1-185/8

1-185/8

Belgische Senaat

ZITTING 1996-1997

20 FEBRUARI 1997


HERZIENING VAN DE GRONDWET


Herziening van artikel 41 van de Grondwet


VERSLAG

NAMENS DE COMMISSIE VOOR DE INSTITUTIONELE AANGELEGENHEDEN UITGEBRACHT DOOR DE HEER CALUW


De commisie voor de Institutionele Aangelegenheden heeft dit ontwerp van herziening besproken tijdens haar vergaderingen van 6 en 20 februari 1997.

I. INLEIDENDE UITEENZETTING DOOR EEN VAN DE INDIENERS VAN HET VOORSTEL

De hoofdindiener van het voorstel van herziening van artikel 41 van de Grondwet (Gedr. St., Senaat, 1-185/1 1995/1996), brengt in herinnering dat de Senaat het voorstel op 9 mei 1996 goedkeurde.

Tijdens de daaropvolgende bespreking in de Kamer rees de vraag of de beginselen die in artikel 162 van de Grondwet worden vastgelegd, van toepassing zijn op artikel 41. Dit is steeds het uitgangspunt van de indieners van het voorstel tot herziening geweest, hetgeen zij overigens ook tijdens het overleg met de Kamercommissie voor de herziening van de Grondwet en de hervoming van de instellingen op 10 juli 1996 bevestigden.

Artikel 162 bepaalt onder meer dat de leden van de provincie- en de gemeenteraden rechtstreeks worden verkozen. Dit beginsel moet als de grondwettelijke precisering van artikel 41 van de Grondwet worden beschouwd. Het beginsel van de rechtstreekse verkiezing geldt dus ook voor de leden van de binnengemeentelijke territoriale organen.

Strikt genomen houdt dit een impliciete herziening van artikel 162 van de Grondwet in. De indieners van het voorstel besloten de tekst van het artikel 162 evenwel onaangeroerd te laten, zodat de mogelijkheid in de loop van deze zittingsperiode andere wijzigingen aan artikel 162 aan te brengen niet in het gedrang wordt gebracht.

Ter wille van de rechtszekerheid opteerde de Kamer er echter voor het beginsel van de rechtstreekse verkiezing van de leden van de binnengemeentelijke territoriale organen uitdrukkelijk in de Grondwet op te nemen, en wel in artikel 41 zelf. Dit is een verdedigbare oplossing.

Voorts kende de Kamer het initiatiefrecht om binnengemeentelijke territoriale organen op te richten toe aan de betrokken gemeenteraden. De spreker verheugt zich over deze verduidelijking, die ook was ingeschreven in zijn oorspronkelijke voorstel tot herziening van artikel 41 (Gedr. St., Senaat, nr. 100-50/1, B.Z., 1991-1992). De gemeentelijke autonomie verzet zich er inderdaad tegen dat het beslissingsrecht inzake de oprichting van binnengemeentelijke organen aan een ander orgaan dan de gemeenteraad zou worden toebedeeld.

Ten slotte oordeelde de Kamer het nuttig in de tekst van artikel 41 van de Grondwet zelf op te nemen dat de mogelijkheid om binnengemeentelijke territoriale organen op te richten moet worden voorbehouden aan gemeenten met ten minste 250 000 inwoners. Luidens de verantwoording bij het amendement van de heer Michel werd hiermee voornamelijk beoogd ongewenste uitlopers, met name in de gemeenten van de Brusselse rand of in Voeren , te voorkomen (Gedr. St., Kamer, 572/2 1995/1996). De Kamer bracht de begrenzing uiteindelijk terug tot 100 000 inwoners, waardoor de mogelijkheid om binnengemeentelijke territoriale organen op te richten wordt verruimd tot 8 Belgische steden.

II. BESPREKING

Een lid verklaart dat zijn fractie reeds bij de eerste bespreking van het voorstel tot herziening politieke en juridische bezwaren uitte, die vandaag onverkort blijven gehandhaafd.

De bepalingen over de binnengemeentelijke territoriale organen horen niet thuis in artikel 41 van de Grondwet, maar wel in het eveneens voor herziening vatbaar verklaarde artikel 162. De auteurs van het voorstel tot herziening menen trouwens zelf dat hun voorstel leidt tot een impliciete herziening van artikel 162 van de Grondwet, maar achten het ogenblik niet gunstig om dat artikel ook expliciet te herzien. Zij wensen immers de regionalisering van de gemeentewet en de provinciewet niet in het gedrang te brengen. Nochtans lijkt van die regionalisering in de huidige zittingsperiode niets meer in huis te komen.

De techniek van de impliciete herziening werd reeds vaak en grondig bekritiseerd, zowel door de rechtsleer als de Raad van State. De spreker verwijst naar zijn tussenkomst bij de bespreking van dit voorstel in de plenaire vergadering van 8 mei 1996 (Parlementaire Handelingen , Senaat, 8 mei 1996, blz. 1011).

Politiek gezien is het moeilijk verdedigbaar een bijkomend beleidsniveau te scheppen om de problemen van de fusiegemeente Antwerpen op te lossen. Het ware wellicht eenvoudiger die fusie bij wet geheel of gedeeltelijk ongedaan te maken. Nu voegt men aan de reeds ingewikkelde institutionele structuur van dit land nog een niveau toe.

Bovendien wacht de oprichting van de binnengemeentelijke territoriale organen nog een lange procedurele lijdensweg. Het ontwerp van herziening voorziet immers in een wet, een bijzondere wet en een bijzonder decreet.

Ten slotte wordt met deze herziening een sluipende regionalisering van de gemeentewet doorgevoerd. Het zijn immers de gewesten die zullen bepalen onder welke voorwaarden en op welke wijze de binnengemeentelijke territoriale organen kunnen worden opgericht.

Om deze redenen en ondanks de voornamelijk technische verbeteringen die in de Kamer werden aangebracht, blijft de fractie van de spreker tegen dit ontwerp gekant.

Indien men toch vasthoudt aan het huidige ontwerp van herziening, doet men er alvast goed aan de door de Kamer overgezonden tekst op verscheidene punten te wijzigen. De spreker zal daartoe enkele amendementen indienen.

Ook een ander lid verklaart dat zijn fractie hetzelfde standpunt inneemt als tijdens de eerste behandeling in de Senaat.

Moet men voor deze aangelegenheid werkelijk de Grondwet wijzigen ? Is het niet mogelijk het gewenste resultaat te bereiken door een wijziging van de gemeentewet of door het goedkeuren van een specifieke wet ?

Als zijn fractie uiteindelijk toch heeft ingestemd met een herziening van artikel 41, dan was dit voornamelijk omdat de moeilijkheden van de stad Antwerpen hoe dan ook moeten worden verholpen.

De wijzigingen die de Kamer aan de tekst heeft aangebracht, kunnen worden bijgetreden daar een grondwettelijke bepaling een algemene draagwijdte hoort te hebben en niet op de maat van n specifieke entiteit mag gesneden zijn.

Een lid verklaart dat zijn fractie het oorspronkelijke voorstel van herziening van artikel 41 ten volle steunde. De amendementen die de Kamer goedkeurde, brengen de bedoeling van de indieners van het oorspronkelijke voorstel beter tot uiting. De voorliggende tekst wordt best zo snel mogelijk goedgekeurd zodat men het wetgevende werk kan aanvatten dat nodig is voor de uitvoering van artikel 41.

Een lid herinnert eraan dat hij indertijd het voorstel tot herziening van artikel 41 goedkeurde. Met de ingrijpende wijzigingen die de Kamer aanbracht, kan hij echter niet instemmen. Middels de drie door hem ingediende amendementen hoopt hij die wijzigingen alsnog bij te sturen.

De heer Verreycken dient een amendement in (Gedr. St., Senaat, nr. 1-185/7, amendement nr. 1), luidende :

In de ontworpen tekst de woorden binnengemeentelijke territoriale organen vervangen door het woord stadsdeelraden.

Verantwoording

Meermaals werd reeds gewezen op de noodzaak tot het leveren van leesbare en begrijpelijke teksten. Het lijkt mij dan ook aangewezen hiermee eindelijk te beginnen, en opgeblazen omschrijvingen te vervangen door benamingen die ook voor de beoogde bestuurde begrijpelijk zijn.

De keuze voor de term stadsdeelraden is, aldus de auteur van het amendement, om een dubbele reden gerechtvaardigd : vooreerst is de benaming binnengemeentelijke territoriale organen wel erg ontoegankelijk, maar bovendien is de term stadsdeelraden reeds gangbaar in Nederland.

Betere alternatieven lijken niet meteen voorhanden. De term districtraden zou alleen maar verwarring scheppen, vermits er reeds districten bestaan. De term deelgemeenteraden is dan weer wat neerbuigend voor stadsdelen die groter zijn dan een middelgrote stad.

Ook een ander lid neemt aanstoot aan de omslachtige omschrijving binnengemeentelijke territoriale organen , maar de alternatieve term stadsdeelraden stuit op nog grotere bezwaren. Het begrip stad is immers louter een titel die aan een gemeente wordt toegekend, maar heeft verder geen specifieke juridische betekenis. De Grondwet en de wetten maken enkel gewag van gemeenten, niet van steden.

De heer Verreycken dient vervolgens een tweede amendement in (Stuk nr. 1-185/7, amendement nr. 2), luidende :

In het tweede lid het getal 100 000 vervangen door het getal 250 000.

Verantwoording

Het aantal van 250 000 werd weerhouden in het Senaatsverslag, maar niet uitdrukkelijk in de tekst opgenomen. Een verlaging naar 100 000 strookt dus niet met de oorspronkelijke intenties van degenen die instemden met de Senaatstekst. Indien dan toch een aantal moet worden neergeschreven, lijkt het mij meer aangewezen om het oorspronkelijke aantal te hernemen, ditmaal niet in een verslag maar in de tekst zelf.

De heren Desmedt en Foret dienen een amendement in (Stuk nr. 1-185/7, amendement nr. 4), luidende :

In het tweede lid het getal 100 000 vervangen door het getal 200 000.

Verantwoording

Overeenkomstig de wil van de indieners van het oorspronkelijke voorstel tot herziening van artikel 41 van de Grondwet moet alleen aan de stedelijke entiteiten met de grootste bevolkingsaantallen de mogelijkheid worden geboden om binnengemeentelijke organen op te richten (cf. voorstel van de heer Erdman c.s., Stuk nr. 1-185/1, blz. 3).

De Belgische instellingen zijn immers reeds ingewikkeld genoeg voor onze medeburgers. De gemeente blijft als een van de enige gezagsniveaus nog begrijpelijk. Als sommigen koppig vasthouden aan het idee om een bijkomend gezagsniveau in te lassen, dan mag deze eventuele onderverdeling alleen openstaan voor gemeenten die er niet meer in slagen nauw contact te houden met hun bevolking.

Volgens een auteur van het amendement moet de mogelijkheid om binnengemeentelijke territoriale organen op te richten worden beperkt tot gemeenten met meer dan 200 000 inwoners. De voorgestelde wijziging houdt een dubbel voordeel in. Enerzijds vermijdt men een te ruime verbreiding van de binnengemeentelijke territoriale organen, anderzijds wordt vermeden dat de grondwetsbepaling slechts op n gemeente betrekking heeft.

De auteur van het amendement nr. 2 pleit voor de verhoging van de drempel tot 250 000 inwoners. Dat is een objectieve norm, waaraan voorlopig inderdaad alleen de stad Antwerpen beantwoordt, maar in de toekomst misschien ook andere steden.

Een lid verdedigt het behoud van de drempel van 100 000 inwoners. Als men dit verhoogt tot 200 000, wordt een aantal belangrijke steden (Luik, Brussel,...) uitgesloten.

Anderzijds lijkt het hem inopportuun dergelijke getallen in de Grondwet in te schrijven. Het ware beter dit in de bijzondere wet op te nemen.

Een lid herinnert eraan dat de Kamer het getal in de tekst van artikel 41 opnam op voorstel van de heer Michel, uit bezorgdheid voor de eventuele weerslag van de herziening van dit artikel op de gemeenten in de Brusselse rand en op Voeren.

De spreker wijst voorts op het verband tussen de vermindering van het aantal van 250 000 tot 100 000 enerzijds, en de toekenning van het initiatiefrecht aan de gemeenteraad anderzijds. Wanneer de drempel op 250 000 inwoners ligt, is artikel 41 alleen op de maat van de stad Antwerpen gesneden. In die stad leeft er een duidelijke vraag naar de oprichting van binnengemeentelijke territoriale organen. Wanneer de drempel evenwel zakt tot 100 000 inwoners, komen nog 7 andere steden in aanmerking. Het is niet zeker dat ook in die steden een vraag bestaat naar de oprichting van binnengemeentelijke territoriale organen. In het licht van de behartiging van het gemeentelijke belang is het aanvaardbaar dat het initiatiefrecht voor de oprichting exclusief bij de gemeenteraad wordt gelegd.

De heer Verreycken dient een amendement in (Gedr. St., Senaat, 1-185/7, amendement nr. 3), luidende :

In het tweede lid de zin Hun leden worden rechtstreeks verkozen aanvullen met de woorden door de burgers die ook bij gemeenteraadsverkiezingen stemgerechtigd zijn.

Verantwoording

De stadsdeelraden zullen deel-verantwoordelijkheden krijgen vanwege de gemeenteraad. De kiezers die de stadsdeelraden samenstellen moeten dan ook gelijk zijn aan degenen die de gemeenteraden samenstellen.

De indiener van het amendement verklaart dat de binnengemeentelijke territoriale organen bevoegdheden van de gemeenteraad zullen overnemen. Het is dan ook billijk dat de leden van beide organen worden verkozen door een zelfde kiescollege.

Om die reden is het ook onaanvaardbaar dat het kiezerskorps voor de binnengemeentelijke territoriale organen zou worden uitgebreid tot vreemdelingen, al of niet van Europese origine.

De heren Desmedt en Foret dienen een amendement in (Gedr. St., nr. 1-185/7, amendement nr. 5), luidende :

In het tweede lid de tweede volzin aanvullen als volgt :

door de burgers die de hoedanigheid van gemeenteraadskiezer hebben.

Verantwoording

In de Grondwet moet worden neergelegd dat de kiezers die de leden van de binnengemeentelijke territoriale organen verkiezen, dezelfden zijn als die welke deelnemen aan de gemeenteraadsverkiezingen.

De aangelegenheden die deze organen moeten behandelen, behoren immers tot de gemeentelijke belangen in de zin van het huidige artikel 41 van de Grondwet.

Bovendien verplichten zowel het Verdrag van Maastricht (artikel 8b) als richtlijn 94/80 van 19 december 1994 de Lid-Staten van de Europese Unie hun intern rechtsstelsel te wijzigen om de Europese onderdanen in staat te stellen deel te nemen aan de plaatselijke verkiezingen. Belgi is hierdoor trouwens verplicht artikel 8 van de Grondwet en de gemeentekieswet te wijzigen.

In dit perspectief dient men te voorkomen dat aan de Europese onderdanen het recht ontzegd wordt om deel te nemen aan de verkiezingen van binnengemeentelijke organen omdat zij actief en passief stemrecht bezitten voor de gemeenteraadsverkiezingen.

Een auteur van het amendement verklaart dat er geen enkele twijfel mag bestaan over de samenstelling van het kiescollege dat de leden van de binnengemeentelijke territoriale organen zal verkiezen.

Een lid acht de amendementen nrs. 3 en 5 overbodig. Luidens artikel 8 van de Grondwet bepalen de Grondwet en de overige wetten op de politieke rechten wat de vereisten zijn waaraan men moet voldoen om de politieke rechten te kunnen uitoefenen. Hieruit kan men afleiden dat de personen die bij gemeenteraadsverkiezingen stemgerechtigd zijn, dat ook bij de verkiezingen voor de binnengemeentelijke territoriale organen zijn.

Een ander lid merkt op dat de kieskringen en de samenstelling van het kiescollege in beginsel niet door de Grondwet, doch door de wet worden bepaald.

De auteur van het amendement nr. 3 merkt op dat de Kamer ervoor opteerde de rechtstreekse verkiezing van de leden van de binnengemeentelijke territoriale organen in de Grondwet in te schrijven. Nu is dat op zich geen slechte wijziging. Momenteel laat de samenstelling van de Antwerpse districtraden, en met name van hun bureau, immers veel te wensen over. De schepen die bevoegd is voor de decentralisatie, verzet zich ertegen dat in het bureau van de districtraden leden van de oppositie zetelen. De samenstelling van een bureau is dan ook geen juiste afspiegeling van de machtsverhoudingen tussen de diverse partijen in het betrokken district.

In dat licht kan de rechtstreekse verkiezing van de leden van de binnengemeentelijke territoriale organen ongetwijfeld soelaas bieden, althans indien zoals het amendement nr. 2 voorstelt deze leden worden verkozen door de burgers die ook bij de gemeenteraadsverkiezingen stemgerechtigd zijn.

Een lid vraagt zich af of de toekenning van het beslissingsrecht aan de gemeenteraden niet tot ongewenste blokkeringen zal leiden. Het ligt immers niet voor de hand dat de gemeenteraadsleden steeds zonder meer zullen instemmen met de oprichting van binnengemeentelijke territoriale organen. Per slot van rekening treedt daarmee in de gemeente een nieuwe groep rechtstreeks te verkiezen mandatarissen naar voor.

III. STEMMINGEN

De amendementen nrs. 1, 2 en 3 van de heer Verreycken worden verworpen met 11 stemmen tegen 1, bij 2 onthoudingen.

Het amendement nr. 4 van de heren Desmedt en Foret wordt verworpen met 10 stemmen tegen 2, bij 3 onthoudingen.

Het amendement nr. 5 van de heren Desmedt en Foret wordt verworpen met 12 stemmen tegen 3.

Het ontwerp tot herziening van artikel 41 wordt aangenomen met 12 stemmen tegen 2, bij 1 onthouding.

Dit verslag is eenparig goedgekeurd door de 8 aanwezige leden.

De rapporteur,
Ludwig CALUW.
De voorzitter,
Frank SWAELEN.