1-363/5 | 1-363/5 |
14 DECEMBER 1996
De huidige tekst van artikel 59 van de Grondwet, tekst die sinds 1831 geen wijzigingen onderging, bepaalt :
« Geen lid van een van beide Kamers kan, tijdens de zitting, in strafzaken worden vervolgd of aangehouden dan met verlof van de Kamer waarvan hij deel uitmaakt, behalve bij ontdekking op heterdaad.
Lijfsdwang kan, tijdens de zitting, tegen een lid van een van beide Kamers niet worden uitgeoefend dan met zodanig verlof.
De hechtenis of de vervolging van een lid van een van beide Kamers wordt tijdens de zitting en voor haar gehele duur geschorst indien de Kamer het vordert. »
Het artikel betreft de zogenaamde « parlementaire onschendbaarheid » of « relatieve immuniteit », in tegenstelling tot de « parlementaire onverantwoordelijkheid » of « absolute immuniteit » van artikel 58 van de Grondwet. Deze « parlementaire onverantwoordelijkheid » heeft betrekking op de mening of de stem die een lid van een van beide Kamers uitbrengt in de uitoefening van zijn functie en waarvoor dit lid niet kan worden vervolgd noch aan enig onderzoek onderworpen.
De parlementaire immuniteiten beogen de vrijwaring van de goede en ongestoorde werking van de parlementaire werkzaamheden. Als zodanig zijn zij niet, althans niet rechtstreeks, gericht op de bescherming van de persoon van het parlementslid. Het gaat, in een context van machtentegenstelling, om de bescherming van de wetgevende macht tegen de uitvoerende en de rechterlijke macht. Daarom zijn de immuniteiten van openbare orde en vermag het parlementslid niet van deze bescherming van zijn mandaat af te zien. Enkel de betrokken Kamer kan de parlementaire onschendbaarheid opheffen, dit is : het verlof verlenen om daden van vervolging of aanhouding te stellen.
Als enige uitzondering geldt het geval van ontdekking op heterdaad, waarin geen verlof van de betrokken Kamer vereist is voor het stellen van daden van vervolging of aanhouding. Ratio legis voor de uitzondering is dat moet worden voorkomen dat bewijselementen verloren zouden gaan. De strafvervolging die werd ingesteld ten gevolge van een ontdekking op heterdaad zal echter worden geschorst wanneer de Kamer waartoe het vervolgde lid behoort, dit vordert.
De parlementaire onschendbaarheid waarborgt de vrije uitoefening van het mandaat. De bescherming geldt derhalve enkel voor de periode van de zitting. Daden van vervolging of aanhouding gesteld buiten de zitting kunnen op vordering van de betrokken Kamer worden geschorst voor de duur van de nieuwe zitting.
Teneinde het belang van een democratische rechtsbedeling inzake strafvordering enerzijds en het belang van de goede, ongestoorde werking van de wetgevende instellingen anderzijds met elkaar te kunnen verzoenen, vermag de betrokken Kamer de parlementaire onschendbaarheid ook slechts ten dele op te heffen. In dat geval wordt enkel verlof gegeven voor het stellen van specifieke daden van onderzoek.
In tegenstelling tot de onderzoeksdaden gesteld door de onderzoeksrechter, waarvoor verlof van de Kamer vereist is, kan een opsporingsonderzoek zonder verlof worden gevoerd. Aldus kunnen informatiemaatregelen worden genomen die de aanvraag tot het verlenen van verlof moeten kunnen onderbouwen en legitimeren.
De aanvraag tot opheffing van de parlementaire onschendbaarheid dient immers met redenen omkleed te zijn en de uiteenzetting in te houden van de ten laste gelegde feiten.
De aanvraag tot opheffing van de onschendbaarheid wordt gesteld door de bevoegde procureur-generaal bij het hof van beroep en wordt gericht tot de voorzitter van de betrokken Kamer. De aanvraag wordt in de Senaat onderzocht door de Commissie voor de Justitie (2); in de Kamer van volksvertegenwoordigers wordt geval per geval een bijzondere commissie opgericht.
De opheffing van de parlementaire onschendbaarheid is een specifieke ontvankelijkheidsvoorwaarde voor de strafvervolging van een lid van een der Kamers. Daden van onderzoek die werden gesteld zonder de vereiste opheffing van parlementaire onschendbaarheid zijn van rechtswege nietig.
De jurisprudentie van de Commissie voor de Justitie inzake vervolgingen ten laste van een lid van de Senaat wordt gekenmerkt door het zoeken naar een evenwicht tussen het belang van de strafrechtsbedeling enerzijds en dat van de goede en regelmatige werking van de Senaat anderzijds.
Deze tegenstelling leidt ertoe dat aan twee voorwaarden moet zijn voldaan opdat de Senaat zou overgaan tot de opheffing van de onschendbaarheid (art. 59, eerste lid) of de schorsing zou vorderen van een reeds ingestelde strafvervolging (art. 59, derde lid) :
(1) de vervolging moet ernstig en eerlijk zijn en mag dus niet zijn ingegeven door andere redenen dan de noodzakelijkheid van de goede rechtsbedeling;
(2) de strafvervolging mag de goede en regelmatige werking van de Senaat niet in het gedrang brengen (zie Hayoit de Termicourt, mercuriale 15 september 1955, R.W. , 1955-1956, nr. 28 e.v.) (Gedr. St., Senaat, B.Z. 1988, nr. 334, blz. 5).
Of de betrokkene al dan niet instemt met het behoud van zijn parlementaire onschendbaarheid is voor de commissie geen wezenlijk argument (Gedr. St., Senaat, B.Z. 1988, nr. 334, blz. 6).
In beginsel laat de commissie zich ook niet in met de vraag van schuld of onschuld van de betrokkene (Gedr. St., Senaat, B.Z. 1988, nr. 334, blz. 2).
Niettemin zal het voor de commissie onontbeerlijk zijn een inzicht in het concrete dossier te hebben, in het bijzonder om te kunnen nagaan of aan de twee hogervermelde voorwaarden is voldaan.
Het concrete dossier zal bij uitstek van betekenis zijn voor de toepassing van artikel 59, derde lid, aangezien de strafvervolging dan vaak reeds in een verder gevorderd stadium verkeert.
Zonder zich uit te spreken over schuld of onschuld, kan de Senaat in voorkomend geval, in een toepassing van artikel 59, derde lid, rekening houden met een ontwerp van eindvordering van de procureur des Konings dat strekt tot de buitenvervolgingstelling van de betrokken senator.
Op grond van dat ontwerp kan immers worden besloten dat er geen « zekere » grond bestaat voor de strafvervolging (Gedr. St., Senaat, 1990-1991, nr. 1148, blz. 4-5).
In een omgekeerde redenering kan het ontwerp van eindvordering dat strekt tot de buitenvervolgingstelling er echter ook toe doen besluiten dat de opheffing van de onschendbaarheid of het weigeren van de vordering tot schorsing van de vervolging de goede en regelmatige werking van de Senaat niet of nauwelijks zal storen (Gedr. St., Senaat, B.Z. 1988, nr. 334, blz. 5).
Ook zal de kennis van het dossier mogelijk maken dat een opheffing van de onschendbaarheid wordt geweigerd of dat de schorsing van de vervolging niet wordt gevorderd wanneer de vordering van het parket bij voorbeeld reeds duidelijk verjaard of klaarblijkelijk ongegrond is (Gedr. St., Senaat, B.Z. 1988, nr. 334, blz. 3). De toestemming tot vervolging zal worden geweigerd indien de feiten prima facie geen strafbaar karakter hebben of indien de strafvordering kennelijk onontvankelijk is of vervallen (Gedr. St., Senaat, 1993-1994, nr. 1165, blz. 6). Het dossier dient voldoende « feitelijk onderbouwd » te zijn (Gedr. St., Senaat, 1993-1994, nr. 1165, blz. 8).
Ook wordt door de commissie in overweging genomen dat zij met het niet-vorderen van de schorsing van een reeds ingestelde vervolging (art. 59, derde lid) haar rechtsmacht niet uitput, en dat zij nog steeds achteraf, wanneer toch de goede werking van de Senaat in het gedrang zou blijken te komen, die schorsing kan vorderen (Gedr. St., Senaat, B.Z. 1988, nr. 334, blz. 5-6). Om daartoe te kunnen overgaan zal het dossier opnieuw moeten worden voorgelegd.
Opdat de parlementaire activiteit van de betrokken senator niet zou worden belemmerd door de gerechtelijke werkzaamheden, kan de commissie beslissen dat de onschendbaarheid weliswaar wordt opgeheven doch dat die opheffing geen toelating inhoudt tot een bevel tot aanhouding of tot de eindvordering van het openbaar ministerie (Gedr. St., Senaat, 1993-1994, nr. 959, blz. 7).
De parlementaire onschendbaarheid zoals geconcipieerd in artikel 59 van de Grondwet vertoont vandaag een aantal nadelen of onvolmaaktheden.
Zo wijst de praktijk uit dat, ondanks het principe van de verplichting van het geheim van het onderzoek, het strafrechtelijke dossier tegen de betrokkene niet kan worden samengesteld in een geest van discretie.
De opheffing van de parlementaire onschendbaarheid of zelfs enkel de aanvraag tot die opheffing wordt door de publieke opinie reeds opgevat of door sommigen vertaald als een schuldigverklaring of een « mediatieke » veroordeling.
Het vermelden (het « lekken ») van een dossier waarin de opheffing van parlementaire onschendbaarheid werd gevraagd doch dat uiteindelijk niet gegrond blijkt te zijn en geen aanleiding geeft tot vervolging vermag ontegensprekelijk schadelijke gevolgen te hebben voor zowel de betrokkene als voor het Parlement als instelling.
Bovendien is de procedure van opheffing omslachtig, in het bijzonder wanneer die opheffing er enkel moet toe strekken het aan de onderzoeksrechter mogelijk te maken een lid van Kamer of Senaat te ondervragen.
Het onderscheid tussen opsporingsonderzoek en gerechtelijk onderzoek, waarbij binnen de toepassing van artikel 59 van de Grondwet het concept van opsporingsonderzoek veeleer minimalistisch wordt opgevat, heeft voor gevolg dat de betrokken Kamer zich niet altijd met voldoende kennis van zaken over de aanvraag tot opheffing van parlementaire onschendbaarheid kan uitspreken.
Tenslotte kan worden vastgesteld dat een parlementaire zitting pas wordt afgesloten « op de vooravond » van de opening van de nieuwe zitting, zodanig dat de beperking van de onschendbaarheid tot de parlementaire zitting geen concrete relevantie meer vertoont.
In het zogenaamde « akkoord van Gesves », vertolkt in de resolutie van de Kamer « met betrekking tot de organisatie van de nieuwe Kamer en het statuut van de toekomstige volksvertegenwoordiger » (Gedr. St., Kamer, 1993-1994, nr. 1500) aangenomen in plenaire vergadering op 1 juli 1994, werd aangaande de herziening van artikel 59 het volgende bepaald :
« Inzake parlementaire onschendbaarheid wordt voorgesteld artikel 58 van de Grondwet ongewijzigd te behouden, zoniet de draagwijdte ervan te verruimen, en artikel 59 van de Grondwet voor herziening vatbaar te verklaren, zodat de opheffing van de onschendbaarheid in ieder geval niet meer nodig zal zijn voor gewone daden van gerechtelijk onderzoek (ondervraging en confrontatie van getuigen). (...) » (3).
Artikel 59 van de Grondwet is opgenomen in de verklaring tot herziening van de Grondwet van 12 april 1995 (Belgisch Staatsblad van 12 april 1995) (4). Het artikel werd voorheen nog niet voor herziening vatbaar verklaard.
Uit overleg met de voorzitters van de Senaatsfracties (maart 1996) is gebleken dat ook binnen de Senaat de vereiste meerderheid zou bestaan voor een wijziging van het artikel 59 van de Grondwet zoals die wijziging werd vooropgesteld in het « akkoord van Gesves ».
Voor de wijziging van het artikel werd in de Kamer een algemene politieke consensus bereikt (Voorstel tot herziening van artikel 59 van de Grondwet, ingediend door de heren Tant, Dewael, Eerdekens, Vandenbroucke, Reynders, Lefevre en mevrouw Van de Casteele) (Gedr. St., Kamer, 1995-1996, nr. 492/1), zij het dat die consensus door de meeste fracties met de grootste nadruk wordt bestempeld als de « kleinste gemeenschappelijke noemer waarover een ruime consensus mogelijk is », onderstrepend dat de voorkeur wordt gegeven aan een meer verregaande oplossing.
De tekst van het nieuwe artikel 59 zoals voorgesteld in het voormelde voorstel houdt, ten opzichte van de huidig vigerende tekst, in essentie de volgende punten van wijziging in :
· het verlof van de betrokken Kamer tot opheffing van de parlementaire onschendbaarheid is niet vereist voor de ondervraging en de confrontatie met getuigen. Gespecifieerd wordt weliswaar dat die daden van onderzoek de vrije uitoefening van het mandaat niet mogen hinderen;
· het lid met betrekking tot de lijfsdwang wordt weggelaten, aangezien het overbodig is geworden nu de wet van 31 januari 1980 houdende goedkeuring van de Beneluxovereenkomst de wet van 27 juli 1871 inzake lijfsdwang heeft opgeheven.
In een amendement van mevrouw de T'Serclaes en de heren Dewael, Delathouwer, Reynders, Eerdekens en Tant (Gedr. St., Kamer, 1995-1996, nr. 492/4) wordt voorgesteld om :
· het verlof tot opheffing van de parlementaire onschendbaarheid van de Kamer waartoe het betrokken lid behoort, evenmin te vereisen voor de daden van onderzoek die ertoe strekken te verklaren dat er geen reden tot vervolging is.
Dit amendement heeft tot doel het openbaar ministerie toe te laten de buitenvervolgingstelling te vragen voor de Raadkamer zonder verlof van de Kamer wanneer uit een ondervraging of uit een confrontatie met getuigen zou blijken dat er geen schuldaanwijzingen zijn. Een subamendement herschrijft het amendement aangaande deze bijkomende uitzondering op de regel dat verlof vereist is van de betrokken Kamer om de parlementaire onschendbaarheid op te heffen (Gedr. St., Kamer, 1995-1996, nr. 492/4, 3). Het amendement zoals gewijzigd door het subamendement wordt door de Commissie voor de herziening van de Grondwet en de hervorming van de instellingen aangenomen.
Het voorstel tot herziening van artikel 59 van de Grondwet wordt in de plenaire vergadering van de Kamer van volksvertegenwoordigers aangenomen met 115 stemmen tegen 11 bij 11 onthoudingen.
Het ontwerp van tekst overgezonden door de Kamer van volksvertegenwoordigers (Gedr. St., Senaat, 1996-1997, nr. 1-363/1) werd door de Senaatscommissie voor de Institutionele Aangelegenheden besproken in haar vergaderingen van 7 en 21 november 1996, 12 en 19 december 1996 en 9 januari 1997.
Op verzoek van de Commissie werd door professor Philippe Traest een juridische nota opgesteld met betrekking tot de strafprocesrechtelijke implicaties van de ontwerptekst. Deze nota is opgenomen in bijlage nr. 1.
De Commissie hield op 7 november 1996 een hoorzitting met professor Michel Franchimont, die betrekking had op de strafprocesrechtelijke implicaties van de ontwerptekst die werd overgezonden door de Kamer van volksvertegenwoordigers.
Professor Franchimont herinnert eraan dat hij reeds de gelegenheid gehad heeft zijn standpunt uiteen te zetten voor de Kamercommissie. Hij heeft evenwel de indruk dat hij toen zijn standpunt niet voldoende duidelijk heeft kunnen maken.
De kern van het probleem in artikel 59 is het woord « vervolging ». Het is zonder meer duidelijk dat vervolging betekent dat de strafvordering wordt uitgeoefend. Bijgevolg is er dus vervolging wanneer de strafvordering wordt uitgeoefend in voorkomend geval tegen een lid van het Parlement hetzij door het parket, hetzij door de burgerlijke partij (door burgerlijke-partijstelling voor de onderzoeksrechter of door rechtstreekse dagvaarding).
De Kamer is terecht van mening dat tot ondervragingen en confrontaties met getuigen moet kunnen worden overgegaan zonder toestemming van de Kamer, aangezien het verzoek om opheffing van de parlementaire onschendbaarheid door de publieke opinie ervaren wordt als een veroordeling vooraf.
Er dient evenwel zeer zorgvuldig te worden omgegaan met bepaalde begrippen. Zodra de strafvordering op gang wordt gebracht, is er vervolging en zou de opheffing van de parlementaire onschendbaarheid moeten worden gevraagd. De Eerste minister heeft er tijdens het debat in de Kamer zelfs op gewezen dat in de circulaire van de heer Gol het volgende te lezen staat : « Bijgevolg is de ondervraging van een parlementslid door het openbaar ministerie of door een officier van gerechtelijke politie op bevel van het openbaar ministerie aangaande een feit dat hem wordt ten laste gelegd, een daad van vervolging, d.w.z. de uitoefening van de publieke vordering, want het gaat om een daad verricht « voor de straftoemeting » door een ambtenaar aan wie het uitoefenen van de publieke vordering werd toevertrouwd (Cassatie, 16 juni 1982, conclusie van het openbaar ministerie). » Het gaat hier dus om een daad die verricht wordt in het raam van het opsporingsonderzoek.
In het geciteerde arrest ging het om het verbergen van misdadigers. Er moest worden uitgemaakt of artikel 339 van het Strafwetboek kon worden toegepast op een persoon die een misdadiger had verborgen tegen wie nog geen strafvordering was ingesteld. In haar zeer lange conclusie bevestigt mevrouw Lieckendael die stelling weliswaar niet in absolute zin maar zij stelt toch dat het hier om een daad van vervolging gaat.
Hieruit volgt dat zelfs indien het om een gewone ondervraging gaat in het kader van het opsporingsonderzoek, de opheffing van de parlementaire onschendbaarheid moet worden gevraagd. Dat is een ernstig nadeel.
In het kader van de herziening van artikel 59 moet het in ieder geval mogelijk zijn iemand in het raam van een opsporingsonderzoek te horen zonder dat de parlementaire onschendbaarheid van de betrokkene wordt opgeheven. Volgens professor Franchimont moeten ook ondervragingen en confrontaties met getuigen mogelijk zijn in het raam van het opsporingsonderzoek, maar in dat geval mag het woord « vervolging » niet worden gebruikt.
Er rijst namelijk een dubbel probleem : de opening van een gerechtelijk onderzoek is op zich een daad van vervolging. Anderzijds moet bij een gerechtelijk onderzoek de raadkamer noodzakelijkerwijze bijeenkomen. Er kan een vordering tot buitenvervolgingstelling zijn, maar de raadkamer is niet verplicht op die vordering in te gaan. En zelfs om de buitenvervolgingstelling van een parlementslid te vorderen, moet de parlementaire onschendbaarheid worden opgeheven.
De politieke beslissing die genomen moet worden, is op welk tijdstip het voorafgaand verlof aan de Kamer moet worden gevraagd. Zou het niet het eenvoudigst zijn dat tijdstip, zoals ook wordt voorgesteld in de nota van professor Traest, te laten samenvallen met het tijdstip van de inverdenkingstelling ?
Bij de voorbereiding van de hervorming van het strafprocesrecht is ervan uitgegaan dat de inverdenkingstelling niet zozeer tot stigmatisering leidt maar veeleer rechten doet ontstaan. Zodra de verdachte in verdenking is gesteld heeft hij toegang tot zijn dossier, ook al bevindt hij zich niet in voorlopige hechtenis, en kan hij aan een onderzoeksrechter bijkomende onderzoeksverrichtingen vragen. Overigens worden de burgerlijke partij en de verdachte op voet van gelijkheid behandeld.
De verdachte, van wie thans in het Wetboek van Strafvordering geen definitie wordt gegeven, is de persoon tegen wie ernstige aanwijzingen van schuld bestaan.
Indien men de onschenbaarheid opheft op het ogenblik van de inverdenkingstelling, zal men in het kader van het opsporingsonderzoek personen hebben kunnen verhoren, zal men een gerechtelijk onderzoek naar de zaak hebben kunnen instellen en zal men zelfs het parlementslid in het kader van het gerechtelijk onderzoek hebben kunnen ondervragen en confronteren met getuigen.
Men kan de drempel ook in een later stadium leggen. Het spreekt vanzelf dat men een parlementslid niet van zijn vrijheid kan beroven zonder voorafgaand verlof van de Kamer waarvan hij deel uitmaakt. Men zou evenwel kunnen bepalen dat de zaak niet bij de feitenrechter aanhangig kan worden gemaakt vóór de Kamer het dossier heeft kunnen onderzoeken op het ogenblik van de verwijzingsbeschikking of van de rechtstreekse dagvaarding.
Een lid heeft een fundamenteel bezwaar. Men kan de inverdenkingstelling als criterium hanteren indien de strafvordering wordt ingesteld door het openbaar ministerie maar er is ook de mogelijkheid dat iemand zich burgerlijke partij stelt. Zodra iemand zich burgerlijke partij stelt, wordt de onderzoeksrechter geadieerd en is er sprake van inverdenkingstelling. Op dat ogenblik stort het hele kaartenhuisje ineen en moet men teruggrijpen naar de oude theorie.
Spreker heeft altijd het tegenovergestelde verdedigd en gezegd dat alles moet kunnen in het kader van het gerechtelijk onderzoek (behalve eventueel hechtenis) en dat het het parlementslid toekomt op een bepaald ogenblik de Kamer waartoe hij behoort, om bescherming tegen bepaalde maatregelen te vragen. Dan zijn alle moeilijkheden van de baan. Men heeft hiertegen ingebracht dat zoiets te ver gaat omdat degene die om bescherming vraagt wel eens zou moeten ingaan tegen een gangbare praktijk.
Professor Franchimont antwoordt dat artikel 61bis van het ontwerp bepaalt : « De onderzoeksrechter gaat over tot de inverdenkingstelling van elke persoon tegen wie ernstige aanwijzingen van schuld bestaan. Deze inverdenkingstelling vindt plaats ter gelegenheid van een verhoor of door kennisgeving aan de betrokkene. Wordt gelijkgesteld met de inverdenkinggestelde elke persoon tegen wie de strafvordering wordt ingesteld. »
In dit laatste geval gaat het om een gelijkstelling en niet om de eigenlijke inverdenkingstelling.
Bovendien zijn er een aantal gevallen waarin de burgerlijke partij de strafvordering niet op gang kan brengen. Dat is het geval voor de jeugdrechtbank, de militaire gerechten voor misdrijven die gepleegd zijn in het buitenland en in het geval van voorrang van rechtsmacht. Uit respect voor de instelling zou het ook niet mogelijk mogen zijn dat een burgerlijke partij de strafvordering tegen een parlementslid op gang kan brengen.
Anderzijds vallen alle regelingen waarin voorrang van rechtsmacht geldt voor de magistraten, voor de ministers, voor de parlementsleden in slechte aarde bij de publieke opinie.
Een lid geeft toe dat de opheffing van de parlementaire onschendbaarheid negatieve gevolgen heeft maar dat die verschillen naar gelang van het geval. Er zijn ook zaken die niet veel beroering veroorzaken.
Zelfs wanneer de parlementaire onschendbaarheid niet wordt opgeheven, is het vandaag de dag goed mogelijk dat een campagne in de pers voor vergelijkbare gevolgen zorgt, bijvoorbeeld door het aankondigen van een eventuele opheffing van de onschendbaarheid, ofwel door een reeks verdachtmakingen. De gevolgen van de opheffing van de parlementaire onschendbaarheid moeten dus genuanceerd worden want de impact van de media bepaalt veelal de omvang van de negatieve gevolgen.
Daarenboven is het correct dat er een drempel moet worden ingevoerd, d.w.z. een tijdstip vanaf hetwel een opheffing van de onschendbaarheid moet worden gevraagd. De rechters kunnen klachten op een andere manier gaan behandelen. Thans wordt al een gerechtelijk onderzoek geopend over zaken waarin de aanwijzingen miniem zijn. Beschuldigingen aan het adres van parlementsleden kunnen verschrikkelijke gevolgen hebben.
Het tijdstip van de inverdenkingstelling is een goede drempel temeer daar professor Franchimont ertoe heeft bijgedragen die drempel te bepalen. Het zou trouwens interessant zijn zijn ideeën toe te voegen aan de opmerkingen die binnenkort in het Parlement zullen worden gemaakt in verband met de hervorming van de strafrechtspleging. Indien men de voorstellen van de Commissie voor het strafprocesrecht goedkeurt, krijgt de inverdenkingstelling een wettelijke grondslag die veel duidelijker is, veel omstandiger en veel meer bescherming biedt.
Deze drempel is voldoende nauwkeurig om bruikbaar te zijn. Het wordt daardoor mogelijk vrij ver te gaan zonder de opheffing van de onschendbaarheid te moeten vragen. De invoering van die drempel doet ook bepaalde rechten ontstaan, onder meer het recht op inzage in het dossier en het recht om niet onder ede gehoord te worden.
Een lid merkt op dat de redenering van professor Franchimont vooral opgaat wanneer zijn ontwerp over de strafrechtspleging zal zijn goedgekeurd. Wat is de « inverdenkingstelling » waard in de periode voor die goedkeuring ?
Professor Franchimont antwoordt dat men in ieder geval het woord vervolging moet vermijden omdat in dat geval de totale verwarring dreigt. Er moet dus een andere drempel gehanteerd worden en dat is een politieke keuze. Men moet evenwel zorg dragen voor de samenhang van het rechtssysteem.
Een lid is van mening dat de inverdenkingstelling rechten beschermt maar ook een aantal andere rechten kan aantasten.
Professor Franchimont merkt op dat het wetsvoorstel van de heer Erdman tot invoeging van een artikel 61bis in het Wetboek van Strafvordering (Gedr. St., Senaat, B.Z. 1995, nr. 1-9/1) geen definitie geeft van de inverdenkingstelling.
Een senator merkt op dat de afgelopen tijd een aantal nieuwe gerechtelijke handelingen ontstonden, zoals de minnelijke schikking en de strafbemiddeling. Het statuut van deze handelingen is, zeker met betrekking tot de inverdenkingstelling, niet erg duidelijk. Kunnen zij ten aanzien van een parlementslid worden verricht zonder voorafgaand verlof van de Kamer waartoe het lid behoort ? Het betreft weliswaar handelingen waarvoor de instemming van het lid vereist is, maar tot heden ontheft dit het parket niet van de verplichting het voorafgaand verlof te vragen.
De denkpiste die door een ander lid zo-even werd geschetst, is aantrekkelijk. Ieder onderzoek tegen een parlementslid zal immers onvermijdelijk grote mediabelangstelling opwekken, met alle nefaste gevolgen vandien. Bij de publieke opinie wordt telkens weer de indruk gewekt dat parlementsleden een bevoorrecht statuut genieten.
Daarom is het inderdaad zinvol het onderscheid tussen de vervolging van parlementsleden en die van gewone burgers op te heffen.
Wel kan men voor bepaalde onderzoeksdaden bijzondere procedureregels voorschrijven (bijvoorbeeld voor een huiszoeking de aanwezigheid van de Voorzitter van de Kamer waartoe het lid behoort), en voor andere daden het voorafgaand verlof van de Kamer (bijvoorbeeld voor iedere vorm van vrijheidsberoving). Het parlementslid moet zich wel bij zijn Kamer kunnen beklagen indien de vervolging de uitoefening van zijn functie belemmert.
Er rijst dan wel een probleem in verband met de onderzoeksdaden waarvan de verdachte niet op de hoogte is, zoals telefoontap. Voor die onderzoeksdaden moet wellicht een uitzondering in de wet worden ingeschreven. Dit moet alvast grondig worden bestudeerd.
De door de Kamer overgezonden tekst gaat in ieder geval niet ver genoeg.
Een lid sluit zich aan bij de bedenking dat de inverdenkingstelling als scharniermoment bepaalde problemen doet rijzen met betrekking tot sommige procedures, zoals de minnelijke schikking.
Professeur Franchimont antwoordt dat de inverdenkingstelling een van de mogelijke criteria is. Het is de taak van het Parlement dit criterium te bepalen.
Hij herinnert eraan dat hij de volgende tekst aan de Kamercommissie heeft voorgesteld :
« 1º Geen enkele daad van opsporing of onderzoek mag de vrije uitoefening van het mandaat hinderen.
2º Geen enkele daad van dwang of daad die een schending van de bij de Grondwet gewaarborgde rechten inhoudt, mag worden verricht zonder instemming van de Kamer waarvan hij deel uitmaakt. » (Het gaat hier om vrijheidsbeneming, huiszoeking en telefoontap, maar in geen geval om ondervraging of confrontatie.)
Een lid herinnert eraan dat een parlementslid geen gewone burger is om de eenvoudige reden dat veel mensen op hun verkozenen een beroep doen om hulp te krijgen in sociale of andere dossiers. Het parlementslid krijgt informatie en vragen om hulp die discreet behandeld moeten worden. Een parlementslid gelijkstellen met gewone burgers dreigt het vertrouwen dat de burgers in het parlementslid stellen, op de helling te plaatsen.
Soms wordt bij een parlementslid een huiszoeking uitgevoerd om redenen die niets te maken hebben met het officiële motief van de huiszoeking.
De rol en het mandaat van het parlementslid verantwoorden dat hij een bijzonder statuut geniet dat hem in staat stelt die rol te blijven spelen.
Het commissielid staat derhalve terughoudend tegenover de ontwerp-tekst. De bescherming van het parlementslid betekent immers ook de bescherming van de burger die vertrouwen stelt in het parlementslid.
Een lid vestigt de aandacht op een aantal recente ontwikkelingen. In de nieuwe politieke cultuur wordt de politieke tegenstrever gecriminaliseerd. Door de algemene formulering van vele strafbepalingen (bijvoorbeeld de onvoorzichtigheidsdelicten) kan vrijwel iedere handeling van een politicus gekwalificeerd worden als een misdrijf. Het volledige politieke debat kan als het ware worden verplaatst naar het penale niveau.
De ontwikkeling is verontrustend en zet aan tot een reflectie over de procedure voor de opheffing van de parlementaire onschendbaarheid. Kan men de technieken van rechtstreekse dagvaarding en burgerlijke partijstelling bij de onderzoeksrechter nog handhaven voor de vervolging van parlementsleden ? Juist door die technieken kan men immers een voortdurende politieke strijd voeren voor de rechtbanken.
Het is voor een parlement essentieel dat de parlementsleden niet de minste hinder ondervinden bij de uitoefening van hun taak en bij de uitdrukking van hun mening. Als een parlementslid, geïntimideerd door de aanhoudende dreiging met rechtsgedingen, zijn vlucht zoekt in zelfcensuur, gaat de democratie ten dele teloor. Het Parlement moet ervoor zorgen dat het politieke misbruik van het strafrecht zo weinig mogelijk kansen krijgt.
Wat de keuze voor een nieuwe « drempel » betreft, is de spreker het eens met de uitgangspunten van de professoren Franchimont en Traest. Een parlementslid moet spontaan verklaringen kunnen afleggen en stukken overhandigen, zodat hij loze aantijgingen meteen kan weerleggen.
Voor elke verdachte ongeacht of hij een parlementslid is blijft het vermoeden van onschuld feitelijk zeer broos. Op procedureel vlak bestaan wel de nodige waarborgen, maar voor de publieke opinie is een verdachte algauw schuldig.
Een senator stelt voor het begrip « vervolging » te vervangen door het begrip « verwijzing naar het vonnisgerecht ». Hij verwijst daarvoor naar de amendementen die werden ingediend in de Kamer.
In de periode voorafgaand aan de verwijzing naar het vonnisgerecht kan een dubbele bescherming worden ingebouwd : enerzijds kan voor huiszoekingen worden voorzien in de verplichte aanwezigheid van de Voorzitter van de Kamer waartoe het parlementslid behoort, anderzijds mag de vrije uitoefening van het parlementair ambt niet worden belemmerd. De vraag rijst wel wie over de belemmering van het parlementair ambt en over de politieke motieven van een onderzoek moet oordelen. De Kamer waartoe het lid behoort, lijkt daarvoor de geschikte instantie te zijn.
Dit sluit alvast nauw aan bij de scenario's die sommige andere commissieleden reeds voorstelden.
De Eerste minister dringt aan op een snelle afhandeling van het dossier. Hij wijst erop dat de voorliggende voorstellen voortvloeien uit het zogenaamde « Akkoord van Gesves », dat zijn vertolking heeft gevonden in de resolutie van de Kamer van volksvertegenwoordigers « met betrekking tot de organisatie van de nieuwe Kamer en het statuut van de toekomstige volksvertegenwoordiger » (Gedr. St., Kamer, 1993-1994, nr. 1500/3).
Volgens de Eerste minister is aan de herziening van het artikel 59 van de Grondwet prioriteit toegekend. De Eerste minister verwijst naar de afspraak die bestond in de kamercommissie voor de herziening van de Grondwet en de hervorming van de instellingen om artikel 59 te herzien vóór de behandeling van het bij de Kamer van volksvertegenwoordigers ingediende wetsontwerp inzake de strafrechtelijke aansprakelijkheid van de ministers. De intentie bestaat immers om ministers die misdrijven buiten de uitoefening van hun ambt begaan, in de nieuwe regeling niet als minister doch als parlementslid te zullen vervolgen.
De Eerste minister stelt vast dat de voorliggende tekst te schuchter is ten opzichte van de oorspronkelijke bedoelingen. Overeenkomstig die bedoelingen dienden de onderzoeksdaden van ondervraging en confrontatie met getuigen, wanneer deze daden vrijwillig worden ondergaan, zowel in de fase van het opsporingsonderzoek als in de fase van het gerechtelijke onderzoek, zonder voorafgaand verlof van de betrokken kamer mogelijk te worden. De huidige tekst laat geen ondervraging en confrontatie met getuigen toe in de fase van het gerechtelijk onderzoek wanneer geen verlof is bekomen; immers, het « vatten » van een onderzoeksrechter is op zich reeds een daad van vervolging en veronderstelt het vragen van verlof aan de betrokken kamer.
Eenzelfde bedenking moet volgens de Eerste minister worden gemaakt voor de onderzoeksdaden die worden gesteld met het oog op een buitenvervolgingstelling. Een buitenvervolgingstelling door de raadkamer is immers enkel mogelijk na een gerechtelijk onderzoek door de onderzoeksrechter.
Verschillende leden wijzen erop dat spoed in het dossier geboden is.
Als antwoord op een vraag van een lid over de onderlinge verhouding van de artikelen 59 en 103 van de Grondwet, verwijst de Eerste minister naar het advies van de Raad van State overeenkomstig hetwelk, primo, de toepassing van het bestaande artikel 103 toelaat het onderscheid te maken tussen de daden van de minister die binnen zijn ministerambt werden gesteld en de daden die buiten dat ambt werden gesteld, en, secundo, voor deze laatste daden de uitvoeringswet van artikel 103 vermag te verwijzen naar de regeling die is vervat in artikel 59 van de Grondwet.
De Eerste minister oppert weliswaar de mogelijkheid om artikel 103 van de Grondwet toch te wijzigen.
Met betrekking tot de regeling van de ministeriële verantwoordelijkheid op het niveau van de Gemeenschappen en de Gewesten, pleit de Eerste minister ervoor om de federale regeling van overeenkomstige toepassing te verklaren voor de Gemeenschappen en de Gewesten.
Een aantal leden merken op hoe de onderhavige discussie door de actualiteit is gekleurd en wordt beïnvloed door andere debatten, die in de Kamer zijn gevoerd geworden.
Een lid zet uiteen hoe de parlementaire immuniteit in de negentiende eeuw bedoeld was om het parlementslid in zijn functie te beschermen, en hoe door de geplande hervormingen van zogenaamde depolitisering van de rechterlijke macht deze oorspronkelijke zingeving een nieuwe relevantie krijgt. De spreker is bezorgd voor de mogelijk niet-democratische houding van a-politiek gesitueerde magistraten ten aanzien van de leden van de wetgevende assemblees.
Een ander lid steunt het voorstel om de onderzoeksrechter bepaalde daden van onderzoek te laten stellen zonder verlof van de Kamer. Wel dient men zich ervoor te hoeden dat het privéleven van de betrokkenen niet onnodig wordt geschaad. Ook mag niet worden ingegaan op nieuwe tendenzen om het concept van politieke aansprakelijkheid te laten uitdeinen naar een strafrechtelijke en burgerrechtelijke aansprakelijkheid.
Een lid brengt in herinnering dat de parlementaire onschendbaarheid dient te worden gesitueerd in een kader van een tegenstelling der machten. De parlementaire onschendbaarheid dient tot bescherming tegen misbruik van procedures van strafrecht. Het gaat om een bescherming tegen een eventuele criminalisering van de politieke tegenstander. Er bestaat trouwens reeds een tendens om via de respectieve concepten van de delictuele aansprakelijkheid, de beginselen van behoorlijk bestuur en het zorgvuldigheidsdelict een hele reeks van beslissingen van politici strafrechtelijk te gaan kwalificeren.
De spreker vervolgt dat voor de tekst die voorligt in de Kamer een tweederdenmeerderheid werd gevonden en dat eenzelfde meerderheid mag verwacht worden in de Senaat. Eventueel kunnen verbeteringen aangebracht worden die dezelfde consensus genieten. Aangezien de wet tot regeling van de ministeriële verantwoordelijkheid van de ministers van de Gewesten en de Gemeenschappen een tweederdenmeerderheid veronderstelt, dit in tegenstelling tot de (monocamerale) wet tot regeling van de ministeriële verantwoordelijkheid op federaal vlak, is het wellicht raadzaam eerst de problematiek op gewest- en gemeenschapsniveau aan te vatten, om pas daarna de gewone wet te stemmen.
Een senator sluit zich bij de voormelde redenering aan. De spreker merkt vervolgens op hoe de essentie van het probleem lijkt te bestaan in de vaststelling dat het garanderen van de geheimhouding van de betrokken dossiers op de verschillende niveaus onmogelijk blijkt. Daarom kan de procedure van vervolging beter snel en niet zwaar zijn en moeten de Grondwet en de wetten met het oog daarop worden aangepast. Gelet op de evoluties naar een strafrechtelijke verantwoordelijkheid is het volgens de spreker nuttig een onderscheid te maken tussen de opzettelijke en de niet-opzettelijke misdrijven, waarbij voor onopzettelijke ambtsmisdrijven dan geen strafrechtelijke implicaties mogelijk zouden zijn.
Door een lid wordt opgeworpen dat het immuniteitsstatuut veeleer ten nadele dan ten voordele van de parlementsleden werkt. Aan artikel 59 moet het artikel 103 gekoppeld worden, zodanig dat de ministers zich op een correcte wijze kunnen verantwoorden in de strafprocedure. Het principe van de free speech zou moeten worden ingevoerd om parlementsleden en ministers toe te laten zich te verantwoorden.
Een lid stelt verder vast dat de Senaat de tekst van de Kamer op het huidige moment als veeleer minimalistisch inschat. Een verdere opmerking betreft de notie « inverdenkingstelling » waaraan de professoren Traest en Franchimont de wezenlijke betekenis willen toekennen dat het verlof van de betrokken kamer vereist is voor alle onderzoeksdaden die zijn gesteld na die inverdenkingstelling. Die notie is echter op zich niet voldoende identificeerbaar als specifieke daad in de procedure. De Eerste minister repliceert dat wellicht een oplossing is te vinden in het andere voorgestelde criterium, met name de « dwangmaatregelen ». Een dwangmaatregel is een daad die de betrokkene niet vrijwillig ondergaat.
Een lid vreest dat de tekst zoals die voorligt terecht de kritiek ondergaat van de professoren Traest en Franchimont. Men wil de grenzen tussen de verschillende onderzoeken verleggen, doch de nieuwe grenzen zijn evenmin duidelijk. De geest van Gesves houdt in dat men zo ver mogelijk moet kunnen gaan in het onderzoek zonder verlof te vragen aan de betrokken Kamer.
Een ander lid informeert naar de « verdoken dwangmaatregelen » zoals observatie en telefoontap. Moeten die worden beschouwd als « dwangmaatregelen », waarvoor noodzakelijk verlof van de betrokken kamer noodzakelijk is ?
De Eerste minister antwoordt dat op het huidige moment het gerecht de tekst van de Grondwet op zijn striktst interpreteert, waarbij zelfs de meest elementaire gegevens niet meer mogen worden nagegaan zonder verlof aan de betrokken Kamer te vragen. Daarom is de wijziging van de Grondwet noodzakelijk.
De heer Loones dient op het wetsontwerp tot herziening van artikel 59 van de Grondwet zoals overgezonden door de Kamer van volksvertegenwoordigers een amendement in (Gedr. St., Senaat, 1996-1997, nr. 1-363/2, amendement nr. 1).
« Enig artikel
Het voorgestelde artikel 59 vervangen als volgt :
« Art. 59. § 1. Behalve bij ontdekking op heterdaad kan, tijdens de zitting, geen lid van een van beide Kamers in het kader van de vervolging van misdaden of wanbedrijven in hechtenis worden genomen of aangehouden worden dan met verlof van de Kamer waarvan het lid deel uitmaakt.
§ 2. Behalve bij ontdekking op heterdaad kan, tijdens de zitting, in strafzaken geen huiszoeking noch inbeslagneming plaatsvinden tegen een lid van een van beide Kamers dan in aanwezigheid van de voorzitter van de Kamer waarvan het lid deel uitmaakt of van een door die voorzitter aangewezen lid.
§ 3. Daden van onderzoek en vervolging in strafzaken, die aan de verwijzing naar het vonnisgerecht voorafgaan, moeten zo uitgeoefend worden dat ze de vrije uitoefening van het mandaat van het lid niet hinderen.
§ 4. Bij ontdekking op heterdaad of indien de aanhouding of de verwijzing naar het vonnisgerecht wegens misdaden of wanbedrijven heeft plaats gevonden buiten de zitting, wordt de procedure voor het vonnisgerecht tijdens de zitting, op verzoek van het lid, zo geregeld dat ze de vrije uitoefening van het mandaat van het lid niet hindert. In deze zelfde gevallen wordt de hechtenis tijdens de zitting en voor haar gehele duur geschorst indien de Kamer waarvan het lid deel uitmaakt zulks vordert.
§ 5. De strafvordering tegen een lid van een van beide Kamers kan alleen door de procureur-generaal bij elk hof van beroep worden uitgeoefend. »
Verantwoording
1. De voorgestelde regeling gaat uit van volgende dubbele doelstelling :
1.1. De bescherming van het Parlement als instelling. Dit stemt overeen met de aanvankelijke ratio legis.
1.2. De maximale garantie voor de uitoefening van het parlementair mandaat en de bescherming van het parlementslid tegen tergende, louter politiek geïnspireerde, roekeloze, prima facie ongegronde klachten.
Hoewel dit niet beantwoordt aan de bedoelingen van de grondwetgever, lijkt het niet realistisch om hiermee geen rekening te houden. De beide Kamers hebben in de loop der jaren deze regel aangenomen.
Anno 1996 kan echter moeilijk volgehouden worden dat een parlementair moet beschermd worden tegen de uitvoerende macht die, door middel van misbruik van het positieve injunctierecht bijvoorbeeld, een lastige opposant zou laten vervolgen.
Evenmin bestaat het gevaar dat het parlementslid het slachtoffer zou worden van een eigengereide magistraat. Of is het vertrouwen in het gerecht zo gering ? Mag van het gerecht niet verwacht worden dat het klachten tegen een parlementslid met de grootste omzichtigheid zal benaderen, ook en niet in het minst vanuit de idee dat de democratie beschermd moet worden, precies door tergende, louter politiek geïnspireerde, fantaisistische klachten naar de spreekwoordelijke prullenmand te verwijzen. Als er toch terughoudendheid bestaat, waarom dan niet het onderzoek toevertrouwen aan de Procureur-Generaal ?
Om te vermijden tenslotte dat een parlementslid het slachtoffer zou worden van een persoonlijke afrekening door een op het parlementslid gebeten burger of door een politiek opponent, kan een regeling uitgewerkt worden waarbij de strafvordering niet op gang kan gebracht worden door een klacht met burgerlijke partijstelling bij de onderzoeksrechter. De burgerlijke partij zou zich slechts later bij de strafvordering mogen voegen.
Op basis van deze overwegingen wordt bovenstaand amendement ingediend. Het voorstel kan wellicht de goedkeuring wegdragen van de noodzakelijke meerderheid. Het gaat niet zover de onschendbaarheid op te heffen, maar wil anderzijds de parlementairen ook niet boven de wet plaatsen. In een rechtsstaat kan niet aanvaard worden dat verkozenen des volks vrijuit gaan, waar anderen vervolgd worden.
2. Toelichting bij de diverse paragrafen
§ 1. Door deze bepaling zijn alle daden van onderzoek en vervolging zonder voorafgaand verlof mogelijk. Verlof is alleen nodig voor aanhouding of hechtenis bij vervolging wegens misdaden of wanbedrijven.
§ 2. De huiszoeking en inbeslagneming in aanwezigheid van de voorzitter van de assemblée strekt ertoe waarborgen te bieden voor de onafhankelijke uitoefening van het parlementaire mandaat.
§ 3. Het is duidelijk dat een en ander zal moeten geregeld worden na overleg met de voorzitter van de assemblée.
§ 4. In deze paragraaf vindt men de beginselen vervat in de paragrafen 1 en 3, toegepast op de gevallen van ontdekking op heterdaad of aanhouding/verwijzing buiten de zittingsperiode.
§ 5. Door de bepaling wordt uitgesloten dat de strafvordering op gang zou gebracht worden door een klacht met burgerlijke partijstelling of door een rechtstreekse dagvaarding.
De auteur van het eerste amendement geeft een toelichting bij zijn amendement. Het amendement heeft tot doel verder te gaan dan de door de Kamer van volksvertegenwoordigers overgezonden tekst en neemt het moment van de verwijzing naar een vonnisgerecht als criterium : de onderzoeksdaden die worden gesteld vóór die verwijzing behoeven geen verlof van de betrokken kamer. Verder wordt de aanwezigheid van de voorzitter van de betrokken kamer vereist bij huiszoeking en inbeslagneming.
Een amendement wordt ingediend door de heer Erdman c.s. (Gedr. St., Senaat, 1996-1997, nr. 1-363/3, amendement nr. 2).
« Enig artikel
Het voorgestelde artikel 59 vervangen als volgt :
« Art. 59. § 1. Behalve bij ontdekking op heterdaad kan geen lid van beide kamers, tijdens de zitting, in strafzaken, het voorwerp uitmaken van dwangmaatregelen waarvoor het bevel van een rechter is vereist, worden in verdenking gesteld, verwezen of worden gedagvaard voor een hof of een rechtbank, of worden aangehouden dan met verlof van de Kamer waarvan hij deel uitmaakt.
§ 2. De vervolging tegen een lid van beide Kamers, kan, tijdens de zitting, in strafzaken, enkel worden ingesteld door de leden van het openbaar ministerie en de door de wet bevoegd verklaarde ambtenaren.
§ 3. De aanhouding of de vervolging voor een hof of een rechtbank ten opzichte van een lid van één van beide kamers, wordt tijdens de zitting geschorst indien de Kamer waarvan hij deel uitmaakt het vordert. »
Overgangsbepaling
Zolang het begrip van inverdenkingstelling niet wordt bepaald in het Wetboek van Strafvordering geldt terzake de volgende bepaling : « De onderzoeksrechter gaat over tot de inverdenkingstelling van elke persoon tegen wie ernstige aanwijzingen van schuld bestaan. Deze inverdenkingstelling vindt plaats ter gelegenheid van een verhoor of door kennisgeving aan de betrokkene. »
Verantwoording
Gelet op de tekst die in de Kamer werd gestemd en de doelstellingen waarmee in de Kamer een ruimere meerderheid akkoord ging, maar anderzijds rekening houdend met de gefundeerde opmerkingen van de professoren Franchimont en Traest wordt dit amendement voorgesteld.
1. Toelichting bij het eerste lid
Er wordt voorgesteld af te stappen van het begrip « vervolging », omdat het gebruik van deze term geen enkele daad van gerechtelijk onderzoek mogelijk maakt, ook niet een ondervraging of confrontatie. Aangezien het vatten van de onderzoeksrechter op zich reeds een daad van vervolging is, zou reeds voor deze daad de opheffing van de onschendbaarheid noodzakelijk zijn, wat niet de bedoeling is van de grondwetgever, ook niet tijdens de bespreking in de Kamer.
Daarom wordt in het amendement geopteerd voor de termen « dwangmaatregelen », « in verdenking stellen », « verwijzen of dagvaarden voor een hof of een rechtbank » en « aanhouden ».
a) Met de term « dwangmaatregelen » wordt in de rechtsleer bedoeld : maatregelen waarvoor behoudens het geval van heterdaad krachtens de wet het bevel van een rechter noodzakelijk is en waarbij zonder toestemming van de betrokkene inbreuk wordt gemaakt op zijn persoonlijke rechten en vrijheden (vgl. Verstraeten, R., Handboek Strafvordering, Antwerpen, Maklu, 1993, nr. 447 en 262; Van Den Wyngaert, C., Strafrecht in hoofdlijnen, Antwerpen, Maklu, 1991, 624 en 631).
Bedoeld worden :
het bevel tot medebrenging voor ondervraging;
het bevel tot huiszoeking;
een inbeslagname in het kader van een huiszoeking zonder toestemming van de betrokkene, met inbegrip van de schending van het briefgeheim;
het opsporen van telefonische mededelingen zonder toestemming van de betrokkene;
het afluisteren van telefoongesprekken;
onderzoek op de persoon.
Voor deze daden is de opheffing van de parlementaire onschendbaarheid noodzakelijk.
Alle andere onderzoeksdaden, zowel in de faze van het opsporingsonderzoek als in de faze van het gerechtelijk onderzoek, worden mogelijk zonder verlof van de Kamer waartoe het parlementslid behoort. Bedoeld worden onder meer de vrijwillige ondervraging en confrontatie, de huiszoeking met toestemming en de inbeslagname in het kader van dergelijke huiszoeking.
b) De term « inverdenkingstelling » is op heden nog niet gedefinieerd in het formele strafvorderingsrecht, maar wordt wel voorzien in het « ontwerp-Franchimont ». Het valt te verwachten dat deze term binnen afzienbare tijd in ons formeel recht zal opgenomen worden.
Er wordt voorgesteld om ook voor deze onderzoeksdaad de opheffing van de parlementaire onschendbaarheid te vereisen.
Als overgangsmaatregel wordt « inverdenkingstelling » gedefinieerd als de daad waarbij de onderzoeksrechter ter gelegenheid van een verhoor of door kennisgeving aan de betrokkene, hem of haar ervan op de hoogte stelt dat tegen hem of haar ernstige aanwijzingen van schuld bestaan.
c) De term « verwijzen of dagvaarden voor een hof of een rechtbank » dient te worden gelezen in zijn gemeenrechtelijke betekenis, en stelt derhalve geen problemen.
d) De term « aanhouding » wordt verkozen boven de term « vrijheidsberoving ». Deze laatste term is immers een feitelijk, en geen juridisch begrip. De term « vrijheidsberoving » zou derhalve ook slaan op een administratieve aanhouding, die door de politie kan worden uitgevoerd in het kader van haar opdrachten van administratieve politie, terwijl het niet de bedoeling is van de grondwetgever dat hiervoor verlof van het parlement nodig is.
De aanhouding heeft dus enkel betrekking op de gerechtelijke aanhouding.
2. Toelichting bij het tweede lid
Deze bepaling sluit tijdens de rechtspleging een rechtstreekse dagvaarding door een burgerlijke partij uit. Een burgerlijke-partijstelling voor de onderzoeksrechter om de rechtsvordering op te starten wordt ook uitgesloten (dit is volledig in overeenstemming met het voorrecht van rechtsmacht voor magistraten, en het uitsluiten van rechtstreekse dagvaarding en burgerlijke-partijstelling om de rechtsvordering op gang te brengen voor de jeugdrechtbank en de militaire rechtbanken).
Het instellen van de strafvordering kan enkel door de bevoegde overheid : dit is over het algemeen het openbaar ministerie, maar in een aantal gevallen van bijzonder strafrecht kunnen dit bepaalde administratieve overheden zijn die door de wet belast zijn met de strafvordering (bijvoorbeeld de wetgeving inzake douane en accijnzen).
De tekst voorziet enkel dat het instellen van de strafvordering voorbehouden is voor de bevoegde overheden. De bepaling verhindert dus niet dat een burgerlijke partij zich voegt bij de vordering die werd ingesteld door de bevoegde overheid.
3. Toelichting bij het derde lid
Deze bepaling is een noodzakelijke technische aanpassing aan de beleidsopties genomen in het eerste en het tweede lid.
4. Toelichting bij de overgangsbepaling
Zie de toelichting bij het eerste lid.
De hoofdauteur van het tweede amendement wijst erop dat de tekst die door de Kamer van volksvertegenwoordigers werd overgezonden op technische problemen stuit, die trouwens door de professoren Traest en Franchimont werden aangetoond. De tekst is ook beperkend in de zin dat ondervraging en confrontatie met getuigen enkel mogelijk zijn tijdens het opsporingsonderzoek. Het amendement nr. 2, eerste lid, houdt daarentegen onder meer in dat alle onderzoeksdaden, en dit in alle fazen van het onderzoek, toegelaten zijn zonder verlof van de betrokken kamer wanneer die daden niet onder dwang plaatsvinden.
Het tweede lid van het amendement moet zowel verhinderen dat de burgerlijke partij rechtstreeks kan dagvaarden als dat de burgerlijke-partijstelling op zich volstaat om de rechtsvordering op gang te brengen. Het derde lid voorziet in de mogelijkheid om de aanhouding of de vervolging voor een hof of een rechtbank op vordering van de kamer te schorsen. De overgangsbepaling moet een technische oplossing bieden voor het probleem dat de notie van « inverdenkingstelling » op het huidige moment in het recht niet expliciet omschreven is.
Een lid acht het inschrijven van overgangsbepalingen in de Grondwet een weinig esthetische werkwijze. Bovendien meent de spreker dat het probleem zich niet zou voordoen wanneer, in de plaats van de notie van « inverdenkingstelling », de noties van « dwangmaatregel » en « verwijzing naar een vonnisgerecht » als criterium zouden worden genomen.
Een lid meent dat het criterium van de inverdenkingstelling een accuraat aanknopingspunt inhoudt en dat de estetiek van de Grondwet ter zake geen bezwaar mag inhouden. Een ander argument vindt de spreker in artikel 3, tweede lid, eerste zin, van het wetsvoorstel houdende tijdelijke en gedeeltelijke uitvoering van artikel 103 van de Grondwet, waarin ook de term « inverdenkingstelling » wordt gebruikt. Die term heeft in het kader van het genoemde artikel 103 echter een meervoudige uitlegging door het Hof van cassatie en de Raad van State gekregen. De spreker werpt bovendien op dat bepaalde handelingen reeds op zich een uitgesproken politieke betekenis hebben, zoals inzonderheid de inbeschuldigingstelling van een minister.
De Eerste minister merkt op dat drie niveaus zijn te onderscheiden :
de arrestatie en de voorlopige hechtenis, met inbegrip van de inbeschuldigingstelling;
de dwangmaatregelen die niet kunnen worden genomen zonder tussenkomst van een rechter; voor deze maatregelen wordt in de voormelde wet niet het verlof van de kamer vereist doch het bevel van een college van drie raadsheren van het Hof van cassatie (de raadsheer-onderzoeksrechter en twee raadsheren die door de voorzitter van het Hof worden aangewezen);
de huiszoeking, inbeslagneming e.d. die vrijwillig door de betrokkene worden ondergaan; voor deze vrijwillig aanvaarde onderzoeksdaden kan een parallellisme worden vastgesteld met de oplossing die de auteur van het eerste amendement voorstelt.
De Eerste minister oppert de mogelijkheid om een instantie aan te wijzen die de rol zou kunnen spelen van het genoemde college van drie raadsheren (bijvoorbeeld onderzoeksrechter met instemming van de kamer van inbeschuldigingstelling). Hij stelt verder de vraag naar de verhouding tussen de term « inverdenkingstelling » en de term « inbeschuldigingstelling » in de zin van artikel 103 van de Grondwet.
Een senator verdedigt het standpunt dat men het hele concept van parlementaire onschendbaarheid zelfs beter zou afschaffen, zoals in sommige Angelsaksische landen en in Nederland. Het instandhouden van het concept is contraproductief voor de politiek. Een beter principe zou er in bestaan het stelsel om te keren, zodanig dat het principe niet de parlementaire onschendbaarheid is, doch dat het parlementslid in kwestie, wanneer hij vermoedt dat de vervolging of de onderzoeksdaden zijn ingegeven door politieke motieven, zelf steeds de bescherming aan de betrokken Kamer kan vragen.
Een lid repliceert dat de parlementaire onschendbaarheid een bescherming van het mandaat en van de instelling inhoudt, en niet van het lid persoonlijk.
Een lid merkt op dat de wet houdende tijdelijke en gedeeltelijke uitvoering van artikel 103 van de Grondwet slechts een voorlopige wet betreft, alsook dat de definitieve uitvoeringswet van artikel 103 van de Grondwet een monocamerale aangelegenheid betreft. De wet die dezelfde problematiek zal uitwerken wat de Gemeenschappen en de Gewesten aangaat, zal daarentegen ook aan de Senaat voorgelegd dienen te worden.
De Eerste minister merkt op dat ook voor de Gemeenschappen en de Gewesten aan een voorlopige regeling moet worden gedacht.
De heren Goris en Verhofstadt dienen drie amendementen in (Gedr. St., Senaat, nr. 1-363/3, 1996-1997, amendementen 3, 4 en 5).
Amendement nr. 3
« Het voorgestelde artikel 59 van de Grondwet vervangen door de volgende bepaling :
« Art. 59. § 1. Behalve bij ontdekking op heterdaad kan in strafzaken geen huiszoeking noch inbeslagneming plaatsvinden tegen een lid van een van beide Kamers dan in aanwezigheid van de voorzitter van de Kamer waarvan het lid deel uitmaakt of van een door die voorzitter aangewezen lid.
§ 2. Geen lid van een van beide Kamers kan in strafzaken voor een rechtbank of een hof worden gebracht dan door de leden van het openbaar ministerie, door de door de wet bevoegd verklaarde ambtenaren of met voorafgaandelijke machtiging door een rechter.
§ 3. De aanhouding of de vervolging voor een hof of een rechtbank tegen een lid van een van beide Kamers wordt tijdens de zitting geschorst indien de Kamer waarvan het lid deel uitmaakt zulks vordert op verzoek van dat lid. »
Verantwoording
De indiener blijft in hoofdorde van mening dat er geen reden bestaat om een bijzonder regime te handhaven, bestaande uit de opschorting van de strafvervolging tegen een lid van een van beide Kamers of bestaande uit een bepaalde tussenkomst in de uitoefening ervan door de Kamer waarvan het lid deel uitmaakt.
Niet alleen past zulks niet meer in het huidige maatschappelijke klimaat, doch de vroegere redenen die voor het bestaan van dergelijk regime werden ingeroepen zijn niet meer geldig :
De ratio legis van het oorspronkelijke artikel 45, thans 59 van de Grondwet, ligt in de bescherming van de wetgevende macht tegen de uitvoerende macht, d.w.z. de bescherming van het Parlement als instelling en niet van het parlementslid als individu.
Bij de totstandkoming van de Belgische Grondwet was de herinnering aan het gewicht van de uitvoerende macht gedurende de Hollandse periode nog zeer reëel. Aldus bestond de angst dat de minister van Justitie leden van de Wetgevende Kamers zou vervolgen om politieke redenen en alzo de wetgevende macht in zekere zin zou kunnen gijzelen.
Daarbij ging het niet enkel om interne stabiliteit, maar ook om de weerslag van mogelijke interne zwakte op de externe stabiliteit van het jonge België, dat op dat ogenblik nog niet was erkend door de toenmalige Europese grootmachten.
Aangezien het injunctierecht van de minister van Justitie inmiddels zeer beperkt wordt geïnterpreteerd en gezien de diep gewortelde verantwoordelijkheid van de uitvoerende macht opzichtens de wetgevende macht, is de oorspronkelijke bestaansreden voor een uitzonderingsregime weggevallen.
Dat de in 1831 ingevoerde bescherming veel meer de bescherming van het Parlement als instelling beoogde dan van het individuele lid, blijkt uit de beperking van opschorting van strafvervolging tot de duur van de zitting, zijnde minstens 40 dagen per jaar.
Hierbij mag niet uit het oog worden verloren dat er destijds weinig méér dan de voorziene veertig dagen werd gezeteld... Het was dus zeker niet de bedoeling het individuele parlementslid uitgebreid te beschermen, anders had men de termijn van de bescherming tot de hele legislatuur moeten uitbreiden !
De duur is de facto slechts uitgebreid omdat de zitting thans veel langer duurt.
Het beginsel van de scheiding der machten kan evenmin als bestaansreden voor een uitzonderingsregime worden ingeroepen. De strikte interpretatie volgens welke de rechterlijke macht zich niet met de leden van de wetgevende macht zou mogen inlaten zonder toelating van de betrokken Kamer zelf, is even verkeerd als voorbijgestreefd.
Eerstens is de scheiding der machten niet zo strikt als zij wordt voorgesteld : de Kamer vervult taken die eigenlijk de uitvoerende macht zouden toekomen (naturalisaties) of de rechterlijke macht (over rekenplichtigen), het hoofd van de uitvoerende macht maakt deel uit van de wetgevende macht (de Koning), de uitvoerende macht oefent functies uit van de rechterlijke macht (administratieve rechtscolleges), enz.
Tweedens gaat het niet om een scheiding, waar ieder in een ivoren toren zit, maar om een evenwicht, een samenwerking en een wederzijdse controle van de verschillende machten met of op elkaar, een systeem van « checks and balances » dat moet verhinderen dat één macht alle (teveel) macht naar zich toetrekt.
Tenslotte is er de « mediatisering » van de samenleving, die maakt dat ieder uitzonderingsregime dermate in de verf wordt gezet, dat een lid van een Kamer dat onder dergelijk regime valt, op voorhand be- of veroordeeld wordt door de publieke opinie.
Eerder dan een beschermingsmaatregel, vormen dergelijke regimes een stigmatisering voor de betrokkene en de instelling waarvan hij deel uitmaakt.
Voor zover men opteert voor het behoud van zekere waarborgen ter bescherming van de wetgevende macht als instelling of van haar leden, dienen hierbij de belangen van het onderzoek afgewogen te worden tegen de belangen van de instelling.
Een evenwicht daartussen kan volgens de indieners als volgt worden bereikt :
Basisoptie is dat het strafonderzoek in alle vrijheid en op een efficiënte wijze moet kunnen aangevangen worden. Er is dus geen enkele machtiging nodig, vooraf noch achteraf.
Voor een huiszoeking en een inbeslagneming dient het volgende te worden overwogen : enerzijds ontneemt een aan deze maatregelen voorafgaand debat op voorhand ieder mogelijk effect eraan, anderzijds kan men zich indenken dat een zekere bescherming nodig is om te verhinderen dat een huiszoeking aangegrepen wordt als mogelijkheid om andere gegevens op te zoeken dan die waarop het strafonderzoek betrekking heeft.
Om die reden stellen de indieners de aanwezigheid van de voorzitter van de betrokken Kamer voor, of een door die voorzitter aangewezen lid. Deze aanwezigheid kan borg staan voor een correct verloop van de genomen onderzoeksmaatregel.
Met betrekking tot het instellen van de strafvordering door een burgerlijke partij, zijn de indieners van oordeel dat een « filter » dient te worden voorzien. Indien men zich burgerlijke partij stelt in handen van de onderzoeksrechter of voor het onderzoeksgerecht, oordeelt dit laatste over de verwijzing naar de rechtbank. Een rechtstreekse dagvaarding is echter niet mogelijk. Dit om tergende procedures tegen leden van de wetgevende macht te voorkomen.
Tenslotte voorzien de indieners dat de betrokken Kamer steeds op initiatief van haar lid dat vervolgd wordt, de aanhouding of de vervolging kan opschorten voor de duur van de zitting.
Deze mogelijkheid biedt een ultieme « waarborg » tegen welkdanig misbruik dan ook.
Amendement nr. 4
« Het voorgesteld artikel 59 van de Grondwet vervangen door de volgende bepaling :
« Art. 59. § 1. Behalve bij ontdekking op heterdaad, moet de onderzoeksrechter binnen de vijf dagen na de inhechtenisneming of de aanhouding van een lid van een beide Kamers, de instemming vragen van de Kamer waarvan dat lid deel uitmaakt.
§ 2. Behalve bij ontdekking op heterdaad kan in strafzaken geen huiszoeking noch inbeslagneming plaatsvinden tegen een lid van een van beide Kamers dan in aanwezigheid van de Voorzitter van de Kamer waarvan het lid deel uitmaakt of van een door die Voorzitter aangewezen lid.
§ 3. Geen lid van een van beide Kamers kan in strafzaken voor een rechtbank of een hof worden gebracht dan door de leden van het openbaar ministerie, door de door de wet bevoegd verklaarde ambtenaren of met voorafgaandelijke machtiging door een rechter.
§ 4. De aanhouding of de vervolging voor een hof of een rechtbank tegen een lid van een van beide Kamers wordt tijdens de zitting geschorst indien de Kamer waarvan het lid deel uitmaakt zulks vordert op verzoek van dat lid. »
Verantwoording
Dit amendement herneemt de bepalingen van het vorige amendement met dien verstande dat een bijkomende waarborg wordt ingebouwd m.b.t. de aanhouding en de voorlopige hechtenis.
De vraag is welke vorm zulks moet aannemen.
Aanhouding kan slechts geschieden in ernstige gevallen, waarbij aan de criteria van artikel 16, § 1, van de wet van 20 juli 1990 betreffende de voorlopige hechtenis is voldaan (volstrekte noodzakelijkheid voor openbare veiligheid, ernstige redenen om te vrezen dat nieuwe misdaden of wanbedrijven zouden worden begaan, onttrekking, ...).
Indien men daartoe zou moeten overgaan, heeft het geen zin enkele dagen een debat te moeten voeren in de Kamer waarvan het betreffende lid deel uitmaakt, om te beslissen of die maatregel al dan niet mag worden genomen : in voorkomend geval zal het kwaad allicht geschied zijn.
Anderzijds is, gezien het ingrijpende effect van de maatregel, hier een tussenkomst van de Kamer noodzakelijk.
Als middenweg stellen de indieners daarom voor om de onderzoeksrechter te verplichten binnen een bepaalde korte termijn de instemming van de Kamer met de door hem bevolen maatregel te vragen.
Weigert de Kamer deze, dan komt er onmiddellijk een einde aan de aanhouding of voorlopige hechtenis, wat de raadkamer daaromtrent ook beslist moge hebben. Verleent de Kamer haar instemming, dan blijft de raadkamer bevoegd om al dan niet te handhaven of te bevestigen.
Het is dus duidelijk dat de Kamer niet in de plaats komt van de raadkamer of de kamer van inbeschuldigingstelling.
Amendement nr. 5
« Het voorgestelde artikel 59 van de Grondwet vervangen door de volgende bepaling :
« Art. 59. § 1. Behalve bij ontdekking op heterdaad, kan geen lid van een van beide Kamers in strafzaken worden vervolgd of van zijn vrijheid beroofd dan met verlof van de Kamer waarvan dat lid deel uitmaakt.
§ 2. Behalve bij ontdekking op heterdaad kan in strafzaken geen huiszoeking noch inbeslagneming plaatsvinden tegen een lid van een van beide Kamers dan in aanwezigheid van de voorzitter van de Kamer waarvan het lid deel uitmaakt of van een door die voorzitter aangewezen lid.
§ 3. Geen lid van een van beide Kamers kan in strafzaken voor een rechtbank of een hof worden gebracht dan door de leden van het openbaar ministerie, door de door de wet bevoegd verklaarde ambtenaren of met voorafgaandelijke machtiging door een rechter.
§ 4. De aanhouding of de vervolging voor een hof of een rechtbank tegen een lid van een van beide Kamers wordt tijdens de zitting geschorst indien de Kamer waarvan het lid deel uitmaakt zulks vordert op verzoek van dat lid. »
Verantwoording
Dit amendement herneemt de bepalingen van het vorig amendement met dien verstande dat de indieners subsidiair de voorafgaandelijke toelating voor voorlopige aanhouding hernemen, zoals in de door de Kamer van volksvertegenwoordigers goedgekeurde tekst.
Een senator licht de amendementen toe. De amendementen 4 et 5 zijn subsidiaire amendementen. De amendementen hebben tot doel verder te gaan dan het minimumcompromis dat door de Kamer van volksvertegenwoordigers werd aangenomen. Het amendement nr. 3 strekt ertoe alle onderzoeksdaden zonder verlof van de betrokken Kamer mogelijk te maken. Voor huiszoeking en inbeslagneming zou de aanwezigheid van de voorzitter van de betrokken Kamer vereist zijn. Verder wordt de rechtstreekse dagvaarding uitgesloten. Tenslotte laat het amendement toe dat een aanhouding of een vervolging voor een hof of een rechtbank op vordering van de betrokken kamer wordt geschorst wanneer het lid zelf daarom heeft verzocht (een soort van « alarmbelprocedure »).
Het amendement nr. 4 wijkt enkel van het vorige amendement af in zoverre een bijkomende waarborg voor het parmentslid wordt ingebouwd, die bestaat in de verplichting voor de onderzoeksrechter om binnen de vijf dagen na de inhechtenisneming of de aanhouding de instemming van de betrokken Kamer te vragen.
Het amendement nr. 5 is sterk verwant met het amendement nr. 1 van de heer Loones.
De Eerste minister merkt ten aanzien van deze laatste amendementen op dat moet gespecifieerd worden dat het gaat om onderzoeksdaden gesteld tijdens de zitting.
De auteur van het amendement nr. 1 merkt op dat in de amendementen 3, 4 en 5 nog de term « vervolging » wordt gebruikt, in strijd met de opmerkingen van de professoren Franchimont en Traest. Bovendien beperkt het amendement nr. 1 het verlof van de betrokken kamer voor aanhouding of inhechtenisneming tot de misdaden en de wanbedrijven, waardoor de overtredingen worden uitgesloten.
Een lid merkt op dat, wanneer men geen overgangsbepaling in de Grondwet zou inschrijven, eventueel in de voorbereidende werken uitdrukkelijk zou kunnen gespecifieerd worden dat de term « inverdenkingstelling » wordt opgevat in de zin zoals door professor Franchimont uiteengezet. Dit houdt wel het gevaar in dat later met die specifiëring in de voorbereidende werken geen rekening wordt gehouden.
De spreker vervolgt met de vraag of nu al dan niet de daadwerkelijke intentie bestaat om het parallellisme tot stand te brengen met de tekst van de wet houdende tijdelijke en gedeeltelijke uitvoering van artikel 103 van de Grondwet.
Een lid vraagt of de hypothese van een vrijwillige huiszoeking wel realistisch is.
Een ander lid antwoordt hierop positief, erop wijzend dat bij een afwijzing van het verzoek de mogelijkheid van een bewarende maatregel, met name de verzegeling, bestaat, zodanig dat de betrokkene geen bezwarende elementen kan laten verdwijnen zolang geen verlof is bekomen.
Een senator merkt op dat het parallellisme met de regeling die is vervat in de wet houdende tijdelijke en gedeeltelijke uitvoering van artikel 103 van de Grondwet correcter wordt gevolgd wanneer de onderzoeksrechter voor de huiszoeking de instemming van een tweede onderzoeksrechter of van de voorzitter van de rechtbank verkrijgt, wat trouwens ook veel sneller gaat dan het vragen van verlof aan de betrokken kamer of aan de kamer van inbeschuldigingstelling.
Een senator vraagt naar de reikwijdte van het begrip « vrijwilligheid » terzake. Kan men zich vrijwillig laten aanhouden ?
Aan de senator wordt geantwoord dat sommige dwangmaatregelen uit hun aard niet het voorwerp kunnen uitmaken van een vrijwillig ondergane onderzoekshandeling, zoals bijvoorbeeld de telefoontap. De oplossing voor dit probleem bestaat er in dat men aan de betrokken Kamer een algemene, niet gespecifieerde toelating voor het nemen van dwangmaatregelen kan vragen.
Bovendien, zo merkt de Eerste minister op, moet een onderscheid worden gemaakt tussen de dwangmaatregelen die niet de tussenkomst van een rechter vereisen en de dwangmaatregelen die dat wel vereisen. Voor telefoontap is altijd de tussenkomst van een rechter vereist.
Een lid meent dat het parallellisme met de regeling die is vervat in de wet houdende tijdelijke en gedeeltelijke uitvoering van artikel 103 van de Grondwet niet te zeer moet worden nagestreefd. De onderzoeksrechter mag immers verondersteld worden meer terreinervaring te hebben dan de raadsheer van Cassatie die slechts uitzonderlijk de functie van onderzoeksrechter waarneemt in het kader van artikel 103 van de Grondwet. De toelating van de kamer van inbeschuldigingstelling vereisen lijkt het lid overdreven.
Een senator meent dat de tussenkomst van de kamer van inbeschuldigingstelling niet raadzaam is, aangezien deze instantie nog in hoger beroep een rol kan te spelen hebben. De toestemming van de voorzitter van de rechtbank is wellicht een betere oplossing.
Volgens een senator vormde het amendement nr. 2 van de heer Erdman c.s. een nuttige verbetering van de door de Kamer overgezonden tekst. Gelet op de draagwijdte van de wet houdende een tijdelijke en gedeeltelijke uitvoering van artikel 103 van de Grondwet, is evenwel ook de door het amendement nr. 2 voorgestelde formule niet meer verregaand genoeg.
De heer Verhofstadt c.s. dient drie amendementen (Gedr. St., Senaat, 1996-1997, 1-363/3, amendementen nrs. 6, 7 en 8) in.
Amendement nr. 6
« Het voorgestelde artikel 59 van de Grondwet vervangen door de volgende bepaling :
« Art. 59. § 1. Behalve bij ontdekking op heterdaad, kan geen lid van een van beide Kamers, tijdens de zitting, in strafzaken van zijn vrijheid worden beroofd dan met verlof van de Kamer waarvan dat lid deel uitmaakt.
§ 2. Behalve bij ontdekking op heterdaad kan in strafzaken, tijdens de zitting, geen huiszoeking noch inbeslagneming plaatsvinden tegen een lid van een van beide Kamers dan in aanwezigheid van de voorzitter van de Kamer waarvan het lid deel uitmaakt of van een door die voorzitter aangewezen lid.
§ 3. Geen lid van een van beide Kamers kan in strafzaken, tijdens de zitting, voor een rechtbank of een hof worden gebracht dan door de leden van het openbaar ministerie, door de door de wet bevoegd verklaarde ambtenaren of met voorafgaandelijke machtiging door een rechter.
§ 4. Ieder onderzoek of vervolging voor een hof of een rechtbank tegen een lid van een van beide Kamers wordt tijdens de zitting geschorst indien de Kamer waarvan het lid deel uitmaakt zulks vordert op verzoek van dat lid. Deze Kamer dient hiertoe met een meerderheid van twee derden van de stemmen te beslissen. »
Amendement nr. 7
« Het voorgestelde artikel 59 van de Grondwet vervangen door de volgende bepaling :
« Art. 59. Ieder onderzoek of vervolging voor een hof of een rechtbank tegen een lid van een van beide Kamers wordt tijdens de zitting geschorst indien de Kamer waarvan het lid deel uitmaakt zulks vordert op verzoek van dat lid. Deze Kamer dient hiertoe met een twee derden meerderheid te beslissen. »
Verantwoording
Huidig amendement wil in zijn zuiverste en eenvoudigste vorm een waarborg bieden tegen welkdanig willekeurig optreden dan ook tegen een lid van een van beide wetgevende kamers.
Inderdaad worden de leden volledig aan de gemeenrechtelijke strafprocedure onderworpen, met dien verstande dat zij in elke stand van het onderzoek of het geding, aan de Kamer waarvan zij deel uitmaken kunnen vragen het onderzoek op te schorten voor de duur van de zitting.
De Kamer kan slechts met een meerderheid van twee derden beslissen hiertoe over te gaan. Zulks is verantwoord gezien de verstrekkende gevolgen van dergelijke beslissing. Het helpt ook te vermijden dat zulke beslissingen in een meerderheid-versus-minderheid-sfeer moeten worden genomen.
Amendement nr. 8
« Het voorgestelde artikel 59 van de Grondwet vervangen door de volgende bepaling :
« Art. 59. § 1. Behalve bij ontdekking op heterdaad, kan geen lid van een van beide Kamers, tijdens de zitting, in strafzaken van zijn vrijheid worden beroofd dan met verlof van de Kamer waarvan dat lid deel uitmaakt.
§ 2. Voor alle andere dwangmaatregelen dan deze bedoeld in de vorige paragraaf, zoals bevelen tot medebrenging, huiszoekingen, inbeslagnemingen, het opsporen en aftappen van telefoongesprekken alsmede onderzoeken aan het lichaam, dient de onderzoeksrechter voorafgaandelijk de toelating van de voorzitter van de rechtbank van eerste aanleg te vragen. Deze laatste doet onverwijld uitspraak, de procureur des Konings gehoord zijnde.
§ 3. Geen lid van een van beide Kamers kan in strafzaken, tijdens de zitting, voor een rechtbank of een hof worden gebracht dan door de leden van het openbaar ministerie, door de door de wet bevoegd verklaarde ambtenaren of met voorafgaandelijke machtiging door een rechter. »
Het amendement nr. 6 plaatst een parlementslid op dezelfde voet als een gewone burger, met dien verstande dat het parlementslid over een alarmbel beschikt. Het parlementslid kan steeds aan de kamer waarvan hij deel uitmaakt, verzoeken het tegen hem gevoerde onderzoek te schorsen. Zo kan hij zich beschermen tegen vervolgingen die zouden stoelen op onzuivere bijvoorbeeld politiek geïnspireerde motieven. Die malafide beweegredenen moeten echter wel kennelijk aanwezig zijn. De kamer kan de schorsing dan ook slechts met een tweederdenmeerderheid vorderen. Dit laatste element is, samen met de mogelijkheid om de schorsing te vorderen tijdens ieder stadium van het onderzoek, het voornaamste onderscheid met het amendement nr. 3 van de heren Goris en Verhofstadt.
Het amendement nr. 7 breekt volkomen met de anachronistische grondidee waarop het huidige artikel 59 rust. De parlementaire onschendbaarheid, in 1831 bedacht als een bescherming van het parlementslid, vormt vandaag voor hem veeleer een last. Dit amendement is een voorstel om de parlementaire onschendbaarheid te schrappen. Wel kan de Kamer waarvan het parlementslid deel uitmaakt, in elke stand van het geding of het onderzoek de schorsing van het onderzoek of van de vervolging vorderen op verzoek van het lid. Wellicht beantwoordt deze regeling het best aan de realiteit van vandaag.
Het amendement nr. 8 tenslotte werkt een systeem van parlementaire onschendbaarheid uit dat analoog is aan de nieuwe regeling voor de strafrechtelijke verantwoordelijkheid van ministers. De opheffing van de onschendbaarheid is, volgens dit amendement, in beginsel het voorwerp van een gerechtelijke procedure. Met uitzondering van de vrijheidsberoving kunnen dwangmaatregelen slechts worden genomen na de toelating van de voorzitter van de rechtbank van eerste aanleg. Voor de vrijheidsberoving is nog het verlof van de betrokken kamer vereist. De kamer kan evenwel geen schorsing van het onderzoek of van de vervolging meer bevelen, aangezien het om een louter gerechtelijke procedure handelt.
De Eerste minister stelt vast dat het laatste amendement niet voorziet in de mogelijkheid om, in het geval een parlementslid reeds buiten de zitting werd aangehouden, die vrijheidsberoving te schorsen tijdens de zitting.
De heer Erdman dient een amendement (Gedr. St., Senaat, 1996-1997, nr. 1-363/3, amendement nr. 9) in, dat een subamendement is bij het amendement nr. 2.
« A. In het eerste lid worden de woorden « het voorwerp uitmaken van dwangmaatregelen waarvoor het bevel van een rechter is vereist » geschrapt.
B. Tussen het voorgestelde eerste en tweede lid wordt een lid ingevoegd, luidend als volgt.
« Evenwel kunnen dwangmaatregelen waarvoor het bevel van een rechter is vereist, ten opzichte van een lid van beide kamers, tijdens de zitting in strafzaken, slechts worden bevolen door de voorzitter van de rechtbank, op vraag van de bevoegde rechter en op eensluidend advies van een lid van het openbaar ministerie. Dit bevel wordt aan de voorzitter van de betrokken Kamer medegedeeld. »
Dit subamendement poogt artikel 59 van de Grondwet af te stemmen op de nieuwe regeling voor de strafrechtelijke verantwoordelijkheid van de ministers. Dit houdt in dat de kamer waarvan het parlementslid deel uitmaakt, geen verlof meer hoeft te geven voor het nemen van dwangmaatregelen waarvoor het bevel van een rechter is vereist. Dwangmaatregelen zullen kunnen worden bevolen na het doorlopen van een gerechtelijke procedure : het bevel kan slechts worden gegeven door de voorzitter van de rechtbank, op vraag van de bevoegde rechter en op eensluitend advies van een lid van het openbaar ministerie. De « bevoegde rechter » zal veelal een onderzoeksrechter zijn, maar kan bijvoorbeeld ook een raadsheer in het hof van beroep zijn.
Het bevel wordt aan de voorzitter van de betrokken kamer medegedeeld. Ofwel neemt deze laatste louter kennis van het bevel, ofwel kan hij, overeenkomstig het derde lid van het amendement nr. 2, de betrokken kamer verzoeken de aanhouding of de vervolging te schorsen.
De Eerste minister betwist de stelling dat de voorzitter de betrokken kamer kan verzoeken een bevolen dwangmaatregel te schorsen. Luidens het derde lid van het amendement nr. 2 kan alleen de aanhouding of de vervolging voor een hof of een rechtbank worden geschorst.
Een lid acht de tussenkomst van het openbaar ministerie in deze procedure niet gepast. Door voor te schrijven dat het openbaar ministerie een eensluidend advies moet uitbrengen, kent men het overigens een grote rol toe.
Een senator spreekt zijn steun uit voor het amendement nr. 7 van de heer Verhofstadt c.s. In het brede kader van het onderzoek en de vervolging van een parlementslid is de tussenkomst van de Kamer waarvan het lid deel uitmaakt, alleen verantwoord indien het lid zulks zelf verzoekt. De beslissing om de Kamer bij de procedure te betrekken en bijgevolg ook om de zaak voor het zoeklicht van de media te brengen ligt daarmee in de handen van het parlementslid zelf. Het lid moet dat verzoek wel tot de kamer kunnen richten vooraleer de dwangmaatregel waartegen hij zich verzet, wordt uitgevoerd.
Men zou weliswaar een bijkomende bescherming kunnen inbouwen voor het parlementslid bij wie een huiszoeking wordt verricht, bijvoorbeeld door de aanwezigheid van de voorzitter van de betrokken Kamer op te leggen.
Ten slotte lijkt het ook raadzaam de rechstreekse dagvaarding van een parlementslid voor een hof of een rechtbank uit te sluiten.
De formule waarvoor het amendement nr. 7 opteert, aangepast aan de twee bovenstaande bedenkingen, is een duidelijk signaal voor de publieke opinie dat de « politici » geen voorkeurbehandeling nastreven.
Een lid verzet zich met klem tegen de verregaande afbouw van de parlementaire onschendbaarheid, zoals sommige senatoren bepleiten. Zulks zou een parlementslid vrijwel weerloos maken tegen aantijgingen van anonieme getuigen. Wie de parlementaire onschendbaarheid uit de Grondwet schrapt, moet tevens iedere bewijskracht ontnemen aan anonieme getuigenverklaringen.
Een ingrijpende hervorming van de parlementaire onschendbaarheid moet dus gepaard gaan met diverse begeleidende maatregelen. Het is overigens een onjuist uitgangspunt om de nieuwe regeling voor de strafrechtelijke verantwoordelijkheid van ministers als leidraad voor de hervorming van de parlementaire onschendbaarheid te nemen. Parlementsleden zijn verkozenen des volks, terwijl regeringsleden benoemd zijn door de Koning.
Kortom, wie de parlementaire onschendbaarheid te grabbel gooit, speelt met de democratie. De parlementaire onschendbaarheid is immers geen persoonlijk voorrecht, maar strekt ertoe de vrije uitoefening van het parlementair mandaat en de goede werking van het Parlement te waarborgen.
Ook een ander lid verwondert zich erover dat de heersende regeling van de parlementaire onschendbaarheid zo grondig wordt hertimmerd om de enkele reden dat een nieuwe regeling van de strafrechtelijke verantwoordelijkheid van de ministers in werking gaat treden. Dat is een weinig overtuigende verantwoording. Een hervorming met een dergelijke draagwijdte vergt alvast een beter overwogen aanpak.
Een lid merkt op dat meerdere amendementen de term « vervolging » bezigen. Professor Franchimont heeft evenwel bezwarende kanttekeningen bij deze term gemaakt.
Met betrekking tot het amendement nr. 7 van de heer Verhofstadt c.s. is het lid van oordeel dat de schorsing uitgesproken door de betrokken kamer, algemeen is. Luidens het amendement wordt immers ieder onderzoek of vervolging geschorst.
De Eerste minister suggereert de invoeging van de woorden « geheel of gedeeltelijk » ten einde aan de opmerking van het lid tegemoet te komen.
De rapporteur merkt op dat die toevoeging overbodig is. Uit de jurisdictionele praktijk van de bevoegde Senaatscommissie blijkt dat geregeld besloten wordt tot de partiële opheffing van de parlementaire onschendbaarheid, ook al voorziet het huidige artikel 59 niet uitdrukkelijk in die mogelijkheid. « Qui peut le plus, peut le moins. »
Een lid acht het niettemin nuttig om die interpretatie alvast in het verslag duidelijk tot uiting te laten komen.
Een lid stelt vast dat het subamendement van de heer Erdman bij het amendement nr. 2 de opheffing van de parlementaire onschendbaarheid wegrukt uit het traditionele procedurele kader. In de voorgestelde procedure worden de voorzitter van de rechtbank en een lid van het openbaar ministerie de nieuwe protagonisten. Zijn zij wel de geschikte figuren voor die vooraanstaande rol ? Per slot van rekening hebben zij met de eigenlijke behandeling van de zaak niets te maken.
Als de nieuwe regeling voor de strafrechtelijke verantwoordelijkheid van de ministers de inspiratiebron is, waarom wordt de bevoegdheid om dwangmaatregelen tegen parlementsleden te bevelen dan niet toegekend aan een college van drie magistraten ?
Mevrouw Milquet dient een amendement (Gedr. St., Senaat, 1-363/3, amendement nr. 10) in, dat een subamendement is bij het amendement nr. 2 van de heer Erdman c.s.
« A. In het voorgestelde eerste lid tussen de woorden « in verdenking gesteld » en het woord « verwezen » invoegen de woorden « overeenkomstig de omschrijving waarin de wet voorziet ».
B. De overgangsbepaling doen vervallen. »
Verantwoording
Uit wetgevingstechnisch oogpunt is het beter de overgangsbepaling in het amendement van de heer Erdman c.s. te schrappen en te verwijzen naar de wet voor de omschrijving van het begrip « inverdenkingstelling ».
De Eerste minister sluit zich aan bij de kritiek op de voorgestelde rol van het openbaar ministerie. Anderzijds verdedigt hij de inbreng van de zittende magistratuur.
Ook de auteur van het amendement nr. 9 pleit voor de inschakeling van de voorzitter van de rechtbank van eerste aanleg. Hij kan immers op ieder ogenblik worden gevat. Men kan zijn rol niet toebedelen aan de raadkamer, want dan zou zij in een later stadium niet meer als een onpartijdig onderzoeksgerecht kunnen optreden.
Ook de inbreng van het openbaar ministerie is verantwoord. Daar de stelling als burgerlijke partij bij de onderzoeksrechter wordt uitgesloten, kan de onderzoeksrechter, buiten de hypothese van de ontdekking op heterdaad, het onderzoek slechts openen op vordering van het openbaar ministerie. Het is dan ook terecht dat het openbaar ministerie een advies uitbrengt over de te nemen dwangmaatregel, al hoeft dit niet noodzakelijk een eensluidend advies te zijn, zoals het amendement nr. 9 nu voorstelt.
Een lid vraagt zich af of de wet doorgaans niet de woorden « het openbaar ministerie » bezigt in plaats van « een lid van het openbaar ministerie ».
De Eerste minister verwijst naar artikel 153 van de Grondwet, luidens hetwelk de Koning « de ambtenaren van het openbaar ministerie » benoemt en ontslaat.
Een lid verzet zich tegen de voorstellen die een parlementslid blootstellen aan onderzoek en vervolging totdat de betrokken kamer de schorsing vordert. In essentie komt dit erop neer dat het parlementslid de kamer moet overtuigen van zijn onschuld. Dit druist in tegen de algemene rechtsregel die de bewijslast bij de vervolgende partij legt. Bovendien kan het verzoek van het parlementslid om de vervolging te schorsen een openlijk conflict tussen de kamer en de rechterlijke macht uitlokken.
Het uitgangspunt voor de beoordeling van een vraag tot opheffing van de parlementaire onschendbaarheid is dat de vraag eerlijk moet zijn en niet door politieke overwegingen mag ingegeven zijn. Die politieke motieven zullen allicht niet manifest blijken uit de vraagstelling zelf, maar het feit dat de vraag lichtzinnig is of stoelt op een zwakke bewijsvoering, kan daarvan wel een indicatie zijn.
Om bovenvermelde redenen is het niet aangewezen een eventuele evaluatie van de vraag tot opheffing afhankelijk te maken van een verzoek van het parlementslid. Het amendement nr. 2 van de heer Erdman c.s. werkt daarentegen een scenario uit dat de rechterlijke macht toelaat een sereen en grondig onderzoek te verrichten en een uitgebalanceerd dossier samen te stellen. Het is immers hoogst verontrustend dat in de huidige regeling de opheffing soms wordt gevraagd op grond van anonieme getuigeverklaringen.
Eerst in een laat stadium van de procedure wordt een evaluatiemoment voor de betrokken kamer ingebouwd. Bij die evaluatie weegt de kamer niet alleen de goede afwikkeling van de strafvervolging af tegen de behoorlijke werking van de parlementaire instelling, maar waakt zij ook erover dat het strafrecht niet arbitrair wordt aangewend in de politieke strijd.
De hoofdauteur van het amendement nr. 7 verdedigt de omkering van de geldende regeling. Vandaag moet het gerecht de opheffing van de parlementaire onschendbaarheid vragen. Het amendement nr. 7 stelt voor dat het parlementslid de parlementaire onschendbaarheid als het ware kan aanvragen. Dat plaatst het parlementslid in een strategisch sterkere positie. Nu biedt de parlementaire onschendbaarheid hem geen wezenlijke bescherming. Integendeel, de huidige procedure dwingt het parlementslid van meetaf aan in het verweer en stelt hem bovendien meteen bloot aan een niets ontziende mediabelangstelling.
De procedure voorgesteld door amendement nr. 7 verplaatst het initiatief naar het parlementslid. Het lid kan in alle discretie zijn verweer voorbereiden en eventueel, op het door hem gekozen ogenblik, de betrokken kamer vatten en de zaak voor de schijnwerpers van de media brengen. Indien hij een « sterk » dossier heeft, kan hij dat veel beter uitspelen dan vandaag het geval is.
Het amendement nr. 8 verschilt van het amendement nr. 2 van de heer Erdman c.s. zoals door hemzelf gesubamendeerd. Luidens het gesubamendeerde amendement nr. 2 blijven de inverdenkingstelling, de verwijzing en de dagvaarding voor een hof of een rechtbank afhankelijk van het voorafgaand verlof van de betrokken kamer. Het amendement nr. 8 beperkt het voorafgaand verlof echter tot de vrijheidsberoving.
Bovendien kent het gesubamendeerde amendement nr. 2 een te grote inbreng toe aan het openbaar ministerie. De voorzitter van de rechtbank zal een dwangmaatregel immers slechts kunnen bevelen op eensluidend advies van het openbaar ministerie. Zo wordt het beschot tussen de zittende magistratuur en het parket opgeheven, terwijl de scheiding tussen beide juist moet worden versterkt.
Volgens de auteur van het subamendement nr. 9 gaat zijn voorstel aanzienlijk verder dan de door de Kamer van volksvertegenwoordigers overgezonden tekst. Dwangmaatregelen waartegen het parlementslid zich niet verzet, kunnen worden uitgevoerd. Indien het parlementslid zich verzet of indien men bezwaarlijk de vrijwillige medewerking van het parlementslid kan vragen (bijvoorbeeld in geval van telefoontap), wordt een gerechtelijke procedure opgestart.
Een lid gaat in op de rol van de media. Tussen media, gerecht en politiek bestaat een spanningsveld. Men mag zich bij de hervorming van de parlementaire onschendbaarheid evenwel niet laten leiden door de vrees voor een mediatisering van het onderzoek en de vervolging van een parlementslid. Die mediatisering is immers vrijwel onvermijdelijk ook al verplaatst men de procedure naar de rechterlijke macht.
De spreker toont zich voorstander van de formule voorgesteld in het oorspronkelijke amendement nr. 2 van de heer Erdman c.s. Die tekst vormt een sluitend geheel, opgebouwd rond een aantal duidelijke concepten. Ook dit voorstel betekent reeds een omwenteling in de verhoudingen tussen het Parlement en het gerecht. Ondervragingen en confrontaties twee essentiële onderdelen van het gerechtelijk onderzoek zullen voortaan kunnen plaatsvinden zonder voorafgaande tussenkomst van het Parlement.
Degenen die de schrapping van de parlementaire onschendbaarheid vragen, met behoud van de mogelijkheid om de schorsing van het onderzoek en de vervolging te vorderen, kunnen misschien hun gading ook vinden in het amendement nr. 9. Dit laat immers het onderzoek en de vervolging de vrije loop, totdat het parlementslid zich verzet.
De grondidee van het amendement nr. 9 is aanvaardbaar, maar de formele uitwerking behoeft nog enkele preciseringen. Moet, bijvoorbeeld, de vraag van de bevoegde rechter waarbij hij de voorzitter van de rechtbank om een dwangmaatregel verzoekt, gemotiveerd zijn of volstaat een louter formele vraag ?
Een senator is gewonnen voor de formule die enkel de aanhouding van een parlementslid afhankelijk maakt van de voorafgaande toelating door de betrokken kamer. Eventueel kan men zelfs de aanhouding zonder dergelijke machtiging laten geschieden, met die correctie dat de raadkamer de aanhouding slechts kan bevestigen mits instemming van de Kamer. Voor het overige volstaat het dat het parlementslid aan de betrokken kamer de gehele of gedeeltelijke schorsing van het onderzoek en de vervolging kan verzoeken.
De Grondwet hoeft niet te specifiëren welke gronden het lid daartoe kan inroepen. Niettemin dreigt deze procedure voor het parlementslid zeer zwaar te worden. Een verzoek tot schorsing lokt ook zeer sterk de mediatieke belangstelling. Bovendien wordt voor de beslissing tot schorsing een meerderheid van twee derden voorgeschreven.
Sommige amendementen werken een bijzondere gerechtelijke procedure uit voor het bevelen van dwangmaatregelen. Dit kan een nuttige bijkomende waarborg bieden voor het parlementslid.
De spreker stemt ook in met de schrapping van de mogelijkheid om zich rechtstreeks bij het vonnisgerecht burgerlijke partij te stellen tegen een parlementslid. Men zou ook kunnen verbieden dat de zaak door een rechtstreekse dagvaarding vanwege het openbaar ministerie wordt aanhangig gemaakt. Zo zou een parlementslid alleen nog kunnen verschijnen voor een vonnisgerecht na een verwijzing door een onderzoeksgerecht.
Een andere senator dringt aan op een diepgaande bezinning over de vele voorstellen die nu ter tafel liggen. Het getuigt van weinig overleg de herziening van artikel 59 van de Grondwet af te stemmen op een haastig uitgeschreven wet houdende een tijdelijke en gedeeltelijke uitvoering van artikel 103 van de Grondwet.
Een lid stemt ermee in dat een complexe aangelegenheid als de hervorming van de parlementaire onschendbaarheid niet op een drafje mag worden geregeld.
Een auteur van het amendement nr. 2 verklaart dat zij die huiverig staan tegenover een parallellisme tussen de regeling van de parlementaire onschendbaarheid en die van de strafrechtelijke verantwoordelijkheid van ministers, misschien wel kunnen instemmen met de formule voorgesteld door het amendement nr. 2. Daarin wordt immers geen parallellisme met de regeling van de strafrechtelijke verantwoordelijkheid van ministers nagestreefd.
De Eerste minister stelt vast dat het voorstel tot herziening van artikel 59 van de Grondwet de nodige steun in de Kamer verwierf. Nadien maakten de professoren Franchimont en Traest een aantal opmerkingen waaraan men niet zonder meer kan voorbijgaan.
Het amendement nr. 2 van de heer Erdman c.s. houdt rekening met deze opmerkingen. Deze tekst gaat wat verder dan de tekst van de Kamer en bevat geen dubbelzinnigheden. Wie de hervorming nog verder wil doordrijven, opteert ofwel voor een parallellisme met de nieuwe regeling van de strafrechtelijke verantwoordelijkheid van de ministers, ofwel voor een omkering van de bestaande regeling.
Uiteindelijk is ook de geringste wijziging van de huidige regeling reeds een verbetering. Vandaag wordt het Parlement immers veel te vroeg betrokken bij een gerechtelijke procedure tegen een parlementslid. Het amendement nr. 2 van de heer Erdman c.s. is, vanuit dat oogpunt, de minimale optie.
De auteur van het amendement nr. 1 verklaart dat hij kan instemmen met het amendement nr. 2 zoals dit gesubamendeerd wordt door het amendement nr. 9, indien althans het verlof van de Kamer waarvan het lid deel uitmaakt, niet vereist is voor de inverdenkingstelling.
De auteur van het subamdenement nr. 9 werpt op dat de inverdenkingstelling een sleutelmoment is in het gerechtelijk onderzoek tegen een parlementslid. De inverdenkingstelling doet immers rechten in hoofde van de verdachte ontstaan, maar kan tevens de aanzet zijn tot dwangmaatregelen bevolen door de rechter.
Een senator is van oordeel dat de kernvraag is voor welke daden het verlof van de kamer vereist is. Ten gronde verschillen de amendementen onderling vooral op dat punt.
De heren Desmedt en Foret dienen een amendement in (Gedr. St., Senaat, 1996-1997, 1-363/4, amendement nr. 11), dat een subamendement is bij het amendement nr. 2 van de heer Erdman c.s. en dat luidt als volgt :
« A. In het eerste lid de woorden « het voorwerp uitmaken van dwangmaatregelen waarvoor het bevel van een rechter is vereist » schrappen.
B. Tussen het eerste en het tweede lid twee nieuwe leden invoegen, luidende :
« Behalve bij ontdekking op heterdaad kunnen de dwangmaatregelen waarvoor het optreden van een rechter is vereist, ten opzichte van een lid van een van beide Kamers, tijdens de zitting en in strafzaken, alleen worden bevolen door de eerste voorzitter van het hof van beroep op verzoek van de bevoegde rechter. Deze beslissing wordt aan de voorzitter van de betrokken Kamer meegedeeld.
Huiszoeking of inbeslagneming krachtens het voorgaande lid kan alleen geschieden in aanwezigheid van de voorzitter van de betrokken Kamer of van een door hem aangewezen lid. »
Het amendement strekt ertoe, aldus een indiener, dat een onderzoek kan worden gevoerd zonder dat de onschendbaarheid dient te worden opgeheven. Echter alleen een onderzoeksrechter kan verzoeken dat een dwangmaatregel wordt genomen, en alleen de eerste voorzitter van een hof van beroep kan een dwangmaatregel bevelen. Het verdient inderdaad aanbeveling om deze laatste beslissing op het niveau van het hof van beroep te nemen, en niet op dat van de rechtbank van eerste aanleg.
Gecombineerd met het amendement nr. 2 van de heer Erdman c.s. werkt dit subamendement een coherent systeem uit. Ondervragingen en confrontaties kunnen plaatsvinden zonder voorafgaand verlof. Dwangmaatregelen vergen een rechterlijke tussenkomst. Aanhouding, inverdenkingstelling, rechtstreekse dagvaarding en verwijzing vergen ten slotte het verlof van de betrokken Kamer. Zo ontstaat een degelijk uitgebalanceerd systeem, dat het belang van een vlotte strafvordering verzoent met de goede werking van de wetgevende vergaderingen.
Een senator merkt op dat het onderzoek aan het lichaam één van de maatregelen is waarvoor de tussenkomst van een rechter met name de onderzoeksrechter vereist is. De onderzoeksrechter kan echter niet tot een dergelijk onderzoek overgaan zonder de machtiging van de raadkamer. Wordt die machtiging vervangen door het bevel van de eerste voorzitter van het hof van beroep wanneer het een onderzoek tegen een parlementslid betreft ?
Een lid antwoordt hierop ontkennend. Luidens de bewoordingen van het amendement kunnen dwangmaatregelen slechts worden genomen op verzoek van de bevoegde rechter. Voor een onderzoek aan het lichaam is de onderzoeksrechter pas bevoegd na de machtiging van de raadkamer. Ook voor een onderzoek tegen parlementsleden moet hij dus eerst de machtiging van de raadkamer verkrijgen. Nadien moet hij, overeenkomstig de voorgestelde regeling die geldt voor alle dwangmaatregelen tegen parlementsleden, ook de toestemming van de eerste voorzitter van het hof van beroep verkrijgen.
De heer Erdman c.s. dient een amendement in (Gedr. St., Senaat, 1996-1997, nr. 1-363/4, amendement nr. 12), luidende :
« Het voorgestelde artikel 59 van de Grondwet vervangen als volgt :
« Art. 59. Behalve bij ontdekking op heterdaad kan geen lid van een van beide Kamers, tijdens de zitting, in strafzaken (het voorwerp uitmaken van dwangmaatregelen waarvoor het bevel van een rechter is vereist), in verdenking worden gesteld, verwezen of rechtstreeks gedagvaard voor een hof of een rechtbank, of worden aangehouden dan met verlof van de Kamer waarvan hij deel uitmaakt.
De vervolging van een lid van een van beide Kamers kan, tijdens de zitting, in strafzaken, enkel worden ingesteld door de ambtenaren van het openbaar ministerie en de bevoegde ambtenaren.
De aanhouding of de vervolging voor een hof of een rechtbank ten opzichte van een lid van een van beide Kamers wordt tijdens de zitting geschorst indien de Kamer waarvan hij deel uitmaakt, het vordert. »
Overgangsbepaling
Voor de toepassing van het eerste lid en zolang het begrip « inverdenkingstelling » niet wordt bepaald in het Wetboek van Strafvordering, geldt ter zake de volgende bepaling :
« De onderzoeksrechter gaat over tot de inverdenkingstelling van elke persoon tegen wie ernstige aanwijzingen van schuld bestaan. Deze inverdenkingstelling vindt plaats ter gelegenheid van een verhoor of door kennisgeving aan de betrokkene. »
De hoofdindiener verklaart dat dit amendement het amendement nr. 2 van de heer Erdman c.s. vervangt. In essentie is de inhoud van beide amendementen dezelfde, maar het amendement nr. 12 brengt enkele correcties aan. Zo worden de woorden « een lid van beide kamers » vervangen door de woorden « een lid van een van beide Kamers ». In de Nederlandse tekst wordt het woord « rechtstreeks » toegevoegd met het oog op de overeenstemming met het Franse « cité directement ».
De woorden « het voorwerp uitmaken van dwangmaatregelen waarvoor het bevel van een rechter is vereist » vervallen, indien het subamendement nr. 11 wordt aangenomen.
In het voorgestelde tweede lid worden de woorden « leden van het openbaar ministerie » vervangen door de woorden « ambtenaren van het openbaar ministerie » ten einde de overeenstemming met artikel 153 van de Grondwet te handhaven, al wordt in het Gerechtelijk Wetboek gewag gemaakt van « de leden van het openbaar ministerie ».
Voorts worden ambtenaren niet altijd door de wet belast met het instellen van de strafvervolging. In sommige gevallen kan die bevoegdheid ook ingeschreven zijn in een decreet of een ordonnantie. Daarom wordt voorgesteld de woorden « de door de wet bevoegde ambtenaren » te vervangen door de meer algemene uitdrukking « de bevoegde ambtenaren ».
Ten slotte wordt, met de toevoeging van de woorden « Voor de toepassing van het eerste lid », verduidelijkt dat het toepassingsgebied van de overgangsbepaling beperkt is tot het eerste lid van artikel 59 van de Grondwet.
De heer Verhofstadt dient een amendement in (Gedr. St., Senaat, 1996-1997, nº 1-363/4, amendement nr. 13), dat de amendementen nrs. 3, 4 en 5 van de heren Goris en Verhofstadt en de amendementen nrs. 6, 7 en 8 van de heer Verhofstadt c.s. vervangt en dat luidt als volgt :
« Het voorgestelde artikel 59 van de Grondwet vervangen door de volgende bepaling :
« Art. 59. § 1. Behalve bij ontdekking op heterdaad, kan geen lid van een van beide Kamers, tijdens de zitting, in strafzaken van zijn vrijheid worden beroofd dan met verlof van de Kamer waarvan dat lid deel uitmaakt.
§ 2. Behalve bij ontdekking op heterdaad, dient de onderzoeksrechter voor alle andere dwangmaatregelen dan deze bedoeld in de vorige paragraaf, zoals bevelen tot medebrenging, huiszoekingen, inbeslagnemingen, het opsporen en aftappen van telefoongesprekken alsmede onderzoeken aan het lichaam, voorafgaandelijk de toelating van de eerste voorzitter van het Hof van Beroep te vragen. Deze laatste doet onverwijld uitspraak, de procureur-generaal gehoord zijnde.
§ 3. Bovendien kan in strafzaken, behalve bij ontdekking op heterdaad, geen huiszoeking noch inbeslagneming plaatsvinden tegen een lid van een van beide Kamers dan in aanwezigheid van de voorzitter van de Kamer waarvan dat lid deel uitmaakt of van een door die voorzitter aangewezen lid.
§ 4. Geen lid van een van beide Kamers kan in strafzaken, tijdens de zitting, voor een rechtbank of een hof worden gebracht dan door de leden van het openbaar ministerie, door de door de wet bevoegd verklaarde ambtenaren of op verwijzing na burgerlijke partijstelling door de onderzoeksrechter. »
Volgens de auteur van het amendement wordt met deze tekst teruggegrepen naar het oorspronkelijke opzet van de grondwetgever van 1831. Die bedoeling bestond erin het verloop van de zitting (die toen weliswaar heel wat korter was) niet te laten verstoren door de strafvervolging tegen een parlementslid. Om terug aan te knopen bij dat uitgangspunt stelt het amendement voor om het verlof van de betrokken kamer alleen te vereisen voor de vrijheidsberoving.
Dwangmaatregelen zouden daarentegen kunnen worden genomen door de onderzoeksrechter na de toestemming van de eerste voorzitter van het hof van beroep. De gewichtigheid van de procedure en de rechtseenheid verzetten zich tegen een tussenkomst van de rechtbank van eerste aanleg.
Een lid vraagt zich af wat in de vierde paragraaf van het amendement nr. 13 bedoeld wordt met een verwijzing na burgerlijke-partijstelling door de onderzoeksrechter. Kennelijk aanvaardt de indiener toch de mogelijkheid van een burgerlijke-partijstelling.
Voorts is de voorgestelde eerste paragraaf in zeer ruime bewoordingen opgesteld. Indien de betrokken Kamer verlof moet geven voor « vrijheidsberoving », dan moet dit voortaan ook voor de administratieve aanhouding, hetgeen momenteel niet het geval is. Het amendement nr. 12 van de heer Erdman c.s. sluit aan bij die bestaande praktijk door de term « aanhouding » te gebruiken.
Een lid vraagt of de term « aanhouding » wel degelijk alleen betrekking heeft op de gerechtelijke aanhouding en niet op de administratieve aanhouding.
De hoofdindiener van het amendement nr. 12 antwoordt dat een aanhouding slechts kan worden verricht na de aflevering van een mandaat door een onderzoeksrechter. Dit laatste is echter niet vereist voor de administratieve aanhouding, die door de politie kan worden uitgevoerd in de uitoefening van haar preventieve opdrachten en in het kader van de ordehandhaving.
Een lid merkt op dat het door de Kamer van volksvertegenwoordigers overgezonden ontwerp van bijzondere wet houdende tijdelijke en gedeeltelijke uitvoering van artikel 125 van de Grondwet, in artikel 3 gewag maakt van « aanhouding of voorlopige hechtenis ».
De hoofdindiener van het amendement nr. 12 wenst zich te houden aan de bewoordingen gebruikt in het amendement.
Een lid betoont zich voorstander van het systeem dat wordt voorgesteld in het amendement nr. 12 van de heer Erdman c.s., zoals dit wordt aangevuld door het subamendement nr. 11 van de heren Desmedt en Foret.
Volgens een ander lid bestaat het verschil tussen het amendement nr. 13 van de heer Verhofstadt en het amendement nr. 12 van de heer Erdman c.s., aangevuld met het subamendement nr. 11 van de heren Desmedt en Foret, voornamelijk hierin dat het amendement nr. 13 de inverdenkingstelling en de verwijzing naar het vonnisgerecht toelaat zonder voorafgaand verlof van de betrokken kamer. Er wordt beweerd dat het amendement nr. 13 meer begrip zal losweken bij de publieke opinie. Welnu, de publieke opinie hecht hoofdzakelijk belang aan de waarborg dat het onderzoek in volledige vrijheid kan verlopen, zonder evenwel de rechten van de verdediging te schaden. Die waarborg wordt verstrekt in het gesubamendeerde amendement nr. 12.
De auteur van het amendement nr. 13 verzet zich tegen ieder voorstel dat vasthoudt aan een parlementaire inbreng in een wezenlijk gerechtelijke procedure. Die voorstellen wijzigen in essentie immers niets aan de bestaande procedure, die niet meer strookt met de intenties van de grondwetgever van 1831 en die overigens in vele landen met een vergelijkbaar rechtsstelsel niet voorkomt. Bovendien is het een illusie te verwachten dat de publieke opinie zo'n voorstel naar waarde zal kunnen schatten.
Een senator begrijpt niet hoe sommigen zich kunnen verzetten tegen een verwijzing zonder verlof van de betrokken Kamer, terwijl zij er wel mee instemmen dat tegen een parlementslid ingrijpende maatregelen worden genomen zonder verlof van de betrokken Kamer.
Een lid is van oordeel dat veel onderzoeken niet zouden hebben plaatsgevonden indien zij niet tegen een parlementslid waren gericht geweest. Het is bijgevolg noodzakelijk dat, op een bepaald proceduremoment, wordt nagegaan of het onderzoek niet wordt gestuurd door politieke beweegredenen. Om die reden moet het verlof van de betrokken Kamer voor de verwijzing naar een vonnisgerecht gehandhaafd blijven.
De heer Verhofstadt dient een amendement in (Gedr. St., Senaat, 1996-1997, nr. 1-363/4, amendement nr. 14), dat een subamendement is bij zijn amendement nr. 13 en dat luidt als volgt :
« Een § 5 toevoegen aan het voorgestelde artikel 59 van de Grondwet :
« § 5. De verwijzing naar een hof of rechtbank van een lid van een van beide Kamers wordt, tijdens de zitting, in strafzaken geschorst indien de Kamer waarvan het lid deel uitmaakt zulks vordert op verzoek van dat lid. Deze Kamer dient hierover met een twee derde meerderheid te beslissen. »
Verantwoording
Huidig amendement wil in zijn zuiverste en eenvoudigste vorm een ultieme waarborg bieden tegen een willekeurige verwijzing naar een hof of rechtbank van een lid van een van beide wetgevende kamers.
Alleen het betrokken lid kan het verzoek tot schorsing van zijn verwijzing naar de vonnisrechter vorderen van de Kamer waarvan hij deel uitmaakt.
De Kamer kan slechts met een meerderheid van twee derden beslissen hiertoe over te gaan. Zulks is verantwoord gezien de verstrekkende gevolgen van dergelijke beslissing, die alleen genomen kan worden wanneer er ernstige aanwijzingen zijn dat het betrokken parlementslid willekeurig vervolgd wordt. Het helpt ook te vermijden dat zulke beslissingen in een meerderheid-versus-minderheid-sfeer moeten worden genomen.
De auteur van het amendement nr. 14 verzet zich tegen een noodzakelijke tussenkomst van de betrokken Kamer. Zo versast men talrijke gerechtelijke dossiers naar het Parlement, zelfs tegen de wil van het betrokken parlementslid. Het amendement poneert als beginsel dat de tussenkomst van de betrokken Kamer voor een verwijzing niet vereist is, tenzij het parlementslid zelf verzoekt dat de verwijzing wordt geschorst. Zo kan hij zich beschermen tegen willekeurige onderzoeken.
Het amendement nr. 1 van de heer Loones c.s. wordt verworpen met 10 stemmen, bij 5 onthoudingen.
Het amendement nr. 2 van de heer Erdman c.s., de amendementen nrs. 3, 4 en 5 van de heren Goris en Verhofstadt, de amendementen nrs. 6, 7 en 8 van de heer Verhofstadt c.s., het amendement nr. 9 van de heer Erdman en het amendement nr. 10 van mevrouw Milquet worden ingetrokken.
Het amendement nr. 11 van de heren Desmedt en Foret, dat een subamendement is bij het amendement nr. 2 van de heer Erdman c.s. dat op zijn beurt vervangen werd door het amendement nr. 12 van de heer Erdman c.s., wordt aangenomen met 12 tegen 3 stemmen.
Het amendement nr. 14 van de heer Verhofstadt, dat een subamendement is bij zijn amendement nr. 13, wordt verworpen met 11 tegen 3 stemmen, bij 1 onthouding.
Ook het amendement nr. 13 van de heer Verhofstadt wordt verworpen met 11 tegen 3 stemmen, bij 1 onthouding.
De tekst van het ontwerp van herziening van artikel 59 van de Grondwet zoals die voortspruit uit het amendement nr. 12 van de heer Erdman c.s., zoals gesubamendeerd door het amendement nr. 11 van de heren Desmedt en Foret, wordt aangenomen met 12 tegen 3 stemmen.
Dit verslag is eenparig goedgekeurd door de 8 aanwezige leden.
| De Rapporteur,
Fred ERDMAN. |
De Voorzitter,
Frank SWAELEN. |
Op verzoek van de Senaatscommissie voor de Institutionele Aangelegenheden werd een advies opgesteld aangaande de strafprocesrechtelijke implicaties van de ontwerptekst, zoals deze werd overgezonden door de Kamer van volksvertegenwoordigers en voorgelegd aan de Senaat ter zitting van 21 juni 1996. Uiteraard zullen wij ons beperken tot een louter juridische commentaar.
I. De interpretatie van het huidige artikel 59
van het Gerechtelijk Wetboek
(5)
Het huidige artikel 59 van de Grondwet voorziet in vrij vage termen dat geen lid van het Parlement kan vervolgd of aangehouden worden dan met verlof van de kamer waartoe hij behoort. Deze regel geldt niet in geval van betrapping op heterdaad of buiten de parlementaire zittijd. Buiten de parlementaire zittijd is geen enkele machtiging nodig om een parlementslid te vervolgen.
Het betreft hier een onbeperkte (ten aanzien van alle mogelijke misdrijven) doch relatieve (want ophefbare) machtigingsimmuniteit (6) ten aanzien van misdrijven gepleegd buiten de uitoefening van hun parlementaire functie, dit in tegenstelling tot de immuniteit van parlementsleden voor misdrijven die binnen de uitoefening van de parlementaire functie worden gepleegd (art. 58 van het Gerechtelijk Wetboek) (bijvoorbeeld smaad en eerroof tijdens de debatten) waarvoor een beperkt doch absolute (niet-ophefbare) immuniteit bestaat.
De onduidelijkheid van deze regel heeft in het verleden tot heel wat interpretatieproblemen geleid, vooral met betrekking tot het ogenblik waarop het openbaar ministerie (of eventueel de burgerlijke partij) (7) aan de Kamer waartoe het betrokken parlementslid behoort, dit verlof dient te vragen en de daden die eventueel reeds al dan niet mogen gesteld worden vooraleer de betrokken Kamer het verlof verleent.
Het beletsel dat gevormd wordt door artikel 59 van het Gerechtelijk Wetboek geldt enkel ten aanzien van de daadwerkelijke uitoefening van de strafvordering. Hierdoor kunnen noch de burgerlijke partij, noch het openbaar ministerie een gerechtelijk onderzoek vorderen lastens een parlementslid zonder voorafgaand verlof. Wanneer de onderzoeksrechter geadieerd wordt kan het gerechtelijk onderzoek immers uitsluitend afgesloten worden door een beschikking van de onderzoeksgerechten (raadkamer of kamer van inbeschuldigingstelling), hetzij tot verwijzing, hetzij tot buitenvervolgingstelling. Evenmin kan het parlementslid rechtstreeks gedagvaard worden voor de bevoegde rechtbank.
De machtiging die door de Kamer van het Parlement wordt verleend geldt enkel ten aanzien van een welbepaald feit, doch kan in de loop van het onderzoek uitgebreid worden. Eveneens kan een gedeeltelijke machtiging verleend worden, bijvoorbeeld voor het openen van een onderzoek en het stellen van onderzoeksdaden, met uitzondering van de preventieve hechtenis en met de verplichting om het dossier opnieuw voor te leggen vooraleer de zaak voor de raadkamer te brengen voor de regeling van de rechtspleging.
Artikel 59 van het Gerechtelijk Wetboek belet niet dat zonder verlof een voorafgaand opsporingsonderzoek wordt verricht waarbij echter geen dwangmaatregelen (huiszoeking met inbeslagname, ondervraging en getuigenverhoor onder ede, ondervraging op medebrengingsbevel, aanhouding, telefoontap, ...) kunnen worden genomen. Wel kunnen andere inlichtingen worden ingewonnen door het openbaar ministerie waarvoor geen dwangmaatregelen vereist zijn (ondervraging zonder medebrengingsbevel of eedaflegging, getuigenverklaring zonder eedaflegging, aanstelling van een deskundige, ...) (8).
Het is inderdaad noodzakelijk dat een verkennend onderzoek wordt verricht waaruit moet blijken welke initiatieven kunnen worden genomen en opportuun zijn, en waarmee de middelen worden vergaard om het verzoek tot het verlenen van verlof door de Kamer of de Senaat te kunnen motiveren. Men kan immers niet uitgaan van de idee dat het openbaar ministerie vanuit het niets zonder enige kennis van de aard en de omstandigheden van het ontdekte misdrijf zou dienen over te gaan tot het verzoek om de immuniteit van het betrokken parlementslid op te heffen. Een al te ruime interpretatie van de immuniteit zou immers tevens betekenen dat het openbaar ministerie reeds op een zeer vroeg moment in het onderzoek zou moeten overgaan tot het vragen van verlof tot vervolging, en daarmee het bekend maken van de verdenking van het parlementslid, zonder dat de gegrondheid van deze verdenking kan worden getoetst.
Het blijft onzeker of een parlementslid in het kader van een opsporingsonderzoek kan worden ondervraagd op verzoek van de procureur des Konings. Het gaat hier niet om een vervolging in de strafprocesrechtelijke betekenis van het woord doch in de Kamercommissie werd gewezen op de opvatting van Hayoit de Termicourt, die voorhield dat een ondervraging van een parlementslid in het kader van een opsporingsonderzoek niet mogelijk was zonder verlof van de betrokken Kamer. Aangezien de besprekingen immers vooral betrekking hadden op het gerechtelijk onderzoek is dit aspect van minder belang. Zelfs indien ondervraging van een parlementslid zelf niet mogelijk zou zijn, staat het vast dat voor het overige wel een opsporingsonderzoek kan worden gevoerd omtrent de betrokken feiten.
Ook staat niets het uitvoeren van onderzoeksmaatregelen in de weg waarbij parlementsleden onrechtstreeks betrokken worden in strafrechtelijke onderzoeken naar andere personen dan parlementsleden (bijvoorbeeld een huiszoeking in de woning van een parlementslid in het kader van een onderzoek lastens een derde inverdenkinggestelde) (9).
Daarnaast belet artikel 59 van het Gerechtelijk Wetboek volgens de rechtsleer evenmin dat de strafvordering wordt uitgeoefend tegen andere personen dan parlementsleden, met name vermoedelijke mededaders of medeplichtigen (10).
II. Opmerkingen bij de voorgestelde tekst
a) Ondervraging en confrontatie met getuigen
Zoals blijkt uit de aanhef van de toelichting bij het voorstel voor de Kamer van volksvertegenwoordigers is het doel van de wetswijziging ervoor te zorgen dat « de opheffing van de onschendbaarheid in ieder geval niet meer nodig zal zijn voor gewone daden van gerechtelijk onderzoek (ondervragen en confrontatie met getuigen) ». Het was de bedoeling dat een opheffing van de parlementaire onschendbaarheid in elk geval niet meer nodig zou zijn voor de ondervraging en de confrontatie met getuigen.
Hiertoe wordt in de ontwerptekst gesteld :
« Behalve bij ontdekking op heterdaad kan geen lid van een van beide Kamers, tijdens de zitting in strafzaken worden vervolgd of van zijn vrijheid beroofd dan met verlof van de Kamer waarvan hij deel uitmaakt.
Voornoemd verlof is niet vereist voor de ondervraging en de confrontatie met getuigen. Die daden mogen de vrije uitoefening van het mandaat evenwel niet hinderen.
De hechtenis of de vervolging van een lid van een van beide Kamers wordt tijdens de zitting en voor haar gehele duur geschorst indien de Kamer waarvan hij deel uitmaakt het vordert. »
De voorgestelde tekst werd door de Kamer van volksvertegenwoordigers goedgekeurd, met alleen deze toevoeging dat « voornoemd verlof niet vereist is voor de daden die ertoe strekken te verklaren dat er geen reden tot vervolging is ».
Zoals het terecht door Prof. M. Franchimont werd verduidelijkt (11) dient zeer zorgvuldig te worden omgegaan met het begrip vervolging, dat voor velerlei interpretaties vatbaar is.
Inderdaad is de formulering zoals uitgedrukt in het ontwerp van tekst overgezonden door de Kamer niet volledig in overeenstemming met de basisidee die er blijkbaar aan ten grondslag ligt, nl. ervoor te zorgen dat tijdens het gerechtelijk onderzoek reeds zonder verlof ondervraging en confrontatie met getuigen mogelijk zijn.
In de huidige opvattingen in rechtspraak en rechtsleer is het instellen van een gerechtelijk onderzoek (net zoals uiteraard het rechtstreeks dagvaarden) een daad van vervolging op zich (5), zodat alvorens een gerechtelijk onderzoek wordt gevorderd het openbaar ministerie reeds verlof moet verkregen hebben.
Een onderzoeksrechter kan behoudens heterdaad slechts een onderzoek instellen na daartoe te zijn gevorderd door het openbaar ministerie. Deze vordering gericht tot de onderzoeksrechter doet de procedure het stadium van de vervolging binnentreden, waarvoor krachtens het eerste lid van artikel 59 van de Grondwet een verlof van de betrokken Kamer vereist is.
De tweede en derde uitzondering voorzien in het ontwerp (ondervraging en confrontatie) zullen dus volgens de voorliggende tekst enkel zonder verlof in het kader van een opsporingsonderzoek kunnen gebeuren. Deze laatste onderzoeksmaatregelen kunnen volgens de algemene interpretatie van het huidig artikel 59 van de Grondwet wellicht ook nu reeds zonder verlof worden verricht (13).
Bovendien is het niet mogelijk de onderzoeksrechter toe te laten ondervragingen of confrontaties te verrichten zonder dat hij geadieerd werd met het oog op een gerechtelijk onderzoek. In de huidige stand van de wetgeving bestaat de mogelijkheid immers niet om een onderzoeksrechter enkel met het oog op een bepaalde daad van onderzoek te adiëren.
Luidens het verslag van de Kamercommissie was het de bedoeling « ondervraging en confrontatie met getuigen mogelijk te maken zonder verlof van de betrokken Kamer, ongeacht het stadium van de vervolging, dat wil zeggen zowel in het kader van een opsporingsonderzoek als in het kader van een gerechtelijk onderzoek » (14). De voorgestelde tekst vertaalt deze bedoeling onvoldoende aangezien reeds verlof moet gevraagd worden om een gerechtelijk onderzoek op gang te kunnen brengen (15).
b) Daden die ertoe strekken te verklaren dat er geen reden tot vervolging is
De eerste uitzondering, namelijk het stellen dat een verlof niet vereist is voor de daden die ertoe strekken te verklaren dat er geen reden tot vervolging is, past moeilijk in het geheel van het strafrechtelijk onderzoek, dat principieel steeds à charge en à décharge wordt gevoerd, en louter met het oog op de ontdekking van de waarheid. Het lijkt moeilijk denkbaar dat in dat kader hetzij de onderzoeksrechter, hetzij het openbaar ministerie en diens hulpofficieren kan voorspellen of een bepaalde maatregel, waarvan hij dient te beoordelen of hij er allereerst het verlof voor moet vragen aan de Kamer of de Senaat, van die aard zal zijn dat de erdoor verkregen bewijselementen zullen aantonen dat er geen reden tot vervolging is of anderzijds dat er wel degelijk bepaalde bezwarende elementen zijn.
Luidens het verslag van de Kamercommissie (16) is de bedoeling van deze toevoeging aan de oorspronkelijk voorgestelde tekst het openbaar ministerie te ontslaan van de verplichting om verlof aan de betrokken Kamer te vragen om ten aanzien van een vervolgd parlementslid een vordering tot buitenvervolgingstelling te nemen. Er werd aangegeven dat het absurd zou zijn dat, mocht uit een ondervraging zonder verlof van de betrokken Kamer blijken dat er geen schuldaanwijzingen zijn, het parket toch nog het verlof van de betrokken Kamer zou moeten vragen om de buitenvervolgingstelling voor de raadkamer te mogen vorderen.
Hoe begrijpelijk deze bekommernis ook moge zijn, de tekst stuit op hetzelfde bezwaar als onder paragraaf IIa beschreven. De in de voorgestelde en toegevoegde tekst geviseerde situatie is duidelijk deze van een tegen een parlementslid gericht gerechtelijk onderzoek onder de leiding van een onderzoeksrechter. Zoals hoger werd aangegeven kan een gerechtelijk onderzoek slechts worden gestart na een vordering vanwege het openbaar ministerie en waarvoor deze laatste verlof dient te vragen aan de betrokken Kamer. Zelfs indien uit het gevoerde onderzoek blijkt dat door het parket de buitenvervolgingstelling dient gevorderd te worden belet dit niet dat men zich op dat ogenblik reeds in het stadium van het gerechtelijk onderzoek bevindt en dus noodzakelijk reeds vroeger verlof aan de betrokken Kamer heeft moeten vragen om dit onderzoek op te starten.
Om deze reden beantwoordt de tekst niet aan de bedoeling ervan, met name een vordering tot buitenvervolgingstelling mogelijk te maken zonder aan de betrokken Kamer verlof te moeten vragen.
Indien de voorgestelde tekst gehandhaafd wordt, dient er te worden op gewezen dat de raadkamer in geen geval verplicht is in te gaan op een vordering tot buitenvervolgingstelling en toch kan verwijzen naar het vonnisgerecht (17). In de Kamercommissie werd gewag gemaakt van de « niet-uitvoerbaarheid » van de beslissing van de raadkamer in dit geval, hoewel over deze notie vragen rezen. In dit verband dient er te worden op gewezen dat de beschikking tot verwijzing door de raadkamer zelf de zaak aanhangig maakt bij het vonnisgerecht. De dagvaarding die daar op volgt, heeft slechts de waarde van een dagstelling. Het lijkt bevreemdend dat het openbaar ministerie de beschikking van de raadkamer die genomen is door een rechter niet zou mogen uitvoeren zonder verlof te vragen aan de betrokken Kamer.
c) « Vervolging » in het derde lid van het voorgestelde artikel
Met betrekking tot het derde lid van het voorgestelde artikel 59 van de Grondwet rijst de vraag of de term « vervolging » in deze context dezelfde betekenis heeft als in het eerste lid. In de huidige en vroeger toegelichte betekenis van de term betekent het derde lid dat enkel een gerechtelijk onderzoek en een procedure voor de vonnisgerechten zouden geschorst worden doch niet een opsporingsonderzoek, dat niet tot het stadium van de vervolging behoort. Wellicht dient dit te worden gepreciseerd.
III. Voorstel van oplossing
Uit wat voorafgaat kan worden geconcludeerd dat het gebruik van de term « vervolging » tot een aantal problemen aanleiding geeft en er de oorzaak van is dat de bedoelingen die aan het voorstel ten grondslag liggen moeilijk kunnen worden gerealiseerd.
Wij sluiten ons dan ook aan bij de redenering van professor Franchimont die opmerkte dat men beter zou werken aan de hand van het begrip « inverdenkinggestelde » (« inculpé ») en met het begrip « dwang of dwangmaatregelen » dan aan de hand van het begrip « vervolging » (18). Inderdaad is de inverdenkingstelling het punt in het strafrechtelijk onderzoek waarop voor de eerste keer een persoon, in casu een parlementslid, geviseerd wordt in de zin dat tegen hem uit feiten en omstandigheden ernstige aanwijzingen van schuld aan een strafbaar feit worden afgeleid. Het is het moment waarop de loutere verdachte, dan inverdenkinggestelde, bepaalde rechten van verdediging moet verwerven.
De notie « inverdenkinggestelde » wordt tevens gebruikt in de voorstellen van de Commissie Strafprocesrecht strekkende tot hervormingen in het kader van het opsporingsonderzoek en het gerechtelijk onderzoek. De inverdenkingstelling door de onderzoeksrechter wordt aldaar beschouwd als het ogenblik waarop de betrokkene zijn rechtspositie moet kunnen verdedigen (19).
Verlof van de betrokken Kamer zou dan moeten worden gevraagd om een parlementslid na een opsporingsonderzoek voor de vonnisrechter te mogen dagvaarden of om hem in het kader van een gerechtelijk onderzoek in verdenking te mogen stellen. Zulks zou betekenen dat een onderzoeksrechter zou kunnen worden geadieerd zonder verlof van de betrokken Kamer en dat deze onderzoeksrechter daden van onderzoek zou mogen stellen tot op het ogenblik waarop een inverdenkingstelling zich opdringt, met andere woorden tot op het ogenblik waarop uit het onderzoek ernstige aanwijzingen van schuld zijn ontstaan.
Vanzelfsprekend zouden dan in deze fase van het gerechtelijk onderzoek met andere woorden vooraleer een inverdenkingstelling zich opdringt ondervraging en confrontatie met getuigen mogelijk zijn zonder verlof van de betrokken Kamer, zoals door de indieners van het voorstel gewenst is. Dit zou dan ook niet meer uitdrukkelijk in het tweede lid van het voorgestelde artikel dienen te worden vermeld. Wel dient te worden opgemerkt dat in deze hypothese ook eventueel andere onderzoeksmaatregelen zoals huiszoeking en inbeslagname mogelijk zouden kunnen zijn vooraleer de inverdenkingstelling volgt en dat dus ook hiervoor geen verlof van de betrokken Kamer vereist zou zijn (20).
Het gebruik van de inverdenkingstelling als criterium in plaats van de vervolging zou ook het voordeel bieden dat het tweede lid van het voorgestelde artikel gemakkelijker te redigeren is doordat de tekst in affirmatieve zin in plaats van in negatieve zin zou kunnen worden opgesteld. Het lijkt immers vanuit strafprocesrechtelijk oogpunt eenvoudiger het moment waarop aan de betrokken Kamer verlof moet worden gevraagd uit te stellen en dan desgevallend de onderzoeksdaden uitdrukkelijk te vermelden die dit moment eventueel zouden vervroegen.
Indien in het eerste lid bijgevolg de term « inverdenkingstelling » (« inculpation ») wordt gehanteerd (21), zouden in het tweede lid eventueel de onderzoeksdaden kunnen worden vermeld waarvoor wel verlof van de betrokken Kamer wordt vereist. Dit is vanzelfsprekend een beleidsoptie (22).
Het blijft geraadzaam in de tekst uitdrukkelijk op te nemen dat geen enkele daad van opsporing of onderzoek de vrije uitoefening van het mandaat mag hinderen.
Het voorgestelde derde lid zou in deze hypothese ongewijzigd kunnen blijven.
Gent, 10 november 1996.
| (sé ) Prof. Dr. Philip TRAEST. |
1. Brief aan de Voorzitters van de Raden (22 november 1996)
Geachte Voorzitter,
De Commissie voor de Institutionele Aangelegenheden van de Senaat bespreekt momenteel het voorstel van herziening van artikel 59 van de Grondwet. Dit artikel, dat de parlementaire onschendbaarheid regelt, is overeenkomstig artikel 120 van de Grondwet ook van toepassing op de leden van de Raden.
De Commissie nodigt de Voorzitters van de Raden, of hun vertegenwoordigers, uit om desgewenst hun standpunt over de herziening van artikel 59 voor de Commissie toe te lichten.
Zij besloot hiertoe de commissievergadering van 12 december 1996 voor te behouden. Uiteraard kan u uw bedenkingen ook schriftelijk meedelen.
Als bijlagen vindt u het ontwerp van tekst overgezonden door de Kamer van volksvertegenwoordigers, alsmede een advies van professor Philip Traest over deze ontwerptekst.
Met de meeste hoogachting,
| Frank SWAELEN. |
2. Antwoord van de heer De Batselier, Voorzitter van het Vlaams Parlement (27 november 1996)
Réponse de M. De Batselier, président du Parlement flamand (27 novembre 1996)
Mijnheer de voorzitter, Waarde collega,
Op 25 november 1996 nam het uitgebreid Bureau van het Vlaams Parlement kennis van uw brief betreffende de Senaatscommissie voor de Institutionele Aangelegenheden belast met de behandeling van het voorstel tot herziening van artikel 59 van de Grondwet betreffende de parlementaire onschendbaarheid, dat overeenkomstig artikel 120 van de Grondwet ook van toepassing is op de leden van het Vlaams Parlement.
In dit verband deel ik u mede dat het uitgebreid Bureau unaniem van oordeel is dat er een eenvormig systeem moet gelden voor de federale kamers en de raden.
Tevens zou het uitgebreid Bureau het ten zeerste op prijs stellen van de toekomstige besprekingen op de hoogte te worden gehouden.
Daarenboven is het uitgebreid Bureau van mening dat het momenteel niet opportuun is dat het Vlaams Parlement als instelling een standpunt over dit onderwerp aanneemt, daar onze politieke fracties er verschillende meningen op nahouden, die gelijklopend zijn met de respectieve federale standpunten van de fracties.
Het Vlaams Parlement behoudt zich wel het recht voor om zijn standpunt als assemblee mee te delen indien uit bijkomende informatie of na eventuele amendering van het voorstel tot herziening van artikel 59 van de Grondwet, zou blijken dat dit nodig of noodzakelijk is.
Met de meeste hoogachting en collegiale groeten,
| Norbert DE BATSELIER. |
3. Antwoord van de heer G. Spitaels, voorzitter van het Waals Parlement (4 december 1996)
Réponse de M. G. Spitaels, président du Parlement wallon (4 décembre 1996)
Monsieur le Président,
Votre lettre du 22 novembre dernier par laquelle vous sollicitez mon avis sur la révision de l'article 59 de la Constitution, ainsi que le projet de texte transmis par la Chambre des représentants et l'avis du professeur Traest, joints en annexe, me sont bien parvenus et ont retenu ma meilleure attention.
Les services de la Chambre, par le biais d'une lettre du Greffier de cette assemblée au Greffier du Parlement wallon, avaient naguère sollicité l'avis de notre Parlement. Vous voudrez bien trouver en annexe une copie de la réponse transmise par M. le Greffier Damseaux à son collègue.
À ce stade de la procédure, je vous confirme qu'il y a dix mois, le Bureau du Parlement wallon a pris, à l'unanimité de ses membres, attitude sur cette question.
Par ailleurs, je ne vous cache pas que, prenant connaissance que le Président de la Chambre vient de confier le problème au sujet duquel vous me consultez à la sagesse des présidents de parti, il me vient le sentiment que la consultation à laquelle vous procédez ainsi que la réponse que je vous apporte ne peuvent être plus être tenues comme des éléments déterminants du développement de ce dossier.
Vous souhaitant bonne réception de la présente, je vous prie de croire, Monsieur le Président, à ma considération la plus distinguée.
| Guy SPITAELS. |
Monsieur le Greffier, Cher Collègue,
Suite à votre lettre du 22 décembre dernier par laquelle vous me faisiez parvenir, pour transmission à Monsieur le Président du Parlement wallon, le dossier concernant la révision de l'article 59 de la Constitution, j'ai l'honneur de vous informer que Monsieur le Président a consulté sur ce dossier le Bureau du Parlement.
Monsieur le Président m'a prié de vous faire savoir que le Bureau, lors de sa séance du 24 janvier 1996, a dégagé à l'unanimité de ses membres une position analogue à celle adoptée à une large majorité par le Bureau du Sénat, telle que l'a exprimée Monsieur le Président du Sénat dans sa lettre du 19 décembre 1995 adressée à Monsieur le Président Langendries.
Vous remerciant de bien vouloir porter le contenu de la présente à la connaissance de Monsieur le Président de la Chambre, je vous prie de croire, Monsieur le Greffier, cher Collègue, à mes sentiments les meilleurs.
| Jean-Claude DAMSEAUX. |
4. Antwoord van de heer M. Schunck, Voorzitter van de Raad van de Duitstalige Gemeenschap (10 december 1996)
Réponse de M. M. Schunck, président du Conseil de la Communauté germanophone (10 décembre 1996)
Sehr geehrter Herr Präsident, Werter Kollege !
Betrifft : Stellungnahme zur Revision des Artikels 59 der Verfassung Diskussion im Ausschuß des Senats für institutionelle Reformen
Im Verfolg unseres Briefwechsels in bezug auf die anstehende Revision des Artikels 59 der Verfassung möchte ich Ihnen mit vorliegendem Schreiben mitteilen, daß sich der zuständige Ausschuß des Rates der Deutschsprachigen Gemeinschaft am 9. Dezember 1996 erneut mit der Reform der parlamentarischen Immunität befaßt hat. Dabei kamen die Ausschußmitglieder überein, zum vorgelegten Entwurf (Senatsdok. 1-363/1) keine Stellungnahme mehr zu verabschieden, sondern auf die bereits im Januar d. J. an den Kammerpräsidenten ergangene Stellungnahme (siehe anbei) zu verweisen.
In der Hoffnung und der festen Überzeugung, daß die vom föderalen Parlament angestrebte Reform dazu beitragen wird, das Vertrauen der Bürger in das demokratische Gefüge Belgiens wieder herzustellen, verbleibe ich
hochachtungsvoll
| M. SCHUNCK |
| Präsident des Rates der |
| Deutschsprachigen Gemeinschaft |
Sehr geehrter Herr Generalsekretär !
Betrifft : Revision des Artikels 59 der Verfassung (parlamentarische Immunität)
Nach Empfang Ihres Schreibens vom 22. Dezember 1995 habe ich den von den Fraktionsvorsitzenden der Kammer ausgearbeiteten Vorentwurf zur Revision des Artikels 59 der Verfassung den Fraktionsvorsitzenden des Rat der Deutschsprachigen Gemeinschaft mit der Bitte um Stellungnahme unterbreitet. Die in der Anlage angeführten Bemerkungen bilden das Ergebnis dieser Beratschlagung.
Ich möchte jedoch darauf hinweisen, daß die angesprochenen Darlegungen als reine Denkanstöße und unverbindliche Anregungen zu werten sind. Es obliegt einzig und allein dem föderalen Parlament, zu entscheiden, ob diese Bemerkungen bei der Beurteilung der anstehenden Revision des Artikels 59 Berücksichtigung finden sollen.
Hochachtungsvoll
| M. SCHUNCK. |
| Präsident des Rates der |
| Deutschsprachigen Gemeinschaft. |
BEMERKUNGEN IN BEZUG DEN VORENTWURF
ZUR REVISION DES ARTIKELS 59 DER VERFASSUNG
Die nachfolgenden Anmerkungen sind als Ergänzung zu den bereits von Herrn Swaelen sowie von Herrn Franchimont formulierten Bemerkungen zu betrachten.
I. Rolle des Präsidenten der jeweiligen parlamentarischen Einrichtung
1. Die Aufgaben des Präsidenten sind nicht deutlich und genau definiert; dies trifft inbesondere auf die §§ 2 und 3 des Vorentwurfs zu.
In bezug auf den Paragraphen 2 stellt sich die Frage, welche konkrete Rolle der Präsident anläßlich einer Haussuchung oder Beschlagnahmung zu spielen hat und auf welche Art und Weise seine Anwesenheit den Schutz der reibungslosen Parlamentsarbeit des betroffenen Parlamentariers garantieren kann. Des weiteren muß geklärt werden ob die Anwesenheit des Präsidenten eine unerläßliche Bedingung zur Durchführung einer Haussuchunng oder Beschlagnahmung ist, so daß dem Präsidenten dadurch de facto eine Art Vetorecht gegen die Entscheidung des Untersuchungsrichters, eine Haussuchung oder Beschlagnahmung vorzunehmen, eingeräumt würde. Schließlich muß geklärt werden, ob der Präsident bei einer etwagen Delegation seiner in § 2 angeführten Aufgabe an einen anderen Parlamentarier frei entscheiden kann, oder aber ihm gewisse Richtlinien auferlegt werden.
Zu § 3 ist zu bemerken, daß nicht genau festgelegt ist, was der Präsident mit den ihm mitgeteilten Informationen anstellen soll. Ist es ihm erlaubt, das betroffenen Ratsmitglied, über ihn betreffende Ermitlungen in Kenntnis zu setzen ? Wenn ja, unter welchen Bedingungen ?
2. Ähnlich, wie dies auch der Präsident des Senats bereits angedeutet hat, sind die Fraktionsvorsitzenden des Rates der Deutschsprachigen Gemeinschaft der Meinung, daß dem Präsidenten eine zu große Verantwortung aufgebürdet wird, insbesondere was die Paragraphen 2 und 3 betrifft (Beurteilung aller übermittelten Informationen, Anwesenheit bei Haussuchungen und Beschlagnahmungen. Beurteilung, ob ein Ermittlungshandlung die freie Ausübung eines parlamentarischen Mandats beeinträchtigt).
Es stellt sich die Frage, ob der Präsident zur Wahrnehmung dieser schwierigen Aufgaben nicht durch einen Ausschuß (beispielweise der Ausschuß für Verfolgungen) unterstützt werden sollte. Allerding müßte dann auch die Geheimhaltung der anvertrauten Informationen auf besondere Weise (geheime Sitzung, Schweigeplicht, usw.) sichergestellt sein.
3. Die Möglichtkeit, daß der Präsident der parlamentarischen Einrichtung selbst Gegenstand van Ermittlungen sein kann, wurde im vorliegenden Vorschlag nicht berücksichtigt. Für eine derartige Hypothese muß ebenfalls ein Verfahren vorgesehen werden, das den Präsidenten von seinen sonst üblichen Pflichten entbindet, sodaß er nicht einem seine eigene Person betreffenden Interessenkonflikt ausgesetzt ist.
II. Ausführungsbestimmungen zum Artikel 59 der Verfassung
Der vorliegende Vorentwurf (§§ 1, 4 und 5) vertraut ganz allgemein der Kammer die behandlung aller die parlamentarische Immunität betreffenden Fragen an, ohne auf die konkrete und interne Arbeitsweise (sieh beispielsweise Artikel 93 der Geschäftsordnung der Kammer) hinzuweisen oder einzugehen. Es ist abzuwägen, ob diesbezüglich nicht genaue Richtlinien (in welcher Form auch immer) angeführt werden sollten, um zum einen der Bedeutung der vom vorgeschlagenen Verfahren berührten Principien des Untersuchungsgeheimnises und der Gewaltentrennung gerecht zu werden und zum anderen eine einheitliche Arbeitsweise in allen Parlamenten Belgiens zu erreichen.
III. Ermittlungen außerhalb der Sitzungsperioden
In den Erläuterungen weisen die Autoren des Vorentwurfs darauf hin, daß ähnlich wie es bereits zum heutigen Zeitpunkt der Fall ist die parlamentarische Immuniteit nicht außerhalb der Sitzungsperioden wirksam ist. In diesem Zusammenhang sollte gegebenfalls in Betracht gezogen werden, daß es aufgrund von Artikel 44 der Verfassung bzw. Art. 32 § 3 des Sondergesetzes vom 8. Augunst 1980 der Regierung obliegt, die Sitzungsperiode zu schließen.
IV. Grundsätzliche Bemerkung in bezug auf die Informationspflicht im Ermittlungsstadium
Um den Präsidenten weitgehend zu entlasten und eine optimale Wahrung des Untersuchungsgeheimmises sowie der Gewaltentrennung zu gewährleisten, wäre zu überlegen, ob die ermittelnden Behörden nicht von der in den §§ 2-4 angedeuteten Verpflichtungen (Mitteilung der jeweiligen Informations- und Untersuchungshandlungen sowie Zulassung des Präsidenten bei Haussuchungen und Beschlagnahmungen) entbunden werden sollten. Dies würde jedoch voraussetzen, daß ihnen bei ihren Ermittlungen verpflichtend zur Auflage gemacht würde, die freie Aussübung des parlamentarischen Mandats zu respektieren. Dieser Begriff müßte allerdings genauestens definiert werden, um eine Kontrolle (entweder durch die rechtsprechende Gewalt oder durch die betroffene parlamentarische Einrichtung selber) im nachhinein zu erlauben. Sollte eine derartige Beeinträchtigung festgestellt werden so könnte man sich vorstellen, daß die anhand der für unzulässig erklärten Ermittlungshandlungen gesammelten Erkenntnisse später nicht verwertet werden können.
Parallel hierzu sollte der im § 5 vorgesehen « Beanstandungsmöglichkeit » des betroffenen Parlamentariers eine möglichst weitreichende Bedeutung zukommen, zo daß eine erfolgreiche Widersetzung gegen willkürliche Ermittlungen gewährleistet werden kann.
Schließlich sollte das im § 1 angeführte Prinzip unter berücksichtigung der Bemerkungen des Herrn Franchimont aufrecht erhalten werden.
Réponse de Mme A.-M. Corbisier-Hagon, présidente du Conseil de la Communauté française (11 décembre 1996)
Monsieur le Président,
Suite à la lettre que vous m'avez adressée en date du 22 novembre 1996, par laquelle vous me signalez que la commission des Affaires institutionnelles du Sénat invite les présidents des Conseils à donner, s'ils le désirent, leur point de vue sur la révision de l'article 59 de la Constitution au cours de la réunion de ce jeudi 12 décembre à 10 heures, je vous communique l'avis que j'ai recueilli auprès de la Conférence des présidents de notre Assemblée.
La Conférence des présidents du Conseil considère tout d'abord que la révision de cet article fait partie d'une problématique plus large qui inclut par exemple aussi la responsabilité pénale des ministres et qu'il convient d'être attentif à cet égard aux travaux qui seront menés dans le cadre du « groupe de concertation » constitué il y a quelques jours à l'initiative du Président de la Chambre des représentants.
La Conférence des présidents m'a, par ailleurs, invitée à vous rappeler le point de vue que j'exprimais par lettre du 24 janvier 1996 adressée à M. Langendries, Président de la Chambre des représentants, précisément au sujet de la révision de cet article 59 de la Constitution. Dans cette lettre, je signalais que la Conférence des présidents estimait devoir se rallier aux observations qu'avait formulées en son temps le Bureau du Sénat à ce sujet. Vous trouverez, en annexe, copie de cette lettre.
Vous voudrez bien excuser mon absence à la réunion de ce jeudi 12 décembre et je vous remercie de bien vouloir transmettre cette lettre aux membres de la commission des Affaires institutionnelles du Sénat.
Je vous prie d'agréer, Monsieur le Président, l'assurance de ma haute considération.
| Anne-Marie CORBISIER-HAGON. |
Monsieur le Président, cher Collègue,
Lors de la réunion des présidents des assemblées du 19 décembre 1995, il avait été convenu que chaque président d'assemblée émettrait un avis au sujet du dossier concernant la révision de l'article 59 de la Constitution.
J'ai en conséquence saisi la conférence des présidents du Conseil du dossier qui a été entretemps transmis par M. le greffier Graulich à M. le greffier Daubie. Au cours de sa réunion du mardi 23 janvier 1996, la conférence des présidents a estimé devoir se rallier aux observations formulées par le Bureau du Sénat telles qu'elles vous ont été transmises par lettre du président du Sénat, M. Swaelen, en date du 19 décembre 1995.
Je rappelle par ailleurs qu'il avait été convenu qu'un groupe de travail inter-assemblées serait mis sur pied, composé de deux représentants par assemblée afin d'examiner en concertation ce dossier. Je vous communiquerai prochainement les noms des deux membres du Conseil qui seront désignés à cet effet.
Je vous prie de croire, Monsieur le Président, cher Collègue, à l'assurance de mes sentiments les meilleurs et les plus distingués.
| Anne-Marie CORBISIER-HAGON. |
(1) Zie onder meer (met verdere verwijzingen in de bibliografieën) : Mast, A. en Dujardin, J., Overzicht van het Belgisch Grondwettelijk Recht , Brussel, Story-Scientia, 1987, 154 e.v.; Alen, A., Handboek van het Belgisch Staatsrecht , Deurne, Kluwer, 1995, 164 e.v. Ergec, R., Introduction au droit public, Tome I, Le système institutionnel , Diegem, Story-Scientia, 1994, 139 e.v.; Verdussen, M., Contours et enjeux du droit constitutionnel pénal , Bruxelles, Bruylant, 1995, 591 e.v.; Vande Lanotte, J., Overzicht van het publiek recht , Brugge, die Keure, 1994, 330 e.v.; Velu, J., Droit public, Tome I, Le Statut des gouvernants , Bruxelles, Bruylant, 1986, 493 e.v.
(2) Een rechtsvergelijkend onderzoek toont de grote diversiteit aan van mogelijk te volgen procedures voor de opheffing van de parlementaire onschendbaarheid. Zo wordt bijvoorbeeld in Zwitserland de aanvraag tot opheffing van de parlementaire immuniteit onderzocht door een bijzondere commissie, die haar verslag voorlegt aan de commissie die bevoegd is voor de Justitie. De Commissie voor de Justitie doet een aanbeveling inzake de te nemen maatregelen. Frankrijk kent een stelsel waarbij de aanvraag tot opheffing wordt gericht tot de voorzitter van de Assemblée via de « Garde des Sceaux », minister van Justitie. De voorzitter spreekt zich dan na advies van het Bureau van de Assemblée uit. In Polen wordt de aanvraag tot opheffing bij motie van de Procureur-generaal neergelegd voor het Bureau van de Kamer die dan de zaak aanhangig maakt voor de commissie die bevoegd is voor het reglement en de zaken die betrekking hebben op de leden van de betrokken Assemblée. Die commissie bereidt een verslag voor en het betrokken parlementslid kiest een advocaat tussen de leden van het parlement; de Kamer waartoe het lid hoort, gaat over tot onderzoek na alleen het betrokken lid en de rapporteur te hebben gehoord (Conseil de l'Europe, Commission des relations parlementaires et publique, Programme paneuropéen de coopération interparlementaire, Séminaire sur le fonctionnement démocratique des Parlements, Strasbourg, 21-22 novembre 1996, 9, 10).
(3) Gedr. St., Kamer, 1993-1994, nr. 1500/3, blz. 3.
(4) Voorstellen en ontwerpen van verklaring tot herziening van artikel 59 (oud art. 45) van de Grondwet : voorstel-De Decker, Gedr. St., Kamer, 1993-1994, nr. 1283; voorstel-Cheron en -Geysels, Gedr. St., Kamer, 1994-1995, nr. 1722; voorstel-Annemans en -Van Hauthem, Gedr. St., Kamer, 1994-1995, nr. 1742; voorstel-Sauwens, Gedr. St., Kamer, 1994-1995, nr. 1756; voorstel-Dewael, -Chevalier, -Denys, -Gabriëls en -Verhofstadt, Gedr. St., Kamer, 1994-1995, nr. 1768; ontwerp, Gedr. St., Kamer, 1994-1995, nr. 1740; voorstel-Daras en -Lozie, Gedr. St., Senaat, 1994-1995, nr. 1295; voorstel-Loones c.s., Gedr. St., Senaat, 1994-1995, nr. 1328; voorstel-Verreycken, Gedr. St., Senaat, 1994-1995, nr. 1329; voorstel-Goovaerts c.s., Gedr. St., Senaat, 1994-1995, nr. 1370; ontwerp, Gedr. St., Senaat, 1994-1995, nr. 1344.
(5) Zie algemeen Hayoit de Termicourt, R., Parlementaire immuniteit, R.W. , 1955, 49-67.
(6) Van den Wyngaert, C., Strafrecht en strafprocesrecht in hoofdlijnen , Antwerpen, Maklu, 1994, 482; Verstraeten, R., Handboek strafvordering , Antwerpen, Maklu, 1994, nr. 44.
(7) Verstraeten, R., o.c. , nr. 44.
(8) Verstraeten, R. o.c., nr. 47; Van Den Wyngaert, C., o.c., 483.
(9) Cass. 30 september 1992, J.L.M.B., 1992, 1226, R.D.P., 1993, 96, R.W., 1992-1993, 956.
(10) Verstraeten, R., o.c., 47.
(11) Gedr. St. Kamer, nr. 492/5, 95/96, 30.
(12) Van Den Wyngaert, C., Strafrecht en strafprocesrecht in hoofdlijnen, II, Antwerpen, Maklu, 1994, 509; Verstraeten, R., Handboek Strafvordering, Antwerpen, Maklu, 1994, nr. 155; Vanhoudt, C., en Calewaert, W., Belgisch Strafrecht, I, Brussel, Story-Scientia, 1976, nr. 403.
(13) Van den Wijngaert, C., o.c., 483. Voorbehoud dient te worden gemaakt, voor de in de Kamercommissie vermelde opvatting van Hayoit de Termicourt, die voorhoudt dat een ondervraging van een parlementslid in het kader van een opsporingsonderzoek niet zonder verlof van de betrokken Kamer kan uitgevoerd worden. Uiteraard kan het parlementslid in dit geval niet gedwongen worden bij wege van een bevel tot medebrenging en kan hij evenmin de eed afleggen aangezien de procureur des Konings in geen geval over deze bevoegdheden beschikt.
(14) Gedr. St., Kamer, nr. 492/5, 95/96, 51.
(15) Er weze aan herinnerd dat in het kader van vervolgingen tegen derden ondervraging van een parlementslid als getuige mogelijk is zonder opheffing van de onschendbaarheid. Zelfs een huiszoeking is in deze omstandigheden geoorloofd (Cass., 30 september 1992, R.D.P., 1993, 96, met noot door Bosly, R.W., 1992-1993, blz. 956). Artikel 59 van de Grondwet betreft immers enkel vervolgingen tegen parlementsleden.
(16) Gedr. St., Kamer, nr. 492/5, 95/96, 51-52.
(17) Gedr. St., Kamer, nr. 492/5, 95-96, 52.
(18) Gedr. St., Kamer, nr. 492/5, 95/96, 39 en 41.
(19) Commissie Strafprocesrecht, « Hervorming van het strafprocesrecht », Antwerpen, Maklu, Luik, Éditions Collection scientifique de la Faculté de Droit de Liège, 1995, blz. 67 e.v.
(20) Vanzelfsprekend kan de mogelijkheid van huiszoeking zonder verlof van de betrokken Kamer uitdrukkelijk worden uitgesloten in een tekst die voor het overige de notie « inverdenkinggestelde » als uitgangspunt zou nemen. Aangezien het gaat om een beleidsoptie, wensen wij ons over de opportuniteit hiervan niet uit te spreken.
(21) Dit moment situeert zich in de chronologie van een strafrechtelijk onderzoek op een later tijdstip dan het aanvangspunt van de vervolging.
(22) Het afleveren van een aanhoudingsbevel zou zelfs in deze lijst van uitzonderingen niet moeten worden opgenomen aangezien dit steeds gepaard gaat met een inverdenkingstelling. Indien het daarentegen de bedoeling zou zijn verlof van de betrokken Kamer te eisen voor het uitvoeren van een huiszoeking, zou zulks wel uitdrukkelijk in het tweede lid moeten worden vermeld.