3-1027/3 | 3-1027/3 |
20 FEBRUARI 2006
De RAAD VAN STATE, afdeling wetgeving, verenigde kamers, op 3 februari 2006 door de voorzitter van de Senaat verzocht haar, binnen een termijn van vijf werkdagen, verlengd tot acht werkdagen (1) , van advies te dienen over :
— een voorstel van wet « tot oprichting van een Federale Adviesraad voor Senioren » (ingediend door Mevr. Christel Geerts) (39.847/VR);
— een voorstel van wet « tot oprichting van een Federale Adviesraad voor de sector van de senioren » (ingediend door Mevr. Olga Zrihen en de H. Philippe Mahoux) (39.848/VR),
heeft op 8 februari 2006 het volgende advies gegeven :
1. Volgens artikel 84, § 1, eerste lid, 2º, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State moeten in de adviesaanvraag de redenen worden opgegeven tot staving van het spoedeisende karakter ervan.
In het onderhavige geval wordt het verzoek om spoedbehandeling gemotiveerd
« par l'agenda de la commission des Affaires sociales du Sénat qui a prévu l'examen de plusieurs propositions connexes durant la semaine du 20 février prochain ».
Overeenkomstig artikel 84, § 3, eerste lid, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State, heeft de afdeling wetgeving zich moeten beperken tot het onderzoek van de bevoegdheid van de steller van de handeling, van de rechtsgrond (2) , alsmede van de vraag of aan de voorgeschreven vormvereisten is voldaan.
STREKKING VAN DE WETSVOORSTELLEN
2. De om advies voorgelegde wetsvoorstellen strekken tot de oprichting van een federaal adviesorgaan, dat op eigen initiatief, op verzoek van de federale regering of op verzoek van het federale parlement adviezen uitbrengt over aangelegenheden die personen ouder dan zestig jaar (« senioren » genoemd) aanbelangen en die tot de federale bevoegdheid behoren.
In beide wetsvoorstellen worden in het adviesorgaan vertegenwoordigers opgenomen die worden voorgedragen door de adviesorganen inzake senioren van het Waalse Gewest, de Franse Gemeenschapscommissie (3) , de Vlaamse Gemeenschap (4) en de Duitstalige Gemeenschap.
BEVOEGDHEID
3. In beide wetsvoorstellen blijft de opdracht van de adviesorganen beperkt tot het verlenen van adviezen over aangelegenheden die tot het federale bevoegdheidsdomein behoren. Op dit vlak rijst derhalve geen bevoegdheidsprobleem.
Het is weliswaar zo dat het beleid inzake senioren in belangrijke mate behoort tot de bevoegdheid van de gemeenschappen (artikel 5, § 1, II, 5º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen), zodat de adviezen van de op te richten organen zullen slaan op aspecten die minstens raakvlakken vertonen met de gemeenschapsbevoegdheid inzake het bejaardenbeleid en dat erin moeilijk abstractie zal kunnen worden gemaakt van het ter zake door de gemeenschappen gevoerde beleid. Ook dit doet geen bevoegdheidsprobleem rijzen. Zoals de Raad van State, afdeling wetgeving, onder meer heeft opgemerkt in advies 36.627/VR/1 van 30 maart 2004 (5) , is het niet noodzakelijk dat de bevoegdheid van een adviesraad volledig inpasbaar is binnen de bevoegdheden van de betrokken overheid. Door het verlenen van een advies wordt immers geen normatieve bevoegdheid uitgeoefend, terwijl het voor het uitoefenen van de bevoegdheden van de overheid die het adviesorgaan heeft ingesteld, nuttig kan zijn om voorgelicht te worden omtrent bepaalde aspecten van aangelegenheden waarvoor weliswaar andere overheden bevoegd zijn, maar die toch verband houden met aangelegenheden of aspecten van aangelegenheden waarvoor die overheid wel bevoegd is.
4.1. In beide wetsvoorstellen wordt voorzien in de aanwijzing van stemgerechtigde leden van de adviesorganen op voordracht van instellingen aangewezen of opgericht door de Duitstalige en de Vlaamse Gemeenschap, en het Waalse Gewest of de Franse Gemeenschapscommissie. Aldus wordt voorzien in een vertegenwoordiging van die entiteiten in een federale instelling. Zoals de wetsvoorstellen zijn opgevat, doen zij op dit vlak een aantal bevoegdheidsrechtelijke bezwaren rijzen.
4.2.1. Zoals de Raad van State, afdeling wetgeving, er reeds herhaaldelijk heeft op gewezen, is vooreerst een vertegenwoordiging van de deelentiteiten in een federaal adviesorgaan slechts mogelijk op voorwaarde dat deze vertegenwoordiging louter facultatief is, wat, daargelaten de vraag of aan de betrokken vertegenwoordigers stemrecht kan worden toegekend (6) , impliceert dat aangegeven wordt dat de omstandigheid dat geen vertegenwoordigers worden voorgesteld of de omstandigheid dat laatstgenoemden de vergaderingen van de organen niet bijwonen, geen gevolgen kan hebben voor de werking van deze organen of voor de geldigheid van de handelingen die deze organen stellen (7) .
Te dezen is niet aan de zo-even vermelde voorwaarde voldaan. Uit geen enkele bepaling van de om advies voorgelegde wetsvoorstellen blijkt dat het niet-aanwijzen van die leden of het niet-deelnemen door die leden aan de vergaderingen van het betrokken adviesorgaan zonder gevolg blijft voor de werking van dat orgaan of voor de geldigheid van zijn beslissingen. Dit is des te minder het geval nu die leden juist de enige zijn met stemrecht.
4.2.2. Bovendien staat het, zelfs mocht het gaan om een louter facultatieve vertegenwoordiging van de deelentiteiten, niet aan de federale overheid om eenzijdig te bepalen door welk orgaan van die entiteiten de betrokken kandidaat-leden dienen te worden voorgedragen (8) , zoals in de voorstellen het geval is.
4.2.3. Voorts is vereist dat de federale instelling waarbinnen vertegenwoordigers van de deelentiteiten op facultatieve wijze worden opgenomen, haar karakter van federale instelling behoudt, wat uitsluit dat die instelling geheel of in essentie zou bestaan uit vertegenwoordigers van de deelentiteiten of dat die vertegenwoordigers erin een overheersende rol spelen (9) . Ook op dit vlak roepen de voorliggende wetsvoorstellen een bevoegdheidsrechtelijk bezwaar op nu in beide wetsvoorstellen alleen de leden aangewezen door instellingen die van de deelentiteiten afhangen, stemgerechtigd zijn, en in het wetsvoorstel 3-1027/1 de overgrote meerderheid van de adviesraad is samengesteld uit die leden (10) .
4.2.4. Tot slot moet worden opgemerkt dat, wanneer de mogelijkheid wordt geboden om de deelentiteiten te laten participeren aan de activiteiten van een federale instelling, alle deelentiteiten die over bevoegdheden beschikken die relevant zijn ten aanzien van de taak van het adviesorgaan, die mogelijkheid moet worden geboden. Te dezen moet worden vastgesteld dat zulks niet het geval is nu geen gewag wordt gemaakt van de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie.
5. Uit wat voorafgaat volgt dat de wetsvoorstellen zoals zij thans voorliggen, in strijd zijn met de bevoegdheidverdelende regels en zij derhalve als zodanig geen doorgang kunnen vinden. Om hieraan te verhelpen, staan, zo men blijft opteren voor de oprichting van een federaal adviesorgaan met vertegenwoordiging van de betrokken deelentiteiten, drie mogelijkheden open.
5.1. Vooreerst zou kunnen worden voorzien in een louter facultatieve vertegenwoordiging van de betrokken deelentiteiten in de op te richten adviesraad, waarbij ervoor zorg moet worden gedragen die raad dusdanig samen te stellen dat die entiteiten erin niet langer een overheersende positie bekleden. Bovendien zou niet langer mogen worden aangegeven welke organen de vertegenwoordigers van die entiteiten aanwijzen.
5.2. Een andere oplossing bestaat erin de mogelijkheid (11) te creëren om een beroep te doen op artikel 92ter van de bijzondere wet van 8 augustus 1980, op grond waarvan de Koning, bij een besluit vastgesteld na overleg in de Ministerraad, genomen na akkoord van de betrokken regeringen, de vertegenwoordiging van de gemeenschappen en de gewesten kan regelen in de beheers- of beslissingsorganen van de federale instellingen of organisaties, onder meer met een adviserende en controlerende taak die Hij aanwijst. In dat geval zal de wetgever wel zelf de mate dienen te bepalen waarin de deelentiteiten zullen zijn vertegenwoordigd, en kan hij de organen aanwijzen die de vertegenwoordigers van de deelentiteiten zullen voordragen.
Door de aanwending van dit procédé blijft de medewerking van de betrokken entiteiten niet langer louter facultatief (12) , maar krijgt zij een verplicht karakter.
Wel dient ervoor te worden gewaakt dat het aangewende procédé ertoe beperkt blijft de « vertegenwoordiging » van de betrokken deelentiteiten in de adviesraad te regelen, wat impliceert dat het gaat om een gedeeltelijke samenstelling uit vertegenwoordigers van die entiteiten, en niet om een volledige en uitsluitende samenstelling uit die leden (13) , nu dit laatste het federale karakter van de adviesraad zou aantasten.
5.3. Tot slot zou kunnen worden bepaald dat bepaalde leden van het adviesorgaan lid dienen te zijn van adviesraden inzake seniorenbeleid ingesteld in de betrokken deelentiteiten, zonder dat de kandidaat-leden moeten worden voorgedragen door van die entiteiten afhangende instellingen. Aldus zou enkel een benoemingsvoorwaarde worden opgelegd, en treden de bedoelde leden niet op als vertegenwoordigers van de genoemde entiteiten of van de raadgevende instellingen die van die entiteiten afhangen (14) .
De kamer was samengesteld uit
De heer R. ANDERSEN, eerste voorzitter van de Raad van State,
De heren P. LIÉNARDY, J. SMETS, P. VANDERNOOT, B. SEUTIN, W. VAN VAERENBERGH, staatsraden,
De heren H. COUSY, J. KIRKPATRICK, assessoren van de afdeling wetgeving,
De dames C. GIGOT, G. VERBERCKMOES, griffiers.
De verslagen werden uitgebracht door de heren B. JADOT, eerste auditeur-afdelingshoofd, en W. PAS, auditeur.
De overeenstemming tussen de Nederlandse en de Franse tekst werd nagezien onder toezicht van de heer J. SMETS.
| De griffier, | De eerste voorzitter, |
| G. VERBERCKMOES. | R. ANDERSEN. |
(1) Deze verlenging vloeit voort uit artikel 84, § 1, eerste lid, 2o, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State waarin wordt bepaald dat de termijn van vijf werkdagen verlengd wordt tot acht werkdagen in het geval waarin het advies gegeven wordt door de verenigde kamers met toepassing van artikel 85bis.
(2) Aangezien het om wetsvoorstellen gaat, wordt onder rechtsgrond verstaan de overeenstemming met hogere rechtsnormen.
(3) Krachtens artikel 3, 7o, van de decreten II van 19 en 22 juli 1993 « attribuant l'exercice de certaines compétences de la Communauté française à la Région wallonne et à la Commission Communautaire française » worden de bevoegdheden van de Franse Gemeenschap inzake het bejaardenbeleid uitgeoefend door, respectievelijk, binnen het Franse taalgebied, het Waalse Gewest en, binnen het tweetalige gebied Brussel-Hoofdstad, de Franse Gemeenschapscommissie.
(4) In casu gaat het om het Vlaams Ouderen Overleg Komitee, dat een vereniging zonder winstoogmerk is die weliswaar niet door de Vlaamse Gemeenschap is opgericht, maar is aangewezen als Vlaamse Ouderenraad en zulks tot 31 december 2009 (zie inzonderheid artikel 1 van het besluit van de Vlaamse regering van 2 september 2005 houdende de aanstelling van het Vlaams Ouderen Overleg Komitee als Vlaamse Ouderenraad en houdende subsidiëring van de Vlaamse Ouderenraad voor de periode van 1 juli 2005 tot en met 31 december 2005 [lees : 2009 — zie de artikelen 1 en 2 van dat besluit]). Uit de statuten van deze vereniging, zoals ze gewijzigd zijn op 29 juni 2005, en inzonderheid uit de bepalingen betreffende het maatschappelijk doel en de organisatie van de vereniging, blijkt evenwel dat ze in wezen zo goed als geen andere bestaansreden heeft dan de Vlaamse Ouderenraad te zijn, onderworpen aan de daartoe vastgestelde regels door de Vlaamse Gemeenschap, zodat er van dient te worden uitgegaan dat het een instelling betreft die onder de Vlaamse Gemeenschap ressorteert en bijgevolg de vertegenwoordiging verzekert van de Vlaamse Gemeenschap in het adviesorgaan waarin bij de voorliggende wetsvoorstellen wordt voorzien.
(5) Advies over een voorstel van decreet « houdende oprichting van een Vredesinstituut bij het Vlaams Parlement », Parl. St., Vl. Parl., 2002-03, nr. 1814/2.
(6) Gelet op de korte termijn waarbinnen het advies dient te worden gegeven, heeft de Raad van State deze kwestie niet kunnen uitdiepen.
(7) Zie in het algemeen advies 38.161/AV van 24 maart 2005 over een voorstel van wet « tot wijziging van de wet van 16 juli 1973 met het oog op de splitsing van de Vaste Nationale Cultuurpactcommissie », Parl. St., Kamer, 2004-2005, nr. 1572/2), nr. 4, met verdere verwijzingen.
(8) Advies 30.103/4 van 29 mei 2000 over « een ontwerp van wet tot wijziging van de wet van 11 april 1994 tot organisatie van de geautomatiseerde stemming, alsmede van het Kieswetboek », Parl. St., Kamer, 1999-2000, nr. 775/1.
(9) Zie advies 38.161/AV van 24 maart 2005, l.c., nr. 4.
(10) Het wetsvoorstel 3-1543/1 bepaalt niet het aantal leden van de raad, noch het aantal dat door instellingen die afhangen van de deelentiteiten zal worden voorgedragen. Die lacune dient in elk geval te worden weggewerkt.
(11) De gemeenschaps- en gewestregeringen dienen immers akkoord te zijn om op het procédé een beroep te doen. In die mate heeft de oplossing een aleatoir karakter.
(12) Arbitragehof, nr. 15/99, 10 februari 1999, B.10.
(13) Advies 38.161/AV van 24 maart 2005, l.c., nr. 4.
(14) Zie advies 34.339/AV van 29 april 2003 bij een voorontwerp van decreet « betreffende het preventieve gezondheidbeleid », Parl. St., Vl. Parl., 2002-2003, nr. 1709/1, nr. 31.