1-293/1 | 1-293/1 |
14 MAART 1996
(Verklaring van de wetgevende macht,
zie « Belgisch Staatsblad » nr. 74
van 12 april 1995)
Herziening van titel III van de Grondwet
ten einde artikel 34 aan te vullen met nieuwe
bepalingen betreffende het referendum
over de goedkeuring van internationale
verdragen en wetten die in een soevereiniteits-
overdracht voorzien
Het Parlement heeft de laatste jaren reeds meermaals de gelegenheid gekregen om te discussiëren over verschillende wetsvoorstellen tot organisatie van volksraadplegingen of voorstellen van grondwetsherziening tot invoering van het wetgevend referendum in onze Grondwet. (1) Een recent verslag van de Senaat maakt melding van 53 voorstellen in Kamer en Senaat ingediend sinds 1958 ! De kwestie is dus niet nieuw.
Ons voorstel tot herziening van de Grondwet steunt vanzelfsprekend op de kennis verworven tijdens de parlementaire debatten en op een belangrijk advies van de Raad van State, dat reeds een tiental jaar oud is. (2) Het sluit bovendien aan bij de op 7 april 1995 aangenomen verklaring tot herziening waarin Titel III van de Grondwet voor herziening vatbaar wordt verklaard « om nieuwe bepalingen in te voegen betreffende het referendum ». Maar het nieuwe van ons voorstel tot grondwetsherziening ten opzichte van de vroegere besprekingen ligt in de categorie van normen waarover een referendum gehouden kan worden.
Ons voorstel beoogt namelijk de nieuwe bepalingen bedoeld in de verklaringen tot herziening in te voegen in artikel 34 van de Grondwet. Het is de bedoeling de organisatie van referenda mogelijk te maken voor het goedkeuren van internationale verdragen en van wetten die in een soevereiniteitsoverdracht voorzien. Deze zienswijze is origineel omdat de vroegere voorstellen, die jammer genoeg altijd verworpen zijn, de problematiek van het referendum nooit uit dit weliswaar bijzondere maar op zijn minst aantrekkelijke oogpunt hadden benaderd.
In feite moeten de wetteksten die aan het referendum onderworpen kunnen worden, tot een van de volgende drie categorieën behoren :
1º de wetten houdende instemming met een verdrag dat ertoe strekt de uitoefening van bepaalde bevoegdheden op te dragen aan volkenrechtelijke instellingen;
2º de wetten die zelf ertoe strekken de uitoefening van bepaalde bevoegdheden op te dragen aan volkenrechtelijke instellingen;
3º de wetten houdende instemming met een verdrag tot herziening van de verdragen tot oprichting van de Europese Gemeenschappen of met de verdragen en akten waarbij deze gewijzigd of aangevuld worden.
Recente voorbeelden die tot deze drie categorieën gerekend kunnen worden, zijn respectievelijk de G.A.T.T.-akkoorden, de wet betreffende de gerechtelijke samenwerking met het Internationaal Tribunaal voor voormalig Joegoslavië en het Internationaal Tribunaal voor Ruanda en het Verdrag van Maastricht. Deze bijzonder veelzeggende voorbeelden tonen aan dat ons voorstel betrekking heeft op zeer belangrijke onderwerpen die met de kern van 's lands soevereiniteit te maken hebben en de dagelijkse levensomstandigheden van onze medeburgers rechtstreeks aangaan.
rendVroeger zijn een reeks bezwaren geopperd tegen het houden van een referendum, maar de beperking die wij stellen op het onderwerp van het referendum, brengt een wezenlijke vernieuwing in de strekking van het debat (3). Zonder volledigheid te willen nastreven denken wij met name aan drie reeksen bezwaren die vaak aangevoerd worden :
verzwakking van de rol die het parlement speelt;
gevaar voor misbruik van het doel van het referendum;
communautaire tegenstellingen.
A) In verband met de verzwakking van het stelsel van parlementaire democratie door de invoering van het referendum kan aangevoerd worden dat ons voorstel alleen betrekking heeft op de wetgevingsbesluiten bedoeld in artikel 34 en artikel 168 van de Grondwet, namelijk die welke leiden tot soevereiniteitsoverdracht of tot wijziging van de verdragen tot oprichting van de Europese Gemeenschappen. Er zij opgemerkt dat de Wetgevende Kamers enkel kunnen instemmen met deze akten zonder enige mogelijkheid tot amendering. Ons voorstel zal de bevoegdheden van het Parlement dus niet in aanzienlijke mate beperken.
Inzake internationale betrekkingen en meer bepaald bij onderhandelingen over volkenrechtelijke verdragen zou het Parlement zich hoofdzakelijk tot taak moeten stellen zich zo ruim mogelijk te informeren en controle uit te oefenen op de uitvoerende macht die de onderhandelingen voert. In die geest is trouwens artikel 168 van de Grondwet opgevat voor wat de verdragen over de Europese Unie betreft. Uit politiek oogpunt achten wij het opportuun een positieve complementariteit in te stellen tussen enerzijds het parlementaire optreden dat tijdens de onderhandelingsfase van de verdragen niets van zijn betekenis verliest en anderzijds de mogelijkheid van directe democratie tijdens de beslissingsfase. De referenda in talrijke Europese landen leveren trouwens het bewijs van een dergelijke complementariteit (4).
Ten slotte dient opgemerkt dat de parlementsleden niet verkozen zijn om hun wetgevingsbevoegdheid uit handen te geven aan internationale instellingen. Het is dus logisch dat dergelijke soevereniteitsoverdrachten ter goedkeuring voorgelegd kunnen worden aan degenen die hun het parlementair mandaat hebben toevertrouwd.
B) Een tweede reeks bezwaren tegen de invoering van het referendum beklemtoont het gevaar enerzijds dat de parlementaire meerderheid en de Regering een politieke afstraffing krijgt en anderzijds dat men zich tot een publieke opinie wendt die weinig op de hoogte is van de haar voorgelegde kwestie.
Bij het tot stand brengen van de verdragen oefent het Parlement in de praktijk zeer weinig controle uit, hetgeen te betreuren valt, en de Regering steunt op een automatische meerderheid in het Parlement. In deze aangelegenheden is er heden ten dage het reële probleem dat er vooraf weinig besprekingen plaatsvinden en er na het afronden van de onderhandelingen in feite geen politieke sanctie bestaat. Toch zou het Parlement op de hoogte moeten worden gehouden van het verloop van de onderhandelingen en zou het de kans moeten krijgen de uitvoerende macht te controleren vooraleer het tot instemming overgaat.
Indien de Grondwet in de mogelijkheid voorzag om een referendum te houden voor de akten die onder de artikelen 34 en 168 vallen, zou de instemming niet meer zo maar een formaliteit zijn. De democratiserende invloed van een eventueel referendum op intergouvernementele onderhandelingen en op de afloop daarvan mag dan ook niet onderschat worden. De stemming bij referendum zou vanzelfsprekend een politieke daad zijn en naar gelang van de resultaten zouden de voorstanders van het ja of het neen dan ook in het ongelijk worden gesteld. Maar is dat niet het kenmerk van een politieke democratie ? Zo niet zou democratie niet meer dan een ijdel begrip zijn.
Het aldus afgebakende herzieningsvoorstel is natuurlijk ook ingegeven door de aanstaande herziening van de verdragen over de Europese Unie. Nu al weten wij dat een niet te verwaarlozen aantal Lid-Staten referenda zullen houden over de resultaten van de Intergouvernementele Conferentie. Er bestaat geen reden om de Belgische burgers niet evenzeer hun mening daarover te laten uitspreken.
Anderzijds stellen wij zowel in België als in andere landen vast dat al wie aan het economische en sociale leven deelneemt en ook talrijke verenigingen een zeer ruime belangstelling tonen voor de hervorming van de Europese verdragen. De parlementen organiseren openbare hoorzittingen waarop de woordvoerders van het maatschappelijk middenveld aan het woord komen om uiting te geven aan hun belangen, verwachtingen en bijzondere inzet ten aanzien van de fundamentele beleidskeuzes die voor ons liggen. De Belgische Regering heeft zelf beslist een grote informatiecampagne op te zetten om de bevolking voor te lichten over hetgeen bij de hervorming van de verdragen op het spel staat, en over de resultaten van de onderhandelingen.
Deze positieve initiatieven zouden ertoe moeten bijdragen dat de publieke opinie correct geïnformeerd wordt. Het informeren van de burgers is trouwens een zeer belangrijke pedagogische plicht van de politieke wereld. De overheid is er dan ook voor verantwoordelijk dat de kiezers die zich bij referendum moeten uitspreken, hun stem met een grondige kennis van zaken uitbrengen. Uit voorbeelden in het buitenland is opnieuw gebleken dat het perfect mogelijk is deze uitdaging aan te gaan.
Het houden van een referendum op initiatief van de bevolking of op initiatief van het parlement vloeit logischerwijze voort uit deze informatie- en raadplegingsprocedures en zou er sterk toe bijdragen dat de Europese of andere debatten niet meer beperkt blijven tot kringen van diplomaten en experts. De democratie kan er slechts wel bij varen.
C) Een derde reeks bezwaren tegen de invoering van het referendum in België heeft te maken met de bijzondere aard van de Belgische Staat. Als de resultaten van een referendum naar gelang van het Gewest verschillen, zou dit de communautaire betrekkingen kunnen bemoeilijken.
Door het onderwerp van het referendum in de zin zoals wij voorstellen te beperken, blijft dat gevaar volgens ons uiterst klein. Op de eerste plaats behoren internationale verdragen en wetten die een soevereiniteitsoverdracht tot stand brengen, niet a priori tot het domein van de betrekkingen tussen Gemeenschappen. Op de tweede plaats dient opgemerkt te worden dat de in artikel 34 beoogde verdragen in vele gevallen gemengde verdragen zijn en dat de gewest- en gemeenschapsregeringen elk voor haar eigen bevoegdheden, dus op gelijke voet aan de onderhandelingen deelnemen. Het gevaar voor communautaire ontsporingen is dan ook uiterst klein.
Wat de rechtsregels betreft, beoogt ons voorstel in de Grondwet een wetgevend referendum op te nemen, met verbindende kracht, op initiatief van de bevolking of van het parlement, voor de akten die onder artikel 34 of artikel 168 van de Grondwet vallen. Wij vermelden hierna de voornaamste kenmerken.
Het initiatief om de procedure van het referendum in werking te stellen komt toe hetzij aan een deel van het kiezerskorps, hetzij aan een deel van het parlement. Wat het initiatief van de bevolking betreft, dient de wet te bepalen hoeveel kiezers noodzakelijk zijn om de organisatie van een referendum uit te lokken. Een groep van 5 pct. van heel het kiezerskorps, dat is zowat 360 000 kiezers, zou een voldoende drempel kunnen vormen. Wat het initiatief van het parlement betreft, wordt het aantal parlementsleden in de voorgestelde tekst vastgesteld op een derde van de leden van elk van beide Kamers, namelijk 50 volksvertegenwoordigers en 24 senatoren. De wet zal overigens de nadere regels bepalen voor het houden van referenda en voor het toezicht daarop.
Wanneer de procedure van het referendum in werking wordt gesteld, wordt de wetgevende macht uitgeoefend door de Koning en het kiezerskorps. De Wetgevende Kamers verliezen dan ook de bevoegdheid om de betrokken wet aan te nemen ten gunste van het kiezerskorps. De kiezers stemmen dus in plaats van de parlementsleden voor of tegen de goedkeuring van de wet. In tegenstelling tot de volksraadpleging laat deze formule geen twijfel bestaan omtrent het beslissende karakter van de stemming en de vrijheid die het parlement wordt gelaten voor de toepassing ervan. De rol van de Koning blijft evenwel gehandhaafd door de bekrachtiging en de afkondiging van de bij referendum aangenomen wet. Deze uitoefening van de wetgevende macht door de Koning en het kiezerskorps vormt aldus een afwijking van artikel 36 van de Grondwet.
Deze afwijking blijft echter beperkt tot het aannemen van de wet. Het wetgevend initiatiefrecht en het amenderingsrecht blijven voorbehouden aan de drie traditionele takken van de wetgevende macht. Het kiezerskorps kan zelf geen wet voorstellen om bij referendum te laten aannemen. Evenmin kan het een wettekst amenderen die in een van beide Kamers ingediend is. De voorgestelde grondwetsbepaling behoudt daarentegen de mogelijkheid dat de Kamer of de Senaat amendementen aannemen op een tekst die door het parlement of de Regering ingediend is, vooraleer het ontwerp of het voorstel definitief ter goedkeuring aan het kiezerskorps voorgelegd wordt. Weliswaar hebben we hier niet zozeer de instemmingswetten voor ogen aangezien de aan te nemen verdragen door de Kamers niet geamendeerd kunnen worden. Maar dit amenderingsrecht blijft ten volle gelden voor de wetten die zelf tot doel hebben de uitoefening van bepaalde bevoegdheden op te dragen aan volkenrechtelijke instellingen.
In de voorgestelde grondwetstekst worden een aantal beginselen van de parlementaire werkzaamheden of de verkiezingen toegepast op het referendum. Zoals voor het aannemen van gewone wetten en de instemmingswetten of de wetten die in een soevereiniteitsoverdracht voorzien, zijn gewone wetten moeten de wetten die aan het referendum onderworpen worden, aangenomen worden met een volstrekte meerderheid van de uitgebrachte stemmen. Bij staking van stemmen wordt het voorstel verworpen. Het is de bedoeling de in artikel 53 van de Grondwet bepaalde regels hier toepasselijk te maken. Zo wordt gezorgd voor een parallellisme tussen de procedure van het referendum en de parlementaire procedure.
Zoals bij de verkiezingen wordt voorgesteld de artikelen 61, tweede lid, en 62, derde lid, van de Grondwet toe passen op het referendum. Het gaat om de regels die bepalen dat iedere kiezer slechts recht heeft op één stem, dat de stemming verplicht en geheim is en plaatsheeft in de gemeente, behoudens de bij de wet te stellen uitzonderingen. Zo wordt eveneens gezorgd voor een parallellisme tussen de procedure van het referendum en de verkiezingsprocedure. De wet zal anderzijds bepalen aan welke voorwaarden men moet voldoen om kiezer te zijn en hoe de referendumverrichtingen moeten verlopen. Er zij opgemerkt dat het om een politiek recht gaat en dat artikel 8 van de Grondwet, dat de uitoefening van dat soort rechten nog steeds uitsluitend voorbehoudt aan de Belgen, natuurlijk van toepassing is op de kiezers voor het referendum.
| Pierre JONCKHEER. |
Enig artikel
Artikel 34 van de Grondwet wordt aangevuld als volgt :
« Voor het aannemen van een dergelijke wet of van een wet houdende instemming met een dergelijk verdrag of met een verdrag bedoeld in artikel 168 wordt, bij afwijking van artikel 36, de wetgevende macht gezamenlijk uitgeoefend door de Koning en het kiezerskorps, indien een in de wet bepaald percentage van de kiezers of ten minste een derde van de leden van elk van beide Kamers daarom verzoekt.
De aan het referendum onderworpen wet wordt bij volstekte meerderheid van de uitgebrachte stemmen aangenomen. Bij staking van stemmen is het voorstel verworpen. De wet bepaalt nadere regels voor een referendum op initiatief van de bevolking of van het parlement en voor het toezicht daarop; zij bepaalt eveneens de voorwaarden waaraan men moet voldoen om kiezer te zijn, alsmede het verloop van de referendumverrichtingen. De artikelen 61, tweede lid en 62, derde lid, zijn mede van toepassing op het referendum. »
| Pierre JONCKHEER. Eddy BOUTMANS. José DARAS. |
(1) Tijdens de laatste grondwetsherziening hebben zowel in de Kamer als in de Senaat debatten plaatsgevonden op basis van verschillende voorstellen tot invoering van het wetgevend referendum in onze Grondwet. Het ging om de voorstellen van de heren Gol, Duquesne en Michel (Gedr. St. , Kamer, 1991-1992, nr. 571/1 tot 3), van de heer Verhofstadt (Gedr. St. , Kamer, 1991-1992, nr. 581/1 en van de heren de Donnéa en Foret, Gedr. St. , Senaat, 1991-1992, nr. 100-15/1 en 3).
(2) Advies van de Raad van State uitgebracht op 15 mei 1985 (Gedr. St., Kamer, 1984-1985, nr. 783/2) betreffende :
Een wetsvoorstel tot instelling van een volksraadpleging over de kruisraketten, ingediend door de heer Dierickx (Gedr. St., Kamer, 1983-1984, nr. 783/1);
Een wetsvoorstel tot instelling van het referendum op initiatief van het volk, ingediend door de heren Deleuze en Daras (Gedr. St., Kamer, 1982-1983, nr. 429/1 en 2);
Een wetsvoorstel waarbij de volksraadpleging tot instelling wordt verheven, ingediend door de heer Mundeleer (Gedr. St., Kamer, 1981-1982, nr. 49/1);
Een wetsvoorstel tot organisatie van volksraadplegingen of referenda, ingediend door de heren Deroubaix, Hendrick en Delahaye (Gedr. St., Kamer, 1983-1984, nr. 813/1);
Een wetsvoorstel tot instelling van het referendum, ingediend door de heren Michel en Henrion (Gedr. St., Kamer, 1983-1984, nr. 578/1).
(3) Het verslag van de Senaat (Gedr. St., Senaat, 1992-1993, nr. 100-15/3º) bevat een goede synthese van de voornaamste argumenten voor en tegen de toepassing van het referendum.
(4) Een vergelijkende analyse van de grondwetsbepalingen in de Lid-Staten van de Europese Unie is in dit opzicht interessant. Hieruit blijkt de zeer grote verscheidenheid. Door het onderwerp van het referendum te beperken vertoont ons voorstel verwantschap met de geldende bepalingen in Denemarken, waarvan de parlementaire werking vaak tot voorbeeld dient (artikel 20 van de Grondwet), en in Ierland (artikel 46 van de Grondwet). Als referentiewerken ter zake bestaan :
Francis Delpérée (onder leiding van), Référendums,
Éd. du CRISP, Brussel, 1985;
Bibliotheek van het Parlement, Referendum : keuze van artikels en teksten,
documentair dossier, nr. 14, december 1992;
Sénat français, Le référendum,
Les documents de travail du Sénat, Reeks vergelijkende wetgeving, nr. LC4, juni 1995.