1-185/8

1-185/8

Sénat de Belgique

SESSION DE 1996-1997

20 FÉVRIER 1997


RÉVISION DE LA CONSTITUTION


Révision de l'article 41 de la Constitution


RAPPORT

FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES INSTITUTIONNELLES PAR M. CALUWÉ


La Commission des Affaires institutionnelles a examiné le présent projet de révision au cours de ses réunions des 6 et 20 février 1997.

I. EXPOSÉ INTRODUCTIF DE L'UN DES AUTEURS DE LA PROPOSITION

L'auteur principal de la proposition de révision de l'article 41 de la Constitution (doc. Sénat, nº 1-185/1 ­ 1995/1996) rappelle que le Sénat a adopté cette proposition le 9 mai 1996.

Au cours de la discussion qui a suivi à la Chambre, la question a été soulevée de savoir si les principes fixés à l'article 162 de la Constitution sont applicables à l'article 41. Tel a toujours été le point de vue des auteurs de la proposition de révision, ce qu'ils ont d'ailleurs confirmé le 10 juillet 1996, lors de la concertation organisée avec la Commission de la révision de la Constitution et de la réforme des institutions de la Chambre.

L'article 162 dispose notamment que les membres des conseils provinciaux et communaux sont élus directement. Ce principe doit être considéré comme une précision constitutionnelle à propos de l'article 41 de la Constitution. Le principe de l'élection directe s'applique donc également aux membres des organes territoriaux intracommunaux.

Strictement parlant, cela constitue une révision implicite de l'article 162 de la Constitution. Les auteurs de la proposition ont toutefois décidé de laisser le texte dudit article en l'état afin de ne pas hypothéquer la possibilité d'y apporter d'autres modifications durant cette législature.

Dans l'intérêt de la sécurité juridique, la Chambre a cependant opté pour l'inscription expresse du principe de l'élection directe des membres des organes territoriaux intracommunaux dans la Constitution et ce, dans le texte même de l'article 41. C'est là une solution défendable.

La Chambre a, par ailleurs, accordé aux conseils communaux concernés le droit de prendre l'initiative de créer des organes territoriaux intracommunaux. L'intervenant se réjouit de cette précision, qui était déjà inscrite dans sa proposition initiale de révision de l'article 41 (doc. Sénat, nº 100-50/1, S.E., 1991-1992). L'autonomie communale s'oppose en effet à ce que le droit de décision en matière de création d'organes intracommunaux soit conféré à un organe autre que le conseil communal.

Enfin, la Chambre a jugé utile d'inscrire dans le texte de l'article 41 de la Constitution que la possibilité de créer des organes territoriaux intracommunaux doit être réservée aux communes d'au moins 250 000 habitants. Aux termes de la justification de l'amendement de M. Michel, cet ajout a principalement pour but d'éviter « des prolongements ultérieurs non souhaités, notamment dans les communes de la périphérie bruxelloise ou dans les Fourons » (doc. Chambre, nº 572/2 ­ 1995/1996). La Chambre a finalement ramené cette limitation à 100 000 habitants, ce qui a pour effet d'étendre à huit villes belges la possibilité de créer des organes territoriaux intracommunaux.

II. DISCUSSION

Un membre déclare que son groupe politique a soulevé, dès la première discussion de la proposition de révision, des objections politiques et juridiques qui restent entièrement d'actualité.

Les dispositions afférentes aux organes territoriaux intracommunaux n'ont pas leur place dans l'article 41 de la Constitution, mais bien dans l'article 162, qui a également été déclaré soumis à révision. Les auteurs de la proposition de révision estiment d'ailleurs eux-mêmes que leur proposition conduit à une révision implicite de l'article 162 de la Constitution, mais que le moment n'est pas opportun pour réviser celui-ci de manière explicite. Ils souhaitent en effet ne pas entraver la régionalisation de la loi communale et de la loi provinciale. Il semble pourtant qu'il ne faille plus compter sur cette régionalisation au cours de la législature actuelle.

La technique de la révision implicite a déjà prêté le flanc à des critiques nombreuses et fouillées, qui ont été formulées tant par la doctrine que par le Conseil d'État. L'intervenant renvoie à son intervention lors de la discussion de la présente proposition en séance plénière du 8 mai 1996 (Annales parlementaires , Sénat, 8 mai 1996, p. 1011).

Sur le plan politique, il est difficilement défendable de créer un niveau de pouvoir supplémentaire pour résoudre les problèmes de la commune fusionnée d'Anvers. Sans doute serait-il plus simple de voter une loi annulant cette fusion en tout ou en partie. À présent, on ajoute un autre niveau de pouvoir à la structure institutionnelle déjà complexe de notre pays.

De plus, la création d'organes territoriaux intracommunaux doit encore faire l'objet d'une procédure longue et pénible, étant donné que le projet de révision prévoit une loi, une loi spéciale et un décret spécial.

Enfin, cette révision participe d'une régionalisation insidieuse de la loi communale. Ce sont en effet les régions qui fixeront les conditions et les modalités de la création des organes territoriaux intracommunaux.

Pour ces motifs et malgré les améliorations ­ essentiellement techniques ­ qui ont été apportées à la Chambre, le groupe de l'intervenant demeure opposé au projet.

Si l'on s'en tient néanmoins au présent projet de révision, il serait souhaitable de modifier le texte transmis par la Chambre sur plusieurs points. L'intervenant déposera une série d'amendements à cet effet.

Un autre membre déclare que son groupe adopte la même position que lors du premier examen au Sénat.

Cette matière nécessite-t-elle réellement de modifier la Constitution ? N'est-il pas possible d'atteindre le résultat souhaité en modifiant la loi communale ou en adoptant une loi spécifique ?

Si son groupe a fini par marquer son accord sur une révision de l'article 41, c'était principalement parce qu'il faut régler, d'une manière ou d'une autre, les problèmes rencontrés par la ville d'Anvers.

Les modifications apportées au texte par la Chambre peuvent emporter l'adhésion dès lors qu'une disposition constitutionnelle doit avoir une portée générale et ne peut être conçue sur mesure pour répondre aux besoins d'une entité spécifique.

Un membre déclare que son groupe soutenait pleinement la proposition initiale de révision de l'article 41. Les amendements adoptés par la Chambre expriment mieux l'intention des auteurs de celle-ci. Il serait préférable d'adopter le présent texte dans les meilleurs délais, afin de pouvoir entamer le travail législatif nécessaire à l'exécution de l'article 41.

Un membre rappelle qu'il a approuvé, en son temps, la proposition de révision de l'article 41. Les modifications fondamentales apportées par la Chambre ne peuvent cependant emporter son adhésion. Il espère pouvoir encore infléchir ces modifications à l'aide des trois amendements qu'il a déposés.

M. Verreycken dépose un amendement (doc. Sénat, nº 1-185/7, amendement nº 1) rédigé comme suit :

« Remplacer, dans le projet de texte, les mots « organes territoriaux intracommunaux » par les mots « conseils de quartier. »

Justification

On a insisté à de nombreuses reprises déjà sur la nécessité de produire des textes lisibles et compréhensibles. Il me semble dès lors opportun de s'y atteler enfin et de remplacer les désignations ampoulées par des dénominations qui sont compréhensibles également pour l'administré visé.

Selon l'auteur de l'amendement, le choix de l'expression « conseils de quartier » se justifie pour un double motif : d'une part, l'appellation « organes territoriaux intracommunaux » est très hermétique et, d'autre part, le terme néerlandais « stadsdeelraden » est déjà utilisé aux Pays-Bas.

On ne dispose apparemment d'aucune solution meilleure. L'expression « conseils de district » ne ferait que semer la confusion, étant donné que la dénomination « district » couvre déjà une notion existante. Le terme néerlandais « deelgemeenteraden » est quelque peu condescendant pour les quartiers dont la taille dépasse celle d'une ville de moyenne importance.

Un autre membre se scandalise de la lourdeur de l'expression « organes territoriaux intracommunaux », mais l'appellation néerlandaise « stadsdeelraden » soulève encore davantage d'objections. La notion de ville, présente dans l'élément « stad », n'est qu'un simple titre pouvant être accordé à une commune, sans avoir d'autre portée juridique. La Constitution et les lois ne font état que de communes, pas de villes.

M. Verreycken dépose ensuite un deuxième amendement (doc. nº 1-185/7, amendement nº 2), rédigé comme suit :

« Remplacer, au deuxième alinéa, le nombre « 100 000 » par le nombre « 250 000 .»

Justification

Le nombre 250 000 avait été retenu dans le rapport du Sénat, mais sans être reproduit explicitement dans le texte. Le ramener à 100 000 n'est donc pas conforme aux intentions initiales de ceux qui ont donné leur assentiment au texte du Sénat. S'il faut quand même coucher un nombre sur papier, il me semble plus indiqué de reprendre le nombre initial, cette fois non pas dans un rapport, mais dans le dispositif proprement dit.

MM. Desmedt et Foret déposent un amendement (doc. nº 1-185/7, amendement nº 4), rédigé comme suit :

« Au deuxième alinéa, remplacer le nombre « 100 000 » par le nombre « 200 000. »

Justification

Conformément à la volonté des auteurs de la proposition initiale de révision de l'article 41 de la Constitution, il est indispensable de ne réserver la possibilité de créer des organes intracommunaux qu'aux entités urbaines dont la population est la plus importante (cf. proposition de M. Erdman et consorts, doc. nº 1-185/1, p. 3).

En effet, les institutions belges sont déjà suffisamment complexes pour nos concitoyens. La commune demeure l'un des seuls niveaux de pouvoir qui reste encore compréhensible. Dès lors, si certains s'obstinent dans la volonté d'insérer un niveau de pouvoir supplémentaire, cette possibilité de subdivision doit être réservée aux communes qui ne parviennent plus à réaliser la proximité avec leurs administrés.

Selon un des auteurs de l'amendement, il est indispensable de réserver la possibilité de créer des organes intracommunaux uniquement aux entités urbaines de plus de 200 000 habitants. La modification proposée présente un double avantage, dès lors qu'elle permet d'éviter, d'une part, une multiplication excessive des organes territoriaux intracommunaux et, d'autre part, une limitation de l'application de la disposition constitutionnelle à une seule commune.

L'auteur de l'amendement nº 2 plaide en faveur d'un rehaussement du seuil pour le porter à 250 000 habitants. Il s'agit d'une norme objective, à laquelle la ville d'Anvers est certes la seule à répondre pour l'heure, mais elle sera peut-être rejointe par d'autres dans l'avenir.

Un membre défend le maintien du seuil de 100 000 habitants. Si on le porte à 200 000, plusieurs villes importantes (Liège, Bruxelles, ...) seront exclues.

Par ailleurs, il lui paraît inopportun d'inscrire ces chiffres dans la Constitution. Il serait préférable de les faire figurer dans la loi spéciale.

Un membre rappelle que c'est sur proposition de M. Michel que la Chambre a inscrit le chiffre en question dans le texte de l'article 41, par souci de l'impact que pourrait avoir la révision de cet article sur les communes de la périphérie bruxelloise et sur les Fourons.

L'intervenant souligne en outre le lien existant entre l'abaissement du seuil de 250 000 à 100 000, d'une part, et l'attribution du droit d'initiative au conseil communal, d'autre part. Si le seuil est fixé à 250 000 habitants, l'article 41 est fait sur mesure pour répondre aux besoins de la ville d'Anvers. Il y existe une demande manifeste allant dans le sens de la création d'organes territoriaux intracommunaux. Si le seuil est ramené à 100 000 habitants, sept autres villes entrent également en ligne de compte. Il n'est pas certain que ces villes soient confrontées à des demandes similaires. À la lumière de la défense de l'intérêt communal, il est admissible que le droit d'initiative en matière de création soit exclusivement réservé au conseil communal.

M. Verreycken dépose un amendement (doc. Sénat, nº 1-185/7, amendement nº 3), rédigé comme suit :

« Au deuxième alinéa, compléter la phrase « Leurs membres sont élus directement » par les mots « par les citoyens qui ont également le droit de vote aux élections communales. »

Justification

Le conseil communal confiera une partie de ses responsabilités aux conseils de quartier. Les électeurs pour ces derniers doivent dès lors être égaux aux électeurs pour les conseils communaux.

L'auteur de l'amendement déclare que les organes territoriaux intracommunaux assument l'exercice de compétences du conseil communal. Il est dès lors légitime que les membres de ces deux organes soient élus par le même collège électoral.

Pour ces motifs, il est donc inadmissible que le corps électoral des organes territoriaux intracommunaux soit étendu aux étrangers, d'origine européenne ou non.

MM. Desmedt et Foret déposent un amendement (doc. Sénat, nº 1-185/7, amendement nº 5), rédigé comme suit :

« Au deuxième alinéa, compléter la seconde phrase par les mots :

« par les citoyens qui ont la qualité d'électeurs communaux. »

Justification

Il y a lieu de garantir dans la Constitution que les électeurs qui éliront les membres des organes territoriaux intracommunaux seront les mêmes que ceux qui prennent part aux élections communales.

Les matières qu'auront à traiter ces organes relèvent en effet de l'« intérêt communal » au sens de l'article 41 actuel de la Constitution.

De plus, le Traité de Maastricht (art. 8 b) ainsi que la directive 94/80 du 19 décembre 1994 imposent aux États membres de l'Union européenne de modifier leur cadre juridique interne afin de permettre aux ressortissants européens de participer aux élections locales. Ceci oblige d'ailleurs la Belgique à modifier l'article 8 de la Constitution et la loi électorale communale.

Dans cette perspective, il est indispensable d'éviter que la participation des ressortissants européens aux élections des organes territoriaux intracommunaux ne soit refusée au motif qu'ils peuvent voter et être représentés au conseil communal.

Un des auteurs de l'amendement déclare qu'il ne peut y avoir aucun doute quant à la composition du collège électoral qui élira les membres des organes territoriaux intracommunaux.

Un membre juge les amendements nºs 3 et 5 superflus. Aux termes de l'article 8 de la Constitution, la Constitution et les autres lois relatives aux droits politiques déterminent quelles sont les conditions nécessaires pour l'exercice de ces droits. On peut en déduire que les personnes ayant la qualité d'électeurs communaux ont également la qualité d'électeurs pour les élections aux organes territoriaux intracommunaux.

Un autre membre fait observer que les circonscriptions électorales et la composition du collège électoral ne sont en principe pas déterminées par la Constitution, mais par la loi.

L'auteur de l'amendement nº 3 relève que la Chambre a opté pour l'inscription de l'élection directe des membres des organes territoriaux intracommunaux dans la Constitution. Or, cette modification n'est pas mauvaise en soi. En effet, la composition des conseils de district anversois, et notamment de leur bureau, laisse actuellement beaucoup à désirer. L'échevin compétent en matière de décentralisation s'oppose à ce que des membres de l'opposition siègent au bureau des conseils de district. Par conséquent, la composition d'un bureau n'est pas le reflet exact des rapports de force entre les différents partis dans le district concerné.

Sous cet angle, l'élection directe des membres des organes territoriaux intracommunaux sera sans nul doute un soulagement, du moins si ­ comme l'amendement nº 2 le propose ­ ces membres sont élus par les citoyens qui ont également la qualité d'électeurs communaux.

Un membre se demande si l'attribution du droit de décision aux conseils communaux n'entraînera pas des blocages indésirables. Il n'est en effet pas évident que les conseillers communaux donneront toujours leur assentiment sans plus à la création d'organes territoriaux intracommunaux. En fin de compte, on assiste ainsi à l'émergence, au sein de la commune, d'un nouveau groupe de mandataires éligibles au scrutin direct.

III. VOTES

Les amendements nºs 1, 2 et 3 de M. Verreycken sont rejetés par 11 voix contre 1 et 2 abstentions.

L'amendement nº 4 de MM. Desmedt et Foret est rejeté par 10 voix contre 2 et 3 abstentions.

L'amendement nº 5 de MM. Desmedt et Foret est rejeté par 12 voix contre 3.

Le projet de révision de l'article 41 a été adopté par 12 voix contre 2 et 1 abstention.

Le présent rapport a été approuvé à l'unanimité des 8 membres présents.

Le rapporteur,
Ludwig CALUWÉ.
Le président,
Frank SWAELEN.