant. Il ne peut, par exemple, représenter la commune dont il est le bourgmestre mais bien une autre commune (cf. article 92 de la nouvelle loi communale). Par analogie, l'amendement vise à permettre aux mandataires de représenter d'autres niveaux de pouvoir.
Un membre fait remarquer que l'on peut remettre en question tous les éléments de l'accord élaboré au sein du groupe de travail « Langendries ». Il pense néanmoins qu'il faut s'en tenir au texte proposé sinon on risque de mettre en péril cet accord.
La signataire principale de l'amendement estime qu'en 1931, on ne pouvait pas prévoir les structures de l'État telles que nous les connaissons maintenant. Il est bien évident que nous devons bien tenir compte de la structure étatique modifiée et adapter la législation à cette nouvelle réalité. Le principe qui a toujours prévalu pour introduire des incompatibilités nouvelles est qu'il est interdit d'être simultanément contrôleur et contrôlé. Il ne faut cependant pas instaurer des incompatibilités supplémentaires.
Un commissaire souligne une nouvelle fois que la loi du 6 août 1931 prévoit bel et bien une incompatibilité totale pour les membres des Chambres législatives : ils ne peuvent pas être « avocats en titre des administrations publiques ». Le point 3 de l'article 1er proposé n'y change rien. Les parlementaires qui agiraient en tant qu'avocats d'une commune enfreignent évidemment la loi.
L'adoption de cet amendement assouplirait les dispositions de la loi du 6 août 1931.
L'amendement nº 10 est adopté à l'unanimité des 9 membres présents.
L'article, tel qu'amendé, est adopté à l'unanimité des 8 membres présents.
MM. Boutmans et Daras déposent un amendement (nº 4) qui vise à remplacer le premier alinéa de l'article 1er quater proposé par une disposition interdisant totalement le cumul d'un mandat au parlement fédéral avec un mandat exécutif rémunéré.
Mme Leduc et M. Vergote déposent, eux aussi, un amendement (nº 11) au premier alinéa de l'article proposé. Ils proposent d'instaurer une incompatibilité complète entre un mandat parlemantaire fédéral et tout autre mandat obtenu par élection ou mandat exécutif rémunéré. Subsidiairement (amendement nº 13), ils proposent de limiter l'incompatibilité au cas où il y aurait cumul avec un mandat exécutif rémunéré.
Les auteurs de ces amendements mettent tous l'accent sur la nécessité de limiter la concentration des pouvoirs et sur l'importance d'une participation plus large et plus active des citoyens au processus décisionnel.
M. Boutmans dépose un amendement subsidiaire (nº 6) à l'amendement nº 4, qui propose d'insérer, après le premier alinéa, un alinéa nouveau qui institue une incompatibilité en tout cas entre un mandat au parlement fédéral et la fonction de bourgmestre.
Ce sous-amendement trouve sa justification dans l'incompatibilité entre l'indépendance que nécessite un mandat parlementaire et la tutelle exercée sur le bourgmestre par le ministre de l'Intérieur.
Les amendements nºs 4, 11, 13 et 6 sont tous rejetés à l'unanimité des 9 membres présents.
MM. Boutmans et Daras déposent un amendement (nº 1) visant à instaurer une incompatibilité entre un mandat parlementaire et l'appartenance à un conseil d'administration.
Cet amendement est rejeté à l'unanimité des 9 membres présents.
MM. Boutmans et Daras déposent un amendement (nº 2) tendant à ajouter à l'article proposé un alinéa nouveau.
Cet amendement vise à instituer une incompatibilité entre un mandat au parlement fédéral et l'appartenance à un organe consultatif qui doit fournir, le cas échéant, des avis à une assemblée parlementaire.
L'amendement est rejeté à l'unanimité des 9 membres présents.
MM. Boutmans et Daras déposent un amendement (nº 3) visant également à insérer un nouvel alinéa. Cet amendement ajoute à l'article 1er quater proposé une liste de mandats ou fonctions qui sont incompatibles avec un mandat au parlement fédéral.
L'amendement est rejeté à l'unanimité des 9 membres présents.
L'article 3 est adopté à l'unanimité des 9 membres présents.
Un amendement visant à supprimer cet article est déposé par MM. Boutmans et Daras (amendement nº 5), et un autre par Mme Leduc et M. Vergote (amendement nº 12). Cette suppression s'inscrit dans le prolongement logique de l'adoption des amendements nºs 4 et 11 à l'article 3, tendant à interdire le cumul d'un mandat parlementaire avec un mandat exécutif rémunéré. Il est dès lors superflu d'élaborer un règlement financier.
Ces deux amendements sont rejetés l'un et l'autre à l'unanimité des 9 membres présents.
M. Istasse propose un amendement (nº 8) tendant à supprimer les mots « débours » aux premier et troisièle alinéas de l'article proposé.
L'amendement est adopté par 7 voix et 2 abstentions.
M. Istasse dépose un amendement nº 9 proposant une formulation plus correcte pour l'alinéa 2 de l'article 1er quinquies proposé (voir amendement nº 12 à l'article 4 de la proposition de loi spéciale).
L'amendement ainsi que l'article amendé sont adoptés chaque fois à l'unanimité des 9 membres présents.
Ces articles sont adoptés, sans autre discussion, à l'unanimité des 9 membres présents.
L'ensemble de la proposition de loi, telle qu'elle a été amendée, a été adopté à l'unanimité des 9 membres présents.
Ces articles sont adoptés à l'unanimité des neuf membres présents.
M. Istasse dépose un amendement technique sur cet article (nº 1) visant à remplacer les mots « article 97 » par les mots « article 97bis ».
L'amendement nº 1 ainsi que l'article amendé sont chaque fois adoptés à l'unanimité des neuf membres présents.
M. Istasse dépose deux amendements sur cet article.
L'amendement nº 2 tend à supprimer le mot « débours » aux alinéas 1er et 3 du § 3 de l'article 105 proposé.
L'amendement nº 3 propose une nouvelle rédaction du deuxième alinéa du même paragraphe (voir amendements nº 9 dans la proposition de loi nº 1-985/1 et nº 4 dans la proposition de loi spéciale nº 1-984/1).
L'amendement nº 2 est adopté avec 7 voix et 2 abstentions.
L'amendement nº 3 ainsi que l'article amendé sont adoptés à l'unanimité des neuf membres présents.
M. Caluwé dépose à cet article un amendement (nº 4) visant à exclure le traitement de député permanent du champ d'application de l'article 27, alinéa 2, 5º, du Code des impôts sur les revenus 1992.
La rétribution reçue au titre d'un mandat d'exécutif doit toujours être considérée comme une rémunération (articles 31 et 32 du CIR) et pas comme un profit (article 27, CIR).
Cet amendement est adopté par 7 voix et 2 abstentions.
L'article ainsi amendé est adopté à l'unanimité des 9 membres présents.
M. Caluwé dépose un amendement (nº 5) complétant l'amendement nº 4 qui insère le traitement du député permanent à l'article 31 du Code des impôts sur les revenus 1992.
Cet amendement est adopté par 7 voix et 2 abstentions.
Cet article est adopté sans autre discussion, à l'unanimité des 9 membres présents.
L'ensemble de la proposition de loi, telle qu'elle a été amendée, a été adopté à l'unanimité des 9 membres présents.
La commission décide de rédiger l'intitulé néerlandais comme suit : « Wetsvoorstel betreffende de burgerrechtelijke aansprakelijkheid en strafrechtelijke verantwoordelijkheid van burgemeesters en schepenen ». À l'occasion de l'examen du projet de loi spéciale réglant la responsabilité pénale des membres des gouvernements de communauté ou de région (doc. Sénat, nº 1-969/1 et suivants), la Chambre des représentants a apporté une modification analogue en séance plénière (CRA Chambre 258-5938 remarque du rapporteur, M. R. Delathouwer). En matière pénale, l'on ne parle en effet jamais de « aansprakelijkheid » (qui est une notion de droit civil) mais de « verantwoordelijkheid » .
Cet article est adopté à l'unanimité des 8 membres présents.
Bien qu'il souscrive à la philosophie générale qui sous-tend la proposition de loi, un sénateur souligne que du point de vue technique cette proposition est mal conçue. Dans cet article, il est par exemple question de « l'organe d'une commune ».
L'on ne voit pas très bien si, l'on ne vise par là le bourgmestre et les échevins. Si oui, pourquoi ne préciserait-on pas expressément qu'il s'agit que d'eux. Le mot « organe » n'est pas une notion légale et elle n'est définie nulle part dans la proposition de loi. Par ailleurs, l'intitulé de la proposition mentionne expressément les bourgmestres et échevins. Il n'y a dès lors aucune raison de laisser subsister une imprécision dans le dispositif de la proposition de loi.
L'on ne voit pas non plus très bien pourquoi l'on se contente de règler la responsabilité de la commune et pourquoi on ne règle pas celle du CPAS, par exemple.
Un membre affirme que la proposition vise bien les bourgmestres et échevins (cf. l'intitulé). À cet égard, le mot « organe » est clair. L'accord actuel ne vise que les bourgmestres et échevins. Il propose de se limiter à cela pour l'instant.
Un sénateur demande si la proposition de loi vise aussi les fautes intentionnelles ou les actes frauduleux.
Un membre répond que la commune a de toute façon une action récursoire pour le dol et fraude lourde, en vertu de l'article 3.
L'intervenant précédent renvoie l'article 47 de la loi du 5 août 1992 sur la fonction de police, lequel dispose que l'État est responsable du dommage causé par les fonctionnaires de police, sauf s'ils commettent une faute intentionnelle, une faute lourde ou une faute légère répétée.
La responsabilité est définie de manière exemplaire dans la loi sur la fonction de police par rapport à ce qui est proposé ici.
Par contre, la présente proposition est un exemple du texte particulièrement hétéroclite ou, à tout le moins, incomplet.
Il propose de soumettre de toute façon et sans hésitation ce texte à l'avis du Conseil d'État.
Un membre déclare que les auteurs de la proposition sont opposés à ce qu'il y ait une reconnaissance d'une responsabilité pénale à l'égard d'une personne morale, en l'occurrence une commune.
Cet article s'inspire déjà de la loi du 5 août 1992 sur la fonction de la police. On prévoit notamment l'intervention, volontaire ou forcée, de la commune ou de l'État devant la juridiction civile ou répressive en vue d'éviter qu'un bourgmestre et échevin se trouvent seul devant un tribunal.
Le préopinant relève que la loi sur la fonction de police prévoit également le droit à l'assistance en justice. La proposition ne contient pas non plus semblable disposition. Il propose de réaliser une comparaison minutieuse entre la présente proposition de loi et les dispositions des articles 47 et suivants de la loi sur la fonction de la police.
Vu le temps limité qui est imparti à la commission pour l'examen de la présente proposition, il n'a pas encore eu l'occasion de préparer des amendements.
Un membre estime qu'il faut effectivement prévoir une assurance « défense en justice » à l'article 4 qui impose déjà une assurance visant à couvrir la responsabilité civile.
Un membre croit savoir que l'assurance « responsabilité civile » contient toujours une clause défense en justice.
Un sénateur signale que la défense en justice n'est en aucun cas liée automatiquement à l'assurance « responsabilité civile »
Si le dessein du législateur est de prévoir une clause de défense en justice dans le cadre de l'assurance de responsabilité civile, il convient de le préciser expressément à l'article 4.
Le sénateur Boutmans dépose un amendement (nº 5) à cet article, visant à remplacer les mots « L'organe de la commune » par les mots « Le bourgmestre ou un échevin ».
Cet amendement est rejeté à l'unanimité des 8 membres présents.
L'article est adopté à l'unanimité des 8 membres présents.
Il convient d'apporter deux corrections techniques à cet article.
Dans le texte néerlandais de l'alinéa 1er proposé, il convient de remplacer le mot « overtreding » par le mot « misdrijf » qui est le terme générique.
Si l'on veut dire que le montant de l'amende est limité à un dix-millième du budget et si l'on veut exprimer cela en pourcentage, il convient de remplacer « 0,0001 % » par « 0,01 % ». De par l'adoption de l'amendement nº 6, cette correction est devenue sans objet (cf. infra).
Le sénateur Boutmans dépose un amendement nº 2 qui dispose expressément que la responsabilité civile de la commune se limite aux délits involontaires commis par le bourgmestre ou un échevin dans l'exercice de leur fonction, lorsqu'ils agissent en qualité d'organes de la commune. Cette disposition exclut que les communes doivent assumer la responsabilité des délits intentionnels du bourgmestre ou d'un échevin ou des délits commis par celui-ci en dehors de l'exercice de sa fonction.
L'intervenant propose, par la voie d'un amendement subsidiaire à cet amendement (nº 3), de conserver le terme « organes ».
Il dépose un autre amendement subsidiaire à cet amendement subsidiaire (nº 4) visant à remplacer uniquement le mot « infraction » par les mots « délit involontaire ».
L'amendement nº 2 et les amendements subsidiaires nºs 3 et 4 sont rejetés à l'unanimité des 8 membres présents.
Plusieurs membres estiment que la référence à un pourcentage de recettes communales crée une inégalité entre les bourgmestres et échevins des différentes communes.
Pour cette raison, Mme Jeanmoye et consorts déposent un amendement (nº 6) visant à remplacer ce critère par un montant fixe, à majorer des décimes additionnels.
Cet amendement est adopté à l'unanimité des 8 membres présents.
L'article, tel qu'amendé, est adopté à l'unanimité des 8 membres présents.
M. Boutmans et consorts déposent un amendement (nº 1) visant à imposer une assurance « défense en justice » (voir discussion à l'article 2 de cette proposition).
Cet amendement, ainsi que l'article tel qu'amendé, sont adoptés à l'unanimité des 8 membres présents.
La proposition de loi, tel qu'amendée, est adoptée à l'unanimité des 8 membres présents.
La Commission décide de joindre la proposition de loi nº 397 de M. Daras et consorts à la proposition de loi nº 988 de M. Busquin et consorts.
La proposition de loi de M. Daras et consorts vise à combler la plus grosse lacune encore présente en matière de congé politique en organisant un régime de congé politique au bénéfice des fonctionnaires fédéraux, communaux et provinciaux qui exercent un mandat au sein d'un Conseil ou d'un gouvernement fédéré autres que ceux de la Communauté germanophone.
La proposition de M. Busquin et consorts ne va pas aussi loin que cela mais vise en premier lieu à revoir le régime de congés politiques dans le secteur public en augmentant la durée des dispenses de services accordées aux conseillers communaux et provinciaux.
Cet article est adopté à l'unanimité des neuf membres présents.
Cet article est adopté à l'unanimité des neuf membres présents.
Mme Cornet d'Elzius dépose un amendement (nº 1) sur cet article visant à supprimer également le 2º a) à l'article 3 de la loi du 18 septembre 1986.
En effet, en insérant un article 6bis dans la même loi (art. 7 de la proposition) fixant le même nombre de jours de congés politiques pour les conseillers communaux de communes de moins de 10 000 habitants, le 2º a) devient sans objet.
Cet amendement est adopté à l'unanimité des neuf membres présents.
Mme Cornet d'Elzius dépose un deuxième amendement sur cet article (nº 2) visant à accorder également deux jours de congé aux membres du Conseil de la communauté germanophone.
Cet amendement, ainsi que l'article amendé, sont chaque fois adoptés à l'unanimité des neuf membres présents.
Ces articles sont adoptés sans discussion à l'unanimité des neuf membres présents.
Afin d'aligner la rédaction du nouvel article 6bis sur celle des autres articles de la loi du 18 septembre 1986, Mme Cornet d'Elzius dépose un amendement (nº 3).
Cet amendement est adopté à l'unanimité des neuf membres présents.
Mme Thijs et M. Caluwé déposent un amendement (nº 4) au 4º, qui vise à rendre le nombre de jours de dispense de service pour les conseillers communaux des communes de plus de 80 001 habitants identique au nombre de jours de congé politique accordés aux échevins dans les petites communes (voir la discussion générale, point 4.2).
Dans les grandes communes, les réunions de commission ont souvent lieu pendant les heures de travail, si bien que les conseillers communaux ne peuvent pas toujours y assister. Par ailleurs, il est fréquent que les conseillers communaux n'aient pas assez de temps pour préparer leurs dossiers.
Un membre souligne qu'il faut bien se rendre compte de ce que signifiera pour les services publics eux-mêmes une extension du congé politique, comme celle qui est proposée dans l'amendement. Un membre du personnel disposera de huit jours de congé politique, sur une moyenne de vingt jours ouvrables. Se rend-on suffisamment bien compte des conséquences pour ce qui est de l'organisation du travail au sein d'un service ?
L'un des auteurs attire l'attention sur le fait que l'on ne sera pas obligé de prendre les quatre jours de congé facultatifs. Qui plus est, il sera possible de fractionner ce congé politique.
Un membre se demande si l'on ne pourrait pas envisager de limiter pareille extension du congé politique aux communes de plus de 150 000 habitants. Dans une ville comme Gand, qui compte plus de 235 000 habitants, un conseiller communal suit en moyenne les travaux de quatre commissions, qui commencent toutes à 18 heures ou à 20 heures. Si on adoptait l'amendement, un conseiller communal recevrait huit jours pour préparer ces commissions, ce qui lui semble exagéré.
L'un des auteurs de l'amendement répond que l'on a opté pour la catégorie de communes de plus de 80 001 habitants pour ne pas créer une catégorie supplémentaire de communes. Pour pouvoir faire du bon travail en tant que conseiller communal il faut préparer ses dossiers ou, alors, il faut pouvoir consulter certains documents (pendant les heures de bureau). Si l'on veut revaloriser les mandats politiques, il faut élargir les possibilités offertes aux conseillers communaux et donner à ceux-ci le temps nécessaire pour pouvoir préparer convenablement leur travail.
L'on pourrait toutefois envisager de limiter aux grandes villes le champ d'application de l'amendement proposé, ce qui limiterait sérieusement le nombre de conseillers qui pourraient se prévaloir des dispositions proposées et réduirait proportionnellement la gravité du problème de l'organisation du travail dans les services publics.
Un membre propose que l'on n'ajoute pas une catégorie additionnelle de communes. Il soutiendra l'amendement. Il fait remarquer que les quatre jours de congé facultatif ne sont pas à charge du service public mais à charge du conseiller communal lui-même.
Un membre souligne que l'agent concerné continue entre-temps à accumuler de l'ancienneté de service et des droits à la pension. Il est donc faux d'affirmer que le congé facultatif ne coûte rien à l'autorité fédérale.
Le représentant du ministre trouve que le congé supplémentaire prévu à l'amendement nº 4 est très long et qu'il constituera indiscutablement une charge pour les services publics. De plus, ce congé peut être pris en plusieurs fois, ce qui permet à l'agent d'être absent de son travail pendant seize demi-jours. Il semble bien que, dans la pratique, cette formule soit incompatible avec la bonne organisation du travail dans un service public.
Plusieurs membres se déclarent opposés à cet amendement, dès lors qu'il a pour effet, pour ce qui de l'exercice des mandats politiques, de favoriser une nouvelle fois les agents des services publics par rapport aux titulaires d'une profession libérale, aux personnes qui exercent une activité d'indépendant et aux travailleurs du secteur privé. Le groupe politique dont font partie ces membres, considère que rien ne justifie la multiplication des avantages en l'espèce pour les agents des services publics. Ils soulignent que l'accord conclu au sein du groupe de travail Langendries étend déjà le congé politique en faveur de ces mandataires et il demande que les autres familles politiques s'en tiennent à ce qui a été convenu.
L'amendement nº 4 est retiré (cf. II. Discussion générale).
L'article tel qu'amendé est adopté à l'unanimité des 8 membres présents.
Ces articles sont adoptés à l'unanimité des 8 membres présents.
L'ensemble de la proposition telle qu'elle a été amendée, est adopté à l'unanimité des 8 membres présents.
Par l'adoption de cette proposition de loi, la proposition de loi adaptant à la réforme des institutions la loi du 18 septembre 1986 instituant le congé politique pour les membres du personnel des services publics de M. Daras et consorts (doc. Sénat nº 1-397/1) devient sans objet.
Ces articles sont adoptés chaque fois à l'unanimité des 8 membres présents.
Un membre demande si l'on tient toujours compte du fait qu'une commune soit le chef-lieu d'un canton, d'un arrondissement ou d'une province.
Un autre membre rappelle que cette règle ne vaut pas pour les secrétaires communaux mais uniquement pour les mandataires. Il s'agit, respectivement, d'une augmentation de 10, 15 ou 30 %.
L'article 3 ne modifie que le premier alinéa du 1er paragraphe de l'article 1er de la nouvelle loi communale, c'est-à-dire la référence au rédacteur est remplacée par une référence au traitement du secrétaire communal. La référence au traitement du secrétaire ne change rien à l'augmentation réglée par arrêté royal.
L'article est adopté à l'unanimité des 8 membres présents.
Cet article est adopté à l'unanimité des 8 membres présents.
M. Caluwé et consorts déposent un amendement (nº 1) sur cet article visant à permettre au Roi de prendre toutes les dispositions nécessaires afin d'assurer une entrée en vigueur rapide de l'article 4.
Cet amendement est adopté par 8 voix et 2 abstentions.
L'article, tel qu'il a été amendé, est également adopté par 8 voix et 2 abstentions.
Ces articles sont adoptés chaque fois à l'unanimité des 8 membres présents.
L'ensemble de la proposition de loi a, telle qu'elle a été amendée, été adopté à l'unanimité des 8 membres présents.
Le présent rapport a été approuvé par huit voix et deux abstentions.
Deux membres se sont abstenus à cause du refus de recueillir l'avis du Conseil d'État.
| Les rapporteurs,
Eric PINOIE. Dominique JEANMOYE. |
Le vice-président,
Jean-Marie HAPPART. |