1-169/3

1-169/3

Belgische Senaat

ZITTING 1995-1996

18 JANUARI 1996


HERZIENING VAN DE GRONDWET


Herziening van artikel 66 van de Grondwet

Herziening van artikel 71 van de Grondwet

Herziening van titel III, hoofdstuk IV, van de Grondwet, om een artikel 118bis in te voegen betreffende het vrij verkeer op de verkeerswegen voor de leden van de Gewest- en Gemeenschapsraden


VERSLAG

NAMENS DE COMMISSIE VOOR DE INSTITUTIONELE AANGELEGENHEDEN UITGEBRACHT DOOR DE HEER HAPPART


De Commissie voor de Institutionele Aangelegenheden heeft deze voorstellen besproken op haar vergadering van 18 januari 1996.

I. INLEIDENDE UITEENZETTING VAN DE HOOFDINDIENER VAN DE VOORSTELLEN

Deze voorstellen strekken ertoe de bepalingen betreffende het vrij verkeer te actualiseren en eenvormig te maken voor de leden van alle parlementaire assemblées.

De actualisering geschiedt via een wijziging van de artikelen 66, tweede lid, en 71, derde lid. Ten gevolge van de federalisering bezit de federale Staat niet langer het monopolie om de verkeerswegen te exploiteren of in concessie te geven zoals bepaald in de bovenvermelde artikelen. Dat is immers nu al een bevoegdheid van de gewesten.

In 1893 besloot de grondwetgever het vrij verkeer toe te staan om de parlementsleden in staat te stellen hun taak gemakkelijker te vervullen : « De meerderheid van de leden heeft gemeend dat het goed zou zijn aan alle volksvertegenwoordigers het vrij verkeer toe te staan op alle lijnen van de staatsspoorwegen teneinde hun controletaken te vergemakkelijken (vertaling). » (Pandectes belges, Larcier, 1895, 785). In de loop der jaren heeft die verantwoording haar betekenis verloren. Thans heeft het vrij verkeer, net als de parlementaire vergoeding, tot doel de economische onafhankelijkheid van de parlementsleden en de vrije en gelijke toegang tot de politieke ambten te waarborgen. De rechtsleer ziet daarin eveneens een middel om een goede uitoefening van het parlementair mandaat mogelijk te maken.

Het is van belang die principes te benadrukken naar aanleiding van de wijziging van de artikelen 66 en 71. Er vloeit evenwel uit voort dat het wenselijk is het vrij verkeer te beperken tot het Belgisch grondgebeid. Vrij verkeer buiten dat grondgebied is immers niet noodzakelijk voor de goede uitoefening van het parlementair mandaat.

Het vrij verkeer geldt voor het gehele nationale grondgebied. De leden van de Raden zullen dus recht hebben op vrij verkeer op alle verkeerswegen binnen de grenzen van de Staat.

De voorstellen beogen eveneens de opheffing van het derde lid van artikel 66 en het vierde lid van artikel 71. Luidens die bepalingen bepaalt de wet van welke vervoermiddelen, buiten de wegen bedoeld in de andere bepalingen, de kamerleden en de senatoren kosteloos gebruik mogen maken. In feite werd van die mogelijkheid door de wetgever reeds lang geen gebruik meer gemaakt. Het handhaven van die bepalingen zou bovendien aanleiding kunnen geven tot bevoegdheidsproblemen. Het is niet evident dat een wet kan bepalen dat de kamerleden en de senatoren recht hebben op vrij verkeer op de verkeerswegen die door een gewest geëxploiteerd of in concessie worden gegeven.

In de tweede plaats beogen de voorstellen een eenvormige regeling voor de leden van alle parlementaire assemblées : de Kamer van volksvertegenwoordigers (art. 66), de Senaat (art. 71), de Raad van de Franse Gemeenschap, de Raad van het Waalse Gewest, de Vlaamse Raad, de Raad van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest en de Raad van de Duitstalige Gemeenschap (allen : art. 118bis ).

Daar artikel 115 de Raad van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest niet vermeldt, is het wenselijk in artikel 118bis uitdrukkelijk te verwijzen naar de Raad van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest, die in artikel 136 van de Grondwet wordt genoemd.

De voorstellen zijn medeondertekend door vele gemeenschapssenatoren.

II. BESPREKING

1. Het behoud van de grondwettelijke bepalingen

Een lid vestigt de aandacht op het feit dat het hier gaat om de eerste wijziging van de gecoördineerde tekst van 17 februari 1994 van de Grondwet. Rekening houdend met de publieke opinie valt het te betreuren dat deze eerste wijziging betrekking heeft op artikelen die verband houden met de voorrechten van de parlementsleden.

Daarenboven zijn de beoogde artikelen reeds lang verouderd. Zou het niet beter zijn die artikelen op te heffen indien men de federale, de gemeenschaps- en de gewestassemblées op dezelfde wijze wil behandelen ? In de 19e eeuw heeft de grondwetgever aan de parlementsleden vrij verkeer toegestaan. Vandaag rijden er op onze wegen 5 miljoen voertuigen. Men kan zich dus afvragen of een dergelijke bepaling nog in onze Grondwet past en, a fortiori of er nog een derde artikel tot regeling van het vrij verkeer moet worden toegevoegd.

De senatoren en de kamerleden hebben allerlei voordelen. Bovenop de jaarlijkse vergoeding en het vrij verkeer hebben zij een secretaris, een bureau en andere voordelen die niet in de Grondwet zijn vermeld.

Zou dit probleem niet even gemakkelijk geregeld kunnen worden via een overeenkomst tussen de verschillende assemblées ? Zo zou men de Grondwet met drie artikelen kunnen inkorten. In plaats van een artikel toe te voegen zou men er twee kunnen opheffen.

Het is daarenboven betreurenswaardig dat in de Grondwet een eerste artikel bis wordt ingevoegd om een zo triviale aangelegenheid als het vrij verkeer te regelen.

Een lid meent dat het voorstel van de vorige spreker, dat wel interessant en begrijpelijk is vanuit wetstechnisch oogpunt, inhoudt dat de assemblées de kosten van het vrij verkeer dragen, tenminste indien men dat wil behouden. Het vrij verkeer is zeer nuttig voor sommige collega's, dus moet het worden behouden. Het vrij verkeer vloeit echter voort uit de grondwettelijke bepalingen. Opheffing van deze bepalingen zou de verplichting meebrengen om de maatschappijen van openbaar vervoer te betalen.

Een lid verduidelijkt dat de Grondwet een subjectief recht schept voor de parlementsleden. Daaruit volgt dat het vrij verkeer ook geen kosten mag meebrengen voor de assemblées. Hij voegt eraan toe dat indien de assemblées de vervoerskosten van hun leden op zich zouden nemen zonder dat het beginsel van het vrij verkeer wordt afgeschaft, de mogelijkheid ontstaat dat de betalingen als subsidies worden beschouwd.

Een lid meent dat de voorstellen de grondwetteksten gewoon willen aanpassen aan een nieuwe feitelijke toestand. De voorstellen zijn ondertekend door de vertegenwoordigers van alle politieke formaties. Er is dus een consensus over.

Een lid ontkent niet dat het voorstel om het vrij verkeer af te schaffen verleidelijk is gezien de ontwikkeling van het openbaar vervoer en de plaats die de auto heeft ingenomen. Niemand kan echter de ontwikkeling op lange termijn voorspellen. Het spreekt niet vanzelf dat het individuele vervoer over tien of twintig jaar nog steeds even dominant zal zijn. Men denke maar aan de toename van de hoge-snelheidslijnen. Voorts valt ook het luchtverkeer onder het grondwettelijk voorschrift. Ook al zijn de afstanden bij ons vrij klein, toch kan het luchtverkeer aan belang winnen. Bekijkt men de dingen op lange termijn, dan is eenvoudige afschaffing van het vrij verkeer niet wenselijk.

Het lid dat het probleem heeft aangekaart, verklaart dat hij niet de afschaffing voorstelt van het vrij verkeer voor de parlementsleden. Hij vraagt gewoon dat wordt nagedacht over de functie en de huidige betekenis van dit voordeel. Het lijkt echter belachelijk om drie grondwetsartikelen te wijden aan een voordeel dat uiteindelijk maar enkele tientallen miljoenen frank vertegenwoordigt. Dat is een vrij onbetekenend bedrag gelet op de overheidsuitgaven voor het openbaar vervoer. Ook al worden de assemblées verplicht om zelf het vrij verkeer te betalen, toch zal de last, gezien hun dotatie, niet erg zwaar zijn.

Een lid zegt voorstander te zijn van de afschaffing van het vrij verkeer. Het gaat immers om een anachronisme. Het is wenselijk dat de parlementariërs net als iedereen zelf hun vervoerkosten betalen.

Een lid is er niet van overtuigd dat de betaling van het vrij verkeer door elke assemblée slechts een peuleschil betekent. Door de fiscale vrijstelling van de parlementsleden af te schaffen, heeft men de budgetten van onze assemblées reeds aanzienlijk verhoogd, wat bij de publieke opinie niet tot veel enthousiasme heeft geleid. De betaling van het vrij verkeer zou een aanzienlijke meeruitgave meebrengen. Dat is een bijkomende reden waarom handhaving van dit beginsel in de Grondwet nodig is.

2. Vrij verkeer voor de leden van de Raden : opnemen in de Grondwet of in de bijzondere wetten ?

Een lid vraagt of men niet moet aanknopen bij de werkwijze die is gekozen voor de andere voordelen die de parlementsleden genieten. De jaarlijkse vergoeding voor de Raadsleden is niet in de Grondwet geregeld maar wel in de bijzondere wetten die de werking van de organen van de deelgebieden regelen. Waarom kan men in die wetten niet opnemen dat de artikelen 66 en 71 van toepassing zijn op de leden van de Raden ? Dat zou bovendien het beginsel van de constitutieve autonomie van de in artikel 118 vermelde organen van de deelgebieden bevestigen.

Een lid voegt eraan toe dat deze oplossing zou aansluiten bij de opzet van de grondwetsherziening van 1993.

De indiener van de voorstellen is niet voor het opnemen van het beginsel van het vrij verkeer voor de leden van de Raden in bijzondere wetten. Hij vreest dat er zo nooit een eenvormige regeling zal komen voor alle parlementaire assemblées.

Een lid voegt eraan toe dat het logischer zou zijn om het beginsel van het vrij verkeer in de Grondwet te handhaven. Het gaat immers om een reeds bestaand beginsel dat wordt uitgebreid naar de leden van de Raden. Gezien de samenhang in de Grondwet zou men deze uitbreiding beter in de Grondwet zelf neerleggen.

3. De Gemeenschaps- en Gewestraden

Een lid merkt op dat de voorgestelde regeling ook van toepassing moet zijn op de leden van de Raad van de Duistalige Gemeenschap. Dat dient uitdrukkelijk te worden vermeld in het voorgestelde artikel 118bis.

Een lid vraagt zich af waarom artikel 118bis verwijst naar artikel 136 van de Grondwet. Immers, artikel 136 verwijst naar de Raad van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest via de taalgroepen. Waarom werd niet verwezen naar een ander artikel waarin sprake is van de Raad van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest als zodanig ?

Hij vraagt zich voorts af waarom de voorgestelde tekst uitdrukkelijk het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest vermeldt naast de woorden « de leden van de Gemeenschaps- en Gewestraden ». Deze woorden bestrijken ook het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest.

Een lid meent dat deze laatste opmerking terecht is. Het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest is een Gewest in de grondwettelijke betekenis van dit woord. Men zou evenwel kunnen schrijven « de leden van de Raden van de gemeenschappen en de gewesten » ten einde iedere dubbelzinnigheid op te heffen.

Een lid antwoordt dat andere artikelen, zoals artikel 125, verwijzen naar « de Gemeenschaps- en Gewestraden ». Het woord « Raden » moet dus in het meervoud, maar in het Frans moet « de communauté et de région » in het enkelvoud blijven.

De indiener van het voorstel verwijst naar artikel 118 van de Grondwet waar de Raad van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest niet wordt genoemd. Volgens hem is het verkieslijk artikel 118bis te behouden zoals voorgesteld, anders zal het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest buiten de toepassingssfeer van deze regeling vallen.

Een lid stipt aan dat artikel 118 het beginsel bekrachtigt van de constitutieve autonomie van de Raden. Deze autonomie wordt echter alleen toegekend aan de Raden van de Franse Gemeenschap, van het Waalse Gewest en van de Vlaamse Gemeenschap. Dat verklaart waarom sommige Raden worden genoemd en de Raad van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest en van de Duitstalige Gemeenschap onvermeld blijven. Artikel 118bis zal echter betrekking hebben op alle deelgebieden. Het is voldoende de woorden « Gemeenschaps- en Gewestraden » te vermelden.

Een lid meent dat de Raad van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest uitdrukkelijk moet worden vermeld. Hij verwijst naar artikel 115, dat alleen de Raden van de Vlaamse Gemeenschap en de Franse Gemeenschap en de Raad van de Duitstalige Gemeenschap vermeldt.

Opgemerkt wordt dat artikel 115, § 2, bepaalt dat de gewestelijke organen, voor elk gewest, een Raad omvatten.

Een lid stelt voor dat in de tekst sprake zou zijn van « de leden van de Raden van de in de artikelen 2 en 3 bedoelde gemeenschappen en gewesten ». Zo lijdt het geen twijfel meer dat artikel 118bis slaat op de Raad van de Franse Gemeenschap, de Vlaamse Raad, de Raad van het Waalse Gewest, de Brusselse Hoofdstedelijke Raad en de Raad van de Duitstalige Gemeenschap.

De heer De Decker stelt bij amendement voor om in het voorgestelde artikel 118bis de woorden « de leden van de Gemeenschaps- en Gewestraden, alsmede de leden van de Brusselse Hoofdstedelijke Raad, zoals bepaald in artikel 136 » te vervangen door de woorden « de leden van de Raden van de in de artikelen 2 en 3 bedoelde gemeenschappen en gewesten ».

Een van de medeondertekenaars van het amendement wijst erop dat men zo alle twijfel wil opheffen : artikel 118bis is van toepassing op alle Gemeenschaps- en Gewestraden.

Een senator merkt op dat de voorgestelde tekst vaag blijft. Zo zou artikel 118bis van toepassing zijn op de leden van de Raden van de in de artikelen 2 en 3 bedoelde gemeenschappen en gewesten. In feite geven de artikelen 2 en 3 een opsomming van de gemeenschappen en de gewesten. Dat neemt echter niet weg dat er op het grondgebied van de gewesten ook nog provincieraden en gemeenteraden bestaan. Gesteld dat het amendement wordt aangenomen, doelt artikel 118bis dan ook op die raden ? Elke dubbelzinnigheid dient te verdwijnen : artikel 118bis is alleen op de Gemeenschaps- en Gewestraden van toepassing.

Het amendement wordt aangenomen met 11 stemmen, bij 2 onthoudingen.

4. Openbare overheden

Een lid vraagt of ook het communaal of intercommunaal vervoer onder de voorgestelde tekst valt.

Een lid merkt op dat, althans wat Vlaanderen betreft, het Vlaams Gewest het communaal vervoer in concessie heeft gegeven aan de vervoermaatschappij « De Lijn ». Hieruit volgt dat de voorgestelde tekst van toepassing is op het communaal vervoer in zover het om Vlaanderen gaat.

De indiener wijst erop dat de vervoermaatschappijen « De Lijn » en « T.E.C. » op eigen initiatief besloten hebben dat ook de leden van de Gemeenschaps- en Gewestraden kosteloos gebruik mogen maken van hun vervoermiddelen. Daar staat tegenover dat de N.M.B.S. dat niet heeft willen doen en de Grondwet op dat punt strikt interpreteert. Dat levert een goede reden op om de Grondwet te herzien. Zo bestaan er opnieuw gelijke rechten voor de leden van de verschillende assemblées. Bovendien wordt het gebruik van het openbaar vervoer op die manier in de hand gewerkt.

De heer Hotyat dient een amendement in op de drie voorstellen om de woorden « federale en gewestelijke » te doen vervallen. Komt dat amendement erdoor, dan krijgen alle parlementsleden vrij verkeer op alle verkeerswegen die door welke overheid ook worden geëxploiteerd of in concessie gegeven. Tevens houdt men zo rekening met de theoretische mogelijkheid dat ook andere overheden (gemeenten of intercommunales) verkeerswegen exploiteren of in concessie geven.

Een lid verklaart het amendement te steunen. De nieuwe versie is ruimer en slaat op uiteenlopende gevallen.

De indiener van het amendement voegt eraan toe dat de voorgestelde wijziging een tegenwicht vormt voor de opheffing van de artikelen 66, derde lid, en 71, vierde lid.

De indiener van de voorstellen zegt het amendement te steunen omdat het in dezen een wenselijke vereenvoudiging invoert.

Voorgesteld wordt in de Nederlandse tekst het woord « openbare » in te voegen. Volgens een lid is het begrip « openbare overheden » een pleonasme. Een ander lid voert daartegen in dat er overheden bestaan die niet noodzakelijk openbaar zijn, zoals bijvoorbeeld de geestelijke overheden.

Daarop besluit de Commissie in de Nederlandse tekst het woord « openbare » in te voegen.

Het amendement wordt eenparig aangenomen door de 13 aanwezige leden.

De Commissie besluit in het voorstel tot herziening van artikel 71 een tekstverbetering aan te brengen : de woorden « de leden van de Senaat » worden vervangen door de woorden « de senatoren ».


De geamendeerde voorstellen tot herziening van de artikelen 66 en 71 worden aangenomen met 12 stemmen, bij 1 onthouding.

Een lid wenst zich te onthouden om de vroeger aangehaalde redenen : hij betreurt dat de Commissie haar werkzaamheden begint met de behandeling van dergelijke aangelegenheden.

Het voorstel om in de Grondwet een artikel 118bis in te voegen wordt aangenomen met 12 stemmen, bij 2 onthoudingen.

Een lid verklaart zich te onthouden om de redenen die hij reeds heeft toegelicht.


Vertrouwen wordt geschonken aan de rapporteur voor het opstellen van dit verslag.

De Rapporteur,
J.-M. HAPPART.
De Voorzitter,
F. SWAELEN.