1-185/3 | 1-185/3 |
30 APRIL 1996
Herziening van artikel 41
van de Grondwet
De Commissie voor de Institutionele Aangelegenheden diende zich te buigen over twee voorstellen tot herziening van artikel 41 van de Grondwet, respectievelijk van de heer Verreycken en van de heer Erdman c.s.
De auteur van het eerste voorstel herinnert eraan dat hij een lid van het eerste uur was van een districtsraad en dat ook is gebleven tot bij de aanvang van de vorige legislatuur. Zijn voorstel herneemt grotendeels een voorstel dat destijds reeds werd geformuleerd.
De districtsraden waren eigenlijk in den beginne min of meer een antwoord op de toen levende « de-fusiegedachte », het idee van het terugschroeven van de fusies die door vele stedelingen als onterecht en als een beknotting en een aantasting van hun eigenheid werden beschouwd.
Daarom diende de spreker tijdens de vorige legislatuur al een voorstel in waarbij gepoogd werd een en ander te regelen via de gemeentewet vermits de betrokken artikelen van de Grondwet niet konden worden herzien.
Dat probleem is nu van de baan. Bijgevolg leek het hem aangewezen het oude voorstel op te splitsen in drie afzonderlijke voorstellen, respectievelijk betreffende de artikelen 41 en 162 van de Grondwet en de nieuwe gemeentewet (respectievelijk de Gedr. St., Senaat, nrs. 1-49/1, 1-50/1 en 1-51/1.
De mensen die betrokken zijn bij de werking van de districtsraden ervaren immers dat een wijziging op deze drie verschillende niveaus aan een noodzaak beantwoordt. De districtsraden staan zeer dicht bij de burgers en hebben een duidelijk kloofvernauwende functie. In wijken van een grootstad waar het sociaal weefsel grotendeels is weggevallen wordt dat probleem dikwijls opgevangen door de leden van de districtsraden die dagdagelijks contact hebben met de burgers op straat, op café, in buurthuizen, enz.
Omdat de notie « district » al bestaat en al een bestaande lading dekt lijkt het aangewezen een andere naam te kiezen voor wat nu wordt voorgesteld, namelijk stadsdeelraden, waardoor ook kan worden tegemoetgekomen aan de behoefte aan de identiteitsbevestiging van de gedeelten van gemeenten die vroeger een eigen naam hadden. Men zou die naam, dus meer bepaald die van de vroegere zelfstandige gemeenten en thans deelgemeenten, in de naam van de deelraad kunnen opnemen.
In de huidige stand van zaken is de enige democratisch verkozen raad in een gemeente de gemeenteraad, die ook verantwoording verschuldigd is aan de kiezers. De districtsraden zijn dat niet. Om de deelraden herkenbaar te maken lijkt het aangewezen dat hun samenstelling zou beantwoorden aan de politieke verhoudingen in het district. Als de deelraden zouden worden georganiseerd als een afspiegeling van een groter geheel wordt de herkenbaarheid kleiner en verdwijnt het kloofversmallende effect. Met de huidige technische middelen en informatica moet dat zonder noemenswaardige problemen mogelijk zijn, zeker nu de grenzen van de districten in algemene regel samenvallen met die van de kiesdistricten.
Het voorstel is anderzijds de oprichting van stadsdeelraden enkel mogelijk te maken in gemeenten van meer dan 250 000 inwoners. Het is niet de bedoeling dat de oprichting van de stadsdeelraden een algemene regel wordt.
In tegenstelling tot onze buurlanden hebben wij geen « stadswet », of een onderdeel van de wet dat specifiek geldt voor steden. Wij kennen enkel gemeentelijke bevoegdheden en de daaruit afgeleide gemeentewet. Vandaar ook de wens dat de benaming van de deelraden naar het begrip stad zou verwijzen. In elk geval zou men een benaming moeten vermijden die gebruik maakt van een jargon dat de burgers niet begrijpen. Uit de gekozen benaming moet de burger kunnen afleiden dat het gaat om zijn vertegenwoordiging en om zijn inspraak in het groter geheel dat de gemeente is. Ten slotte pleit het lid voor een snelle bespreking van zijn voorstel en voor een snelle aanneming ervan of minstens van om het even welk voorstel tot wijziging van artikel 41 dat de mogelijkheid opent tot het oprichten van stadsdeelraden.
De auteur van het tweede voorstel herinnert eraan dat zijn voorstel een debat herneemt dat reeds tijdens de vorige legislatuur werd gevoerd.
Het voorstel vertrekt van aan aantal vaststellingen die een nasleep zijn van de fusies van gemeenten : de klachten over de afstand tussen bestuurder en bestuurde, elementen van inspraak en democratisering en ten slotte de bestaande teksten : artikel 41 van de Grondwet, dat bepaalt dat de uitsluitend gemeentelijke belangen door de gemeenteraad worden geregeld, en artikel 162, dat o.a. bepaalt dat de wet moet voorzien in de rechtstreekse verkiezing van de leden van de gemeenteraden.
Al bij de vorige verklaring tot herziening van de Grondwet was bepaald dat er redenen waren tot herziening van artikel 41 (toen 31) met het oog op de oprichting van districtsraden. De notie van districten komt uit de wetgeving inzake burgerlijke stand die het mogelijk maakt in bestaande steden districten op te richten en aldus aan gedecentraliseerde organen opdrachten inzake burgerlijke stand toe te vertrouwen (en enkel dat).
In Antwerpen heeft men in dat kader consultatieve districtsraden opgericht in ieder van de vroegere gemeenten, thans deelgemeenten van de grotere entiteit Antwerpen : dat gebeurde op voluntaristische wijze, met adviserende bevoegdheid, met een samenstelling die een weerspiegeling was van de politieke samenstelling van de gemeenteraad, en oorspronkelijk zonder financiële middelen maar nadien met toekenning van een zeker budget dat het mogelijk maakt sommige activiteiten financieel te begeleiden.
De besprekingen tijdens de vorige legislatuur hebben uitgewezen dat het niet volstond aan het bestaande artikel 41 een tweede lid toe te voegen dat bepaalde dat het mogelijk zou zijn deelgemeenteraden op te richten.
Het mag immers niet de bedoeling zijn, en dat was het ook niet, de evolutie in de visie op de fusies van gemeenten in vraag te stellen door iedere gemeente voor het probleem te stellen dat in de gemeente deelraden kunnen worden opgericht. De regeling richt zich, zoals de toelichting aangeeft, tot grootstedelijke eenheden.
Een ander probleem is dat artikel 162 (toen 108) van de Grondwet niet kon worden herzien tijdens de vorige legislatuur zodat de rechtstreekse verkiezing van de leden van de deelraden slechts impliciet had kunnen worden afgeleid uit het niet voor herziening vatbaar verklaarde artikel 162. Dat probleem rijst nu niet, al is de mogelijkheid tot herziening van artikel 162 niet alleen daarvoor bedoeld maar heeft zij ook andere oogmerken, meer bepaald de regionalisering van de provinciewet en de gemeentewet.
Niets staat evenwel een stapsgewijze benadering en herziening in de weg. Als artikel 41 wordt herzien zal men daaruit besluiten moeten trekken voor artikel 162.
En ander gegeven waarmee rekening moet worden gehouden is dat de mogelijkheid deelraden op te richten, hun werking en hun inhoud, moeten worden gezien binnen het kader van de huidige bevoegdheidsverdeling tussen het federale en het gewestelijke niveau. Dit laatste oefent immers het administratief toezicht uit over de gemeenten.
Daarom werd de tussenkomst van het gewestelijk niveau uitdrukkelijk ingebouwd in de voorgestelde tekst. Niet alleen vormt de tussenkomst van de bijzondere wetgever een sleutel op het federale niveau voor wie een te verregaande of te veralgemeende toepassing van het principe vreest. Bovendien vormt de vereiste dat de voorwaarden waaronder en de wijze waarop de deelraden kunnen worden opgericht bij bijzonder decreet moeten worden bepaald een tweede sleutel op gewestelijk niveau.
De regeling is misschien log, maar zij komt tegemoet aan alle mogelijk bezwaren van al wie geen voorstander is van de loutere vestiging van het principe dat deelraden kunnen worden opgericht in de gemeenten bij wet of op welke wijze ook.
De herziening van artikel 41 zal nadien, binnen het kader van een globale herziening van het artikel 162, in elk geval moeten leiden tot een aanpassing van het tweede lid, 1º, van dat artikel, om ook de rechtstreekse verkiezing van de leden van de deelraden expliciet vast te leggen in de Grondwet.
In elk geval is duidelijk dat de voorwaarden van oprichting van de deelraden en hun werking nadien door de gewesten zullen moeten worden bepaald. Zij zullen dus kunnen verschillen van gewest tot gewest.
Een lid vreest dat het voorstel van de heer Verreycken te summier is omdat geen enkel criterium of voorwaarde wordt opgelegd. De regeling die de heer Erdman voorstelt is dan weer erg complex. Dat neemt niet weg dat het idee interessant is, niet alleen voor Antwerpen, al rijzen wel een aantal vragen. Welke inhoud wenst men te geven aan wat wordt voorgesteld ? Wat met het administratief toezicht, de financiële aspecten, enz. ? Heeft men al enig idee van de richting die men uitwil ?
De auteur van het eerste voorstel merkt op dat waar het voorstel van de heer Erdman verwijst naar het decreet, hijzelf een aantal meer concrete aspecten aansnijdt in zijn twee hoger vermelde connexe voorstellen. Hij verwijst meer bepaald naar de Gedr. St. Senaat nrs. 1-50/1 en vooral 1-51/1.
De auteur van het tweede voorstel herinnert eraan dat in de regeling die hij voorstelt, de autonomie van de gewesten wordt erkend, wat in de huidige situatie zo hoort. Wat de concrete vragen betreft wijst hij erop dat men wel zonder veel problemen een aantal grote lijnen kan trekken. Sommige bevoegdheden moeten in elk geval ongesplitst blijven : politie, veiligheid, brandweer. Voor andere bevoegdheden bestaat nu reeds de facto één of andere vorm van decentralisatie, zoals inzake burgerlijke stand, of kan men voorbeelden indenken : openbare werken, groenbeheer. Andere bevoegdheden liggen daar tussenin, maar het spreekt in elk geval vanzelf dat zij slechts in aanmerking komen als zij een aspect van plaatsgebondenheid vertonen. Het probleem ligt echter vooral op het vlak van de budgettering van deze bevoegdheden binnen het kader van een eenheid van financiële middelen en begroting binnen de gemeente. Het lijkt uitgesloten een fiscale bevoegdheid toe te kennen aan de deelraden en er zal dus een toewijzing of opsplitsing van middelen moeten zijn, uiteraard samengaande met een responsabilisering binnen een unitair gemeentelijk fiscaal en begrotingsbeleid.
De wetgever zal deze problemen nader moeten uitwerken.
Een lid wijst erop dat de problematiek van de oprichting van binnengemeentelijke organen voor de stad Antwerpen reeds herhaaldelijk aan bod is gekomen in het Parlement, met name in de jaren 1976-1982, bij de bespreking van de wet op de fusies van gemeenten en bij de voorbereiding van de uitvoering van de fusie van Antwerpen, die met zes jaar uitgesteld werd. Deze problemen zijn behandeld in de commissie voor de Binnenlandse Aangelegenheden, die zich over de fusies van de gemeenten en de gevolgen ervan gebogen heeft. De minister van Binnenlandse Zaken was trouwens bereid naar een oplossing ter zake te zoeken maar destijds is geen enkele oplossing uit de bus gekomen.
Deze problemen behoren trouwens tot de gemeentelijke problematiek, zelfs indien in dit geval alleen de stad Antwerpen beoogd wordt. Als er in de wetgeving ter zake een mogelijkheid openkomt, zou dit vanzelfsprekend nieuwe verwachtingen scheppen en zou dit in alle gemeenten van het Rijk vragen doen rijzen.
De fractie van de spreker vraagt zich dan ook af of het niet raadzaam is de Commissie voor de Binnenlandse Aangelegenheden te raadplegen over de opportuniteit van wat hier wordt voorgesteld, alvorens zich te begeven in de technische discussie over een eventuele herziening van de artikelen 41 en 162 van de Grondwet.
Indien het advies over de opportuniteit gunstig is, zal dan op de eerste plaats gediscussieerd moeten worden over de vraag of de Grondwet werkelijk gewijzigd dient te worden en of het niet mogelijk is het gewenste resultaat te bereiken door een wijziging van de gemeentewet of door een specifieke wet voor Antwerpen, een wet die na evaluatie in de gemeentewet opgenomen zou kunnen worden. Een aparte wet voor de stad Antwerpen heeft als voordeel dat de problemen in hun werkelijke proporties afgebakend kunnen worden, dat men zich kan baseren op de reeds verworven ervaring van de bestaande wijkraden, en dat in de memorie van toelichting en in het verslag van de parlementaire besprekingen de grondwettelijke grenzen aangegeven kunnen worden.
Indien echter een wijziging van de Grondwet dan toch noodzakelijk is, zou logischerwijze ook artikel 162 gewijzigd moeten worden.
De auteur van het tweede voorstel is van oordeel dat de bedenkingen van de vorige spreker niet correct inhaken op de eigenlijke ratio van zijn voorstel. Het oorspronkelijke voorstel tot herziening van artikel 41 van de Grondwet, dat werd ingediend tijdens de vorige zittingsperiode (Gedr. St., Senaat, nr. 100-50/1, B.Z. 1991-1992) verleende de gemeenteraad de mogelijkheid binnengemeentelijke organen op te richten. Uit verschillende reacties op dat voorstel bleek dat men huiverig stond tegen deze ruime bevoegdheid van de gemeenteraden.
In het huidige voorstel werden evenwel de nodige waarborgen ingebouwd, ook om het hoofd te kunnen bieden aan de eventuele moeilijkheden aangehaald door het lid. Het biedt immers niet aan de gemeenteraden zelf de mogelijkheid om binnengemeentelijke organen op te richten.
Vooreerst een bijzondere-meerderheidswet vereist om tot de inrichting van dergelijke organen te kunnen overgaan. Bovendien zullen ook de gewestelijke overheden op een bepaald ogenblik moeten optreden. De oprichtingsprocedure zal worden geregeld bij decreet of bij de in artikel 134 bedoelde regel, aan te nemen met een bijzondere meerderheid.
Anderzijds is een herziening van de Grondwet wel degelijk vereist. Het is immers de bedoeling dat de binnengemeentelijke territoriale organen worden verkozen, en zulks vereist een inschrijving in de Grondwet. Het artikel 41 van de Grondwet is trouwens voor herziening vatbaar verklaard om een bepaling betreffende de binnengemeentelijke territoriale organen in te voegen.
Bovendien is ook artikel 162 voor herziening vatbaar, hetgeen in de vorige zittingsperiode niet het geval was met het toenmalige artikel 108. Nochtans besloten de indieners van het voorstel tot herziening van artikel 41 de tekst van het artikel 162 onaangeroerd te laten, zodat de mogelijkheid in de loop van deze zittingsperiode andere wijzigingen aan artikel 162 aan te brengen niet in het gedrang wordt gebracht.
Een lid herinnert eraan dat men in het verleden de oprichting van binnengemeentelijke territoriale organen trachtte door te voeren bij wege van een wetswijziging, niet van een grondwetsherziening. De Raad van State wees bij die gelegenheid evenwel op de noodzaak van een voorafgaandelijke grondwetsherziening (zie voorstel van wet van de heer De Beul, Gedr. St., Kamer, nr. 146-1, B.Z. 1981-1982).
Daaraan geeft het huidige voorstel gevolg. De latere uitvoeringswet zal uiteraard aan het oordeel van de Commissie voor de Binnenlandse Aangelegenheden moeten worden voorgelegd.
De auteur van het eerste voorstel vreest dat een eventueel verzoek om advies aan een andere commissie een ongewenste vertraging met zich zal brengen. De bestaande Antwerpse districtraden oefenen immers thans reeds bevoegdheden uit waarvoor in feite iedere wettelijke grond ontbreekt. Zo worden aan de raden middelen toegewezen zodat zij een eigen beleid kunnen ontwikkelen. Sommige leden van de « bureaus » van die raden treden op als « schepenen ». De rechtszekerheid is daarmee ver zoek.
De Voorzitter merkt op dat het bureau van de Senaat de voorstellen tot herziening van artikel 41 van de Grondwet terecht verwezen heeft naar de Commissie voor de Institutionele Aangelegenheden. Hij verwijst anderzijds naar artikel 24.1, eerste lid, van het reglement van de Senaat : « De voorzitter van de Senaat kan ambtshalve, indien hij het nuttig oordeelt of op verzoek van de voorzitter van een van de commissies, beslissen dat over een ontwerp of voorstel van wet dat naar een commissie is verzonden, een beredeneerd advies van een andere commissie wordt gevraagd. »
De voorzitter van de Senaat heeft bijgevolg een discretionaire beslissingsmacht over het verzoek om advies van een andere commissie. Op dit ogenblik is hij evenwel niet gevat door een dergelijk verzoek. De beslissing kan in geen geval uitgaan van de commissie waarnaar het ontwerp of voorstel van wet verzonden is.
Een lid is van oordeel dat de beide voorstellen tot herziening van artikel 41 van de Grondwet juridische en politieke vragen doen rijzen.
Het lijkt vooreerst uitgesloten artikel 41 van de Grondwet te herzien op de voorgestelde wijze zonder terzelfder tijd ook artikel 162 te herzien. De auteurs van beide voorstellen hebben dat trouwens ingezien : de heer Erdman meent immers dat zijn voorstel leidt tot een impliciete herziening van artikel 162 terwijl de heer Verreycken expliciet ook de herziening van artikel 162 van de Grondwet voorstelt (Gedr. St., nr. 1-50/1). Nochtans kan artikel 162 slechts worden herzien met het oog op de regionalisering van de gemeentewet en de provinciewet.
Politiek gezien moet worden opgemerkt dat de voorstellen die voorliggen ook kunnen gelden voor andere gemeenten dan de stad Antwerpen waarvoor ze thans in feite zijn bedoeld. Het lid is van oordeel dat als blijkt dat de fusiegemeente Antwerpen te groot is, men dat probleem dient op te lossen door die fusie bij wet geheel of gedeeltelijk ongedaan te maken en niet door een bijkomend beleidsniveau te scheppen.
Er moet bovendien worden opgemerkt dat het voorstel van de heer Erdman een aanzet vormt tot een sluipende regionalisering van de gemeentewet, daar waar die regionalisering blijkbaar naar later werd verschoven. Het lid en zijn fractie zijn daar geen voorstander van.
Wat de opmerking van de auteur van het eerste voorstel betreft dat België, in tegenstelling tot Nederland, wel een « gemeentewet » kent maar geen « stadswet », merkt een lid op dat men de toestand in de beide landen niet zonder meer mag vergelijken. In Nederland worden immers een aantal objectieve criteria gehanteerd om uit te maken of men met een gemeente respectievelijk een stad te maken heeft. In België is dat niet het geval, met het gevolg dat men kent.
Dat neemt niet weg dat men in de grootste « gemeente » van het land, namelijk Antwerpen, geconfronteerd wordt met een reëel probleem waarvoor een oplossing moet worden geboden. En een defusie biedt wat dat betreft geen oplossing. Immers, zo het bestuurlijk niveau in Antwerpen voor sommige problemen te groot is geworden, dan is het voor andere aangelegenheden dan weer te klein. Men denke maar aan de havenproblematiek, de brandweer, enz.
Deze laatste vaststelling geldt trouwens ook voor andere steden.
Een defusie schept dus meer problemen dan ze oplost. Men moet bijgevolg een andere oplossing vinden voor die aangelegenheden waarvoor het bestuursniveau te groot is. Men denke maar aan het verschil in de structuur van de samenleving, bijvoorbeeld tussen de kernstad Antwerpen en sommige vroegere poldergemeenten die nu tot Antwerpen behoren, om van de afstand van ongeveer 25 km die hen scheidt nog te zwijgen.
De vraag is dus niet of de voorstellen al dan niet een vorm van regionalisering inhouden, wel of het al dan niet goede voorstellen zijn om een oplossing te bieden voor het gestelde probleem. Bovendien moet nogmaals ten overvloede worden gewezen op allerlei grendels die worden ingebouwd, met inbegrip van de tussenkomst van de parlementen van de gewesten.
De spreker is in elk geval van mening dat men de dynamiek die thans uitgaat van de bestaande districtsraden niet zal kunnen tegenhouden, zodat men wel zal moeten handelen, en dat men door dat na te laten enkel de verloedering van de grootstad in de hand werkt. Gelet op het economisch belang van die stad voor het hele land heeft niemand in België daar belang bij.
De auteur van het tweede voorstel treedt de vorige spreker bij. Het heeft nooit in de bedoeling van hemzelf noch van de medeondertekenaars van het voorstel gelegen te streven naar een defusie, om de redenen aangegeven door de vorige spreker.
Wat de mogelijke herziening van artikel 162 van de Grondwet betreft herinnert hij eraan dat de grondwetgever niet gebonden is door de intenties van de preconstituante die bepaalde dat een grondwetsartikel zou kunnen worden herzien. Artikel 162 kan dus worden herzien naar analogie met wat voor artikel 41 wordt voorgesteld. De enige reden waarom door hemzelf nu geen voorstel tot herziening van artikel 162 wordt ingediend is dan ook, zoals eerder gezegd, de wens een latere en meer globale herziening van artikel 162 niet te bemoeilijken.
Het lid dat het probleem opwierp van de eventuele herziening van artikel 162 van de Grondwet vreest dat dit antwoord niet overtuigt, gelet op de precieze bewoordingen van de verklaring tot herziening van artikel 162 van de Grondwet.
De auteur van het eerste voorstel merkt op dat de districtsraden geen nepoplossing waren. Zij hebben degelijk werk geleverd voor de taak waarvoor zij waren opgericht, namelijk een adviserende.
Voorts is de stedelijke problematiek zeer reëel, en vereist zij op een aantal vlakken een heel andere aanpak dan de traditionele aanpak voor een doorsnee gemeente. Zo is er het democratisch deficit, dat er minder in bestaat dat de bestuurde zijn stem niet kan laten horen dan wel dat de bestuurder degenen die hij geacht wordt te vertegenwoordigen niet meer kan bereiken. De afstand van een lid van het stadsbestuur tot het half miljoen bestuurden is immers te groot.
De enige manier om die te overbruggen is het instellen van een stadsdeelraad die herkenbaar is voor de kiezer. En daar ligt op dit ogenblik een ander probleem, omdat de districtsraden thans een afspiegeling zijn van de centrale gemeenteraad, waardoor de plaatselijke kiezer zich niet herkent in de deelraad waarvan de samenstelling niet overeenstemt met zijn kiesgedrag.
In elk geval is ook voor het lid elke defusie uitgesloten, omdat zij nefast zou zijn voor het beleid en voor de bestuurden. Er kan geen sprake van zijn allerlei zaken die nu goed werken of samenwerken opnieuw te gaan opsplitsen in de oude deelgemeenten van Groot-Antwerpen. Spreker verwijst tenslotte nogmaals naar zijn voorstel tot herziening van artikel 162 van de Grondwet en zijn voorstel tot wijziging van de nieuwe gemeentewet (Gedr. St., nrs. 1-50/1 en 1-51/1).
Een lid verklaart dat zijn fractie in principe geen voorstander was van wat wordt voorgesteld. Nochtans kan niet worden ontkend dat een delicaat probleem rijst dat moet worden geregeld, althans voor zover de voorgestelde oplossing de regionalisering van de gemeentewet op geen enkele wijze zou beletten of bemoeilijken.
Als de ondertekenaars van het voorstel van de heer Erdman uitdrukkelijk willen bevestigen dat zulks in geen geval hun bedoeling is, is de fractie bereid het voorstel te steunen, rekening houdend met het feit dat voor de concrete uitvoering ervan nog een bijzondere wet en een in artikel 134 van de Grondwet bedoelde regel, dus een gewestelijke normatieve regel, vereist zijn.
Om elke dubbelzinnigheid uit te sluiten lijkt het dan ook beter in de voorgestelde tekst telkens de woorden « het decreet of » te schrappen.
De auteur van het voorstel bevestigt uitdrukkelijk dat hij precies omwille van de bekommernis de regionalisering van de gemeentewet en de provinciewet niet in het gedrang te brengen ervoor gekozen heeft thans geen herziening van artikel 162 voor te stellen.
Het enig artikel van het voorstel nr. 1-49/1 geeft geen aanleiding tot bespreking.
Op het enig artikel van het voorstel nr. 1-185/1 worden twee amendementen ingediend.
De heren Lallemand en Hotyat dienen een amendement (nr. 1) in dat strekt tot schrapping van de woorden « het decreet of » in het tweede en het derde lid van de voorgestelde tekst.
Een lid is van oordeel dat het niet juist is dat het woord « decreet » in de Grondwet uitsluitend wordt gebruikt voor wetgevingsnormen van de Gemeenschappen, zoals de verantwoording bij het amendement stelt. Hij verwijst naar de artikelen 22 en 23 van de Grondwet.
De auteur van het voorstel verwijst eveneens naar artikel 162 van de Grondwet.
De mede-indiener van het amendement verwijst naar Hoofdstuk IV van de Grondwet. Afdeling II, onderafdeling I van het hoofdstuk handelt over de gemeenschapsbevoegdheden, onderafdeling II over de gewestbevoegdheden. Welnu, artikel 134 hoort thuis in deze onderafdeling en heeft het over « ... de regelen die de (gewest-)organen ... uitvaardigen ». Aangezien het in casu duidelijk om een gewestbevoegdheid gaat moet het woord « decreet », dat door de Grondwet wordt gereserveerd voor gemeenschapsbevoegdheden, worden vermeden.
Een lid merkt op dat als die stelling correct is, artikel 162 van de Grondwet in feite foutief is geredigeerd.
Met betrekking tot het gestelde probleem wordt het volgende opgemerkt :
De gemeenschappen regelen de aangelegenheden die tot hun bevoegdheid behoren bij decreet (artikelen 127 tot 130 van de Grondwet).
De gewesten regelen de aangelegenheden die tot hun bevoegdheid behoren met « regelen » (artikel 134, eerste lid, van de Grondwet). Wetten, aan te nemen met een bijzondere meerderheid, bepalen de benaming van die regelen. Zo schrijft de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen voor dat het Vlaamse en het Waalse Gewest de aangelegenheden die tot hun bevoegdheid horen, regelen bij decreet (artikel 19). Wat betreft het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest worden de gewestbevoegdheden uitgeoefend door middel van ordonnanties (artikel 4 van de bijzondere wet van 12 januari 1989 met betrekking tot de Brusselse instellingen).
De Grondwet geeft bijgevolg zelf geen concrete benaming aan de normatieve instrumenten waarmee de gewesten hun bevoegdheden uitoefenen, maar beperkt zich tot de algemene omschrijving « regelen » (1).
Kan men uit het voorgaande besluiten dat het voorstel tot herziening van artikel 41 ten onrechte het woord « decreet » gebruikt ?
Indien artikel 41 van de Grondwet zou bepalen dat alleen de in artikel 134 bedoelde regel de betrokken aangelegenheid regelt, vloeit daaruit voort dat het noodzakelijk een gewestbevoegdheid betreft. De Grondwet zou bijgevolg een nieuwe bevoegdheid aan de Gewesten toekennen. Dit zou een impliciete wijziging van artikel 39 van de Grondwet inhouden. Luidens dit artikel draagt immers de wet, aangenomen met een bijzondere meerderheid, de gewestelijke organen de bevoegdheid op om de aangelegenheden te regelen welke zij aanduidt.
Ook artikel 162, vierde lid, van de Grondwet, dat handelt over de verenigingen van gemeenten (en ook van provincies), creëert slechts de mogelijkheid om bij een bijzondere wet de bevoegdheid inzake de regelgeving en de uitvoering met betrekking tot deze verenigingen aan de Gewesten toe te vertrouwen. De grondwetgever kent die bevoegdheid niet zelf aan de Gewesten toe, maar laat het aan de bijzondere wetgever over om te bepalen of de aangelegenheid moet worden geregeld bij « het decreet of de in artikel 134 bedoelde regel ».
De Grondwet bevat slechts twee artikelen (177 en 178) die voorschrijven dat een bepaalde aangelegenheid alleen bij de in artikel 134 bedoelde regel wordt geregeld. De artikelen 177 en 178 van de Grondwet hebben betrekking op de financiële bevoegdheid van de Gewesten. Men kan evenwel argumenteren dat dit geen « aangelegenheid » is in de zin van artikel 39 van de Grondwet (2), zodat de artikelen 177 en 178 niet strijdig zijn met artikel 39.
De auteur van het voorstel is de mening toegedaan dat deze opmerkingen pleiten voor het behoud van de tekst van het voorstel. Het amendement dreigt immers artikel 39 van de Grondwet impliciet te wijzigen. Volgens dit artikel is het de bijzondere wetgever die aan de Gewesten bevoegdheden toekent, niet de grondwetgever.
Anderzijds is men het erover eens dat de regelende bevoegdheid inzake de voorwaarden waaronder en de wijze waarop binnengemeentelijke territoriale organen kunnen worden opgericht, aan de Gewesten toekomt. Een bijzondere wet zal de bevoegdheid aan de Gewesten moeten toekennen. Het Waals Gewest en het Vlaams Gewest zullen die bevoegdheid kunnen uitoefenen bij wege van decreten, het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest bij wege van ordonnanties.
Gelet op deze bedenkingen is het wellicht raadzaam het amendement in te trekken.
De eerste indiener van het amendement stelt vast dat het uitgangspunt van het amendement correct is.
De aangelegenheid waarvan sprake in het tweede lid van het voorstel, moet worden geregeld bij de in artikel 134 bedoelde regel vermits het een gewestbevoegdheid betreft.
Het blijkt evenwel dat dit niet in de Grondwet kan worden ingeschreven vermits het aan de bijzondere wetgever toekomt aan te duiden welke aangelegenheden door de Gewesten kunnen worden geregeld. Dit is een juridisch verdedigbare stelling, ook al wordt gewezen op het bestaan van enkele precedenten. Sommige grondwetsartikelen bepalen immers de financiële bevoegdheid van de Gewesten.
Gelet op de verklaringen van de indiener van het voorstel en op de brede consensus over de toekomstige rol van de Gewesten in deze aangelegenheid, wordt het amendement nr. 1 ingetrokken.
De heren Coveliers en Goris dienen een amendement (nr. 2) in teneinde de gezamenlijke beraadslaging van binnengemeentelijke territoriale organen te verbieden. Zoniet dreigt voor gemeenteraden en colleges van burgemeester en schepenen een geduchte tegenmacht te ontstaan.
Overwegende dat een dergelijke bepaling niet zozeer in de Grondwet dan wel in de wet thuishoort, wordt het amendement ingetrokken.
Het voorstel nr. 1-49/1 van de heer Verreycken wordt verworpen met 12 stemmen tegen 1 stem.
Het voorstel nr. 1-185/1 van de heer Erdman wordt aangenomen met 11 tegen 2 stemmen.
Dit verslag werd eenparig goedgekeurd.
| De Rapporteur,
Ludwig CALUWÉ. |
De Voorzitter,
Frank SWAELEN. |
(1) Hierop vormt artikel 138 van de Grondwet een uitzondering. Volgens dit artikel kunnen de Raad van de Franse Gemeenschap, de Raad van het Waalse Gewest en de Franse taalgroep van de Raad van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest elk bij decreet beslissen tot de overdracht van bevoegdheden van de Franse Gemeenschap naar de organen van het Waalse Gewest en van de Franse Gemeenschapscommissie. Het betreft hier weliswaar een zeer specifieke hypothese. Bovendien worden volgens het laatste lid van dit artikel de overgedragen gemeenschapsbevoegdheden uitgeoefend bij wege van decreten, besluiten of verordeningen. De Grondwet erkent het decreet dus ook als een wetgevingsnorm van het Waalse Gewest en de Franse Gemeenschapscommissie, weze het voor de uitoefening van gemeenschapsbevoegdheden.
(2) Zie advies van de Raad van State over het wetsvoorstel tot vervollediging van de federale staatsstructuur, Parl. St. Kamer, BZ 1992-1993, nr. 897/2, blz. 77 : « Aangezien de bevoegdheid ratione materiae van de Gewesten, zoals zij is bepaald bij de bijzondere wet aangenomen ter uitvoering van artikel 107quater (huidig artikel 39) van de Grondwet, evenwel onafhankelijk is van de fiscale en de financiële bevoegdheid van de Gewesten, geregeld bij artikelen 110 en 115 (huidige artikelen 170 en 177) van de Grondwet (...) »