1-964/2

1-964/2

Sénat de Belgique

SESSION DE 1997-1998

14 MAI 1998


Révision de l'article 103 de la Constitution

Révision de l'article 125 de la Constitution

Révision de l'article 125 de la Constitution


RAPPORT

FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES INSTITUTIONNELLES PAR M. HOTYAT


I. EXPOSÉ INTRODUCTIF DU PREMIER MINISTRE SUR LA PROPOSITION DE RÉVISION DE L'ARTICLE 103 DE LA CONSTITUTION

Le présent projet de révision de l'article 103 de la Constitution est le résultat de plusieurs propositions de révision de cet article qui avaient été déposées à la Chambre.

En vue de l'examen de ces propositions très divergentes, la Chambre a créé une sous-commission en décembre 1996. Cette sous-commission a défini les options de base de l'article 103 de la Constitution, tel qu'il est proposé aujourd'hui. Ce texte a fait l'objet d'une concertation avec le Sénat.

Sur la base des travaux au sein de la sous-commission, la présidente, Mme de T'Serclaes, a déposé une proposition de révision de l'article 103 de la Constitution, sur laquelle la plupart des groupes politiques ont pu marquer leur accord. Cette proposition de base a ensuite été peaufinée au sein de la commission de révision de la Constitution et de la réforme des institutions de la Chambre.

L'article 103 projeté s'articule autour des axes suivants :

L'article 103 s'applique aux :

­ ministres en fonction, pour les infractions qu'ils auraient commises tant dans l'exercice de leurs fonctions qu'en dehors de celles-ci;

­ anciens ministres, mais uniquement pour les infractions qu'ils auraient commises dans l'exercice de leurs fonctions. Il convient d'y assimiler les infractions commises avant l'exercice du mandat ministériel, mais jugées pendant l'exercice des fonctions.

Les règles du droit commun s'appliquent dès lors à un ancien ministre pour les infractions commises en dehors de l'exercice des fonctions ainsi que pour les infractions commises avant l'exercice des fonctions et poursuivies après l'exercice de celles-ci.

Initialement, le champ d'application se limitait aux ministres en fonction. Lors de la concertation avec le Sénat, il s'est avéré que cela signifierait qu'il serait plus intéressant d'attendre la fin du mandat ministériel, puisqu'un ministre pourrait alors être poursuivi sans la moindre entrave, même pour des infractions commises dans l'exercice des fonctions.

Pour ce qui concerne l'instance de jugement compétente on a opté pour la cour d'appel. Après pondération des alternatives, on est en effet arrivé à la conclusion qu'il ne serait pas opportun d'instaurer un nouveau régime pour les ministres. Il s'est avéré en revanche que le régime actuel du privilège de juridiction, qui s'applique aux juges et aux autres personnes énumérées aux articles 479 et suivants du Code d'instruction criminelle, est parfaitement applicable aux ministres.

Cela signifie que la cour d'appel se prononcera en premier et en dernier ressort, un pourvoi devant la Cour de cassation étant toutefois prévu, ne fût-ce qu'en instance de cassation. À cet égard, la loi d'exécution opère une distinction entre les infractions commises dans l'exercice des fonctions, qui relèvent de la compétence exclusive de la cour d'appel de Bruxelles, et les infractions commises en dehors de l'exercice des fonctions, pour lesquelles la cour d'appel compétente est désignée conformément aux critères du droit commun.

Dans tous ces cas, la cour d'appel siégera en assemblée générale, dont la composition est déterminée par la loi. Cela permet de concilier deux préoccupations : d'une part, on voulait éviter que le ministre ne soit jugé par une chambre de trois juges et, d'autre part, on ne voulait pas paralyser le fonctionnement de la cour d'appel. La loi d'exécution a opté pour une chambre de sept membres pour le jugement des infractions commises dans l'exercice des fonctions.

Ce choix en faveur de la cour d'appel implique que les articles 111 et 147 de la Constitution ne seront plus en vigueur, vu qu'ils seront sans objet.

Conformément à l'alinéa 4 de l'article projeté, la poursuite en matière pénale ne peut être intentée et dirigée que par le procureur général près la cour d'appel. Cela permet d'exclure l'introduction de l'action publique par la partie civile.

Pour ce qui concerne l'intervention d'un organe politique, on a opté pour un parallélisme avec le nouvel article 59 de la Constitution.

Ainsi, la Chambre doit donner son autorisation pour la requête du procureur général en règlement de procédure devant la chambre des mises en accusation, pour la citation directe devant la cour d'appel ainsi que pour l'arrestation du ministre, hormis le cas de flagrant délit.

Cela signifie, d'une part, que la Chambre n'intervient qu'à la fin de l'enquête, autrement dit lorsque celle-ci sera terminée. En d'autres termes, le procureur général doit disposer d'un dossier complet et fondé, sur base duquel il peut demander à la chambre des mises en accusation le renvoi devant la cour d'appel. Notons par ailleurs que même pour la demande de non-lieu, le procureur général a besoin de l'autorisation de la Chambre.

D'autre part, la Chambre ne doit plus assumer le rôle de chambre des mises en accusation : la chambre ne doit plus mettre en accusation mais remplit uniquement un rôle de filtre. La proposition de loi donnant exécution à l'article 103 de la Constitution définit quelques critères à cet égard. Ces critères devront également être repris dans la proposition d'exécution de l'article 125 de la Constitution.

Étant donné que seul le ministère public près la cour d'appel compétente peut introduire l'action publique, se posait la question de la responsabilité civile des ministres.

Par rapport à la proposition initiale de Mme de T'Serclaes, le sixième alinéa du texte du projet fut déplacé vers la fin de l'article afin de mieux illustrer qu'on vise l'ensemble de la problématique de la responsabilité civile et non seulement celle liée aux procédures pénales.

Pour ce qui concerne la responsabilité civile des ministres, le Gouvernement a demandé à deux experts en la matière, les professeurs Bocken et Dalcq, d'émettre un avis, tant concernant les ministres que concernant les autres titulaires d'un mandat exécutif, notamment au niveau local.

Lors de la discussion générale de la proposition à la Chambre, le Gouvernement a réitéré son engagement à discuter d'un projet ou d'une proposition ­ dans la mesure où on opte à nouveau pour une procédure conjointe ­ concernant la responsabilité civile.

L'article 103 de la Constitution, projeté, règle aussi la problématique du cumul, et ce de deux manières.

D'une part, se pose la question quant à l'application cumulative des articles 103 de la Constitution, d'une part, et des articles 59 et 120 de la Constitution, d'autre part, à savoir : lorsqu'un membre du parlement est poursuivi du chef d'infractions commises dans l'exercice des fonctions comme ministre fédéral. Le texte du projet détermine que l'article 103 a priorité sur les deux derniers articles.

D'autre part, il y a la problématique du cumul avec l'article 125 de la Constitution, qui peut se présenter par exemple lorsque l'intéressé est ministre fédéral et ancien ministre communautaire ou régional, ou inversement. Sur ce point, la loi d'exécution opte pour la solution retenue dans les lois temporaires : l'article 103 de la Constitution ne s'applique pas aux infractions commises dans l'exercice des fonctions de membre d'un gouvernement de communauté ou de région.

Enfin, il convient d'attirer l'attention sur le régime transitoire. En vertu de celui-ci, la cause doit être clôturée dans le cadre de la procédure dans laquelle elle a été intentée. Cela signifie que pour les ministres qui ont déjà été renvoyés devant la Cour de cassation, ainsi que pour les dossiers qui sont actuellement en suspens devant la Cour de cassation sous quelque forme que ce soit, l'actuel article 103 et la loi temporaire du 17 décembre 1996 restent applicables et ce même après l'adoption du nouvel article 103 de la Constitution et de la loi d'exécution. Même pour les nouveaux dossiers qui ont été ouverts après l'adoption du nouvel article 103 de la Constitution, mais avant que la loi d'exécution ne soit en vigueur, le même régime est applicable.

Pour ce qui concerne la méthode de travail, la Chambre et le Sénat ont convenu dès le début que la Chambre examinerait l'article 103 de la Constitution, alors que le Sénat se pencherait sur la proposition de révision de l'article 125 de la Constitution. C'est pourquoi MM. Vandenberghe, Lallemand, Erdman, et Mme Willame ont déposé au Sénat une proposition de révision de l'article 125 de la Constitution. Cette proposition doit toutefois encore être adaptée aux dernières modifications qui ont été apportées en séance plénière de la Chambre.

II. DISCUSSION

Un membre observe qu'aux termes du huitième alinéa de l'article projeté, la loi détermine dans quels cas et selon quelles règles les parties lésées peuvent intenter une action civile. Que se passe-t-il dans la période intermédiaire entre le vote du nouveau texte de l'article 103 de la Constitution et le vote de la loi visée au huitième alinéa ?

Le premier ministre répond qu'il convient de distinguer les dommages occasionnés par une infraction de ceux occasionnés par une faute. Dans le premier cas, la partie lésée ne peut pas engager de poursuites. En revanche, elle peut se joindre à l'action intentée par le ministère public.

Quant au deuxième cas ­ celui de la responsabilité purement civile des ministres ­, il y a lieu de légiférer le plus vite possible. Il est plus que jamais nécessaire de régler la question de la responsabilité civile des mandataires du pouvoir exécutif à tous les niveaux. Il existe de plus en plus de cas où l'annulation d'un acte administratif entraîne une action en responsabilité. Les gens s'adressent plus souvent au juge que par le passé.

Un membre déclare qu'au cours des derniers mois, les différentes assemblées législatives ont largement débattu des projets de textes relatifs à la responsabilité ministérielle.

Le projet à l'examen est la concrétisation tant attendue du souhait, émis par le constituant en 1831, de donner aux ministres un statut définitif en matière de droit pénal et de droit civil. Ce statut a en effet été réglé pendant tout ce temps par une disposition transitoire qui, libellée en des termes généraux et vagues, a donné lieu à d'interminables discussions. Une action est d'ailleurs en cours devant la Commission européenne des droits de l'homme sur la question de savoir si la disposition transitoire de l'article 103 offre un fondement légal suffisant pour pouvoir poursuivre au pénal.

En attendant, dans les milieux politiques mais aussi judiciaires, l'on a acquis la conviction qu'il fallait modifier le régime selon lequel la Cour de cassation juge la responsabilité ministérielle quant au fond. L'on a résolu cette question en confiant dorénavant le jugement quant au fond à la cour d'appel siégeant en assemblée générale. La Cour de cassation est compétente en matière de contrôle de la légalité des arrêts des cours d'appel relatifs à la responsabilité ministérielle, sans qu'elle doive en l'espèce connaître du fond des affaires.

Le régime spécial qui est défini aux articles 103 et 125 s'applique exclusivement :

1. à un ministre en fonction, qu'il ait commis l'infraction dans l'exercice de ses fonctions ou en dehors de l'exercice de celles-ci;

2. à un ancien ministre pour les infractions qu'il a commises dans l'exercice de ses fonctions.

Ce régime tient compte au mieux de la spécificité de la responsabilité ministérielle. L'autorisation de l'assemblée législative concernée n'est requise qu'en fin de procédure. Le régime de la responsabilité ministérielle est ainsi mis au diapason du nouveau régime de l'immunité parlementaire.

L'intervention de l'assemblée législative concernée est justifiée. Elle constitue un rempart nécessaire contre des poursuites qui seraient dictées par des motifs politiques.

Un autre membre déclare que son groupe politique ne peut pas marquer son accord sur le texte à l'examen pour diverses raisons.

Tout d'abord, le jugement des ministres devrait être confié à la plus haute juridiction du pays, même s'il l'est exclusivement pour les infractions commises dans l'exercice de leurs fonctions.

Pour les infractions commises en dehors de l'exercice du mandat, l'intervention de la Chambre devrait se limiter à l'arrestation et à la détention préventive. Étant un organe politique, la Chambre est en effet inapte par essence à jouer un rôle juridictionnel.

Enfin, la réglementation de la responsabilité civile ne peut être l'apanage du seul législateur. Les lignes directrices doivent en être fixées dans la Constitution. Le régime actuel n'est en tout cas pas satisfaisant : en effet, la victime n'a pas la possibilité d'intenter une action devant le tribunal civil si la Chambre ne renvoie pas le ministre devant une cour d'appel.

Un membre déclare que son groupe adoptera au Sénat la même attitude qu'à la Chambre. Le texte projeté est une bonne manière de résoudre cette matière délicate.

Personnellement, le membre n'est pas favorable à la révision implicite de l'article 111 de la Constitution. On va se retrouver devant deux articles contradictoires. Aux termes de l'article 111, le Roi peut faire grâce au ministre ou au membre d'un gouvernement de communauté ou de région condamné par la Cour de cassation, tandis que l'article 103 projeté prévoit qu'un ministre ne peut être condamné que par une cour d'appel. Devant une telle contradiction entre deux articles constitutionnels, ne risque-t-on pas d'avoir des problèmes d'ordre juridique avant qu'on ne puisse lors d'une prochaine législature réviser ou abroger l'article 111 tel qu'il existe maintenant ?

Le premier ministre est d'avis que la coexistence des articles 103 et 111 ne posera pas vraiment un problème. Du point de vue de l'esthétique juridique, il aurait été mieux de pouvoir abroger l'article 111. L'article 111 se borne toutefois à l'hypothèse de la condamnation d'un ministre par la Cour de cassation. Or, comme il n'y aura plus de condamnation d'un ministre par la Cour de cassation, l'article 111 ne sera pas d'application. Sauf dans le cas du régime transitoire, la Cour de cassation peut être amenée à condamner un ministre. Dans ce cas seul, l'article 111 s'appliquera toujours.

Un membre fait remarquer qu'aux termes du troisème alinéa projeté, la loi désignera la cour d'appel compétente. Lorsqu'il s'agit d'un acte accompli dans l'exercice de ses fonctions, le ministre est jugé par la Cour d'appel de Bruxelles. Dans les autres cas, ce sera la cour d'appel territorialement compétente selon les règles générales. Il paraît toutefois évident que dans certains cas, on risque au départ de ne pas pouvoir exactement apprécier si l'acte a été commis dans l'exercice des fonctions de ministre. Cela peut parfois être une question de fait que seul le tribunal de fond sera amené à trancher.

De l'avis du premier ministre, il faut appliquer la procédure de droit commun. Lorsqu'un parquet constate qu'il n'est pas compétent, il est tenu de renvoyer le dossier au parquet compétent. Il n'y a pas lieu de légiférer en la matière.

III. EXPOSÉ INTRODUCTIF DE L'AUTEUR PRINCIPAL DE LA PROPOSITION Nº 1-493/1 ET DE L'AUTEUR DE LA PROPOSITION Nº 1-899/1

Selon son auteur, la proposition nº 1-493/1 portant révision de l'article 125 de la Constitution vise essentiellement à étendre l'autonomie constitutive du Conseil flamand, du Conseil régional wallon et du Conseil de la Communauté française. Sa proposition tend à attribuer à chacun de ces Conseils l'autonomie constitutive leur permettant de régler le statut juridique des membres de leur gouvernement.

Il y a fort à parier que, dans cette matière, les Conseils s'inspireront du régime applicable aux membres du gouvernement fédéral, mais il serait bon qu'ils soient eux-mêmes responsables de l'élaboration de leur propre réglementation.

Le Conseil de la Communauté germanophone et le Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale ne possèdent pas l'autonomie constitutive. Le statut juridique des membres de leur gouvernement est réglé selon la procédure applicable aux ministres fédéraux, l'intervention de la Chambre des représentants étant toutefois remplacée par celle du Conseil devant lequel le ministre est politiquement responsable.

L'auteur principal de la proposition nº 1-899/1 déclare que la proposition de révision de l'article 125 reprend, mutatis mutandis, l'article 103 en projet.

IV. DISCUSSION

Le premier ministre dépose un amendement (doc. Sénat nº 1-899/2, amendement nº 1), rédigé comme suit :

« La loi détermine la procédure à suivre lorsque les articles 103 et 125 sont tous deux applicables et lorsqu'il y a double application de l'article 125. »

Un membre demande des éclaircissements sur le régime applicable aux ministres de la Région de Bruxelles-Capitale. En effet, ces derniers sont à la fois membres du gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale, du Collège réuni et du Collège de la Commission communautaire française ou flamande.

Supposons qu'un ministre de la Région de Bruxelles-Capitale commette une infraction dans l'exercice de ses fonctions de membre d'un Collège. L'assemblée concernée est-elle l'organe politique auquel la demande d'autorisation doit être adressée ? Il ne paraît en tout cas pas indiqué que le Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale soit l'organe compétent lorsqu'un ministre a commis une infraction dans une matière purement unicommunautaire.

Le premier ministre déclare que ce problème doit être réglé de manière claire dans la loi spéciale d'exécution de l'article 125. La proposition de loi spéciale contient au moins un critère clair et net : lorsqu'un ministre est poursuivi pour une infraction commise dans l'exercice de ses fonctions, l'autorisation est accordée par l'assemblée devant laquelle il est politiquement responsable.

La proposition de loi spéciale ne propose aucune solution satisfaisante pour l'hypothèse où l'infraction est commise en dehors de l'exercice des fonctions. En effet, selon la proposition, plusieurs assemblées législatives seraient alors amenées à se prononcer en cas de cumul par l'intéressé des fonctions de ministre communautaire et de ministre régional.

Une autre solution consisterait à ce que, dans l'hypothèse où une infraction est commise en dehors de l'exercice des fonctions, l'autorisation doive être accordée par l'assemblée législative à laquelle l'intéressé a été élu directement. Cette solution peut se justifier notamment par le fait qu'après avoir démissionné, le ministre siège de nouveau dans l'assemblée dont il faisait initialement partie. Cette règle ne résout cependant pas encore le cas ­ exceptionnel ­ d'un ministre extra-parlementaire.

V. VOTES

Le projet de révision de l'article 103 de la Constitution a été adopté par 10 voix contre 2.

Avec l'accord de la Chambre, la commission décide de remplacer, dans le texte français du troisième alinéa de l'article 103 projeté, les mots « auprès de » par le mot « devant ».


L'amendement nº 1 à la proposition nº 1-899/1 portant révision de l'article 125 de la Constitution est adopté par 10 voix contre 2.

Ainsi amendée, la proposition nº 1-899/1 de révision de l'article 125 de la Constitution a été adoptée par 10 voix contre 2.

La commission décide d'insérer, dans le texte néerlandais du cinquième alinéa de l'article 125 proposé, les mots « behalve bij ontdekking op heterdaad » entre le mot « en » et les mots « voor iedere aanhouding ». Dans le texte français, les mots « sauf le cas de flagrant délit » sont insérés entre le mot « et » et les mots « toute arrestation ».

Consécutivement à l'adoption de la proposition nº 1-899, la proposition nº 1-493/1 est devenue sans objet.

Confiance a été faite au rapporteur pour la rédaction du présent rapport.

Le rapporteur,
Robert HOTYAT.
Le président,
Frank SWAELEN.

TEXTES ADOPTÉ PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES INSTITUTIONNELLES


Article 103 de la Constitution


Article unique

L'article 103 de la Constitution est remplacé par la disposition suivante :

« Art. 103. ­ Les ministres sont jugés exclusivement par la cour d'appel pour les infractions qu'ils auraient commises dans l'exercice de leurs fonctions. Il en est de même des infractions qui auraient été commises par les ministres en dehors de l'exercice de leurs fonctions et pour lesquelles ils sont jugés pendant l'exercice de leurs fonctions. Le cas échéant, les articles 59 et 120 ne sont pas applicables.

La loi détermine le mode de procéder contre eux, tant lors des poursuites que lors du jugement.

La loi désigne la cour d'appel compétente, qui siège en assemblée générale, et précise la composition de celle-ci. Les arrêts de la cour d'appel sont susceptibles d'un pourvoi devant la Cour de cassation, chambres réunies, qui ne connaît pas du fond des affaires.

Seul le ministère public près la cour d'appel compétente peut intenter et diriger les poursuites en matière répressive à l'encontre d'un ministre.

Toutes réquisitions en vue du règlement de la procédure, toute citation directe devant la cour d'appel et, sauf le cas de flagrant délit, toute arrestation nécessitent l'autorisation de la Chambre des représentants.

La loi détermine la procédure à suivre lorsque les articles 103 et 125 sont tous deux applicables.

Aucune grâce ne peut être faite à un ministre condamné conformément à l'alinéa premier qu'à la demande de la Chambre des représentants.

La loi détermine dans quels cas et selon quelles règles les parties lésées peuvent intenter une action civile.

Disposition transitoire

Le présent article n'est pas applicable aux faits qui ont fait l'objet d'actes d'information ni aux poursuites intentées avant l'entrée en vigueur de la loi portant exécution de celui-ci.

Dans ce cas, on suit la règle ci-après : la Chambre des représentants a le droit de mettre en accusation les ministres et de les traduire devant la Cour de cassation. Cette dernière a seule le droit de les juger, chambres réunies, dans les cas visés dans les lois pénales et par application des peines qu'elles prévoient. La loi du 17 décembre 1996 portant exécution temporaire et partielle de l'article 103 de la Constitution reste d'application en la matière. ».


Article 125 de la Constitution


Article unique

L'article 125 de la Constitution est remplacé par la disposition suivante :

« Art. 125. ­ Les membres d'un Gouvernement de communauté ou de région sont jugés exclusivement par la cour d'appel pour les infractions qu'ils auraient commises dans l'exercice de leurs fonctions. Il en est de même des infractions qui auraient été commises par les membres d'un Gouvernement de communauté ou de région en dehors de l'exercice de leurs fonctions et pour lesquelles ils sont jugés pendant l'exercice de leurs fonctions. Le cas échéant, les articles 120 et 59 ne sont pas applicables.

La loi détermine le mode de procéder contre eux, tant lors des poursuites que lors du jugement.

La loi désigne la cour d'appel compétente, qui siège en assemblée générale, et précise la composition de celle-ci. Les arrêts de la cour d'appel sont susceptibles d'un pourvoi devant la Cour de cassation, chambres réunies, qui ne connaît pas du fond des affaires.

Seul le ministère public près la cour d'appel compétente peut intenter et diriger les poursuites en matière répressive à l'encontre d'un membre d'un Gouvernement de communauté ou de région.

Toutes réquisitions en vue du règlement de la procédure, toute citation directe devant la cour d'appel et, sauf le cas de flagrant délit, toute arrestation [...] nécessitent l'autorisation du Conseil de communauté ou de région, chacun pour ce qui le concerne.

La loi détermine la procédure à suivre lorsque les articles 103 et 125 sont tous deux applicables et lorsqu'il y a double application de l'article 125.

Aucune grâce ne peut être faite à un membre d'un Gouvernement de communauté ou de région condamné conformément à l'alinéa premier qu'à la demande du Conseil de communauté ou de région concerné.

La loi détermine dans quels cas et selon quelles règles les parties lésées peuvent intenter une action civile.

Les lois visées dans le présent article doivent être adoptées à la majorité prévue à l'article 4, dernier alinéa.

Disposition transitoire

Le présent article n'est pas applicable aux faits qui ont fait l'objet d'actes d'information ni aux poursuites intentées avant l'entrée en vigueur de la loi portant exécution de celui-ci.

Dans ce cas, on suit la règle ci-après : les Conseils de communauté et de région ont le droit de mettre en accusation les membres de leur Gouvernement et de les traduire devant la Cour de cassation. Cette dernière a seule le droit de les juger, chambres réunies, dans les cas visés dans les lois pénales et par application des peines qu'elles prévoient. La loi spéciale du 28 février 1997 portant exécution temporaire et partielle de l'article 125 de la Constitution reste applicable en la matière. »