1-169/3

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Sénat de Belgique

SESSION DE 1995-1996

18 JANVIER 1996


RÉVISION DE LA CONSTITUTION


Révision de l'article 66 de la Constitution

Révision de l'article 71 de la Constitution

Révision du titre III, chapitre IV, de la Constitution, en vue d'y insérer un article 118bis relatif à l'octroi d'un libre parcours sur les voies de communication aux membres des Conseils de communauté et de région


RAPPORT

FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES INSTITUTIONNELLES PAR M. HAPPART


La Commission des Affaires institutionnelles a examiné les présentes propositions au cours de sa réunion du 18 janvier 1996.

I. EXPOSÉ INTRODUCTIF DE L'AUTEUR PRINCIPAL DES PROPOSITIONS

Les présentes propositions visent à mettre à jour les dispositions relatives au libre parcours et à uniformiser la matière pour les membres de toutes les assemblées parlementaires.

La mise à jour s'opère par une modification des articles 66, alinéa 2, et 71, alinéa 3. À la suite de la fédéralisation, l'État fédéral ne détient plus le monopole de l'exploitation ni de la concession des voies de communication au sens des articles précités. En effet, cette compétence revient d'ores et déjà aux régions.

En 1893, le constituant décidait d'accorder le libre parcours en vue de permettre aux membres du Parlement d'exercer leur mission d'une manière plus facile : « La majorité des membres a cru qu'il serait bien d'accorder à tous les députés le libre parcours sur toutes les lignes du chemin de fer de l'État afin de faciliter leur mission de contrôle. » (Pandectes belges, Larcier, 1895, 785). Au fil des années, cette justification a perdu sa pertinence. À l'heure actuelle, le libre parcours, tout comme l'indemnité parlementaire, vise à préserver l'indépendance économique des parlementaires et l'accès libre et égal aux fonctions politiques. La doctrine y voit également un moyen pour permettre une bonne exécution du mandat parlementaire.

Il importe d'accentuer ces principes à l'occasion de la modification des articles 66 et 71. Il en découle toutefois qu'il convient de restreindre le libre parcours au territoire belge. Le parcours effectué en dehors de ce territoire ne contribue pas à la bonne exécution du mandat parlementaire.

Le libre parcours s'étend à l'ensemble du territoire national. Les membres des Conseils auront donc droit au libre parcours sur les voies de communication à l'intérieur des frontières de l'État.

Les propositions visent également la suppression des articles 66, alinéa 3, et 71, alinéa 4. Aux termes de ces dispositions, la loi détermine les moyens de transport que les députés et les sénateurs peuvent utiliser gratuitement en dehors des voies visées dans les autres dispositions. En fait, il n'a depuis longtemps plus été fait usage de cette habilitation. D'autre part, le maintien de ces dispositions pourrait donner lieu à des problèmes de compétence. Il n'est pas évident qu'une loi puisse stipuler que les députés et les sénateurs ont droit au libre parcours sur des voies de communications exploitées ou concédées par une région.

En second lieu, les propositions visent à uniformiser la réglementation pour les membres de toutes les assemblées parlementaires : la Chambre des représentants (art. 66), le Sénat (art. 71), le Conseil de la Communauté française, le Conseil de la Région wallonne, le Conseil flamand, le Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale et le Conseil de la Communauté germanophone (tous : art. 118bis ).

Toutefois, l'article 115 ne mentionnant pas le Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale, il convient d'insérer à l'article 118bis une référence explicite au Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale visé à l'article 136 de la Constitution.

Les propositions ont été co-signées par de nombreux sénateurs communautaires.

II. DISCUSSION

1. Le maintien des dispositions constitutionnelles

Un membre attire l'attention sur le fait qu'il s'agit de la première modification du texte coordonné du 17 février 1994 de la Constitution. Il est assez regrettable, face à l'opinion publique, que l'on réserve cette première modification à des articles concernant les privilèges des parlementaires.

En outre, les articles visés sont depuis longtemps désuets. Ne ferait-on pas mieux, pour mettre les assemblées législatives fédérales, communautaires et régionales sur un pied d'égalité, de supprimer ces articles ? Au 19e siècle, le constituant a accordé aux parlementaires le libre parcours. De nos jours, il y a 5 millions de véhicules qui circulent sur nos routes. On peut donc se demander si une disposition pareille a encore sa place dans la Constitution et, a fortiori, s'il faut ajouter un troisième article réglant le libre parcours.

Les sénateurs et les députés ont toute une série d'avantages. Outre l'indemnité annuelle et le libre parcours, ils ont tous un secrétaire, un bureau et d'autres avantages qui ne sont pas inscrits dans la Constitution.

Ne règlerait-on pas ce problème tout aussi facilement par un accord entre les différentes assemblées ? Ainsi, on économiserait trois articles de la Constitution. Au lieu d'en ajouter un, on pourrait en supprimer deux.

Il est en outre regrettable qu'un premier article bis soit inséré dans la Constitution pour régler une matière aussi triviale que le libre parcours.

Un membre considère que la suggestion de l'intervenant précédent, bien qu'elle soit intéressante et compréhensible d'un point de vue légistique, suppose que les assemblées supportent le coût du libre parcours, du moins si l'on veut maintenir ce dernier. Le libre parcours est fort utile pour un certain nombre de collègues, donc il faut le maintenir. Or, le libre parcours découle des dispositions constitutionnelles. La suppression de celles-ci entraînerait l'obligation de payer les organisateurs des transports en commun.

Un membre précise que la Constitution crée un droit subjectif dans le chef des parlementaires. Il s'ensuit que le libre parcours ne peut pas entraîner des coûts pour les assemblées non plus. Le membre ajoute que si les assemblées prendraient en charge les frais de transport de leurs membres sans que le principe du libre parcours soit abrogé, les paiements risqueraient d'être qualifiés de subsides.

Un membre considère que les propositions ne tendent qu'à adapter les textes à une nouvelle situation de fait. Les propositions ont été signées par des représentants de toutes les formations. Elles ont obtenu un consensus unanime.

Un membre ne nie pas qu'on pourrait être tenté par la proposition de supprimer le libre parcours étant donné l'évolution des transports en commun et la place qu'a prise l'automobile. Personne ne peut cependant prédire l'évolution à long terme. Il n'est pas évident que le transport individuel occupera toujours une place prédominante d'ici dix ou vingt ans. Il suffit de songer à la multiplication des réseaux T.G.V. D'autre part, la prescription constitutionnelle couvre aussi le transport aérien. Même si les distances sont plutôt petites chez nous, le transport aérien peut gagner du poids. Une vision à long terme s'oppose, dès lors, à la suppression pure et simple du libre parcours.

Le membre qui a soulevé le problème déclare qu'il ne propose pas la suppression de l'avantage du libre parcours aux parlementaires. Il demande simplement que l'on réfléchisse à la fonction et à la valeur actuelle de cet avantage. Il paraît toutefois dérisoire de consacrer trois articles de la Constitution à un avantage qui ne vaut, somme toute, que quelques dizaines de millions de francs. C'est un montant plutôt insignificatif vu les dépenses publiques dans le secteur des transports en commun. Même si les assemblées sont obligées de payer le libre parcours elles-mêmes, le fardeau ne sera pas lourd, vu leurs dotations.

Un membre se déclare partisan de la suppression du libre parcours. En effet, il s'agit d'un anachronisme. Il est souhaitable que les parlementaires paient les frais de transport comme chacun.

Un membre n'est pas convaincu que le paiement du libre parcours par chaque assemblée ne constitue qu'une goutte d'eau dans l'océan. En supprimant l'immunité fiscale des parlementaires, on a déjà considérablement gonflé les budgets de nos assemblées, sans se rendre plus populaire vis-à-vis de l'opinion publique. Le paiement du libre parcours constituerait une dépense considérable en plus. C'est une raison supplémentaire pour laquelle le maintien du principe dans la Constitution s'impose.

2. Libre parcours pour les membres des Conseil : dans la Constitution ou dans les lois spéciales ?

Un membre se demande si l'on ne devrait pas s'inspirer du procédé suivi pour les autres avantages dont bénéficient les parlementaires. L'indemnité annuelle des membres des Conseils n'est pas réglée dans la Constitution mais dans les lois spéciales régissant le fonctionnement des organes des autorités fédérées. Pourquoi ne pourrait-on pas inscrire dans ces lois que les articles 66 et 71 s'appliquent aux membres des Conseils ? Cela constituerait en outre une affirmation du principe de l'autonomie constitutive des autorités fédérées citées à l'article 118.

Un membre ajoute que cette solution s'inscrirait dans la logique de la révision de la Constitution de 1993.

L'auteur des propositions n'est pas favorable à l'inscription du principe du libre parcours pour les membres des Conseils dans les lois spéciales. Il craint que, de la sorte, l'on n'arrive jamais à une réglementation uniforme pour toutes les assemblées parlementaires.

Un membre ajoute qu'il serait plus logique de maintenir le principe du libre parcours dans la Constitution. Il s'agit en effet d'un principe préexistant que l'on étend aux membres des Conseils. Vu la cohérence constitutionnelle, on ferait mieux d'inscrire cette extension dans la Constitution.

3. Les Conseils de communauté et de région

Un membre fait remarquer que la réglementation proposée doit s'appliquer aussi aux membres du Conseil de la Communauté germanophone. Il importe de l'énoncer explicitement dans l'article 118bis proposé.

Un membre se demande pourquoi l'article 118bis renvoie à l'article 136 de la Constitution. En effet, l'article 136 fait référence au Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale à travers ses groupes linguistiques. Pourquoi n'a-t-on pas fait référence à un autre article concernant le Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale en tant que tel ?

Il se demande en outre pourquoi le texte proposé mentionne expressément la Région de Bruxelles-Capitale au-delà des termes « les membres des Conseils de communauté et de région ». Ces termes couvrent aussi la Région de Bruxelles-Capitale.

Un membre estime que cette dernière remarque est justifiée. La Région de Bruxelles-Capitale est une région au sens constitutionnel du terme. On pourrait toutefois écrire « Conseils des communautés et des régions » afin d'éviter toute ambiguïté.

Un membre réplique que d'autres articles, comme l'article 125, renvoient aux « Conseils de communauté et de région ». Il faut donc mettre au pluriel les Conseils, mais pas « de communauté et de région ».

L'auteur de la proposition renvoie à l'article 118 où le Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale n'est pas mentionné. D'après lui, il est préférable de maintenir le texte de l'article 118bis tel que proposé, sinon la Région de Bruxelles-Capitale restera hors du champ d'application de cette réglementation.

Un membre signale que l'article 118 consacre le principe de l'autonomie constitutive des Conseils. Cette autonomie n'est cependant attribuée qu'aux Conseils de la Communauté française, la Région wallonne et la Communauté flamande. C'est ce qui explique à la fois l'énumération de certains Conseils et l'absence de référence à la Région de Bruxelles-Capitale et à la Communauté germanophone. L'article 118bis concernerait, par contre, toutes les entités fédérées. Il suffit, dès lors, de faire mention des « Conseils de communauté et de région ».

Un membre estime qu'il faut mentionner expressément le Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale. Il se réfère à l'article 115 qui ne fait mention que du Conseil de la Communauté flamande, le Conseil de la Communauté française et le Conseil de la Communauté germanophone.

Il est remarqué que l'article 115, § 2, stipule que les organes régionaux comprennent un Conseil.

Un membre suggère que l'on fasse mention des « Conseils des communautés et des régions visées aux articles 2 et 3 ». De cette façon, il est clair que l'article 118bis vise le Conseil de la Commuauté française, le Conseil flamand, le Conseil de la Région wallonne, le Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale et le Conseil de la Communauté germanophone.

M. De Decker dépose un amendement tendant à remplacer dans l'article 118bis proposé les mots « de communauté et de région, y compris les membres du Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale, visé à l'article 136 » par les mots « des communautés et des régions, visées aux articles 2 et 3 ».

Un co-auteur de l'amendement déclare que l'on vise à lever le moindre doute : l'article 118bis s'applique à tous les Conseils de communauté et de région.

Un sénateur déclare que les termes du texte proposé par l'amendement restent vagues. L'article 118bis s'appliquerait aux membres des Conseils des communautés et des régions, visées aux articles 2 et 3. En fait, les articles 2 et 3 énumèrent les communautés et les régions. Cependant, sur le territoire des régions, il y a aussi des conseils provinciaux et communaux. Ne seront-ils pas visés par l'article 118bis si l'amendement est adopté ? Il importe que toute ambiguïté soit écartée : l'article 118bis ne s'applique qu'aux Conseils de communauté et de région.

L'amendement est adopté par 11 voix et 2 abstentions.

4. Les pouvoirs publics

Un membre se demande si les transports communaux ou intercommunaux sont couverts par le texte proposé.

Un membre fait remarquer que, tout au moins en Flandre, les transports communaux ont été concédés par la Région flamande à l'entreprise de transports « De Lijn ». Il s'ensuit que, du moins pour la Flandre, les transports communaux sont couverts par le texte proposé.

L'auteur de la proposition précise que les entreprises de transports « De Lijn » et « T.E.C. » ont librement étendu le libre parcours aux membres des Conseils de communauté et de région. La S.N.C.B., par contre, a refusé de le faire en se référant à une lecture stricte de la Constitution. C'est pourquoi une révision de la Constitution s'impose. De la sorte, l'égalité de droits entre les membres des différentes assemblées se rétablit. En outre, c'est une promotion des transports en commun.

M. Hotyat dépose un amendement aux trois propositions tendant à supprimer les mots « fédéraux et régionaux ». De cette façon, les parlementaires auront droit au libre parcours sur toutes les voies de communication exploitées ou concédées par n'importe quel pouvoir public. De la sorte, on tient compte de la possibilité théorique que d'autres pouvoirs publics (des communes ou des intercommunales) exploitent ou concèdent les voies de communication.

Un membre soutient l'amendement. Le nouveau texte proposé est plus général et couvre des hypothèses multiples.

L'auteur de l'amendement ajoute que la modification qu'il propose contrebalance l'abrogation des articles 66, alinéa 3, et 71, alinéa 4.

L'auteur des propositions soutient l'amendement. Il constitue une simplification utile de la matière.

Il est suggéré d'ajouter le mot « openbare » dans le texte néerlandais. Un membre considère que l'expression « openbare overheden » constitue un pléonasme. Un membre réplique qu'il existe des « overheden » qui ne sont pas nécessairement « openbaar » , par exemple « geestelijke overheden ».

La Commission décide qu'il y a lieu d'ajouter le mot « openbare » dans le texte néerlandais.

L'amendement est adopté à l'unanimité des 13 membres présents.

La Commission décide d'apporter une correction matérielle à la proposition de révision de l'article 71, les mots « les membres du Sénat » étant remplacés par les mots « les sénateurs ».


Les propositions de révision des articles 66 et 71 amendées sont adoptées par 12 voix et 1 abstention.

Un membre s'abstient pour des raisons évoquées plus haut : il est assez regrettable que la Commission entame ses travaux en s'attachant à pareille matière.

La proposition tendant à insérer un article 118bis dans la Constitution est adoptée par 12 voix et 2 abstentions.

Un membre s'abstient pour la raison évoquée plus haut.


La Commission fait confiance au rapporteur pour la rédaction du présent rapport.

Le Rapporteur,
J.-M. HAPPART.
Le Président,
F. SWAELEN.